Vigilanza privata, Normative e Mercato. Lattesa riforma e i conflitti con le istanze della...

Vigilanza privata, Normative e Mercato. L’attesa riforma e i conflitti

con le istanze della Commissione UE

Bologna, 29 novembre 2005

Franco TuminoPresidente Ancst – Legacoop

Note introduttive predisposte per una illustrazione orale

Vigilanza privata, mercato, riforma normativa, conflitti con la UE. Franco Tumino, Pres. Ancst/Legacoop, Bologna, 29-XI-'05

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Prove di trattativa….

• Sono noti il desiderio e la richiesta della nostra e di altre organizzazioni a fronte della procedura di infrazione di infrazione della Commissione UE:Aprire un tavolo di negoziato e confronto

Ministero – DG Mercato Interno (con coinvolgimento delle organizzazioni)

• Invito non accolto, almeno per ora, ma noi insistiamo…


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Prove di trattativa….• Un negoziato che porti ad una modificazione

della normativa attuale né imposta dalla UE né definita unilateralmente da noi, ma concordata

• Con un regime transitorio pluriennale, nel quale le imprese italiane non siano sottoposte ad un regime meno favorevole di quelle UE

• che preveda una graduale apertura del mercato e da subito criteri oggettivi nel regime autorizzativo

• E al termine del quale le restrizioni siano del tutto eliminate per le imprese in possesso dei requisiti


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Proviamo una simulazione di negoziato…

• Non siamo sicuri che ci sia ancora tempo e modo prima dell’inizio della fase presso la Corte (come è noto, il deferimento è stato deciso il 5 luglio scorso, ed il ricorso è in fase di stesura)

• ma ci piacerebbe in ogni caso utilizzare questa occasione offerta dagli organizzatori del Convegno per simulare il negoziato mai apertosi…

• Ne nascerà comunque un utile approfondimento delle reciproche ragioni (tecniche), utile per la prossima legislatura in Italia


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Proviamo una simulazione… (segue)

• Una unificazione del giudizio tecnico è infatti la base necessaria per poter aprire un eventuale negoziato senza fraintendimenti

• Ma anche per normare da parte italiana in modo unilaterale senza subire una nuova procedura di infrazione

• Anche nella categoria vi è bisogno, credo, di comprendere più a fondo, le imprese hanno infatti bisogno di certezze per fare le proprie scelte


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Proviamo una simulazione… (segue)• I nostri interlocutori, il Vice Prefetto Dr. Pinna del Ministero

dell’Interno, e l’Avv. Miranda della DG Mercato Interno, hanno certamente preparato una esposizione rispettivamente della difesa italiana e dei contenuti della procedura di infrazione. Il Dr. Papadia a sua volta ci aiuterà, in quanto rappresentante del “guardiano” della concorrenza, a riflettere sul se, come e perché introdurre una maggior dose di concorrenza nel settore

• Compito di questa mia introduzione è quindi semplicemente quella di ricordare in breve le questioni che abbiamo di fronte, per facilitare un confronto completo ed approfondito

• Cercherò di essere asettico il più possibile…


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Le contestazioni UE• Sono fondate sugli articoli 49 e 43 del Trattato• Vorrei in proposito ricordare a noi stessi il valore

delle norme del Trattato• Vorrei invece invitare a dimenticare per ora la

Bolkenstein – non è, e non potrebbe essere, alla base della procedura di infrazione

• E’ bene occuparsene, ma gli effetti della Bolkenstein si vedranno, infatti, eventualmente, vari anni dopo che avremo registrato gli effetti della procedura di infrazione


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Gli articoli 49 e 43 del Trattato

• In sintesi estrema, e limitatamente ai nostri fini, vietano le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi di una impresa di un Paese membro in un altro Stato membro

• Per la libertà di stabilimento, prevedono che ciò avvenga “alle condizioni definite dalla legislazione del Paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini…” (art. 43, II c.)


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La configurazione dell’ attività di vigilanza

Vorrei innanzitutto dire che non sembrano motivate da una diversa (tra Italia e UE) concezione della natura dell’attività:

la nozione UE dell’attività in quanto sicurezza privata non sembra dissimile dalla nozione di sicurezza sussidiaria che costituisce la base giuridica degli Istituti di vigilanza nel nostro Paese (Vedi parere Consiglio di Stato, sezione prima, del 14 luglio 2004 – n. sezione 7556 stesso anno, e art. 118, IV comma Cost.)


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La configurazione dell’ attività di vigilanza (segue)

• Si concorda, mi pare, che siamo fuori del campo della tutela della sicurezza pubblica

• Che siamo piuttosto nel campo della sicurezza privata

• E per questo, e per la sua delicatezza, non per altre ragioni, sottoposta a particolari regole e pregnanti controlli

• Da parte italiana si insiste però sull’attrazione e sul collegamento della vigilanza privata nell’ambito del campo pubblico – questo mi sembra l’argomento tecnico portato avanti


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In proposito, recita l’art. 1 (aggiornato) dell’AC 301:“La presente legge disciplina le attività di sicurezza

sussidiaria rivolte ad evitare danni o pregiudizi alla tutela degli interessi patrimoniali dei soggetti pubblici e privati svolte da soggetti privati, che la legge non riserva alla forza pubblica. Le attività di sicurezza sussidiaria non costituiscono esercizio di pubbliche funzioni né conferiscono potestà che comportino limitazioni delle libertà individuali”.


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Ma poi, espressione di questo intreccio sono disposizioni come questa, contenuta all’art. 1, comma 5 del citato DDL:“Con decreto del Ministro dell’interno ... possono essere altresì specificati ……. gli impianti, le installazioni e gli altri beni che, per motivate esigenze di ordine e di sicurezza pubblica, devono essere vigilati, a cura e spese dei soggetti interessati, mediante i servizi di sicurezza sussidiaria disciplinati dalla presente legge”.


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Le conseguenze della configurazione dell’attività

• Se l’attività di vigilanza privata rileva ai fini della sicurezza pubblica, siamo, mi pare si dica da parte italiana, nella fattispecie dell’art. 45 del Trattato (che riguarda il diritto di stabilimento)

• Che recita: “Sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente capo, per quanto riguarda lo Stato membro interessato, le attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri” (primo capoverso).

• Le disposizioni dell’art. 55 poi determinano la possibile applicazione di tale eccezione anche alla libera prestazione di servizi


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Le conseguenze della configurazione dell’attività (segue)

• Quale è il peso di queste affermazioni, alla luce ed in considerazione della lettera degli articoli del Trattato e vista anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE?

• Forse da parte italiana si intende proporle o riproporle comunque, anche davanti alla Corte di Giustizia

• Un rischio, sul piano tecnico, mi permetto di dirlo, perché se la sentenza fosse sfavorevole le norme cassate dovrebbero essere subito disapplicate (sentenze C. Cost. 113/1985 e 389/1989, ben note), con relative conseguenze per le imprese


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La vigilanza privata e l’art. 50 del Trattato

• Da parte italiana poi si contesta che i servizi di sicurezza privata rientrino nell’art. 50 del Trattato e quindi siano ad essi applicabili le disposizioni in materia di servizi. La Commissione non ha accolto questo argomento

• Ricordo che l’art. 50 recita: “… sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione ….”

• Non so se da parte italiana si intende insistere su questo argomento ….


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• La Commissione non ha considerato valide tutte queste affermazioni, affermando che non si tratta di funzioni spettanti alla pubblica autorità, ma di un mero contributo al mantenimento della pubblica sicurezza, o comunque funzioni marginali e “separabili” (e quindi non applicabili gli artt. 45 e 55, e rientranti nell’art. 50, del Trattato)

• E le ha considerate non “proporzionali” (in termini di sacrificio delle libertà del Trattato) rispetto al fine

• e la Corte di Giustizia si è già pronunciata in tal senso con varie sentenze, ben note (C-114/97 contro Spagna, C-355/98 contro Belgio, oltre che C-283/99 contro Italia)


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• Se non si perverrà ad una valutazione comune, sarà la Corte di Giustizia a decidere

• Questo sulla base del Tuilp• Quid, però, alla luce di una eventuale

legge di riforma, con disposizioni del tipo di quelle citate più sopra?


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Le contestazioni specifiche UE

• Se la vigilanza privata italiana ricade nell’ambito di applicazione degli art. 43 e 49, la normativa vigente del TULPS, sostiene la procedura di infrazione, è da cassare sotto vari profili:

• I due principali: – “il principio di territorialità delle licenze,

nonché l’obbligo di avere una sede operativa in ogni provincia in cui vengono esercitate le attività …”

– Il “controllo amministrativo dei prezzi”


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La contestazione del regime delle licenze

• Sul regime autorizzativo, la Commissione contesta il regime italiano nella misura in cui non tiene conto degli obblighi a cui imprese di altro Paese UE si siano già assoggettate per servizi analoghi

• E non accetta altri limiti, come la limitazione provinciale, non riconoscendo validità allo stretto legame con l’organizzazione dei controlli

• sembra di comprendere che anche da parte italiana si riconosce la contestazione fondata (altrimenti non avrebbe proposto l’art. 6 – soluzione da noi contestata perché discriminatoria nei confronti delle imprese italiane - del DDL AC 301)


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La contestazione del regime delle licenze (segue)

• Del resto, la citata sentenza della Corte contro il Belgio, la C-171/02 contro il Portogallo e la C-189/03 contro l’Olanda, non sembrano lasciare possibilità di insistere su questo argomento, per quanto concerne la libera prestazione di servizi

• La contestazione riguarda anche la libertà di stabilimento, per la quale si vuole evitare che verso un’impresa “si dia luogo a duplicazioni ingiustificate….”


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• E infatti mi sembra piuttosto che da parte italiana si sostenga ora che, in mancanza di armonizzazione delle normative nazionali, la applicazione degli artt. 43 e 49 va preceduta e subordinata:– alla verifica della sostanziale identità dei

diversi regimi nazionali (di sede e di “attività”)– a un accordo di reciprocità in materia di

definizione del regime dei controlli, delle misure cautelari e sanzioni


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– E alle modalità di applicazione delle dette misure cautelari e sanzionatorie

– Ciò “stimando” come necessario e conseguente un periodo quinquennale

– Tempo nel quale rimarrebbe un regime sostanzialmente discrezionale circa il numero delle autorizzazioni da rilasciare nei vari territori


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La contestazioni del regime tariffario• Sul regime tariffario, la Commissione contesta il

fatto che un controllo amministrativo dei prezzi è un ostacolo a che la concorrenza possa svilupparsi sul piano dei prezzi offerti ai committenti.

• Da parte italiana si obietta che l’approvazione prefettizia impedisce che i prezzi praticati si collochino a livelli inferiori a quelli possibili rispettando norme di legge e contratti di lavoro

• Osservo che si tratta in realtà di un sistema concettualmente simile all’anomalia, negli appalti pubblici


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Le contestazioni del regime tariffario (segue)

• Da parte italiana sembra in realtà si sia vicini a cedere (proponendosi di mantenere l’inderogabilità solo per taluni servizi), ma siamo certi che un sistema di prezzi regolati non sia difendibile, sulla base delle stesse norme e della giurisprudenza comunitaria?

• Esistono infatti regimi simili in altri settori, non contestati dalla Commissione

• Un approfondimento da parte dei nostri ospiti sarebbe molto utile in proposito

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