Vent’anni di corsi a Bressanone La Semplificazione delle ... · Vent’anni di corsi a Bressanone...

Vent’anni di corsi a Bressanone

La Semplificazione delle Procedure GestionaliXX Corso

Dott. ssa Greta Nasi

Università Bocconi

Bressanone (Bz), 19-22 maggio 2009

Copyright SDA Bocconi 2009 1

La semplificazione delle procedure gestionali

Greta Nasi [email protected] SDA Bocconi 2009


Agenda

• Semplificazione: effetti interni ed esterni del red tape

• Innovazione tecnologica e semplificazione

• Spunti di riflessione conclusivi


Semplificazione


Semplificazione: prospettive di analisi

OCAP , SDA Bocconi 2008


Gli effetti interni del red tape

– Dimensione, verticalizzazione, sovrapposizione/duplicazione delle strutture organizzative

– Routinizzazione del lavoro e basso livello di committment/motivazione del personale

– Eccesso di regole e aumento dei tempi (“burocratizzazione”)

– Scarsa flessibilità dei sistemi di gestione interni


Dimensione, verticalizzazione, sovrapposizione e duplicazione delle strutture organizzative e delle funzioni

– Gli effetti di irrigidimento sulla dimensione, verticalizzazione e duplicazione di strutture e funzioni sono direttamente proporzionali all’aumento di red tape

– NB: questo non vale solo per l’Amministrazione pubblica, ma per qualunque organizzazione di grandi dimensioni

Autori principali: Magazine e Shileds 1977, Bozeman 1992, Turaga e Bozeman 2005, Pandey e Garnett 2006


Routinizzazione del lavoro e basso livello di motivazione del personale

– Anche questo genere di effetti è direttamente proporzionale all’aumento di red tape

– La bassa motivazione del personale si intende dovuta a:• scarsa attitudine al lavoro altamente routinizzato• conseguente senso di frustrazione/impotenza

Autori principali: Bozeman 1992, Pandey e Kingsley 2000, Scott e Pandey 2005, De-Hart Davis e Pandey 2005


Eccesso di regole e aumento dei tempi (“burocratizzazione”)

– Il red tape interno è qui inteso come sovraproduzione di regolamenti interni e aumento dei tempi per singola procedura, calcolato come quota di aumento del tempo per singolo task

– Questo porta a un generale aumento dell’inefficienza dei processi interni, sia per l’aumento del numero di procedure da adempiere sia per la quota di risorse (tempo e personale) impiegata a tale scopo

– Alcuni autori sottolineano la necessità di distinguere tra ritardi dovuti al red tape (red tape induced delays) dai ritardi “ordinari”dell’attività amministrativa (ordinary delays)

Autori principali: Bozeman 2000, Pandey e Bretschneider 1997, Coursey e Pandey 2007, Welch e Pandey 2007


Scarsa flessibilità meccanismi di gestione interni

– L’irrigidimento delle procedure e l’aumento di regole e regolamenti porta alla riduzione della flessbilità di meccanismi di gestione interni

– Questo è inteso anche come irrigidimento delle relazioni tra sfera politica e azione manageriale

Autori principali: Bozeman 1993, Rainey, Pandey e Bozeman 1995, Pandey e De-Hart Davis 2004, Coursey e Pandey 2007


Gli effetti esterni del red tape– Aumento costi a carico delle imprese e

percezione di inefficienza da parte della PA

– Aumento della “formalizzazione” (irrigidimento della PA)

– Aumento rischio di corruzione del funzionario pubblico e necessità di accountability nell’azione amministrative

– Percezione di bassa qualità della relazione con la PA

– Uso delle tecnologie informatiche


Aumento costi a carico delle imprese

– L’aumento di costi a carico delle imprese è variabile direttamente proporzionale all’aumento del red tape

– E’ causato dall’aumento di obblighi informativi che le imprese devono soddisfare. Si concretizza in costi che derivano dal tempo e dal personale impiegato nell’attività di assolvimento degli obblighi informativi, direttamente proporzionali all’aumento dei tempi procedurali

– E’ particolarmente oneroso per le PMI e porta alla percezione di inefficienza dell’attività amministrativa

– Nasce da questo l’esigenza di un sistema per il calcolo dei costi derivanti da obblighi informativi (con la finalità di una loro riduzione) → SCM

Autori principali: Keyworth 2006, Munnich 2004, Deighton- Smith 2004


Aumento della formalizzazione

– La formalizzazione è intesa come standardizzazione della modulistica utilizzata

– Definizione di Bozeman: “the extent to which rules, procedures, instructions and communications are written”

Autori principali: Brynard 2005


Rischio di corruzione del funzionario pubblico e necessità di trasparenza e controllo

– Il rischio di corruzione e la conseguente necessitàdi accountability è direttamente proporzionale alla presenza di red tape

– La presenza di red tape rafforza infatti la relazione principale-agente tra PA e stakeholder, e aumenta i livelli decisionali intermedi

– Di conseguenza, aumentando il red tape stesso richiede l’aumento di trasparenza e controllo

Autori principali: Bayar 2005, Banerjee 1997, Brynard 1995, Bretschneider 1990


Percezione di qualità nella relazione con la PA

– La percezione di qualità nella relazione con la PA è inversamente proporzionale all’aumento di red tape

– La percezione di una relazione di qualità si manifesta in termini di:

• Percezione di disponibilità/ascolto da parte del personale amministrativo• Percezione di consapevolezza/conoscenza del mondo imprenditoriale da

parte del personale amministrativo• Percezione di una cultura organizzativa orientata alla performance

communication verso l’esterno

Autori principali: Pandey e Garnett 2006, Scott e Pandey 2000, Bozeman 1993, Ashmore 1988


Uso delle tecnologie informatiche

– L’uso delle tecnologie informatiche è una variabile ambigua:

• Per alcuni autori causa una diminuzione del red tape, andando ad agire su snellezza delle procedure, e quindi velocità, semplicità ecc.

• Per altri, l’aumento delle ICT non è altro che una diversa forma di red tape, che rappresenta un ulteriore appesantimento e non sempre uno strumento di innovazione e riforma (“new electronic red tape” –Pandey 2001)

Autori principali: Moon e Bretschneider 2002, Peled 2001, Pandey e Bretschneider 1997


Letteratura sul Red Tape - Schede riassuntive

AREA VARIABILE causa/misura della

variabile

RELAZIONE tra variabile identificata e Red Tape

REFERENCES

NEL RAPPORTO CON L'ESTERNO

(IMPRESE E CITTADINI)

Percezione di efficienza amministrativa

(soprattutto da parte delle PMI)

quota di obblighi informativi da

soddisfare negativaOECD 2006; OECD 2003; Keyworth 2006

Costi a carico delle imprese (soprattutto

PMI)

quota obblighi informativi da

soddisfare (tempo e personale impiegato) positiva

OECD 2006; OECD 2003; Keyworth 2006; Munnich 2004; Deighton-Smith 2004; Krasniqui 2007

Aumento dei tempi procedurali a carico delle

imprese

quota di tempo richiesta per

ottemperare alla soddisfazione degli obblighi informativi positiva OECD 2006; OECD 2003

Rischio di corruzione del funzionario pubblico

forza della relazione principale-agente tra funzionari pubblici e imprese; presenza di

intermediari nei settori con elevato red tape positiva

Banerjee 1997; Guriev 2004; Bayar 2005




AREA VARIABILE causa/misura della variabile

RELAZIONE tra

variabile identificata e Red Tape

REFERENCES

NEL RAPPORTO

CON L'ESTERNO (IMPRESE E CITTADINI)

Percezione di alta qualità della

relazione con la PA

percezione di disponibilità/ascolto da parte del personale aministrativo

coinvolto negativa

Scott 2002; Scott e Pandey 2000; Bozeman 1993

percezione di consapevolezza/conoscenza del mondo

dell'impresa e delle esigenze dell'imprenditore negativa

Ashmore 1988, Macculloch 2001

cultura organizzativa orientata alla performance communication nei

confronti dell'esterno negativaPandey e Garnett 2006

Aumento dell'uso delle tecnologie

informatiche quota di utilizzo di IT per la trasmissione di dati/informazoni negativa

Rantasa 2004; Moon e Bretschneider 2002; Peled 2001; Pandey e Bretschneider 1997

Necessità di accountability necessità di trasparenza e controllo

dell'azione amministrativa positivaBretschneider 1990; Brynard 1995

Aumento della "formalizzazione"

aumento della standardizzazione della modulistica utilizzata positiva Brynard 1995




AREA VARIABILE causa/misura della variabile

RELAZIONE tra variabile identificata e

Red Tape

REFERENCES

ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRA

ZIONE PUBBLICA

Dimensione della struttura

Num. di dipendenti e conseguente complessità

della comunicazione interna positivaPandey e Garnett 2006; Bozeman 1992

Verticalizzazione delle strutture organizzative

Num. di livelli attraverso cui "passa"

informazione/comunicazione positiva Turaga e Bozeman 2005

Sovrapposizione/duplicazione strutture

organizzative e funzioninumero di livelli con

competenze sovrapposte positiva Magazine e Shields 1977

"Routinizzazione" del lavoro

standardizzazione del lavoro amministrativo positiva Bozeman 1992

Basso livello di committment/

motivazione del personale amministrativo

poca attitudine al lavoro altamente "routinizzato" positiva

Scott e Pandey 2005; Brynard 1995

senso di impotenza/frustrazione del

personale positiva

Moyhinan e Pandey 2007; DeHart-Davis e Pandey 2005; Pandey e Kingsley 2000

Uso delle tecnologie dell'informazione interne

quota di utilizzo della intranet negativa Welch e Pandey 2007

Supporto politicoRelazione di fiducia tra

politici e manager dell'organizzazione negativa Chen e Williams 2007




AREA VARIABILE causa/misura della

variabile

RELAZIONE tra variabile identificata e Red Tape

REFERENCES

ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRAZI

ONE PUBBLICA

Partecipazione al processo decisionale

numero di stakeholder coinvolti positiva

Turaga e Bozeman 2005: Bozeman 1993

omogeneità di stakeholder coinvolti

positiva Bozeman 1993

Complessità delle decisioni

importanza/serietà dell'oggetto della

decisione (contenuto) positiva Bozeman 1993

frequenza delle decisioni positiva Bozeman 1993

"Risk taking" percezione del rischio/emergenza

della decisione negativaBozeman e Kingsley 1998

Comunicazione non adeguata e non chiarezza degli obiettivi ("goal

clarity")

multichannel access positive

Snellen 1994, 2002(Northorp, Dunkle, Kraemer, King 1994)

Percezione di non chiarezza dei fini

dell'attività positiva

Chen e Williams 2007; Pandey e Garnett 2006; Magazine e Shields 1977




ALL'INTERNO DELL'AMMINISTRAZI

ONE PUBBLICA

Aumento dei tempiQuota di aumento del tempo per singolo task positiva

Coursey e Pandey 2007; Pandey e Scott 2002; Bozeman e DeHart-Davis 1999; Pandey e Bretschneider 1997

Flessibilità dei sistemi di gestione interni

riduzione del numero di regole e regolamenti interni negativa Gore 1993; Osborne e Gaebler 1992

libertà dell'azione manageriale da influenze politiche negativa

Coursey e Pandey 2007; Pandey e DeHart-Davis 2004; Bozeman 2000; Brynard 1995

libertà da influenze esterne (normative, giuridiche, legislative, culturali) negativa

Rainey, Pandey e Bozeman 1995; Brynard 1995; Bozeman 1993

Eccesso di regole (burocratizzazione)

sovraproduzione di regolamenti interni positiva

OECD 2006, Bozeman 2000, Brynard 1995

Inefficienza dei processi

aumento quota di risorse (tempo e personale) per procedura positiva Bozeman 2000, Brynard 1995

numero di procedure da adempiere positiva Welch e Pandey 2007; Bozeman 2000



Alcuni punti di discussione• Il tema della semplificazione amministrativa nella Pubblica Amministrazione

ha dato vita a diversi filoni di ricerca, tanto da essere stato declinato nel tempo in una molteplicità di concetti e accezioni ad essa legati, a volte complementari o addirittura quasi coincidenti, come:

– red tape, paperwork burden, administrative burden o regulatory burden (laddove prevale una accezione negativa)

– administrative simplification e better regulation (laddove prevalgono accezioni positive o propositive).


Alcuni punti di discussione• La semplificazione ha assunto diversi connotati usati spesso come

sinonimi (ammodernamento, delegificazione, snellimento, razionalizzazione, deregolamentazione…) e si riferisce a diversi oggetti (semplificazione delle strutture, delle procedure, dei controlli, della normativa…) e destinatari (i cittadini, le imprese, le amministrazioni pubbliche stesse).

• In generale, nel senso più comunemente usato, ci si riferisce alla • semplificazione AMMINISTRATIVA, e in particolare

PROCEDIMENTALE → il fattore TEMPO assume particolare rilevanza → TEMPI=COSTI


I driver della semplificazione

• La domanda: in particolare le esigenze di cittadini e imprese; la necessità di rendere competitivo il territorio

• L’offerta: ossia la capacità della pubblica amministrazione di erogare servizi con l’obiettivo di semplificare i processi e migliorare la risposta ai bisogni di cittadini e imprese

• La tecnologia: fattore abilitante per il cambiamento.


BUROCRAZIAFocus sul

“Prodotto”

EFFICIENZAFocus sul “Servizio”

E-CITIZENFocus sul “Cittadino”

Ripreso da Ardigò

OR

IEN

TAM

EN

TO

al m

erca

toal

l’ero

gazi

one

alla

pro

duzi

one

AMBIENTE ESTERNOStatico Dinamico Turbolento

Come cambia l’erogazione del servizio nel settore pubblico?


• Alcune caratteristiche emergenti:– crescente esigenza di riduzione dei costi;

– crescente autonomia (talvolta ancora debole) e responsabilità e per i connessi nuovi fabbisogni di misurazione;

– i nuovi modelli organizzativi (più relazioni collaborative);

– necessità di migliorare il rapporto con i principali interlocutori (es. cittadini, imprese, associazioni di categoria) finalizzate a un recupero della legittimità

Le evoluzioni del sistema dell’offerta


• Le “parole chiave” dell’evoluzione tecnologica nel settore pubblico possono essere riassunte in:

– Automazione:• diffusione, sebbene con lentezza, della firma digitale,

strumento in grado di garantire ai flussi documentali elettronici pieno valore legale, ed altri strumenti di automazione;

• potenziamento di nuove funzionalità dei sistemi (es. sistemi geografici per la gestione della cartografia)

– Integrazione dei processi:• Maggiore capacità di integrazione e maggiore pervasività

dei processi intra-organizzativi ed inter-organizzativi che coinvolgono gli attori esterni chep partecipano all’erogazione dei servizi (governance e gestione delle transazioni);

– Supporto decisionale • Strumenti per assistere processi ed attività caratterizzate

da alta specializzazione e conoscenza

Le evoluzioni tecnologiche


Uno strumento per la semplificazione delle procedure

gestionali


CAMBIAMENTI ALL’ASSETTO

ORGANIZZATIVOImpatti:

su singole unità organizzative

nuove funzionalità

CAMBIAMENTI NEL GOVERNO

RELAZIONIImpatti:

Sui confini dell’organizzazione

Processo di standardizzazione

Visione aziendale

Specializzazione e Integrazione

Trend nell’adozione delle tecnologie

Cambiamento organizzativo e ICT


• Nuovi strumenti per la GESTIONE ed il CONTROLLOdelle aziende pubbliche;

• Nuovi assetti ORGANIZZATIVI e superamento delmodello organizzativo burocratico;

• Nuove modalità per la gestione del CONSENSO e per la partecipazione democratica

• Innovazioni nei livelli qualitativi e nella tipologia deiSERVIZI erogati a cittadini ed imprese

Quattro riflessi dell’innovazione tecnologica sull’innovazione della PA


• Tecnologie EDP a supporto delle attività a maggiorgrado di strutturazione e ripetitività

• Sistemi informativi per il management (MISManagement Information System) per laprogrammazione ed il controllo di attività e risorseaziendali (reporting direzionale)

• Sistemi informativi a supporto dei processi dipianificazione strategica ed attività non strutturate (DSSDecision Support System)

• Sistemi groupware che aiutano persone ed unità acoordinarsi reciprocamente

Nuovi strumenti per la Gestione ed il Controllo


L’introduzione di nuove tecnologie può modificare:• Assetto organizzativo;

• Sistema della deleghe;

• Contenuto attività professionali;

• Processi Operativi;

• Processi decisionali

Nuovi assetti organizzativi


• Migliore informazione (e dunque ruolo potenzialmente piùforte nel processo decisionale) di media e gruppi diinteresse

• Maggiore enfasi sugli aspetti di comunicazione delledecisioni politiche

• Nuovi fabbisogni culturali tanto per i decisori politiciquanto per il pubblico: debolezza degli organi politici

• Nuove opportunità di maggiore trasparenza?

Nuove modalità di gestione del consenso


Innovazione tecnologica e semplificazione: modello teorico

“la progettazione dell’ICT e la progettazione delle organizzazioni stanno ampiamente coincidendo come attività” ( Lucas e Baroudi, 1994)

tempo

Azienda (processi, organizzazione, attori…)

Sistema informativo

Go live

Leonard-Barton 1988


L’integrazione organizzativa e dei flussi informativi

L’allineamento prevede:• l’integrazione di tutti i sottosistemi del

sistema amministrativo e della“produzione”;

• l’integrazione contabile quale risultatodell’integrazione dei processi;

• l’univocità e l’integrazione di tutti gliarchivi (database unico).


L’integrazione offre

• supporto tempestivo ed affidabile aiprocessi decisionali e di programmazionee controllo adottati dal management;

• integrazione non solo informatica maanche operativa e procedurale dei diversiprocessi aziendali;

• accresciuta “trasparenza” e visibilità di taliprocessi, anche grazie all’adozione didatabase comuni e di “linguaggi”aziendali uniformi.


La difficoltà nell’uso delle ICT a supporto della semplificazione

• Pesanti contraddizioni con il modello organizzativo burocratico;

• Clima di incertezza istituzionale;• Probabilmente, una diffidenza culturale di

fondo rispetto all’eccessiva trasparenza dei processi e delle informazioni (in un mondo in cui “to possess information is to possess power”);

• Difficoltà di misurazione dei benefici


L’evoluzione del paradigma di innovazione tecnologica

PARADIGMASTRUMENTALE

ICT COME VARIABILE STRATEGICA

PARADIGMASTATO DIGITALE

(web-enabled)

AutomazioneProduttività individuale

Vision di cambiamento

ConvergenzaStrategia, organizzazione, flussi informativi


In sintesiUno studio SDA Bocconi 2007 su innovazione tecnologica nei Comuni ha evidenziato che:• Esiste una vision dichiarata per le innovazioni

tecnologiche nella maggior parte degli Enti

• I Comuni si stanno adoperando per effettuare scelte organizzative coerenti con l’ammodernamento dello stesso e in grado di facilitare le innovazioni tecnologiche ma gli interventi effettuati non sono ancora pienamente in linea con gli sforzi organizzativi necessari a prescindere, salvo alcune eccezioni, da dimensioni e ubicazione geografica degli Enti.


In sintesi• Il cambiamento presuppone un impegno da parte delle

amministrazioni pubbliche attraverso decisioni organizzative tangibili e coerenti.

• La tecnologia può favorire il perseguimento di tutti gli obiettivi e le attività degli enti e può facilitare la semplificazione

L'innovazione tecnologica rappresenta un impegno significativo in termini di riorganizzazione dei processi aziendali, stanziamento delle risorse finanziarie e di supporto politico e manageriale adeguato


Conclusioni: quale possibile ruolo degli EPR

• Definire priorità di investimento in semplificazione

• Definire modelli di analisi dei fattori critici di successo

• Definire modelli attuativi per l’implementazione di innovazioni efficaci

• Contribuire alla definizione di modelli di misurazione degli impatti semplici, oggettivi e facilmente replicabili

Vent’anni di corsi a Bressanone La Semplificazione delle ... · Vent’anni di corsi a Bressanone...

Documents

Transcript of Vent’anni di corsi a Bressanone La Semplificazione delle ... · Vent’anni di corsi a Bressanone...