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Progetto responsabilità sociale delle imprese - La CSR verso gli utenti

finaliComunicazione Franco Tumino – Madrid 11 e 12 aprile 2005

Progetto responsabilità sociale delle imprese

La CSR verso gli utenti finali L’esperienza ANCST/Legacoop

Comunicazione di Franco Tumino

Madrid 11 e 12 aprile 2005

Nel promuovere la ricerca, Legacoop era partita dalla valutazione che per effetto dell’apertura del mercato alla concorrenza, si è giunti oramai in tutto il comparto dei servizi (ed in particolare nelle pulizie, nella ristorazione, nell’assistenza ai soggetti svantaggiati e nel settore dei rifiuti) a pesanti distorsioni, in presenza tra l’altro di una inadeguata metodologia di selezione e controllo delle prestazioni affidate dalle imprese, con grave danno in particolare per gli utenti.

Conseguentemente, ci si era proposti di individuare le metodologie in base alle quali l’utenza (come talvolta si dirà, i “i cittadini attivi”) possa giocare un ruolo decisivo nella correzione di tali distorsioni. La pressoché totalità delle attività di servizio ha, infatti – si diceva - un altissimo impatto sui cittadini utenti.

In conseguenza, anche sotto questo profilo, si è valutato necessario il coinvolgimento di soggetti espressione della committenza nella fase di sperimentazione ed adozione definitiva dei modelli che si sarebbero messi a punto di coinvolgimento dei cittadini attivi.In conclusione, si voleva con questa ricerca approfondire le scelte e gli strumenti perché un fatto corretto indotto dall’apertura concorrenziale, vale a dire la maggior ampiezza di scelta dell’impresa erogatrice dei servizi, si è spesso tramutata e si tramuta in un peggioramento della prestazione erogata, con grave danno per gli utenti.

In conseguenza di questa valutazione delle trasformazioni competitive, non tutte positive, il lavoro si era incentrato sulle seguenti principali fasi, tutte con il coinvolgimento – o addirittura il protagonismo principale – di una delle principali organizzazioni dell’utenza, Cittadinanza Attiva – Movimento federativo Democatico:

1.1. Realizzare studi preparatori, attraverso anche la verifica dell’esistenza di precedenti in Italia e all'estero;

1.2. Definire dei principi – base di modalità di coinvolgimento degli utenti;

1.3. Formulare alcuni modelli di interlocuzione e di concertazione per la definizione dei contenuti dei bandi di gara e degli atti riferiti agli appalti;

1.4. Definire alcuni modelli di intervento per il monitoraggio in fase di attuazione degli appalti stessi;

1.5. Attivare una sperimentazione di quanto elaborato in alcuni enti e aziende, privati e pubblici; in questa attivazione accentuando il coinvolgimento, ed anzi in sostanza mettendo la sperimentazione sotto la responsabilità della struttura dell’organizzazione degli utenti coinvolta nella ricerca, Cittadinanza Attiva – Movimento Federativo Democratico come detto, allo scopo anche di garantire un carattere di “terzietà” alla sperimentazione dei modelli proposti;

1.6. Mettere a punto e modificare i modelli elaborati alla luce della sperimentazione realizzata;

1.7. Definire una diffusione dei modelli di cui sopra;

Conseguentemente, coerentemente alla impostazione inizialmente configurata, la ricerca è stata svolta producendo le azioni indicate, in relazione agli ambiti di indagine sopra descritti, ed è stata svolta con l’apporto della citata organizzazione di rappresentanza e tutela dei cittadini – utenti, Cittadinanza Attiva – Movimento Federativo Democratico.

In tal modo si è prodotto un’interlocuzione con un soggetto non solo dotato di legittimazione a rappresentare il punto di vista degli utenti, ma anche un soggetto concretamente rappresentativo di questi, dotato di know-how e esperienza specifica, ed in grado di veicolare in permanenza ed implementare nel tempo sia obiettivi che metodologie scaturite dalla ricerca.

Una prima azione è consistita nella ricognizione delle esperienze nazionali ed estere in questo campo (si veda a questo proposito il Rapporto intermedio).

Una seconda azione è consistita nell’”utilizzazione” di tale monitoraggio, allo scopo di pervenire a dei modelli di coinvolgimento degli utenti da una parte, e di comportamento delle committenze pubbliche e delle imprese, dall’altra, che potessero incentivare tale obiettivo:partendo anche dalla lettura e discussione dei casi monitorati, è stato avviato un approfondimento dialettico tra un “Comitato di committenza” di Ancst/Legacoop, comitato di committenza composto dai rappresentanti di un numero qualitativamente significativo di cooperative aderenti,da una parte, e dall’altra l’organizzazione Cittadinanza Attiva – Movimento Federativo Democratico;

In base agli approfondimenti precedentemente indicati, sono stati messi a punto essenzialmente dall’organizzazione Cittadinanza Attiva – M.F.D., per assicurarne la “terzietà”, seppure in confronto con il comitato di committenza Ancst/Legacoop, alcuni modelli sulla base di principi di criteri e modalità del coinvolgimento degli utenti;

conseguentemente, sono stati infine redatte e messe a confronto anche con soggetti espressione del potere legislativo che delle organizzazioni dei lavoratori gli specifici testi, sia appunto quelli normativi, sia quelli da inserire negli atti con cui sono messi in gara i servizi (bandi di gara, contratto e capitolato).

In sintesi (per i testi integrali e la loro illustrazione si veda il Rapporto finale completo):

a. Un Atto d’indirizzo sulla partecipazione civica;b. Linee guida per la stesura e l’attuazione della

carta dei servizi;c. Una traccia di norma quadro da inserire negli

atti di gara (bando, contratto e capitolato di appalto).Tali proposte costituiscono un atto unitario, ma possono essere applicate anche in fasi distinte.

1. L’Atto d’indirizzo sulla partecipazione civicaContiene nel suo insieme una proposta di modello di partecipazione civica riguardante due distinte fasi:

a. quella della progettazione e della definizione dei capitolati d’appalto;

b. quella del monitoraggio sulla loro attuazione e la valutazione per la revisione delle prestazioni.In questo testo si propone l’adozione di un insieme di istituti e di procedure di partecipazione civica ricercando il massimo raccordo con quelli già previsti ed esistenti in base alla normativa vigente, e riguardanti:

La fase della progettazione e della definizione dei capitolati d’appalto, a proposito della ’informazione da assicurare, la formazione della cittadinanza attiva da garantire per avere un utente preparato e consapevole, la consultazione da promuovere, il coinvolgimento necessario nella fase della progettazione del servizio e nella fase preliminare alla gara.

la fase del monitoraggio sulla erogazione del servizio e la sua valutazione per la revisione delle prestazioni, con particolare riferimento alle attività di informazione e al la trasparenza da assicurare nell’accesso agli atti, il trattamento delle segnalazioni, reclami e proposte, l’attivazione degli organismi di rappresentanza e di partecipazione, le modalità di monitoraggio dei servizi

l’interlocuzione e la cooperazione tra l’impresa, gli utenti e il committente, la adozione di una carta dei diritti e dei doveri dei cittadini, le comunicazioni dell’ente appaltatore, l’istituzione del “collaudo civico”, ed infine il coinvolgimento degli utenti nella valutazione dei servizi in fase di riaffidamento dell’appalto

Esse sono: la conoscenza della domanda; la definizione di obiettivi, indicatori, standard specifici e costi; la definizione di strumenti di promozione e di tutela dei diritti da inserire nella carta (specifici per i diversi settori); l’individuazione dei possibili istituti di partecipazione civica da recepire nella carta dei Servizi; la stampa, presentazione e diffusione di tale carta dei Servizi; la sperimentazione ed infine la revisione annuale.

2. La proposta di linee guida per la stesura e l’attuazione della carta dei servizi.

In questa secondo testo sono indicate sette distinte fasi per la messa a punto, l’attuazione e la revisione della Carta dei servizi delle imprese erogatrici di servizi gestiti in appalto, mediante il coinvolgimento dei cittadini utenti e delle loro organizzazioni di tutela, degli operatori dei servizi, dell’ente appaltante e dell’ente appaltatore.

3. Traccia di clausole tipo da inserire negli atti di gara

Il terzo documento di proposte contiene un esplicito riferimento a quegli aspetti che si auspica possano essere inseriti in un’apposita norma quadro a cui dovrebbero ispirarsi gli atti di gara (bando, contratto, capitolato d’appalto) nell’area dei servizi.

La proposta si articola nei seguenti sette punti:

1. L’obbligo di indicare, da parte delle Amministrazioni aggiudicatrici, sia in fase di eventuale pre-informazione sulle gare che si intendono bandire, sia negli atti con cui vengono bandite le singole gare, regole e modalità di partecipazione dell’utenza ed il rispetto del principio di rappresentanza civica.

2. La destinazione di una quota parte di risorse finanziarie per le attività di tutela e di rappresentanza degli utenti

3. L’inserimento di standard specifici di qualità dei servizi, con l’indicazione delle modalità, dei tempi, dei costi economici e dei processi di formazione del personale per raggiungerli

4. L’obbligo (nei confronti dell’ente appaltante e dell’ente appaltatore) dell’accessibilità del capitolato d’appalto per i cittadini utenti e le loro organizzazioni

5. L’adozione della carta dei servizi da parte dell’ente appaltatore

6. L’obbligo, da parte dell’ente appaltatore, di effettuare una verifica periodica sull’andamento del contratto, con la presentazione pubblica di una relazione scritta conclusiva che verrà utilizzata anche come base di partenza per il rinnovo del contratto (cioè gli elementi irrinunciabili di cui tenere conto).

7. L’indicazione di alcuni atti da adeguare nelle procedure del bando di gara, della preselezione delle ditte, della messa a punto del capitolato d’appalto e della selezione delle offerte, rispetto ai quali si propone che:7.1. Quale che sia la procedura di gara decisa dall’Amministrazione aggiudicatrice, per essere ammessa a presentare offerta l’impresa dovrà dimostrare di possedere un codice di regole e modalità per l’informazione ed il coinvolgimento degli utenti durante la fase di organizzazione ed erogazione del servizio; in mancanza, potrà essere ammessa a presentare offerta qualora si obblighi ad adottare tale codice di regole e di comportamenti, assumendo tale impegno in modo circostanziato.

7.2. Qualora la procedura di gara adottata sia un pubblico incanto, l’impresa dovrà impegnarsi ad adottare regole e modalità conformi alle eventuali prescrizioni del capitolato di gara, o ad adeguare il proprio sistema, se precedentemente adottato e non adeguato.7.3. Qualora la procedura di gara adottata dall’Amministrazione aggiudicatrice consista nel metodo dell’offerta economica più vantaggiosa, od anche in altro sistema di gara non fondato esclusivamente sull’offerta del prezzo più basso, l’Amministrazione aggiudicatrice potrà attribuire un punteggio diversificato alle diverse offerte presentate, in relazione alla qualità delle regole e delle modalità indicate di informazione e coinvolgimento degli utenti.

Si è contemporaneamente aperta la fase della verifica di tali metodologie messe a punto: conseguentemente, le specifiche proposte concernenti gli atti di gara sono state oggetto di tre specifiche sperimentazioni, che sono state condotte, come già detto, per assicurarne l’indipendenza ed il carattere professionale, da Cittadinanza Attiva – M.F.D. ed hanno avuto la durata di alcuni mesi di cinque – sei mesi.

In particolare, si è teso a verificare la concreta utilizzabilità di tutti o di parte degli strumenti precedentemente identificati e descritti, in particolare concernenti (riprendendo da quanto detto in precedenza al paragrafo “Le proposte – Una illustrazione sintetica” e pagine successive) la fase “b) – La fase del monitoraggio sulla loro attuazione e la valutazione per la revisione delle prestazioni”, in quanto in questa parte della vita dell’appalto si ritrovano tutte le attività, i problemi e le possibilità di intervento da parte dei cittadini utenti, che siano riconducibili alla fase “a) – La fase della progettazione e della definizione dei capitolati di appalto” e agli atti tecnici indicati (in particolare le “clausole tipo da inserire negli atti di gara”).

Più in particolare, le indicazioni emerse per ogni strumento di partecipazione civica, prendendo a riferimento la sperimentazione di Roma, indicazioni che comunque portano a confermare l’impianto originario delle proposte, hanno riguardato le attività di Informazione e trasparenza, di Segnalazioni, reclami e proposte, di funzionamento degli Organismi di rappresentanza e di partecipazione e delle modalità di Interlocuzione reciproca.

In conclusione, la sperimentazione condotta sui tre appalti ha quindi evidenziato come sia essenziale innanzitutto la informazione e quindi l’accesso agli atti, risultando superati nell’esperienza concreta i timori che la “tecnicalità” della materia fosse di ostacolo ad una partecipazione effettiva e consapevole da parte dei cittadini utenti (si veda anche a questo proposito la sperimentazione di Roma).

Nel rapporto finale della sperimentazione condotta sull’appalto di ristorazione scolastica di Roma, ben sono riassunti gli obiettivi che erano alla base della citata sperimentazione:

> migliorare l’informazione e la trasparenza: l’accesso alle informazioni e agli atti, con particolare riferimento al contenuto del capitolato di appalto costituisce il principio guida e il presupposto della possibilità di agire in maniera efficace e pertinente per ottenere miglioramenti dei servizi e la tutela dei diritti;

> attivare l’interlocuzione: si rende necessaria la promozione di incontri e iniziative in cui possono essere date informazioni, discussi problemi, individuate forme di collaborazione per il miglioramento del servizio di refezione;

> definire una procedura reclami: occorre prevedere una pluralità di strumenti per presentare reclami in ordine al funzionamento e all’organizzazione del servizio e assicurare che ogni istanza dei cittadini sia presa in considerazione affinché vi sia una reale partecipazione civica e un’efficace tutela.

Occorre considerare che la scelta di tali obiettivi è stata effettuata in seguito all’analisi dell’Atto di indirizzo sulla partecipazione civica e del Primo repertorio delle esperienze di partecipazione civica ed anche alla luce delle attività di raccolta di informazioni e di analisi del capitolato svolte nella fase preliminare della sperimentazione. Così, le stesse sperimentazioni hanno evidenziato l’utilità della fase di monitoraggio delle esperienze nazionali ed internazionali.

In conclusione, si può dire riassuntivamente che i tre casi di sperimentazione hanno confermato la piena praticabilità della strumentazione (nel coinvolgimento dei cittadini utenti) ipotizzata nella prima parte della ricerca ed illustrata nel rapporto intermedio, con particolare riferimento a tutte le metodologie indicate al punto b – “la Fase del monitoraggio sulla loro attuazione e la valutazione per la revisione delle prestazioni" (già più sopra ricordate).

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