INDICE - img.ibs.it · X Indice PARTE II LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE CAPITOLO I Il rapporto...

INDICE

PREMESSA ..................................................................................................LI

PARTE I LE FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

CAPITOLO IDiritto amministrativo e Unione Europea

1. Il diritto dell’Unione europea come fonte del diritto amministrativo ..................................................................................................32. Il diritto dell’Unione europea nella Costituzione ................................43. La “primazia” del diritto dell’Unione europea .....................................4 3.1. La teoria dei controlimiti ...............................................................54. Gli effetti del primato del diritto dell’UE nell’ordinamento interno: il divieto di adottare atti amministrativi in contrasto ..............75. L’efficacia diretta del diritto dell’Unione e la disapplicazione .............76. La responsabilità dello Stato-amministrazione per violazione del diritto dell’Unione europea (cenni e rinvio) ...................................97. L’obbligo di interpretazione conforme al diritto dell’Unione europea ................................................................................................108. I principi del diritto dell’Unione europea e la loro rilevanza per il diritto amministrativo ......................................................................11 8.1. Il principio di autonomia istituzionale e di leale collabora- zione ....................................................................................................13 8.2. Il principio di sussidiarietà .........................................................14 8.3. Il principio di legalità ..................................................................14 8.4. Il principio di certezza del diritto e di affidamento legittimo ..........14 8.5. Il principio di proporzionalità .....................................................16 8.6. Il principio di parità di trattamento, di non discriminazione, di uguaglianza e di imparzialità ...............................................17

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8.7. Il principio di azionabilità delle situazioni giuridiche soggettive e di effettività della tutela .......................................................189. La carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: il dirit- to a una buona amministrazione .........................................................1810. Il regime dell’atto amministrativo in contrasto con il diritto dell’Unione europea ...........................................................................20 10.1. Il regime speciale d’invalidità, tra nullità e disapplicazione .........20 10.2. Il regime ordinario dell’annullabilità .........................................21 10.2.1. I precipitati sostanziali e processuali dell’annullabilità ..........2311. Il regime del giudicato amministrativo in contrasto con il diritto dell’Unione .........................................................................................25 11.1. La violazione del diritto dell’Unione come limite esterno della giurisdizione ..........................................................................2612. Giudicato a formazione progressiva, ottemperanza e diritto dell’Unione ........................................................................................2913. Giudicato, autotutela e diritto dell’Unione europea ..........................3014. La regola dello stare decisis e il diritto dell’Unione europea .............31

CAPITOLO IIDiritto amministrativo e diritto internazionale

(in particolare, la CEDU)

1. Le fonti del diritto internazionale ......................................................352. La CEDU ............................................................................................363. La Corte EDU e la forza vincolante delle sentenze ............................384. I “controlimiti” ..................................................................................395. L’effetto dell’obbligo di conformarsi alle sentenze della Corte EDU ....................................................................................................406. Il giudicato amministrativo in contrasto con la CEDU: la ria- pertura del processo ............................................................................407. Le sanzioni amministrative come sanzioni quasi penali: l’applicazione delle garanzie sancite dall’art. 6 della CEDU ...................44 7.1. Il sindacato del giudice sulle sanzioni: full jurisdiction? ............46

CAPITOLO IIILe fonti interne primarie del diritto amministrativo

1. Il sistema delle fonti interne del diritto amministrativo .....................492. La pluralità-atipicità delle fonti interne del diritto amministrativo ..........50 2.1. La funzione delle fonti interne .....................................................513. La gerarchia delle fonti del diritto ......................................................524. Il valore e il ruolo dei principi generali nel diritto amministrativo ..........53 4.1. Il rapporto tra principi generali e norme primarie .......................53

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5. Le fonti primarie .................................................................................56 5.1. Gli statuti e le leggi regionali ......................................................56 5.2. La norma e il tempo: il diritto intertemporale .............................57 5.2.1. I diritti quesiti ...........................................................................59 5.3. Le leggi interpretative ..................................................................606. La legge provvedimento .....................................................................62 6.1. Un tentativo di classificazione delle leggi provvedimento ...........63 6.2. La tutela giurisdizionale nei confronti della legge provvedimento ...............................................................................................64 6.2.1. Il limite della funzione giurisdizionale .....................................67

CAPITOLO IVLe fonti interne secondarie del diritto amministrativo

1. Le fonti secondarie: i regolamenti ......................................................71 1.1. I regolamenti delle autorità amministrative indipendenti ............74 1.2. Il regolamento come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente normativo ...........................................................772. Gli atti amministrativi generali: analogie e differenze con i regolamenti ............................................................................................78 2.1. I bandi di gara ..............................................................................79 2.2. Gli strumenti urbanistici ..............................................................80 2.3. I provvedimenti tariffari e i provvedimenti prezzi ......................813. Il regime giuridico applicabile ai regolamenti e agli atti amministrativi generali ...............................................................................82 3.1. Le analogie nel regime giuridico applicabile ..............................83 3.2. L’impugnazione differita .............................................................84 3.3. L’impugnazione immediata ........................................................84 3.4. Limiti soggettivi di efficacia della sentenza di annullamen- to di un atto generale ..........................................................................86 3.5. La disapplicazione del regolamento (e non dell’atto amministrativo generale) .............................................................................874. La fuga dal regolamento: il tertium genus dell’atto amministrativo generale di regolazione ................................................................895. Soft law, no law ...................................................................................926. Le ordinanze di necessità e di urgenza ..............................................94 6.1. Il problema della natura giuridica ................................................95 6.2. Limiti al potere di ordinanza e sindacato del giudice ..................967. Le norme interne .................................................................................978. Le circolari ..........................................................................................989. La prassi amministrativa ...................................................................100

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PARTE IILE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE

CAPITOLO IIl rapporto giuridico e il potere amministrativo

1. Le situazioni giuridiche soggettive ...................................................1052. Il rapporto giuridico: in particolare, il rapporto amministrativo ........1063. Il potere amministrativo ....................................................................1074. Il comportamento amministrativo .................................................... 111

CAPITOLO IIL’interesse legittimo e le altre posizioni soggettive

1. Il diritto soggettivo ..........................................................................1152. L’interesse legittimo .........................................................................1163. Una lettura evolutiva: la dissoluzione dell’interesse legittimo nel diritto soggettivo .........................................................................1214. L’interesse legittimo non è un diritto soggettivo .............................1245. Interessi legittimi pretensivi e oppositivi ..........................................125 5.1. I riflessi sulla struttura del procedimento e del processo ...........126 5.2. I provvedimenti a doppio effetto ...............................................1296. I criteri di distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi .......130 6.1. Atti iure imperii e atti iure gestionis ..........................................130 6.2. Norme di azione e norme di relazione .......................................130 6.3. Potere vincolato e potere discrezionale .....................................131 6.4. Carenza di potere in astratto e in concreto ...............................1327. La teoria dei diritti indegradabili (o inaffievolibili) .........................1348. Interessi partecipativi e procedimentali ............................................1399. Gli interessi diffusi ..........................................................................14410. Gli interessi collettivi ........................................................................145 10.1. La rappresentatività dell’ente ..................................................148 10.2. Il conflitto di interessi nell’ambito della categoria rappre- sentata ...............................................................................................148 10.3. La legittimazione ex lege degli enti collettivi ..........................15011. Il ricorso per l’efficienza dell’amministrazione (la c.d. class action pubblica) ................................................................................152 11.1. La natura della situazione giuridica azionata ...........................153 11.2. I presupposti dell’azione ..........................................................155 11.3. La natura dell’azione ...............................................................157 11.4. I poteri del giudice e la natura della sentenza ..........................15812. L’azione popolare e l’interesse civico ..............................................159

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13. L’interesse di mero fatto, l’interesse semplice e l’interesse am- ministrativamente protetto ................................................................161

PARTE IIII SOGGETTI E L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

CAPITOLO ILa pubblica amministrazione

1. La pluriforme nozione di pubblica amministrazione .......................1652. La pubblica amministrazione in senso soggettivo (e formale) .........1663. Lo Stato .............................................................................................1674. Le agenzie e le autorità amministrative indipendenti .......................1685. Gli enti pubblici territoriali e il federalismo amministrativo ...........169 5.1. Le risorse degli enti pubblici territoriali: l’autonomia finanziaria e il federalismo fiscale ......................................................1736. Gli enti pubblici non territoriali .......................................................177 6.1. Enti pubblici economici e non economici. Il processo di privatizzazione ..................................................................................1797. Gli indici rilevatori della natura pubblica dell’ente .........................1818. La pubblica amministrazione in senso oggettivo, sostanziale e funzionale. L’influenza del diritto dell’unione europea .................183 8.1. L’esercizio privato di funzioni pubbliche .................................185 8.2. L’ibridazione delle forme e il problema della disciplina applicabile .........................................................................................187 8.2.1. Lo statuto dell’amministrato ...................................................188 8.2.2. La natura dell’atto adottato dal soggetto privato nell’e- sercizio di funzioni pubbliche: disciplina applicabile, riparto di giurisdizione e sindacato del giudice ............................................1909. La nozione “finanziaria” di pubblica amministrazione come nozione funzionale ............................................................................19310. Considerazioni conclusive: dalla pubblica amministrazione alle pubbliche amministrazioni ...............................................................197

CAPITOLO IIL’“ibridazione” delle forme: organismo di diritto pubblico,

impresa pubblica e fondazioni

1. L’organismo di diritto pubblico: una sovrastruttura .........................199 1.1. La personalità giuridica .............................................................200

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1.2. L’influenza pubblica dominante ................................................201 1.2.1. Il finanziamento pubblico maggioritario ................................202 1.2.2. La nomina della maggioranza dei componenti degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza ....................202 1.2.3. Il controllo sulla gestione .......................................................203 1.2.4. I fini di interesse generale di carattere non industriale o commerciale ......................................................................................204 1.3. La “teoria del contagio” e l’organismo di diritto pubblico in parte qua .......................................................................................205 1.4. La disciplina applicabile all’organismo di diritto pubblico ........2092. L’impresa pubblica e la distinzione dall’organismo di diritto pubblico ............................................................................................210 2.1. I modelli di impresa pubblica: l’azienda autonoma, l’ente pubblico economico, la società pubblica ..........................................2123. Le fondazioni ....................................................................................216 3.1. Le fondazioni bancarie ..............................................................217

CAPITOLO IIILe società pubbliche

1. La società pubblica: una figura anfibologica e pluriforme ...............2192. I modelli di società pubblica: un tentativo di classificazione ...........2203. Società a totale partecipazione pubblica e società miste ..................221 3.1. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle procedure di scelta del socio .............................................................2234. Le società in house ...........................................................................224 4.1. L’elaborazione giurisprudenziale della figura ...........................224 4.2. Il controllo analogo ....................................................................226 4.3. Il requisito dell’attività prevalentemente svolta a favore dell’ente affidante .............................................................................227 4.4. Le figure di in house riconosciute dalla giurisprudenza ...........228 4.5. L’in house frazionato (o pluripartecipato) .................................228 4.6. L’in house a cascata ...................................................................228 4.7. L’in house orizzontale ...............................................................229 4.8. L’in house verticale invertito (o capovolto) ...............................229 4.9. I nuovi requisiti normativi dell’in house. La figura della società in house mista .......................................................................229 4.10. La conferma normativa delle figure di società in house elaborate dalla giurisprudenza ..........................................................231 4.11. Le norme sul requisito funzionale dell’attività prevalente ........231 4.12. La società in house come organismo di diritto pubblico .........232 4.13. L’in house: regola o eccezione? Cenni e rinvio .......................2335. Società di gestione, società strumentale e società-impresa pubblica ..................................................................................................234

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6. Le società degli enti locali ................................................................2347. La disciplina applicabile alle società pubbliche: il Testo unico (d.lgs. n. 175 del 2016) .....................................................................237 7.1. La regola aurea: l’applicazione generale del diritto privato .......237 7.2. Le regole contenute nel Testo unico ..........................................239 7.3. Il vincolo di scopo e di attività ..................................................2408. La responsabilità dei componenti degli organi di amministrazione tra diritto privato e diritto pubblico ........................................2429. Atti di nomina e revoca degli amministratori: natura giuridica e riparto di giurisdizione ..................................................................24610. La disciplina della crisi delle società pubbliche ...............................24711. I poteri speciali nei settori strategici ................................................247

CAPITOLO IVLe autorità amministrative indipendenti

1. Le ragioni di un fenomeno non unitario ...........................................2512. La natura giuridica ............................................................................2533. La neutralità e l’indipendenza ..........................................................2544. Legittimazione e fondamento costituzionale ed euro-unitario delle authorities ................................................................................2565. Un tentativo di classificazione delle autorità indipendenti ...............2596. Le autorità trasversali: in particolare, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ...............................................................259 6.1. Il Garante per la protezione dei dati personali ..........................2617. Le autorità di settore ........................................................................261 7.1. La Banca d’Italia .......................................................................263 7.2. La Consob ..................................................................................264 7.3. L’IVASS .....................................................................................266 7.4. L’ANAC ....................................................................................2668. Le autorità di regolazione dei servizi pubblici .................................269 8.1. L’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico .......271 8.2. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni .........................271 8.3. L’Autorità di regolazione dei trasporti.......................................2729. Sintesi tassonomica dei poteri e delle funzioni delle autorità indipendenti ......................................................................................27210. Le regole procedimentali .................................................................274 10.1. Il procedimento sanzionatorio e le garanzie del giusto processo ............................................................................................27511. La tutela giurisdizionale ...................................................................277 11.1. Il riparto di giurisdizione ........................................................277 11.2. Il rito applicabile (rinvio) .........................................................280 11.3. Il sindacato del giudice ............................................................280

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11.4. Il sindacato di merito sulle sanzioni ........................................283 11.5. Il sindacato sull’esercizio della funzione di vigilanza .............28512. Le autorità indipendenti come soggetti attivi in giudizio: in particolare, la legittimazione processuale dell’AGCM ...................287 12.1. Profili procedimentali. Il parere dell’Autorità antitrust ...........289

CAPITOLO VL’organizzazione interna

1. Il concetto di organizzazione dalla sociologia alla scienza giuridica ................................................................................................2932. Le fonti dell’organizzazione amministrativa ....................................2953. I principi generali in materia di organizzazione ...............................2964. La teoria dell’organizzazione amministrativa ..................................2975. L’organo ............................................................................................2986. L’elemento personale: il titolare dell’organo e la natura del rapporto .............................................................................................299 6.1. Il rapporto di servizio ................................................................301 6.2. Il funzionario di fatto .................................................................302 6.2.1. La sorte degli atti favorevoli del funzionario di fatto .............303 6.2.2. La sorte dei provvedimenti sfavorevoli del funzionario di fatto ...............................................................................................303 6.2.3. Nomina illegittima, ma non ancora rimossa al momento dell’adozione dell’atto ......................................................................3047. L’elemento oggettivo: l’ufficio .........................................................3058. La competenza ..................................................................................305 8.1. I criteri di distribuzione delle competenze ................................306 8.2. La risoluzione dei conflitti di competenza ................................307 8.3. Il trasferimento di competenze ..................................................308 8.3.1. La delegazione ........................................................................308 8.3.2. L’avocazione ...........................................................................308 8.3.3. La sostituzione ........................................................................3099. La classificazione degli organi .........................................................309 9.1. Organi individuali e collegiali ...................................................309 9.2. Organi attivi, consultivi e di controllo .......................................310 9.3. Organi esterni e interni ..............................................................310 9.4. Organi ordinari e straordinari, permanenti e temporanei ...........31010. Le relazioni tra gli organi. La gerarchia ...........................................311 10.1. La direzione, il coordinamento e il controllo ..........................31111. L’amministrazione indiretta ..............................................................313 11.1. La delegazione .........................................................................313 11.2. La codipendenza .....................................................................31312. Il principio di continuità e la prorogatio...........................................313

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PARTE IVIL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE

DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

CAPITOLO ILa privatizzazione e le specificitàdel rapporto di pubblico impiego

1. Il rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione: l’evoluzione storica ......................................................................................3192. La privatizzazione del lavoro pubblico: il quadro normativo ...........3233. L’ambito della privatizzazione: le categorie escluse ........................3254. Le fonti di disciplina del rapporto ....................................................325 4.1. Il rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva .................327 4.1.1. Le peculiarità della contrattazione collettiva e il ruolo dell’ARAN ........................................................................................3295. Il potere organizzativo e la distinzione tra macro-organizzazione e micro-organizzazione ...........................................................330 5.1. I riflessi sulla natura della situazione giuridica del dipendente ..................................................................................................3346. Il principio del concorso pubblico ...................................................334 6.1. Le deroghe al principio del concorso .......................................335 6.2. La nullità dei rapporti “di fatto” ...............................................337 6.3. La stabilizzazione dei precari ...................................................337 6.4. Lo ius superveniens durante lo svolgimento di una procedura ..................................................................................................3407. La dirigenza pubblica .......................................................................341 7.1. La separazione tra politica e amministrazione ..........................341 7.2. Il c.d. spoils system ....................................................................344 7.3. Il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali .............346 7.4. La responsabilità dirigenziale ....................................................349 7.5. Il quadro della riforma della dirigenza nella legge n. 125 del 2015 ............................................................................................3508. La disciplina del rapporto di lavoro ..................................................351 8.1. Le mansioni del lavoratore e lo «ius variandi» del datore di lavoro pubblico .............................................................................3529. La responsabilità disciplinare ...........................................................35410. Il processo in atto di riforma del pubblico impiego: la legge delega n. 124 del 2015 e i decreti attuativi nn. 74 e 75 del 2017 .........356 10.1. Il modello della dotazione organica e il suo superamento: il piano dei fabbisogni ......................................................................358 10.2. Concorsi pubblici e c.d. lavoro flessibile ...............................360

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10.3. La valutazione delle performance ...........................................362

CAPITOLO IIPubblico impiego e tutela giurisdizionale

1. Il riparto di giurisdizione in materia di pubblico impiego ................3652. Le controversie relative all’assunzione ............................................3663. Posizione giuridica del vincitore e riparto di giurisdizione ..............3684. Posizione giuridica dell’idoneo non vincitore, scorrimento della graduatoria e riparto di giurisdizione ......................................3685. Le controversie relative ai concorsi interni e misti: il riparto di giurisdizione .....................................................................................3736. La disapplicazione da parte del giudice ordinario degli atti amministrativi presupposti ....................................................................3757. I provvedimenti del giudice ordinario .............................................377

PARTE VI BENI PUBBLICI

CAPITOLO ILa classificazione dei beni pubblici

1. Premessa ...........................................................................................3812. L’analisi economica della disciplina dei beni pubblici .....................3813. La pluralità dei regimi giuridici ........................................................3834. Beni privati e beni patrimoniali disponibili .....................................3845. Beni privati di interesse pubblico .....................................................3856. I beni culturali e paesaggistici ..........................................................386 6.1. Le aree naturali protette .............................................................388 6.2. Le reti per l’erogazione di servizi pubblici ................................3887. Beni pubblici per appartenenza e per destinazione ..........................3898. Il demanio: origine ed evoluzione storica .........................................390 8.1. Le sottocategorie di beni demaniali ...........................................3919. I beni patrimoniali indisponibili .......................................................392

CAPITOLO IIIl regime giuridico dei beni pubblici

1. Premessa ...........................................................................................3952. Il regime della commerciabilità ........................................................395

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3. I beni pubblici e l’espropriazione per pubblico interesse .................3974. L’autotutela .......................................................................................3975. L’acquisto della demanialità e della indisponibilità .........................3986. La perdita della indisponibilità e la sdemanializzazione ..................400 6.1. La c.d. sdemanializzazione tacita ..............................................4027. L’uso dei beni pubblici .....................................................................404 7.1. La concessione di beni pubblici .................................................405 7.1.1. Diritto di insistenza, proroga automatica e concessioni demaniali marittime ..........................................................................4078. Il federalismo demaniale ..................................................................4109. La valorizzazione e la dismissione dei beni pubblici .......................41410. Dai beni pubblici ai beni comuni ......................................................417 10.1. L’acqua come bene comune? ..................................................420 10.2. Il progetto della “Commissione Rodotà” .................................421

PARTE VIL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

CAPITOLO ILe forme dell’attività amministrativa

1. La nozione di attività amministrativa ...............................................4272. Attività amministrativa e atto politico ..............................................429 2.1. Tassonomia e casistica degli atti politici ...................................4313. L’attività di alta amministrazione .....................................................432 3.1. Tassonomia e casistica degli atti di alta amministrazione .........434 3.1.1. La revoca degli assessori comunali e regionali ......................4354. Attività amministrativa discrezionale, vincolata e tecnico-discrezionale ........................................................................................4385. La discrezionalità amministrativa ....................................................439 5.1. Discrezionalità e merito .............................................................442 5.2. Discrezionalità e autovincolo amministrativo ...........................4436. La rilevanza applicativa della distinzione tra attività discrezionale e attività vincolata ................................................................4447. La discrezionalità tecnica .................................................................4468. L’attività amministrativa in forma privatistica ................................447 8.1. L’attività amministrativa di diritto privato: regola o eccezione? ............................................................................................450 8.2. I soggetti privati che esercitano funzioni pubbliche ..................452 8.3. Convenzioni e accordi tra pubbliche amministrazioni e privati. Cenni e rinvio ....................................................................452

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CAPITOLO IIIl sindacato del giudice sull’attività amministrativa

1. Attività amministrativa e situazioni giuridiche soggettive ...............4552. Attività amministrativa e sindacato del giudice ...............................4573. Il sindacato del giudice sulla discrezionalità ...................................457 3.1. Sindacato e merito .....................................................................458 3.2. La discrezionalità dopo la sentenza ..........................................460 3.3. Discrezionalità e limite esterno della giurisdizione del giudice amministrativo ..........................................................................4624. Il sindacato del giudice sulla discrezionalità tecnica ........................463 4.1. I modelli di sindacato in astratto applicabili ..............................464 4.2. La discrezionalità tecnica come discrezionalità amministrativa ..............................................................................................464 4.3. Il sindacato intrinseco sulla discrezionalità tecnica ...................465 4.4. Sindacato forte o sindacato debole? ..........................................466 4.5. Sindacato effettivo sulla discrezionalità tecnica ........................469

CAPITOLO IIII principi generali dell’attività amministrativa

1. Il ruolo e la funzione dei principi generali dell’attività amministrativa ...................................................................................................4732. Il principio di legalità .......................................................................475 2.1. Principio di preferenza della legge, di legalità formale e di legalità sostanziale ........................................................................476 2.2. I corollari del principio di legalità sostanziale ...........................479 2.3. Nominatività e tipicità degli atti ................................................479 2.4. I poteri impliciti .........................................................................481 2.4.1. I poteri amministrativi impliciti ..............................................481 2.4.1.1. Alcune forme di potere amministrativo implicito ................482 2.4.2. I poteri normativi impliciti .....................................................485 2.5. Gli atti contingibili e urgenti......................................................4873. Il principio di buon andamento ........................................................488 3.1. I principi di efficienza, efficacia ed economicità nella scienza economico-aziendalistica .....................................................488 3.2. Efficienza, efficacia ed economicità dal lato del cittadino ........490 3.3. Un nuovo modello di amministrazione ....................................491 3.4. Efficienza, efficacia ed economicità come parametri di legittimità dell’azione amministrativa .............................................4934. Il principio di parità di trattamento, di non discriminazione e di uguaglianza ..................................................................................4945. Il principio di imparzialità ................................................................494

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6. Il principio di trasparenza .................................................................495 6.1. Il “decreto trasparenza” .............................................................4987. Il principio di pubblicità ...................................................................5008. I principi del diritto dell’Unione europea ........................................5009. Il principio di certezza del diritto e del legittimo affidamento ........502 9.1. Gli ambiti di applicazioni del principio di tutela del legittimo affidamento ...............................................................................504 9.2. Gli elementi costitutivi dell’affidamento legittimo ...................505 9.3. Gli strumenti di tutela dell’affidamento legittimo .....................50710. Il principio di proporzionalità ..........................................................50911. Il principio di ragionevolezza ...........................................................51012. Il principio di buona amministrazione ..............................................51413. Il principio di tempestività e di certezza dell’azione amministrativa ..............................................................................................51514. Il principio di non aggravamento dell’azione amministrativa ..........51615. Il principio di semplificazione e di liberalizzazione .........................51716. Il principio del giusto procedimento .................................................51917. Il principio di motivazione ...............................................................52018. Il principio della capacità di diritto privato della pubblica amministrazione ....................................................................................52219. Il principio di responsabilità .............................................................522

CAPITOLO IVIl procedimento amministrativo: funzione e struttura

1. Il procedimento amministrativo e la legalità procedimentale ..........5252. Il procedimento amministrativo in prospettiva strutturale e funzionale .........................................................................................527 2.1. Analisi delle singole funzioni del procedimento .......................5283. La classificazione dei procedimenti sulla base della struttura ..........5304. La classificazione dei procedimenti sulla base della funzione .........5325. Procedimento amministrativo e procedimenti di settore .................5336. Il procedimento come modello del rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino .......................................................................5347. Le fasi del procedimento amministrativo .........................................5368. La fase di apertura del procedimento ...............................................5369. La comunicazione di avvio del procedimento ..................................537 9.1. Il contenuto della comunicazione di avvio ...............................537 9.2. I soggetti destinatari della comunicazione di avvio ...................538 9.3. I casi esclusi dalla legge ...........................................................539 9.4. I casi di esclusione elaborati dalla giurisprudenza ....................541 9.4.1. I procedimenti diretti all’emanazione di atti vincolati. ...........542 9.4.2. I sub-procedimenti ..................................................................544

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9.4.3. I procedimenti ad istanza di parte ...........................................544 9.5. La comunicazione di avvio dei procedimenti di secondo grado .................................................................................................544 9.6. Le forme alternative di comunicazione previste da norme di settore ...........................................................................................545 9.6.1. La contestazione nei procedimenti disciplinari e sanzionatori .................................................................................................545 9.6.2. Gli atti di diffida .....................................................................54610. La partecipazione al procedimento ...................................................546 10.1. Le funzioni della partecipazione ..............................................547 10.2. I soggetti legittimati a partecipare al procedimento ................549 10.3. La partecipazione degli enti esponenziali: interessi diffusi e interessi collettivi (rinvio) .......................................................551 10.4. Facoltà della partecipazione................................................. 551 10.5. Le conseguenze dell’omessa valutazione degli apporti partecipativi ......................................................................................553 10.6. La separazione tra procedimento e processo ...........................55311. Il responsabile del procedimento ......................................................555 11.1. I compiti del responsabile ........................................................55612. La fase istruttoria ..............................................................................558 12.1. I pareri ......................................................................................560 12.2. Il parere obbligatorio e l’istituto dell’accantonamento ............561 12.3. Il parere facoltativo ..................................................................562 12.4. Il rapporto tra parere e provvedimento ....................................563 12.5. Le valutazioni tecniche ............................................................563 12.6. Le dichiarazioni sostitutive di certificazione ...........................56513. Il preavviso di rigetto ........................................................................567 13.1. Il rapporto tra preavviso di rigetto e provvedimento finale .........569 13.2. Le conseguenze dell’omissione del preavviso di rigetto .........570 13.3. L’ambito di applicazione dell’obbligo del preavviso di rigetto ................................................................................................571 13.4. Preavviso di rigetto e silenzio ..................................................572 13.5. Preavviso di rigetto e termini del procedimento ......................573 13.6. Preavviso di rigetto e tutela giurisdizionale ............................57314. La fase costitutiva (o decisoria) ........................................................57315. La fase integrativa dell’efficacia .....................................................57416. Il conflitto di interessi nel procedimento amministrativo e l’obbligo di astensione ............................................................................574 16.1. La sorte del provvedimento adottato in conflitto di interessi ...................................................................................................57617. Procedimento e tempo: ius superveniens e tempus regit actum .......577

XXIIndice

CAPITOLO VIl tempo dell’azione amministrativa

e il silenzio inadempimento

1. La doverosità amministrativa ...........................................................5812. Il tempo del procedimento ................................................................583 2.1. La c.d. fast track procedure .......................................................5843. Istanza del privato e obbligo di provvedere ......................................5844. L’inerzia della p.a. e il silenzio inadempimento (o rifiuto) ..............5865. I rimedi contro l’inerzia ....................................................................587 5.1. Il potere sostitutivo ....................................................................588 5.2. Il silenzio significativo (silenzio-assenso e silenzio-diniego) ...5896. La tutela giurisdizionale della doverosità amministrativa: l’azione avverso il silenzio-inadempimento ....................................590 6.1. I presupposti sostanziali e processuali: l’interesse legittimo del pri-vato e la giurisdizione del g.a. ....................................................................592 6.2. Le condizioni e i termini dell’azione .........................................593 6.3. Le condizioni e i termini dell’azione .........................................594 6.4. Il giudizio sulla fondatezza dell’istanza ....................................595 6.5. La fase esecutiva e la nomina del commissario ad acta ............597 6.6. Il provvedimento sopravvenuto nel corso del giudizio ............5997. Il danno da ritardo .............................................................................599 7.1. Il danno da ritardo nel conseguimento del bene della vita finale .................................................................................................601 7.2. Il danno da “mero ritardo” .........................................................603 7.3. L’indennizzo da mero ritardo .....................................................606 7.4. Il concorso del danno da ritardo con quello da mero ritardo .........607 7.5. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ..............608 7.6. L’azione di risarcimento del danno da ritardo ...........................610 7.7. Il danno da ritardo e le sopravvenienze ....................................611

CAPITOLO VILa semplificazione amministrativa e il silenzio assenso

1. Il silenzio assenso come rimedio e come strumento di semplificazione ............................................................................................6132. Il silenzio assenso come rimedio generale ......................................6153. Le eccezioni al silenzio-assenso .......................................................6164. Silenzio assenso e potere discrezionale ............................................6175. Il rapporto con la s.c.i.a. ...................................................................6186. La natura giuridica del silenzio assenso e il regime giuridico applicabile .........................................................................................6197. Il silenzio assenso e le istanze non conformi alla legge ...................622

XXII Indice

8. Il provvedimento adottato dopo il silenzio-assenso ........................6239. L’autotutela dopo il silenzio-assenso ................................................62410. Il silenzio assenso e il dovere di provvedere ....................................62511. La tutela dei terzi ..............................................................................62612. La tutela dell’istante: l’azione di accertamento del silenzio- assenso ..............................................................................................62713. Il silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni: un ‘nuovo paradigma’ nei rapporti tra amministrazioni pubbliche ....................628 13.1. L’ambito soggettivo di applicazione ........................................631 13.2. L’ambito oggettivo di applicazione .........................................634 13.3. Il rapporto con gli artt. 16 e 17 legge n. 241/1990 ..................635 13.4. Il rapporto con la conferenza di servizi ..................................635 13.5. Il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Mi- nistri ..................................................................................................636 13.6. L’autotutela ..............................................................................63614. Il silenzio-diniego .............................................................................638 14.1. Il provvedimento adottato dopo il silenzio-diniego .................639 14.2. Il silenzio-diniego e il dovere di provvedere ...........................640 14.3. La tutela dell’istante ................................................................64115. Il silenzio-rigetto ...............................................................................64216. Il silenzio endoprocedimentale .........................................................64217. Il silenzio nel diritto civile ...............................................................644

CAPITOLO VIILa liberalizzazione delle attività private: la s.c.i.a

1. La s.c.i.a. come strumento di liberalizzazione ..................................6492. La natura della situazione giuridica del privato: diritto soggettivo e interesse legittimo oppositivo ........................................................6513. La natura della s.c.i.a. ......................................................................6524. L’ambito di applicazione ..................................................................6535. I poteri della pubblica amministrazione ...........................................655 5.1. Quadro di sintesi dei poteri esercitabili .....................................656 5.2. Il potere di controllo ordinario nei sessanta giorni succes- sivi alla s.c.i.a. ..................................................................................657 5.3. Il potere di controllo in autotutela .............................................6586. Le sanzioni nel sistema delle abilitazioni non provvedimentali .......6607. Le tecniche di tutela del terzo ...........................................................662 7.1. La tutela del terzo secondo la giurisprudenza (Ad. Plen. n. 15 del 2011) .................................................................................662 7.1.1. La tutela del terzo decorsi i termini per l’esercizio del potere di controllo .............................................................................662 7.1.2. La tutela del terzo in pendenza del termine per l’esercizio del potere di controllo ..............................................................664

XXIIIIndice

7.3. La tutela del terzo secondo il legislatore ...................................665 7.4. La tutela del terzo in una prospettiva costituzionalmente orientata ............................................................................................6708. La tutela del privato segnalante ........................................................672

CAPITOLO VIIILa conferenza di servizi

1. Le funzioni della conferenza di servizi ............................................673 1.1. La conferenza come strumento di semplificazione ...................674 1.2. La conferenza come strumento di integrazione degli interessi ...................................................................................................676 1.3. La conferenza come strumento di negoziazione ........................6772. La natura giuridica della conferenza di servizi .................................6773. Le tipologie di conferenze di servizi. La conferenza istruttoria .......678 3.1. La conferenza decisoria .............................................................679 3.2. La conferenza preliminare .........................................................6804. Le modalità di funzionamento della conferenza di servizi ...............680 4.1. La c.d. conferenza semplificata: una “non conferenza” ............680 4.2. La conferenza simultanea ..........................................................6825. Il rapporto tra la conferenza di servizi e il silenzio-assenso tra amministrazioni ................................................................................6836. La determinazione conclusiva della conferenza ...............................6847. La natura giuridica della determinazione conclusiva ......................6868. La partecipazione dei privati alla conferenza di servizi ...................687

CAPITOLO IXIl provvedimento amministrativo

1. Il duplice volto del provvedimento amministrativo: tra autorità e garanzia ..........................................................................................6892. Provvedimento e atto amministrativo non provvedimentale ............6903. Provvedimento amministrativo e atto politico ..................................6914. Tipicità e nominatività del provvedimento .......................................6915. I caratteri essenziali del provvedimento ..........................................6936. La forma ...........................................................................................694 6.1. La forma nell’era digitale ..........................................................6957. Il provvedimento implicito ...............................................................6968. La motivazione: la dinamica nelle norme della legge n. 241 del 1990 ............................................................................................697 8.1. Le funzioni della motivazione ...................................................699 8.2. L’ambito di applicazione dell’obbligo di motivazione ..............700 8.3. Motivazione per relationem e motivazione implicita ................701

XXIV Indice

8.4. Sufficienza, adeguatezza, congruità e logicità della motivazione ..............................................................................................703 8.4.1. Sindacato sulla motivazione e merito amministrativo ...........706 8.4.2. La motivazione nella valutazione delle prove concorsuali .......706 8.5. La motivazione in relazione alla natura del potere e della situazione del privato ........................................................................707 8.6. Le conseguenze della violazione dell’obbligo di motivazione ..................................................................................................710 8.7. La motivazione postuma e l’integrazione in giudizio ...............712 8.8. Il ruolo della motivazione ai fini del decorso del termine di impugnazione ..............................................................................715

CAPITOLO XTassonomia dei provvedimenti

1. Relatività e descrittività di una tassonomia ......................................7172. I provvedimenti limitativi .................................................................7173. I provvedimenti ablatori ...................................................................7184. Le sanzioni amministrative: il principio di legalità ..........................721 4.1. Sanzioni amministrative e sanzioni penali ................................722 4.2. Sanzioni pecuniarie, interdittive e disciplinari ..........................723 4.3. Natura dell’atto sanzionatorio e riparto di giurisdizione ...........7245. Il sequestro ........................................................................................7276. La confisca ........................................................................................7287. Il fermo amministrativo ....................................................................7288. I provvedimenti ampliativi. Le autorizzazioni e le concessioni ...........729 8.1. Autorizzazioni e concessioni nel diritto dell’Unione europea .........7339. I provvedimenti attributivi di vantaggi economici (sovvenzioni, contributi, sussidi, etc.) .....................................................................735

CAPITOLO XIL’efficacia del provvedimento amministrativo

1. Perfezione, validità ed efficacia del provvedimento .........................7372. Inefficacia remediale e non remediale ..............................................7383. L’efficacia spaziale del provvedimento ............................................7394. L’efficacia temporale del provvedimento. La recettizietà ................740 4.1. La retroattività del provvedimento amminitrativo .....................741 4.2. Effetti istantanei ed effetti permanenti.......................................7445. La sospensione del provvedimento ...................................................7446. La proroga .........................................................................................7467. L’inoppugnabilità ..............................................................................7468. L’esecutività e l’eseguibilità del provvedimento ..............................747

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9. L’esecutorietà del provvedimento .....................................................747

CAPITOLO XIIL’invalidità del provvedimento amministrativo

1. La nozione di invalidità ....................................................................7512. L’irregolarità .....................................................................................7523. L’inesistenza del provvedimento ......................................................7524. Il sistema delle cause di nullità e di annullabilità .............................7545. Le cause di nullità .............................................................................755 5.1. La nullità strutturale ...................................................................755 5.2. La nullità per difetto assoluto di attribuzione: carenza di potere in astratto e in concreto .........................................................757 5.3. La nullità per violazione o elusione del giudicato .....................760 5.4. La nullità testuale e la (mancata previsione della) nullità virtuale ..............................................................................................7626. Il regime giuridico della nullità .......................................................7627. Le cause di annullabilità ...................................................................7648. La tripartizione dei vizi di annullabilità ...........................................7649. L’eccesso di potere............................................................................765 9.1. Gli strumenti per la rilevazione dell’eccesso di potere: le figure sintomatiche .......................................................................765 9.1.1. L’errore di fatto .......................................................................765 9.1.2. Il difetto di istruttoria ..............................................................766 9.1.3. Il difetto di motivazione .........................................................767 9.1.4. La contraddittorietà .................................................................767 9.1.5. La violazione di norme interne ...............................................768 9.1.6. L’illogicità e la perplessità ......................................................768 9.1.7. La disparità di trattamento ......................................................769 9.1.8. La manifesta ingiustizia ..........................................................769 9.1.9. La violazione dei principi di ragionevolezza, logicità, proporzionalità e legittimo affidamento ...........................................77010. L’incompetenza .................................................................................770 10.1. Il particolare regime giuridico dell’incompetenza ...................77211. La violazione di legge ......................................................................773 11.1. Vizi meramente formali e vizi sostanziali di forma .................774 11.2. La dequotazione dei vizi formali del provvedimento vincolato ...............................................................................................775 11.3. La dequotazione dei vizi formali del provvedimenti discrezionale: l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ..........776 11.3.1. Il riparto dell’onere della prova ............................................777 11.3.2. La natura del provvedimento viziato, ma non annullato ........778 11.4. I vizi di merito .........................................................................780

XXVI Indice

12. Il regime giuridico dell’annullabilità ................................................781

CAPITOLO XIIILe figure di invalidità

1. Le forme di invalidità. L’invalidità parziale .....................................7832. Invalidità originaria e invalidità successiva ......................................784 2.1. Norma retroattiva ......................................................................785 2.2. Norma di interpretazione autentica ............................................786 2.3. Decreto legge non convertito .....................................................787 2.4. L’illegittimità costituzionale della norma ..................................7873. L’invalidità derivata ..........................................................................790 3.1. Il regime processuale dell’invalidità derivata a effetto vi- ziante .................................................................................................794 3.2. Il regime processuale dell’invalidità a effetto caducante ..........7954. L’invalidità per contrasto con il diritto dell’Unione europea ...........796 4.1. Il regime speciale: tra nullità e disapplicazione ........................796 4.2. Il regime ordinario dell’annullabilità .........................................797 4.3. I precipitati sostanziali e processuali dell’annullabilità ............799

CAPITOLO XIVL’autotutela e i provvedimenti di secondo grado

1. L’autotutela nel diritto penale e nel diritto civile ..............................8012. L’autotutela nel diritto amministrativo: un tentativo di classificazione ............................................................................................802 2.1. L’autotutela esecutiva ........................................................... 802 2.2. L’autotutela contenziosa e quella decisoria necessaria (rinvio) ..............................................................................................803 2.3. L’autotutela decisoria spontanea ................................................8043. I provvedimenti di secondo grado ....................................................8044. L’annullamento d’ufficio ..................................................................805 4.1. L’illegittimità ............................................................................806 4.2. Le ragioni di pubblico interesse .................................................806 4.3. La ragionevolezza del termine ..................................................806 4.4. La tutela del legittimo affidamento del privato ........................808 4.4.1. Riflessioni sul legittimo affidamento oltre l’autotutela amministrativa ..................................................................................8105. L’autotutela doverosa ........................................................................813 5.1. L’annullamento d’ufficio dell’atto in contrasto con il diritto dell’Unione europea .........................................................................8166. Profili procedurali .............................................................................817 6.1. La domanda di riesame e il silenzio dell’amministrazione .......817

XXVIIIndice

6.2. La comunicazione di avvio e l’art. 21-octies, comma 2 ............8187. Gli effetti dell’annullamento d’ufficio ..............................................818 7.1. L’annullamento parziale ............................................................8208. La revoca ..........................................................................................820 8.1. Limiti alla revoca e strumenti di compensazione ......................821 8.2. L’oggetto della revoca ...............................................................824 8.3. Profili procedurali ......................................................................824 8.4. La distinzione tra revoca e provvedimenti affini .......................8249. L’abrogazione ...................................................................................82510. I provvedimenti di secondo grado ad esito conservativo .................826 10.1. La convalida ............................................................................826 10.2. La ratifica ................................................................................828 10.3. La sanatoria ..............................................................................829 10.4. La rettifica ................................................................................829 10.5. La conferma .............................................................................830 10.6. La conversione .........................................................................831

CAPITOLO XVL’accesso ai documenti amministrativi

1. Il principio di trasparenza .................................................................8332. L’accesso procedimentale .................................................................834 2.1. La natura giuridica ....................................................................835 2.2. La legittimazione ad accedere ...................................................836 2.3. I documenti accessibili ..............................................................840 2.3.1. L’accesso agli atti interni e ai pareri legali .............................840 2.4. I soggetti passivi del diritto di accesso: la nozione di pubblica amministrazione .......................................................................842 2.5. L’accesso agli atti di soggetti privati .........................................843 2.6. L’accesso agli atti delle autorità amministrative indipendenti ..................................................................................................843 2.7. I casi di esclusione del diritto di accesso ...................................844 2.8. Il conflitto tra accesso e riservatezza .........................................847 2.9. Il conflitto tra accesso e riservatezza: la tutela dei controinteressati ..........................................................................................847 2.10. Accesso e privacy ....................................................................847 2.10.1. La tutela dei controinteressati ...............................................849 2.11. Il differimento dell’accesso ....................................................849 2.12. Il diritto di accesso nell’ordinamento degli enti locali ............850 2.13. Il diritto di accesso in materia ambientale ...............................851 2.14. Il diritto di accesso nella disciplina dei contratti pubblici ........8523. La tutela del diritto di accesso ..........................................................854 3.1. La tutela giustiziale ....................................................................854

XXVIII Indice

3.2. La tutela giurisdizionale del diritto di accesso (cenni e rinvio) ...............................................................................................8564. L’accesso civico ................................................................................8575. L’accesso civico generalizzato .........................................................858 5.1. Il rapporto tra l’accesso civico e l’accesso civico generalizzato ................................................................................................859 5.2. Il rapporto con l’accesso procedimentale: la titolarità e le condizioni di esercizio del diritto .....................................................859 5.3. I limiti all’accesso ......................................................................860 5.4. L’ambito soggettivo di applicazione ..........................................861 5.5. Le tecniche di tutela ...................................................................8616. Conclusioni: la trasparenza come valore-chiave ..............................862

CAPITOLO XVILa negoziazione della funzione amministrativa

1. La neutralità delle forme della funzione amministrativa .................8652. La funzionalizzazione dell’attività di diritto privato .......................8663. Gli accordi nel procedimento amministrativo .................................868 3.1. Gli accordi come contratti di diritto privato ..............................869 3.2. Gli accordi come convenzioni pubblicistiche ............................8704. Accordi procedimentali e accordi sostitutivi ....................................872 4.1. Fattispecie tipiche di accordi sostitutivi ....................................8745. La forma degli accordi .....................................................................8756. L’applicazione dei principi del codice civile ....................................8757. Il recesso dall’accordo ......................................................................8768. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo .....................8779. Gli strumenti di tutela nei confronti degli accordi ...........................878 9.1. La tutela dei terzi .......................................................................880 9.2. La tutela della pubblica amministrazione ..................................88110. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni .......................................882 10.1. Gli accordi di programma ........................................................884 10.2. Gli accordi di programma nella disciplina degli enti locali ........886 10.3. La natura giuridica degli accordi (rinvio) ................................886 10.4. La disciplina degli accordi: l’art. 15 della legge n. 241 del 1990. ...........................................................................................887 10.5. Accordi e tutela della concorrenza ...........................................888 10.6. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ............888 10.7. Gli strumenti di tutela ..............................................................889

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PARTE VIII CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

CAPITOLO IIl contratto pubblico

1. La capacità negoziale della pubblica amministrazione ....................8932. I limiti alla capacità negoziale della pubblica amministrazione ......8943. Tassonomia dei contratti pubblici .....................................................8964. Il contratto di appalto pubblico .........................................................896 4.1. L’appalto di lavori ......................................................................897 4.2. L’appalto di servizi e di forniture ..............................................8975. Il contratto di concessione ................................................................8986. Le figure contrattuali di confine tra l’appalto e la concessione: il partenariato pubblico privato .........................................................900 6.1. La finanza di progetto ................................................................903 6.2. La locazione finanziaria .............................................................903 6.3. Il contratto di disponibilità ........................................................904 6.4. Il contratto di affidamento a contraente generale (general contractor) ........................................................................................9057. I contratti misti ..................................................................................9068. Il regime giuridico del contratto pubblico ........................................908

CAPITOLO IILe fonti e i principi generali

in materia di contratti pubblici

1. Le fonti primarie della disciplina dei contratti pubblici ...................9112. I capitolati ........................................................................................9123. Le fonti esterne al codice ..................................................................9124. Il ruolo dei principi generali nella contrattualistica pubblica ..........9135. I principi di pubblicità e di trasparenza ............................................9136. Il principio di libera concorrenza .....................................................9167. I principi di non discriminazione, di imparzialità e di parità di trattamento ....................................................................................9168. I principi di efficienza, efficacia ed economicità .............................9179. Il principio di tempestività ...............................................................91910. Il principio di correttezza ..................................................................91911. Il principio di qualità delle prestazioni ............................................92012. Il principio di proporzionalità ...........................................................92113. I principi generali sul procedimento amministrativo e i principi generali del diritto comune dei contratti ..........................................922

XXX Indice

CAPITOLO IIIL’ambito di applicazione oggettivo

e soggettivo del codice dei contratti pubblici

1. I contratti sopra soglia e sotto soglia ................................................9232. I contratti esclusi ...............................................................................924 2.1. L’in house providing (cenni e rinvio) ........................................925 2.2. Gli accordi di cooperazione tra enti pubblici .............................926 2.3. Servizi affidati in base a un diritto esclusivo .............................926 2.4. Contratti di sponsorizzazione e realizzazione di opere a spese di privati ..................................................................................9273. Contratti estranei e contratti esenti ...................................................9284. Settori ordinari e settori speciali .......................................................9285. L’ambito di applicazione soggettivo del codice ...............................929 5.1. Le amministrazioni aggiudicatrici ............................................930 5.2. L’organismo di diritto pubblico (cenni e rinvio) .......................931 5.3. Gli enti aggiudicatori .................................................................931 5.4. Le imprese pubbliche (cenni e rinvio) .......................................932 5.5. I soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi ................932 5.6. I soggetti aggiudicatori ..............................................................932

CAPITOLO IVLe controparti contrattuali

1. Gli operatori economici: una categoria atipica .................................9352. Analisi delle figure di operatore economico .....................................937 2.1. I raggruppamenti temporanei di imprese ...................................937 2.1.1. Le diverse forme di raggruppamento (orizzontale, verticale e misto) ......................................................................................938 2.1.2. La natura giuridica e la tutela dei mandanti ...........................939 2.1.3. La modifica del raggruppamento ............................................941 2.2. I consorzi ...................................................................................941 2.3. Le reti di impresa .......................................................................9423. I requisiti generali di partecipazione alla gara ..................................9434. Il principio di tassatività delle cause di esclusione ...........................944 4.1. Le rationes delle singole cause di esclusione ............................945 4.2. Le misure di prevenzione e le informative antimafia ...............947 4.3. I protocolli di legalità ................................................................9485. I requisiti speciali ..............................................................................951 5.1. I requisiti speciali per gli appalti di lavori .................................952 5.2. Il sistema unico di qualificazione nei lavori pubblici: il ruolo delle SOA all’indomani del codice .........................................952 5.3. I requisiti speciali per i contratti di servizi e forniture ..............953

XXXIIndice

5.4. Il divieto di commistione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione dell’offerta ......................................................955 5.5. L’autocertificazione dei requisiti: il documento di gara u- nico europeo (DGUE) .......................................................................956 5.6. I requisiti di qualificazione dei raggruppamenti temporanei di imprese ....................................................................................956 5.6.1. La cooptazione ........................................................................957 5.7. I requisiti di qualificazione dei consorzi stabili .........................957 5.8. Il rating d’impresa .....................................................................9586. L’avvalimento ...................................................................................958 6.1. Forme di avvalimento: interno ed esterno, occasionale e stabile ................................................................................................960 6.2. Avvalimento di garanzia e operativo .........................................960 6.3. Avvalimento plurimo, frazionato e a cascata .............................961 6.4. Il contratto di avvalimento .........................................................961 6.5. La responsabilità del soggetto ausiliario ...................................9627. Il soccorso istruttorio ........................................................................964 7.1. I limiti del soccorso istruttorio ante codice dei contratti pubblici .............................................................................................965 7.2. Il soccorso istruttorio nel codice dei contratti pubblici dopo il correttivo 2017 .....................................................................966 7.3. Carenze o irregolarità essenziali sanabili .................................967 7.4. Le carenze e le irregolarità non essenziali sanabili ..................968 7.5. Le carenze o irregolarità non sanabili .......................................968 7.6. La procedimentalizzazione del soccorso istruttorio ..................969 7.7. Il soccorso istruttorio processuale .............................................969

CAPITOLO VLe procedure di aggiudicazione

1. I principi di tassatività e tipicità dei procedimenti a evidenza pubblica ............................................................................................9732. I principi di concorsualità e di massima apertura al mercato: le procedure aperte ...........................................................................9743. Le procedure ristrette ........................................................................9754. Le procedure competitive con negoziazione ....................................9765. Le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando di gara ...............................................................................................9786. Il dialogo competitivo .......................................................................9807. Il partenariato per l’innovazione (e gli appalti pre-commerciali).........982 7.1. La procedura ..............................................................................9848. Tecniche e strumenti di affidamento: l’informatizzazione delle procedure .........................................................................................985

XXXII Indice

8.1. L’accordo quadro .......................................................................986 8.2. Il sistema dinamico di acquisizione ...........................................987 8.3. Le aste elettroniche ....................................................................987 8.4. I cataloghi elettronici .................................................................988 8.5. Le piattaforme telematiche di negoziazione ..............................9899. Le procedure di affidamento dei contratti “sotto soglia” ..................989 9.1. L’affidamento diretto .................................................................993 9.2. La procedura negoziata .............................................................99310. La realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo .................995

CAPITOLO VILo sviluppo della procedura di evidenza pubblica

1. La determina a contrarre ..................................................................9972. Il bando di gara .................................................................................9973. Il disciplinare di gara e i capitolati generali e speciali .....................9994. Il rapporto tra bando, disciplinare e capitolato. Le lacune e l’e- terointegrazione ..............................................................................10005. La lettera di invito ..........................................................................10016. L’avviso di preinformazione ...........................................................10027. La pubblicazione del bando e degli avvisi ......................................10028. Il termine per la presentazione delle domande di partecipazione.......1003 8.1. Il principio di tempestività e quello di favor partecipationis ......10049. Le commissioni giudicatrici ...........................................................100410. I criteri di aggiudicazione ...............................................................1005 10.1. Il divieto di integrazione delle offerte e di negoziazione dopo l’aggiudicazione .....................................................................100711. Le offerte anomale ..........................................................................100812. La proposta di aggiudicazione e l’approvazione ............................101013. L’avviso di post-informazione ........................................................101114. La stipulazione del contratto. Lo stand still period ........................101215. Il sistema delle garanzie ................................................................1014 15.1. La garanzia provvisoria .........................................................1014 15.2. La cauzione definitiva ...........................................................1015 15.3. Le specifiche garanzie per gli appalti di lavori .....................1016

CAPITOLO VIIVizi della procedura,

difetti del contratto e tecniche di tutela

1. Premessa .........................................................................................10172. La scelta del sistema di gara e la tutela delle imprese ....................10183. Gli atti impugnabili .........................................................................1018

XXXIIIIndice

4. Legittimazione al ricorso e partecipazione alla gara ......................10195. L’interesse al ricorso: la figura dell’interesse strumentale .............10196. Illegittimità del bando e tutela dell’interessato ...............................10207. Ammissioni ed esclusioni dalla gara: la tutela dell’interesse procedimentale ................................................................................10228. I vizi della proposta di aggiudicazione e dell’aggiudicazione ........10249. Rapporto tra impugnazione del bando e aggiudicazione ................102410. Rifiuto o ritardo nell’aggiudicazione della gara .............................102511. La mancata stipulazione del contratto ...........................................102612. Il rapporto tra annullamento dell’aggiudicazione e sorte del contratto: breve excursus storico tra nullità, annullabilità e ca- ducazione ............................................................................................102713. L’inefficacia del contratto: le gravi violazioni ................................1029 13.1. Le eccezioni alla regola dell’inefficacia del contratto per gravi violazioni .........................................................................1030 13.2. L’inefficacia del contratto per violazioni non gravi ..............1031 13.3. L’inefficacia in senso stretto (non remediale) del contratto ....... 1031 13.4. La dichiarazione dell’inefficacia ex officio ............................1033 13.5. La natura della dichiarazione di inefficacia ..........................103314. Annullamento in autotutela dell’aggiudicazione e sorte del contratto ...................................................................................................... 103415. La giurisdizione esclusiva, ma non di merito, del giudice amministrativo .....................................................................................1035 15.1. Differenze tra annullamento d’ufficio e annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione ................................................103616. Le sanzioni alternative ....................................................................103717. La tutela in forma specifica e il risarcimento del danno per e- quivalente ........................................................................................1038 17.1. L’irrilevanza dell’elemento soggettivo ..................................1039 17.2. L’interesse positivo risarcibile ...............................................1040 17.3. L’interesse negativo ...............................................................1043 17.4. La perdita di chance ..............................................................104318. La giurisdizione e la sorte del contratto nelle fattispecie che non rientrano nel campo di applicazione degli artt. 120-125 c.p.a. ...............................................................................................104519. L’autotutela interna al contratto ......................................................1046 19.1. La risoluzione ........................................................................1047 19.2. Il recesso ...............................................................................1049 19.2.1. Rapporti tra recesso e revoca dopo la stipulazione del contratto ..........................................................................................1050 19.3. La cessazione della concessione ............................................105220. L’esclusione del ricorso straordinario al Presidente della Repub- blica ....................................................................................................... 1052

XXXIV Indice

21. Il precontenzioso amministrativo ...................................................1052 21.1. I pareri di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del codice .......1053 21.2. La legittimazione dell’ANAC a impugnare i provvedimenti delle stazioni appaltanti ........................................................1055 21.2.1. Il ruolo dell’ANAC .............................................................1056 21.2.2. Le domande proponibili ......................................................1058

CAPITOLO VIIIL’esecuzione del contratto

1. Dalla fase pubblicistica a quella privatistica ..................................10592. Il responsabile del procedimento ...................................................10593. La consegna ....................................................................................10604. Il bilanciamento tra esigenze di modificazione e principi di trasparenza ......................................................................................10605. Le modifiche oggettive del contratto. Le varianti in corso d’o- pera .................................................................................................1061 5.1. La revisione dei prezzi .............................................................10636. La proroga .......................................................................................10647. Il subappalto ...................................................................................10658. Il collaudo e la verifica di conformità ...........................................1067

CAPITOLO IXLe specificità della disciplina delle concessioni

e dei contratti nei settori speciali

1. Le concessioni: le garanzie procedurali .........................................10692. L’esecuzione del contratto di concessione ......................................10703. La concessione di beni pubblici (rinvio) ........................................10714. I contratti nei settori speciali (sempre meno speciali e più ordinari) ..............................................................................................1072 4.1. L’ambito di applicazione della disciplina ................................1072 4.2. I contratti misti .........................................................................1073 4.3. L’individuazione della norme applicabili ai settori speciali ........1074 4.4. I requisiti di qualificazione ......................................................1075 4.5. Modalità di indizione, procedure di scelta e criteri di aggiudicazione ....................................................................................1075

CAPITOLO XIl riparto di giurisdizione in materia di contratti pubblici

1. La giurisdizione esclusiva in materia di appalti pubblici: l’ambito ..........................................................................................1077

XXXVIndice

2. L’autolimitazione, gli appalti dei soggetti privati, gli appalti sotto soglia ......................................................................................10793. I comportamenti e la responsabilità precontrattuale ......................10804. La fase di esecuzione del contratto .................................................1080 4.1. Gli ambiti della giurisdizione del giudice amministrativo nella fase esecutiva ........................................................................10815. Gli atti di ritiro dell’aggiudicazione e di risoluzione del contratto .......10826. La giurisdizione sul subappalto ......................................................10837. La cessione del contratto di appalto ...............................................10858. La revisione dei prezzi ....................................................................10869. Il rifiuto di stipulare il contratto .....................................................108610. La rinegoziazione del contratto ......................................................108611. La sorte del contratto di appalto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione (rinvio) ...........................................................108712. Le sanzioni alternative ...................................................................1087

CAPITOLO XILa governance dei contratti pubblici:

i poteri dell’ANAC

1. Premessa ........................................................................................10892. I poteri di indirizzo e di regolazione ...............................................10903. I poteri di vigilanza e controllo .......................................................10904. I poteri di segnalazione e sanzionatori ...........................................10915. Le attività di gestione del contenzioso (rinvio) ..............................1092

PARTE VIIII CONTROLLI

CAPITOLO II principi generali

1. Nozione di controllo e criteri di classificazione ............................10952. I controlli sugli atti .........................................................................10963. Controllo sugli atti e tutela giurisdizionale .....................................1097 3.1. Impugnabilità degli atti di controllo ........................................1097 3.2. Gli effetti della sentenza che annulla l’atto negativo di controllo ..........................................................................................1098 3.3. L’amministrazione controllata non è controinteressata nel giudizio avverso l’atto negativo di controllo ..................................1099

XXXVI Indice

CAPITOLO III controlli interni

1. I controlli interni: la classificazione ...............................................11012. Il controllo di gestione ....................................................................11013. Il controllo strategico ......................................................................11024. Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile ..........11025. I controlli interni negli enti territoriali: lineamenti generali ...........1103

CAPITOLO IIII controlli della Corte dei Conti

1. I controlli della Corte dei conti .......................................................11052. Il controllo preventivo di legittimità ...............................................1106 2.1. La natura dell’atto di controllo ................................................11083. Il controllo successivo di legittimità ...............................................11094. Il controllo sugli enti sovvenzionati ...............................................11095. Il controllo successivo sulla gestione ............................................. 11106. Il controllo concomitante di cui all’art. 11 della legge 15 del 2009 ................................................................................................ 11127. Il controllo sulla contrattazione collettiva ...................................... 11128. Il giudizio di parifica ...................................................................... 11139. I controlli della Corte dei conti nei confronti delle regioni e degli enti locali ............................................................................... 1114 9.1. Il controllo previsto dall’art. 7 della legge n. 131/2003. ......... 1114 9.2. Il controllo previsto dalle leggi n. 266/05 e n. 15/09. .............. 1115 9.3. Il controllo previsto dall’art. 148-bis del TUEL ...................... 1116 9.4. La natura degli atti di controllo della Corte dei Conti sugli enti locali ........................................................................................ 1117 9.5. I controlli nei confronti delle Regioni ..................................... 1119 9.6. Il controllo sulle spese dei gruppi consiliari regionali .............1121

PARTE IXLA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

CAPITOLO 1Fondamento, funzioni e modelli della responsabilità

della pubblica amministrazione

1. La responsabilità: dal concetto culturale a quello giuridico ...........11252. Il fondamento costituzionale della responsabilità della pubblica amministrazione ..............................................................................1126

XXXVIIIndice

3. I modelli di responsabilità della pubblica amministrazione ...........11264. Le funzioni della responsabilità della pubblica amministrazione: riparatoria, sanzionatoria e deterrente ............................................11285. Le forme di responsabilità ..............................................................1129

CAPITOLO IILa responsabilità da provvedimento illegittimo

1. La natura della responsabilità da provvedimento illegittimo .........11312. La responsabilità per lesione degli interessi legittimi oppositivi e pretensivi ......................................................................................11333. Il nesso di causalità: il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita ...........................................................................11354. L’elemento soggettivo: la colpa della pubblica amministrazione ......1137 4.1. La responsabilità oggettiva per violazione del diritto dell’Unione Europea ......................................................................11385. La giurisdizione del giudice amministrativo ..................................1139 5.1. I diritti indegradabili ................................................................11416. L’azione (autonoma) di risarcimento del danno e la pregiu- diziale di merito ..............................................................................11427. La conversione dell’annullamento in accertamento a fini ri- sarcitori ...........................................................................................11468. L’azione risarcitoria esercitata nel giudizio di annullamento .........11479. L’azione risarcitoria nel giudizio di ottemperanza .........................114810. La responsabilità da provvedimento illegittimo favorevole ...........1151

CAPITOLO IIILa responsabilità per lesione di interessi procedimentali

1. Gli interessi procedimentali (cenni e rinvio) ..................................11552. La responsabilità aquiliana per lesione dell’interesse procedimentale ............................................................................................11573. La responsabilità da contatto sociale per lesione dell’interesse procedimentale ................................................................................11574. Le ragioni dell’inconfigurabilità di una responsabilità per lesione di un interesse procedimentale ..............................................11605. La responsabilità per il ritardo nell’esercizio del potere amministrativo: il c.d. danno da ritardo (rinvio) ......................................1161

CAPITOLO IVLa responsabilità da comportamento della pubblica amministrazione

1. La responsabilità da comportamento amministrativo .....................1163

XXXVIII Indice

2. La giurisdizione del giudice amministrativo .................................11643. La responsabilità da mero comportamento .....................................1164 3.1. Il rapporto tra terzo danneggiato e dipendente pubblico .........1165 3.2. Il rapporto tra il terzo danneggiato e la pubblica amministrazione .........................................................................................1166 3.3. Il rapporto interno tra dipendente e amministrazione .............1166

CAPITOLO VLa responsabilità precontrattuale e contrattuale

della pubblica amministrazione

1. La responsabilità da inadempimento contrattuale ..........................11692. La responsabilità precontrattuale ...................................................1170 2.1. Responsabilità precontrattuale in senso cronologico ...............1171 2.2. Responsabilità precontrattuale in senso ontologico .................1171 2.2.1. La responsabilità precontrattuale da contratto inefficace .....11753. La responsabilità precontrattuale come responsabilità da contatto sociale .....................................................................................11764. Responsabilità precontrattuale e riparto di giurisdizione ...............1177

CAPITOLO VILa responsabilità della pubblica amministrazione

da atto legittimo dannoso

1. La responsabilità da atto legittimo ..................................................1179

CAPITOLO VIIIl risarcimento del danno

1. Gli strumenti di tutela contro il danno: il risarcimento in forma specifica ..........................................................................................11832. Il rapporto tra il risarcimento in forma specifica e quello per e- quivalente ........................................................................................11843. Il risarcimento del danno per equivalente .......................................11854. Il danno risarcibile in materia di appalti (rinvio) ............................11865. Il danno da perdita di chance (rinvio) .............................................11866. Il danno risarcibile nella responsabilità precontrattuale .................1187

CAPITOLO VIIILa responsabilità amministrativa

1. Nozione e inquadramento ...............................................................11892. Le fonti normative ..........................................................................1190

XXXIXIndice

3. La natura e la funzione della responsabilità amministrativa ..........11904. I caratteri della responsabilità amministrativa: la personalità. .......1191 4.1. La parziarietà ...........................................................................1192 4.2. L’intrasmissibilità agli eredi ....................................................11925. La condotta: l’insindacabilità del merito ........................................11936. Il rapporto di impiego e il rapporto di servizio ...............................1194 6.1. Il vincolo di occasionalità necessaria ......................................11957. L’elemento soggettivo: il dolo e la colpa grave ..............................11958. Il danno erariale ..............................................................................11979. Le principali tipologie di danno erariale .........................................1198 9.1. Il danno da conferimento di incarichi ......................................1199 9.2. Il danno alla concorrenza. ........................................................1201 9.3. Il danno da disservizio. ............................................................1201 9.4. Il danno da tangente .................................................................1203 9.5. Il danno all’immagine ..............................................................120310. I vantaggi compensativi (la compensatio lucri cum damno) ..........120811. Il potere del giudice di ridurre il risarcimento del danno ...............120912. Il termine di prescrizione ................................................................121013. La giurisdizione della Corte dei Conti ............................................121114. Il codice di giustizia contabile: le linee di fondo ............................1211

PARTE XI SINGOLI SETTORI

CAPITOLO II servizi pubblici e la concorrenza

1. Premessa storica .............................................................................12152. La nozione soggettiva di servizio pubblico ....................................12163. La nozione oggettiva di servizio pubblico ......................................12174. Servizi a fruizione collettiva e individuale .....................................12195. I servizi di interesse generale a rilevanza economica e non e- conomica .........................................................................................12196. I servizi di interesse economico generale e i servizi non economici di interesse generale ...........................................................12207. Il criterio di distinzione tra servizi di interesse economico generale e servizi di interesse generale .............................................12218. I servizi di interesse generale nel diritto europeo ..........................12229. Le direttive di liberalizzazione .......................................................122410. La tutela della concorrenza ............................................................1225 10.1. Regole di concorrenza c.d. antitrust .....................................1225

XL Indice

10.2. La concorrenza nel mercato ...................................................1225 10.2.1. Il fallimento del mercato e gli obblighi di servizio ...........122611. Obblighi di servizio pubblico e disciplina degli aiuti di Stato .......122812. La concorrenza per il mercato ........................................................122913. L’assunzione e la regolazione dei servizi pubblici ........................1230 13.1. I principi in materia di servizi pubblici .................................1231 13.2. Le forme di gestione dei servizi pubblici di rilevanza e- conomica .........................................................................................1233 13.3. La gestione del servizio .........................................................1234 13.4. Il contratto di servizio ............................................................1235 13.5. Le carte dei servizi .................................................................1235 13.6. I contratti di utenza ................................................................123614. Le autorità di regolazione ..............................................................123615. I servizi pubblici locali ..................................................................1238 15.1. L’evoluzione del quadro normativo .......................................123916. La giurisdizione esclusiva sui pubblici servizi ...............................1243 16.1. La fase di affidamento ...........................................................1245 16.2. La fase di esecuzione .............................................................1246

CAPITOLO IIIl governo del territorio: l’urbanistica

1. Origine e funzioni dell’urbanistica .................................................12472. L’evoluzione normativa della materia. La nozione di “governo del territorio” ..................................................................................12493. Il ruolo della pianificazione (urbanistica e territoriale) ..................12504. Il piano territoriale di coordinamento .............................................12505. Il rapporto tra piano territoriale di coordinamento e pianificazione urbanistica comunale ............................................................12516. La pianificazione urbanistica comunale: il piano regolatore generale .............................................................................................1252 6.1. Natura giuridica del piano regolatore generale ........................1252 6.2. Contenuto ed effetti del piano regolatore generale ..................1254 6.3. Le varianti al piano regolatore generale ..................................12557. Il sistema della pianificazione comunale attuativa. Il piano par- ticolareggiato ..................................................................................12568. Il piano di lottizzazione e l’urbanistica consensuale ......................12579. Le convenzioni urbanistiche: in particolare, le convenzioni di lottizzazione ....................................................................................125810. L’edilizia residenziale sociale: il Piano di zona per l’edilizia e- conomica e popolare e il social housing .........................................125911. Il Piano di recupero e gli altri strumenti di riqualificazione urbana .............................................................................................1260

XLIIndice

12. Il Piano per gli insediamenti produttivi ..........................................126113. La perequazione urbanistica: le finalità ..........................................1261 13.1. I modelli della perequazione urbanistica ...............................1263 13.2. Il fondamento normativo .......................................................1264 13.3. Le differenze con la pianificazione territoriale, la compensazione e la premialità ..............................................................1265 13.4. La perequazione urbanistica nella giurisprudenza .................126614. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ...................1267

CAPITOLO IIIIl governo del territorio: l’edilizia

1. La nozione di edilizia e l’evoluzione storica del settore ...............12692. Il testo unico dell’edilizia ...............................................................12703. Il regolamento edilizio ....................................................................12704. L’incidenza del regolamento edilizio nei rapporto tra privati.........12715. Natura giuridica dei regolamenti edilizi e tecniche di tutela (parziale rinvio) ..............................................................................12716. Gli interventi edilizi previsti dalla legge ........................................12727. I titoli abilitativi ..............................................................................1273 7.1. L’attività edilizia libera ............................................................1273 7.2. Interventi soggetti a comunicazione di inizio dei lavori asseverata (CILA) ...........................................................................1273 7.3. Interventi soggetti a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ................................................................................1273 7.4. Gli interventi soggetti a permesso edilizio o di costruire ........12748. Il permesso edilizio come atto autorizzatorio in funzione di controllo e a carattere reale .............................................................1274 8.1. La natura del potere esercitato dal Comune ............................1275 8.2. Gli oneri concessori .................................................................1275 8.3. Il procedimento di rilascio del permesso di costruire ..............1278 8.4. L’annullamento comunale in autotutela del permesso di costruire ..........................................................................................1279 8.5. L’annullamento regionale del permesso di costruire ...............1279 8.6. Il contenzioso sul permesso di costruzione .............................1280 8.7. La tutela del terzo ....................................................................1280 8.8. La tutela del terzo in caso di SCIA (rinvio) .............................12819. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ...................128110. Il sistema repressivo-sanzionatorio ................................................1282 10.1. Il riparto di giurisdizione in materia di sanzioni ....................1285 10.2. Le sanzioni civili ...................................................................128511. Il condono .......................................................................................1286

XLII Indice

CAPITOLO IVI beni culturali

1. I beni culturali: a) nozione; b) tipicità; c) materialità ed imma- terialità; d) inerenza al pubblico interesse ......................................12872. Beni culturali di proprietà pubblica e di proprietà privata ..............12903. I poteri amministrativi per la tutela dei beni culturali ....................12924. La fruizione dei beni culturali ........................................................12935. La valorizzazione dei beni culturali ................................................12956. La globalizzazione dei beni culturali ..............................................1297

CAPITOLO VI beni paesaggistici

1. La nozione di paesaggio .................................................................12992. Il paesaggio nella Costituzione .......................................................13003. La tutela e la valorizzazione del paesaggio tra Stato e Regioni .....13014. I beni paesaggistici .........................................................................13025. Il piano paesistico come strumento di tutela dinamica del paesaggio ..............................................................................................13046. L’autorizzazione paesaggistica ......................................................1306 6.1. Il regime di impugnazione dell’autorizzazione paesaggistica .......13077. Il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ........13088. Le sanzioni amministrative a tutela del paesaggio .........................1309

CAPITOLO VIL’ambiente

1. La nozione di ambiente ...................................................................13112. I principi in materia ambientale nel quadro dell’Unione europea ......1313 2.1. Il principio di sostenibilità ......................................................1313 2.2. I principi di prevenzione e di precauzione ...............................1314 2.3. Il principio di informazione e di cooperazione tra gli Stati........1315 2.4. Il principio dell’elevato livello di tutela .................................1315 2.5. Il principio della correzione alla fonte .....................................1316 2.6. Il principio chi inquina paga ....................................................1316 2.7. Il principio di trasparenza: l’accesso alle informazioni ambientali ............................................................................................13163. Procedimenti speciali a tutela dell’ambiente: la valutazione di impatto ambientale (VIA) ..............................................................1318 3.1. La valutazione ambientale strategica (VAS) ............................13204. L’autorizzazione ambientale ...........................................................1321 4.1. L’autorizzazione integrata ambientale (AIA) .........................1323

XLIIIIndice

4.2. L’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) ..........................13245. Le certificazioni ambientali ............................................................13256. Il danno ambientale: la nozione ......................................................1326 6.1. Le misure di prevenzione e di precauzione volte ad evitare il danno ambientale .........................................................................13277. La responsabilità per danno ambientale: i criteri di imputazione .......1327 7.1. La funzione della responsabilità per danno ambientale ...........1329 7.2. La riparazione del danno e i soggetti responsabili ..................1329

CAPITOLO VIIL’espropriazione per pubblica utilità

1. Il diritto di proprietà ......................................................................13352. Il diritto di proprietà nella Costituzione e nel codice civile ...........13363. Il diritto di proprietà nella Carta dei diritti fondamentali dell’U- nione Europea .................................................................................13384. Il diritto di proprietà nel diritto internazionale e, in particolare, nella Cedu .......................................................................................13395. L’espropriazione diretta e in buona e dovuta forma .......................13406. Il procedimento di espropriazione: ambito di applicazione e finalità ............................................................................................13417. I soggetti del procedimento espropriativo ......................................1342 7.1. L’autorità espropriante ............................................................1342 7.2. Il beneficiario dell’espropriazione ...........................................1343 7.3. Il promotore dell’espropriazione .............................................13438. Le regole generali sulla competenza ..............................................13449. Le fasi del procedimento ................................................................134410. Il vincolo preordinato all’esproprio ................................................1344 10.1. Le conseguenze dell’apposizione del vincolo: l’espropriazione sostanziale .............................................................................1345 10.2. La distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli confor- mativi ..............................................................................................1346 10.3. La reiterazione del vincolo ....................................................134811. La partecipazione degli interessati .................................................134912. L’approvazione del progetto definitivo...........................................135013. La dichiarazione di pubblica utilità ................................................135014. Il decreto di esproprio .....................................................................1351 14.1. Il decreto di esproprio tardivo ...............................................135215. L’atto di cessione volontaria ...........................................................135316. L’indennizzo: i principi generali .....................................................1353 16.1. I criteri di determinazione dell’indennizzo ............................1354 16.1.1. Le aree edificabili ...............................................................1355 16.1.2. Le aree agricole ..................................................................1356

XLIV Indice

17. L’indennità di occupazione .............................................................1356 17.1. La determinazione giudiziale dell’indennità .........................135718. Le procedure urgenti .......................................................................1358 18.1. L’occupazione d’urgenza .......................................................135919. L’art. 42-bis del Testo unico sulle espropriazioni ..........................135920. L’occupazione appropriativa e quella usurpativa ...........................136021. L’acquisizione sanante ex art. 43 del Testo unico...........................136222. L’acquisizione sanante nell’art. 42-bis del Testo unico ..................1363 22.1. L’indennizzo .........................................................................1366 22.2. Il danno non patrimoniale ......................................................136623. Una lettura di sintesi dell’art. 42-bis .............................................136724. Usucapione e specificazione ...........................................................136825. Il giudicato restitutorio e i poteri del giudice dell’ottemperanza ......137026. La retrocessione ..............................................................................1371 26.1. La retrocessione parziale .......................................................1372 26.2. La retrocessione totale ...........................................................1372 26.3. Il prezzo della retrocessione ..................................................137327. La tutela giurisdizionale e il riparto di giurisdizione ......................1373 27.1. I comportamenti ai fini del riparto della giurisdizione ..........1374 27.2. Retrocessione e riparto di giurisdizione ...............................1376

PARTE XILA TUTELA GIUSTIZIALE

CAPITOLO I I rIcorsI ammInIstratIvI ordInarI

1. La tutela giustiziale: il ruolo nel sistema della giustizia amministrativa .........................................................................................13812. La natura giuridica dei ricorsi amministrativi ordinari ...................13823. La cornice normativa ......................................................................13834. Il ricorso amministrativo come rimedio facoltativo e alternativo .....13845. Tutela giustiziale e tutela giurisdizionale a confronto ....................13856. Tassonomia dei ricorsi amministrativi ordinari ..............................13877. Il ricorso gerarchico proprio ...........................................................13888. Il ricorso gerarchico improprio .......................................................13899. Gli atti impugnabili. La non definitività dell’atto ...........................139010. Il ricorso in opposizione .................................................................139111. I rapporti tra ricorso amministrativo e ricorso giurisdizionale .......139112. La decisione sul ricorso ..................................................................139213. Il silenzio sul ricorso amministrativo .............................................1394

XLVIndice

14. Impugnazione della decisione sul ricorso amministrativo .............139515. Motivi deducibili in sede giurisdizionale .......................................1397

CAPITOLO IIIl ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

1. Il ricorso straordinario nel prisma dei rimedi giustiziali ................13992. Il principio dell’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale ................................................................................13993. Le caratteristiche del ricorso straordinario .....................................14014. Gli atti impugnabili con ricorso straordinario ................................14025. Il procedimento .....................................................................................14026. La tutela cautelare ...........................................................................14037. La decisione del ricorso straordinario ............................................14048. La natura giuridica della decisione del ricorso straordinario ........14049. I rimedi avverso la decisione del ricorso straordinario: il ricorso per Cassazione per motivi di giurisdizione ..........................1407 9.1. L’impugnazione del decreto di decisione del ricorso ..............1407 9.2. La richiesta di riesame del parere del Consiglio di Stato ........1408 9.3. La revocazione .........................................................................140910. L’esecuzione della decisione del ricorso straordinario: il giudizio di ottemperanza ......................................................................140911. Considerazioni finali .......................................................................1410

PARTE XIILA TUTELA GIURISDIZIONALE

CAPITOLO ILa giustizia amministrativa

1. Premessa .........................................................................................14162. La legge del 1865 abolitiva del contenzioso amministrativo .........14163. La legge 31 marzo 1889, n. 5992 ..................................................14174. Il dualismo del sistema di giustizia amministrativa e il riparto di giurisdizione ...............................................................................14185. La giurisdizione amministrativa nell’evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale ..............................................14196. Il codice del processo amministrativo: l’art. 7 ...............................14217. I criteri di riparto della giurisdizione: la causa petendi ..................14228. I limiti “interni” ed “esterni” della giurisdizione (rinvio) ..............14229. Le forme della giurisdizione ...........................................................1424

XLVI Indice

10. La giurisdizione generale di legittimità ..........................................1425 10.1. Dal giudizio sull’atto al giudizio sul rapporto .......................142611. La giurisdizione di merito ...............................................................1428 11.1. I labili confini tra giurisdizione di legittimità e di merito .....142912. La giurisdizione esclusiva ..............................................................1431 12.1. Le “particolari materie” di giurisdizione esclusiva secondo la Corte costituzionale ....................................................................1433 12.2. La giurisdizione esclusiva nel caso di azione della p.a. nei confronti del privato .................................................................1434 12.3. L’elenco delle materie devolute alla giurisdizione esclusiva .......1434 12.3.1. I casi di giurisdizione esclusiva correlati al procedimento amministrativo in generale (rinvio) ................................................1435 12.3.2. La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici (rinvio) ......................................................................1435 12.3.3. La giurisdizione esclusiva sui servizi pubblici ..................1435 12.3.4. La giurisdizione esclusiva sul diritto all’uso di tecnolo- gie informatiche ..............................................................................1435 12.3.5. La giurisdizione esclusiva in materia di contratti pubblici (rinvio) ...................................................................................... 1436 12.3.6. La giurisdizione esclusiva sulle procedure di scelta del socio (rinvio) .............................................................................1436 12.3.7. La giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia (rinvio) ...............................................................................1436 12.3.8. La giurisdizione esclusiva in materia di espropriazioni per pubblica utilità (rinvio) .............................................................1436 12.3.9. La giurisdizione esclusiva sui rapporti di pubblico impiego (rinvio) ..................................................................................1436 12.3.10. La giurisdizione esclusiva sui provvedimenti delle Au- torità indipendenti (rinvio) ..............................................................1436 12.3.11. La giurisdizione esclusiva in materia di comunicazioni elettroniche .....................................................................................1436 12.3.12. Il contenzioso sui provvedimenti del soggetto regolatore del trasporto ferroviario ........................................................1437 12.3.13. Il contenzioso in materia di energia ..................................1437 12.3.14. Le controversie in materia di protezione civile e di ri- fiuti ..................................................................................................1437 12.3.15. I provvedimenti del Sindaco in determinate materie ........1438 12.3.16. La giurisdizione esclusiva in materia di ambiente (rinvio) ............................................................................................1438 12.3.17. La giurisdizione esclusiva sul debito pubblico statale ......1438 12.3.18. La giurisdizione esclusiva in materia di sport .................1438 12.3.19. La giurisdizione esclusiva sulle sanzioni dell’inter- dizione per grave dissesto finanziario degli enti locali ..................1440

XLVIIIndice

12.3.20. La giurisdizione esclusiva sull’esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale (rinvio) ......................................1441 12.3.21. La giurisdizione esclusiva sugli aiuti di Stato ..................1441 12.4. Altre ipotesi di giurisdizione esclusiva non contemplate nel codice del processo amministrativo ..........................................1441 12.4.1. La giurisdizione esclusiva sulla class action per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici (rinvio) ..............................................................1441 12.4.2. La giurisdizione esclusiva sul finanziamento dei partiti politici .............................................................................................1441 12.4.3. La giurisdizione esclusiva sulle misure di gestione della crisi di enti creditizi ....................................................................144313. La rilevabilità d’ufficio e il giudicato implicito sulla giurisdizione ................................................................................................144314. La translatio iudicii ........................................................................144315. La competenza ................................................................................1444 15.1. La competenza territoriale .....................................................1445 15.2. La competenza funzionale .....................................................1446 15.3. Il rilievo dell’incompetenza ...................................................1447

CAPITOLO III principi generali del processo amministrativo

1. I principi del diritto europeo ...........................................................14492. Il principio di effettività della tutela ...............................................14503. Il principio del giusto processo .......................................................1452 3.1. Le articolazioni del giusto processo ........................................14534. La ragionevole durata del processo ................................................14545. Dovere di motivazione e sinteticità degli atti .................................14546. Il principio della domanda ..............................................................14557. I principi dell’istruzione probatoria ................................................14568. Il divieto di abuso del processo ......................................................1457

CAPITOLO IIILe azioni esperibili e i poteri del giudice

1. Il principio di atipicità delle azioni e l’esigenza di tassonomia .....14592. Le azioni costitutive ........................................................................1462 2.1. Le azioni di riforma e di produzione .......................................1462 2.2. Le azioni costitutive di annullamento e l’effetto confor- mativo .............................................................................................1463 2.2.1. L’illegittimità senza annullabilità .........................................1465

XLVIII Indice

2.2.2. L’annullabilità ad effetti variabili ........................................1467 2.2.3. La sentenza di accertamento dell’illegittimità senza annullamento dell’atto ........................................................................14683. Le azioni di condanna .....................................................................1470 3.1. L’azione di esatto adempimento (art. 34, comma 1, lettera c, c.p.a.) ...................................................................................1471 3.1.1. I limiti sostanziali .................................................................1472 3.1.2. I limiti processuali ................................................................1473 3.2. Le azioni di condanna autonome .............................................1474 3.2.1. L’azione di condanna al risarcimento del danno: cenni e rinvio ............................................................................................1474 3.2.2. L’azione di condanna all’accesso ai documenti amministrativi: cenni e rinvio ..................................................................1475 3.2.3. L’azione di condanna a provvedere in caso di silenzio: cenni e rinvio ..................................................................................14754. Le azioni di mero accertamento ......................................................1476 4.1. L’azione di nullità ....................................................................14785. Le azioni collettive (cenni e rinvio) ................................................14806. Il cumulo delle domande ................................................................14807. La conversione delle azioni ............................................................14818. L’ordine di esame dei motivi .........................................................14829. L’assorbimento dei motivi .............................................................148310. Le sentenze .....................................................................................148411. Forme di sentenza ..........................................................................1485

CAPITOLO IVGli strumenti per esercitare le azioni: ricorso principale,

ricorso incidentale e motivi aggiunti

1. Premessa .........................................................................................14872. Il ricorso introduttivo del giudizio ..................................................1487 2.1. Ricorso collettivo e ricorso cumulativo ...................................1488 2.2. Il termine per la proposizione del ricorso ...............................14893. I controinteressati e l’integrazione del contradditorio ....................14904. I motivi aggiunti ............................................................................14905. Il ricorso incidentale .......................................................................1492 5.1. Il rapporto tra ricorso principale e ricorso incidentale ............1493 5.1.1. I punti fermi e le questioni ancora aperte .............................14966. La domanda riconvenzionale ..........................................................14987. L’intervento in corso di causa. Intervento volontario .....................1499 7.1. L’intervento per ordine del giudice ..........................................1501

XLIXIndice

CAPITOLO VLa tutela cautelare

1. Principio di effettività e tutela cautelare .........................................15032. Il principio di atipicità delle misure cautelari .................................15033. Strumentalità, interinalità e sommarietà .........................................15054. Priorità di fissazione dell’udienza di discussione e definizione immediata del giudizio. .................................................................15065. I rimedi avverso le ordinanze cautelari e le misure attuative .........15076. Il procedimento per decreto in corso di causa ................................15087. Il procedimento per decreto anteriore alla causa (c.d. tutela cautelare ante causam) ...................................................................1508

CAPITOLO VIL’istruttoria e i mezzi di prova

1. I modelli di istruttoria: il principio dispositivo e il metodo ac- quisitivo ..........................................................................................15112. L’onere del principio di prova ........................................................15123. I poteri istruttori del giudice amministrativo ..................................15134. Il principio di non contestazione e di prudente apprezzamento .....1514

CAPITOLO VIILe impugnazioni

1. I principi generali in materia di impugnazioni ...............................15152. Tassonomia delle impugnazioni .....................................................15163. L’appello al Consiglio di Stato: l’effetto devolutivo ......................15184. L’interesse a impugnare: la soccombenza ......................................15205. La legittimazione a impugnare .......................................................15216. L’appello incidentale.......................................................................15227. Le sentenze del giudice di appello ..................................................15238. Le impugnazioni straordinarie .......................................................1525 8.1. La revocazione .........................................................................1525 8.2. L’opposizione di terzo .............................................................15279. Il ricorso per Cassazione .................................................................1529 9.1. I limiti esterni ...........................................................................1530 9.2. I limiti interni: il cd. diniego di giustizia .................................1530 9.3. La Corte Costituzionale sui “motivi inerenti alla giurisdizione” ..............................................................................................1532

CAPITOLO VIIIIl giudicato

1. La ratio del giudicato. Giudicato formale e sostanziale .................1535

L Indice

2. Il giudicato implicito ......................................................................15373. Gli effetti del giudicato amministrativo ..........................................15384. Il ruolo della motivazione ...............................................................15395. Giudicato sfavorevole e riesercizio del potere amministrativo ......1540 5.1. Il principio del c.d. “one shot temperato” ................................15416. Giudicato e sopravvenienze ............................................................15437. Il giudicato amministrativo in contrasto con il diritto dell’U- nione europea (parziale rinvio) .......................................................15468. Il giudicato amministrativo in contrasto con la CEDU (rinvio) .....15469. L’efficacia soggettiva del giudicato e l’estensione degli effetti da parte della pubblica amministrazione ........................................1546

CAPITOLO IXL’esecuzione: il giudizio di ottemperanza

1. Le forme di tutela giurisdizionale esecutiva ..................................15492. Il giudizio di ottemperanza .............................................................15503. La natura anfibologica del giudizio di ottemperanza: tra esecuzione e cognizione ......................................................................15514. Il giudicato a formazione progressiva ............................................15535. Il giudizio di ottemperanza nei confronti delle sentenze del giudice amministrativo ........................................................................15556. Il giudizio di ottemperanza come strumento di attuazione delle sentenze del giudice ordinario ........................................................15567. Il giudice competente ......................................................................15578. I poteri del giudice e il commissario ad acta ..................................15579. La penalità di mora .........................................................................155910. La responsabilità da mancata esecuzione in forma specifica del giudicato .........................................................................................1561

CAPITOLO XI riti speciali

1. Premessa .........................................................................................15652. Il rito in materia di accesso ai documenti amministrativi (rinvio) ........15653. Il rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione (rinvio) .......15654. Il procedimento di ingiunzione .......................................................15665. Il rito abbreviato .............................................................................15666. Il rito in materia di pubblici appalti (parziale rinvio) .....................15677. Il contenzioso in materia elettorale .................................................1569 7.1. Il rito elettorale “ordinario” .....................................................1569 7.2. Il rito elettorale “straordinario” ...............................................1571

LIIndice

CAPITOLO XILa tutela dinanzi al giudice ordinario

1. Profili generali ................................................................................15752. Il potere di disapplicazione .............................................................15763. Le azioni esperibili innanzi al giudice ordinario contro la pubblica amministrazione .....................................................................1577 3.1. L’azione di arricchimento senza causa nei confronti della p.a. ..................................................................................................1578 3.2. L’actio negotiorum gestio ........................................................1579

INDICE ANALITICO ..............................................................................1585

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