Manuali

G.....".,., Morbido:tll--- --collana Manuali diretta da. FrancescoCaringellaSalvatore MazzamutoGiuseppe Morbidelli Copyright - DIKE Giuridica Editrice, S.r.l. . La traduzione,l'adattamento totale o parziale, la. nproduzl?ne con qualsiasi mezzo (compresi i film,le fotocopIe),. la memorizzazione elettronica, sono riservate per tuttI I PaesI. Impaginazione Studio Editoriale Cafagna, Barletta Finito di stampare nel mese di dicembre 2011da L.E.G.O. S.pA via Galileo Galilei,Il - Lavis, TN MANUALEDIDIRITTO AMMINISTRATIVO FrancescoCaringella QuartaEdizione aggiornataalcorrettivoprocessualeedallaleggedistabilit ) INDICE PREMESSA ................................................................................................... LIII PARTE I POSIZIONI SOGGETTIVE E TECNICHE DI TUTELA SEZIONE I INTERESSI LEGITTIMI E DIRITTI SOGGETTIVI CAPITOLO1 IL'interesse legittimo:nozione e tecniche ditutela l.Breve storia dell'interesse legittimo e della sua contrapposi-zione aldiritto soggettivo ........................................................................... 7 2.I tentativi didare una definizione dell'interesse legittimo nell' evoluzione dottrinale ........................................................................... 9 2.1.La teoria dell'interesse occasionalmente protetto ..............................lO 2.2. La teoria processualistica ...................................................................lO 2.3. L'interesse legittimo come interesse strumentale alla legit-timit dell'azione amministrativa .............................................................Il 2.4.La teoria normativa ............................................................................12 2.5.I riflessi della teoria normativa ..........................................................14 3.[Segue]contenuto e tecniche di tutela dell'interesse legittimo alla luce delle leggi nn.15/2005 e 80/2005 e del codice del pro-cesso amministrativo:l'interesse al bene della vita ..................................15 3.1.L'art.44 della legge18giugno 2009, n.69 ed il codice del processo amministrativo confermano la dimensione sostanziale dell'interesse legittimo:il bene della vita messo al centro del palcoscenico ..............................................................................................18 VIII 4. 5. 6. 7. 8. 9. 1. 2. Indice I criteri di distinzione tra diritti ed interessi e la loro rilevanza . fi. dIl.l' SdI'ZI'one....................... 20alInieagiur.................................................. . L'indifferenza dell'ordinamento comunitario alla dicotomia interesse legittimo-diritto soggettivo ................_........................................ 21 La classificazione degli interessi legittimi.. .............................................. 22 6.1.Gli interessi legittimi mascherati da diritti risolutivamente d.n o sospensivamente conIzlOnatl. ................................................ .. ...... .. .. 6.2.Interessi oppositivi e pretensivi ......................................................... 24 6.3.Interessi pariecipativi e procedimentali ............................................. 26 . ...d''dl'....................... 29 GlI mteressi supennIVIua 1.... .......... ............................ ..... 7.1. L'evoluzione giurisprudenziale:dagli interessi diffusI aglI ..Iltt'... ......................... 29 IntereSSIcoeIVI ........................................ .. .. .. .... .. 7.1.1.Ladeidi differenziazione tra interessi dif- O fud'tllettivi........................ 3SIeIn ereSSIco................................................ .. 7 .1.2.[Segue]il criterio della partecipazione procedimentale ed i relativi risvolti processuali ................................................................. 32 7.1.3.La scelta legislativa in materia ambientale ..................................... 33 7.2. La tutela giurisdizionale assicurata in sede civile agli inte-ressi ultraindividuali:la disciplina dell'illecito ambientale l349/1986 ...................... 36 exege n............................................................... 7.2.1. La tutela civile degli interessi collettivi dei ............... 38 7.2.2.La class action nei confronti della pubblica ammimstra-zione (decreto legislativo 20 dicembre 2009, n.198).............................. 39 7.2.2.1. La legge delega (art.4, comma 2, lett.l,della legge 440 marzo 2009, n.15, c.d.legge Brunetta) .................................................. .. l dII".t407.2.2.2. Profili genera 1eIStItuo ........................................................ .. 7.2.2.3.L'azione collettiva plasmata dal decreto legislativo at-tuativo 20 dicembre 2009, n198: un'arma spuntata?.............................. 42 'd..l'49 7.2.2.4. ConsieraZIom eone USIve........................................................ .. Interessi difattoed interessi amministrativamente protetti ...................... 50 Le forme di tutela dell'interesse legittimo e la permanente vita-lit della nozione di interesse legittimo .................................................... 52__ . CAPITOLO 2 Il criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi Il fondamento del criterio della causa petendi .......................................... 57 .d'.. d"t57 L'evoluzione stoncaei cnten1 npar o .............................. .................. 2.1. Il sistema preunitario ......................................................................... 57 3. 4. IndiceIX 2.2. L'abolizione dei Tribunali del contenzioso con l'art. 2 L.A.C. del1865 ..................................................................................................... 58 2.3. La risoluzione dei conflitti tra Giudice ordinario ed autorit amministrative .......................................................................................... 60 2.4. Nasce il giudice amministrativo ed il conseguente problema del.riparto di giurisdizione (L.5992/1889, istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato) ................................................................. 60 2.5. I primi contrasti sul riparto: petitumformale o causa petendi? ............... 62 2.6.La causa petendi trionfa con il concordato giurispruden-ziale del1929 ............................................................................................ 64 2.7. Il criterio del petitum sostanziale ela giurisdizione esclu-siva per materia nella Carta Costituzionale e nelle successive leggi .......................................................................................................... 65 La non facileapplicazione del criterio della causa petendi: come si distinguono gli interessi dai diritti? ............................................. 68 3.1. Attivit diimperio edigestione ......................................................... 68 3.2. Norme di azione e norme di relazione ............................................... 70 3.3. Attivit vincolata e discrezionale ....................................................... 70 3.4.La dicotomia carenza-cattivo uso del potere ..................................... 73 3.4.1. La carenza di potere va valutata in astratto o in concreto? ................ 75 3.4.2. Potere amministrativo edirittifondamentali:carenza o cattivo uso? ............................................................................................... 78 Potere amministrativo egiurisdizione dopole sentenze nn. 204/2004 e191/2006 della Corte Costituzionale ele riforme del 2005 e del 2010 ................................................................................... 83 4.1.Carenza in concreto, nullit e riparto dopo l'art. 21-septies della L.241/1990 ...................................................................................... 85 4.2.Giurisdizione e risarcimento del danno ............................................. 87 4.2.1.Evoluzione storica dalla L.A.C.alla sentenza n.191/2006 della Consulta ........................................................................................... 88 4.2.1.1.Le soluzioni anteriori alle S.U.500/1999 .................................... 88 4.2.1.2. Dalla sentenza n.500/1999 al codice del processo am-ministrativo ............................................................................................... 89 4.2.1.3.La Corte Costituzionale, con le sentenze 204/2004 e191/2006, chiarisce che il risarcimento una tecnica di tutela anche per ledomande autonome di risarcimento ...................................... 92 4.2.2.La giurisdizione sul danno non consequenziale a prov-vedimenti oggetto d'impugnazione: profili generali ................................ 93 4.2.2.1.Il danno da comportamenti amministrativi:casistica .................. 97 4.2.2.2.Il danno da provvedimenti inoppugnati ogi annullati ............... 99 4.2.2.3.Le Sezioni Unite optano nuovamente per la giurisdi-zione ordinaria in materia di risarcimento del danno da prov-x Indice vedimento favorevoleillegittimo previamente annullato insede giurisdizionale o diautotutela (Cass. sez. unite, 23marzo 2011, ordd.n.6594, 6595e 6956) .................................................................... 100 4.3. Il sottile confine tra poteri pubblici e poteri privati della P.A. ed il riparto di giurisdizione .................................,: ...................... .......... 107 5.Il riparto di giurisdizione nel codice del processo amministrativo (D.Lgs.2 luglio 2010, n.104: artt.7 ss., 30 e133) ................................. 111 6.La giurisdizione in materia di procedimenti amministrativi com-plessi .......................................................................................................114 7.La giurisdizione per connessione ............................................................115 8.Il riparto per materie (rinvio) ..................................................................117 9.Riparto di giurisdizione e questioni processuali: translatio iudicii, giudicato implicito e sindacato della Cassazione sulle sentenze delG.A....................................................................................................117 9.1.La translatioiudicii (art.59della legge18giugno 2009, n.69ed art.Il cod.proc.amm.) ............................................................117 9.2. Il giudicato implicito sulla giurisdizione (art. 9 cod. proc. amm.) .............. 120 9.3. L'ampiezza del sindacato della Cassazione sulle decisioni del Consiglio diStato (Cass., S.v., Ord.6 marzo 2009, n.5464) ..............123 SEZIONE II LA TUTELA DELL'INTERESSE LEGITTIMO INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO IN SEDE DI GIURISDIZIONE DI LEGITTIMIT CAPITOLO1 Le tecniche ditutela del! 'interesse legittimo: dal giudizio sull'atto al giudizio sul rapporto 1.Evoluzione storica e ragioni della struttura impugnatori a del processo amministrativo ......................................................................... 127 2.I dieci corollari processuali del sistema impugnatorio ........................... 129 3.Come si cambia per non morire:dal giudizio sull'atto al giudizio sul rapporto ............................................................................................. 130 3.1. L'imperativo costituzionale ............................ 131 3.2. La tutela risarcitoria dell'interesse legittimo impone la penetrazione della fondatezza sostanziale della pretesa .........................132 3.3.Il Legislatore varca il Rubicone ...................................................... 133 IndiceXI 3.3.1. La L. 205/2000 allarga i motivi aggiunti e introduce la consulenza tecnica ..................................................................................133 3.3.2.Le novit introdotte dalle leggi nn.15e 80/2005, dalla legge18giugno 2009, n.69edal codice del processo am-ministrativo:il sindacato sostanziale sui vizi formali e l'indagine estesa al rapporto nel giudizio relativo al silenzio-rifiuto .......................134 3.4. I dieci corollari processuali rovesciati del giudizio sul rapporto ............. 136 4.Le azioni esperibili:verso l'atipicit della tipologia edei contenuti................................................................................................138 CAPITOLO 2 La tutela di annullamento 1.I caratteri classici dell' azione diannullamento nel processo amministrativo a struttura impugnatoria .................................................141 2.L'art. 21-octies, comma 2, della L. 241/1990 vince l'equazione tra riscontro del vizio di legittimit e sanzione dell'annullamento del provvedimento illegittimo ................................................................. 145 2.1.Il problema della natura sostanziale o processuale della norma e la connessa questione del tipo di pronuncia conse-guente alla sua applicazione ...................................................................147 2.1.1. Tesi della mera irregolarit ...........................................................147 2.1.2. Tesi del raggiungimento dello scopo ............................................148 2.1.3. Tesi processualistica ......................................................................148 2.1.4. Tesisostanzialistica .......................................................................151 2.2. Tipo di pronuncia adottabile a seconda della tesi che si segue ..............154 2.3.Problemi probatori ........................................................................... 154 2.3.1. La prova della mancanza dialternative didiritto aisensi del primo periodo del secondo comma ................................................... 154 2.3.2.La prova della mancanza dialternative difattoaisensi del secondo periodo del secondo comma ...............................................157 3.La sentenza diannullamento ed il giudicato amministrativo:la salvezza del riesercizio del potere amministrativo e suoi limiti .............160 4.I riflessi dell'annullamento sugli atti consequenziali .............................162 5.L'ultima frontiera della tutela caducatoria:l'annullamento con effetti ex nunc o l'accertamento dell'illegittimit a finimera-mente conformativi (Cons.Stato, sez. VI,19 maggio 2011, n. 2755) ....................................................................................................... 165 6.Dall'annullamento dell'atto illegittimo all'accertamento della i l l e g i ~ t i ~ i t .dell'atto (art.34, comma 3 del codice del processo. ammInIstratIvo) ....................................................................................... 168 XII Indice CAPITOLO 3 La tutela di accertamento e dicondanna 1.Profili generali ............................................. .-.................................... 171 2.Le azioni di mero accertamento ......................... ,. ..................... 172 2.1. L'azione di nullit del provvedimento amministrativo ex artt. 21-septies della L. 241/1990 e 31, comma 4, del codice del pro-cesso amministrativo ............................................................................... 173 2.1.1. Problemi digiurisdizione (rinvio ) ................................................. 174 2.1.2.L'azione di nullit come azione di mero accertamento ammissibile dinanzi al O.A .................................................................... 174 2.1.3. Il regime dell'azione di nullit:interesse ad agire, pre-scrizione, rilevabilit d'ufficio e principio della domanda ..................... 175 2.1.4.La nullit per violazione od elusione del giudicato:giu-risdizione esclusiva o di merito? .............................................................178 2.2.L'azione di accertamento dell'illegittimit del provvedi-mento (art. 34, comma 3 del codice del processo amministrativo) .............. 180 2.3. L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (decisione 29 luglio 2011, n.15) suggella l'esperibilit dell'azione di accer-tamento atipica ................................................. .. 180 2.3.1. Accertamento atipico e d.i.a./s.c.i.a.(rinvio)............................... 182 3.Le azioni di condanna pubblicistica (odi esatto adempimento) in cui l'accertamento funzionale ad una pronuncia che attri-buisca al ricorrente il bene della vita.....................................................182 3.1. L'azione di condanna in materia di accesso ai documenti amministrativi (art.116 del codice del processo amministrativo). Rinvio ...................................................................................................... 183 3.2. L'azione di condanna previo accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale in tema di silenzio-rifiuto (artt.31e 117 del codice del processo amministrativo) ................... .......... 183 3.2.1. L'evoluzione del giudizio sul silenzio-rifiuto della P.A...............185 3.2.2.Il nuovo volto del giudiziosul silenzio-rifiuto dopoil codice del processo amministrativo....................................................... 188 3.2.2: 1. L'accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale una facolt o un potere dovere?.......................................................... 189 3.2.2.2. Il principio della domanda........................................................190 3.2.2.3. I limiti posti all'accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale ...................................................................................190 3.2.2.4. Emanazione del provvedimento espresso nel corso del giudizio sul silenzio-rifiuto ................................ .. ..............................191 3.2.2.5. Rito del silenzio e tutela risarcitoria......................................... 191 3.2.2.6. I controinteressati .............................. ... ..................................191 IndiceXIII 3.3.L'azione dicondanna all'aggiudicazione della gara ed alla del contratto (art.124 del codice del processo am-mlnlstratIvo) ............................................................................................ 192 3.4. La tutela dicondanna nell'azione collettiva di classe (art. 4 del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n.198) ...............................193 3.5.L'Adunanza Plenaria (decisione 23marzo 20 Il, n.3) apre alla generale azione dicondanna pubblicistica (cd.azione di esatto adempimento) ...............................................................................193 4.Considerazioni conclusive ...................................................................... 197 CAPITOLO 4 La tutela risarcitoria dell 'interesse legittimo 1.Dalla L.A.C.alla tutela risarcitoria dell'interesse legittimo: percorso evolutivo ...................................................................................199 1.1:tradizionale:l'irrisarcibilit degli interessi legIttImI ................................................................................................... 199 1.2.Le ragioni dell'irrisarcibilit degli interessi legittimi ...................... 200 1.3. Aperture della giurisprudenza con riferimento agli interessi oppositivi............................................................................................... 200 1.4.Il superamento deldogma dell' irrisarcibilit nel diritto positivo .................................................................................................... 202 1.5.La sentenza delleS.U.22 luglio1999, n.500 ................................. 204 1.6.La legge 21luglio 2000, n.205 ....................................................... 205 1.7.Il codice del processo amministrativo (D.Lgs.2luglio 2010, n.104) ........................................................................................... 206 2.La natura giuridica della responsabilit della P.A.:il codice del processo sposa la tesi della natura aquiliana ..................................... 206 2.1.Le altre tesi dottrinarie sulla responsabilit risarcitoria fio-rite prima del varo del codice del processo amministrativo:a) la responsabilit da "contatto sociale qualificato" .................................. 208 2.2.[Segue] b) la tesi della responsabilit precontrattuale ..................... 210 2.3.[Segue]c)la tesi della c.d.responsabilit speciale .......................... 211 2.4 .. [Segue] Una zona grigia:la responsabilit delloStato per tardIva trasposizione di una direttiva comunitaria .................................. 212 3.L'elemento oggettivo dell'illecito ........................................................... 215 3.1. La lesione dell'interesse legittimo condizione necessaria ma non sufficiente per il risarcimento .................................................... 215 3.2.del danno nell'ipotesi di interessi oppositivi .............. 217 3.3 .. La venfica della spettanza del bene della vita per gli inte-reSSIpretensivi ........................................................................................ 218 XIV Indice 3.3.1. Il risarcimento della chance nella giurisprudenza del G.A .............. 222 3.3.2. La tutela risarcitoria della chance nel nuovo rito degli ap-palti (art.124 del codice del processo amministrativo) .......................... 225 3.4. Danno da ritardo e danno da silenzio .............................................. 227 3.4.1.Il danno da ritardo nella legge 69/09 (art.2-bis della L. 241/1990) e nel codice del processo amministrtivo (artt.30 e 133, comma 1, lett.a,n.1)..................................................................... 229 3.5. La tutela risarcitoria degli interessi formali e procedimentali dopol'art. 21-octies della L. 241/1990 .................................................. 232 3.6. Il danno da provvedimento non annullabile (art.34, comma 3, del codice del processo amministrativo) ............................................ 233 4.L'elemento soggettivo .......................................... .. ........ .. ...... .... ...... 234 4.1. L'elemento soggettivo nella sentenza n.500/1999 .......................... 234 4.2. La colpa nella giurisprudenza amministrativa successiva alla sentenza n.500/1999 ........................................................................ 236 4.2.1. Il risarcimento del danno negli appalti pubblici (art.124 cod. proc. amm.):la Corte di Giustizia conia una responsabilit distampo oggettivo ................................................... .... .. ...... .. .......... 240 4.3.Il dolo ............................................................. .... .. .. .................... 244 5.Il risarcimento del danno per equivalente e le tecniche di quan-tificazione ................................................................................................ 245 5.1.Gli articoli1223,1225,1226 e1227 del codice civile .................... 246 5.2.Il danno non patrimoniale ................................................................ 247 5.3. La quantificazione del danno nella procedura di cui all'art. 34, comma 4, del codice del processo amministrativo. Si esclude l'ammissibilit di una condanna generica .............................................. 249 6.Il risarcimento del danno in forma specifica .......................................... 252 7.L'azione risarcitoria nel processo amministrativo .................................. 254 7.1.Il Legislatore ripudia la pregiudizialit processuale ........................ 256 7.2 .... opta per un'autonomia fortemente temperata della tute-la risarcitoria .......................................................................................... 258 7.3 .... e sottopone la domanda risarcitoria ad un apposito ter-mine decadenziale dicentoventi giorni................................................. 260 7.3.1.La giurisprudenza non condivide l'opzione codicistica: il T.AR. Sicilia solleva questione di legittimit costituzionale dell'art. 30, co.5,cod.proc.amm .......................................................... 263 7.4. La Plenaria (decisione23marzo 2011, n.3) fa il punto sulla pregiudiziale amministrativa ...................................... 265 7.5. Rapporti tra azione di nullit (art.31, comma 4,del codice del processo) e tutela risarcitoria........................................................... 270 7.6.Risarcimento del danno in sede di ottemperanza (art.112, IndiceXV comma 3,del codice del processo) e in corso di giudizio (art. 30, comma 5,del codice del processo) ................................................... 270 8.Risarcimento e giurisdizione (rinvio) ..................................................... 273 9.La responsabilit della P.A derivante dalla lesione didiritti-"'!esoggettivi ................................................................................................. 273 9.1. La responsabilit extracontrattuale da lesione di diritti sog-gettivi ...................................................................................................... 273 9.2.La responsabilit precontrattuale ..................................................... 276 9.3. Responsabilit contrattuale (cenni) .................................................. 278 lO.La responsabilit del pubblico dipendente .............................................. 278 10.1. Art.28Cost.:lospirito oltre la lettera ........................................... 280 10.2.La responsabilit amministrativa dopo la legge 3 agosto 2009, n.102 e la legge 3 ottobre 2009, n.141....................................... 283 10.2.1. Il danno erariale .......................................................................... 286 10.2.1.1.Il danno all'immagine della P.A............................................ 287 10.2.1.2. Danno da disservizio ................................................................ 290 10.2.1.3. Il danno erariale da "mobbing" ................................................ 291 10.3.Riparto della giurisdizione in tema di responsabilit am-ministrativa ............................................................................................. 291 10.4.La responsabilit civile verso terzi:il problema della giurisdizione in caso di lesione degli interessi legittimi ......................... 294 SEZIONE III LA TUTELA CONCENTRATA DI DIRITTI ED INTERESSI IN SEDE DI GIURISDIZIONE ESCLUSIVA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO CAPITOLO1 Limiti alla giurisdizione esclusiva del O.A. dopoCorte cast.204/2004,191/2006 e 140/2007 ed alla luce del codice del processo amministrativo 1.Oggetto e genesi storica della giurisdizione esclusiva ............................ 301 2.Le riforme del1998 e del 2000 e il problema della legittimit, a costituzione invariata, della dilatazione del modello della tutela esclusiva. Le risposte date da Corte cost.nn.204/2004,191/2006, 140/2007 e 35/2010 ................................................................................ 303 3.Alla ricerca del potere perduto: la distinzione opaca tra compor-tamenti meri e comportamenti amministrativi ........................................ 309 4.La giurisdizione esclusiva nel codice del processo amministrativo ............. 313 XVIIndice CAPITOLO 2 Le materie devolute alla giurisdizione esclusiva 1.I servizi pubblici alla luce della sentenza n.204/2004 della Corte costituzionale (artt.33D.Lgs.80/1998; ora 133, comma 1, lett.c, del codice del processo amministrativo) .......... :...................................... 316 1.1.L'effetto restrittivo della giurisdizione esclusiva ............................. 318 1.2.I possibili effetti ampliativi .............................................................. 321 1.3. La residua rilevanza della nozione di servizio pubblico come criterio di riparto della giurisdizione ...................................................... 324 1.4. Le controversie escluse dalla giurisdizione amministrativa per effetto della sentenza n.204/2004 .................................................... 326 2.La giurisdizione esclusiva in materia di affidamento dilavori, servizi e forniture(art. 244 del D.Lgs.163/2006, ora art.133, comma 1,lett.e,n.1,del codice del processo amministrativo) ............. 328 3.La giurisdizione esclusiva nella materia edilizia, urbanistica ed espropriativa (artt.34 del D.Lgs.80/1098 e 53D.P.R.n.327/ 2001, ora art.133, comma 1,lett.fe g, del codice del processo amministrativo) ....................................................................................... 332 3.1. La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia prima dell'intervento della Corte costituzionale ..................................... 333 3.2. La giurisdizione sulle occupazioni appropriative e usurpa-tive dopo Corte cost.20412004 e191/2006 ............................................ 336 3.2.1.La Cassazione restringe la giurisdizione esclusiva ai soli casi di occupazione esecutiva di provvedimenti illegittimi .................... 337 3.2.2.Il Consiglio di Stato la estende ai casi diconnessione in senso lato con il potere pubblico ............................................................. 339 3.3. Nostre considerazioni ...................................................................... 342 4.[Segue]la tutela possessoria contro la P.A............................................ 345 5.Le altre materie devolute alla giurisdizione esclusiva ............................ 347 5.1.Il pubblico impiego non privatizzato (artt.63, comma 4, del D.Lgs.165/2001e 133, comma 1, lettoi,del codice del pro-cesso amministrativo) ............................................................................. 347 5.2.Le controversie nella materia della concessione di beni pubblici (art.5 della L.1034/1971, ora art.133, comma 1, lett. b del codice del processo amministrativo) .............................................. 348 5.3.Gli accordi tra privati e amministrazioni aisensi dell'art. 133, lett.a,n.2,del codice del processo amministrativo ....................... 348 5.4. La giurisdizione esclusiva su silenzio e Segnalazione Cer-tificata diInizio Attivit (gi dj.a.), ex art.133, comma 1,lett. a), n.3, cod. proc.amm.e art.19 L.241/09, come mododal D.L. 78/10...................................................................................................... 349 Indice 5.5.Giurisdizione esclusiva in tema diindennizzo conseguen-te a revoca di provvedimento (art.133, comma 1,lett.a,n.4, XVII del codice del processo amministrativo ) ................................................. 352 5.6. La giurisdizione esclusiva in tema didanno da ritardo (art. 133, comma 1, lettoa, n.1,del codice del processo amministrativo) ............. 352 5.7. La giurisdizione esclusiva in materia di diritto sportivo (art.13 3,comma1,lettoz,del codice del processo amministrativo) .............. 354 5.8. La giurisdizione esclusiva in materia di energia elettrica (art. 133, comma 1,lett.o,del codice del processo amministrativo) ............. 355 5.9.La giurisdizione esclusiva in tema digestione dei rifiuti (art.133, comma1,lett.p, del codice del processo ammini-strativo) .................................................................................................. 357 5.10.La class action pubblica (legge c.d. Brunetta 15/2009 e ' D.Lgs.di attuazione 20 dicembre 2009, n.198) ..................................... 357 5.11. Le altre ipotesi di giurisdizione esclusiva previste dall'art. 133cod. proc.amm ................................................................................. 357 6.La giurisdizione sul risarcimento del danno a sua volta una materia di giurisdizione esclusiva?........................................................ 359 CAPITOLO 3 Il processo 1.La dicotomia diritto-interesse conserva rilievo aifinidelle tec-niche di tutela e dei mezzi processuali .................................................... 363 2.I poteri del giudice amministrativo nella giurisdizione esclusiva ante D.Lgs.80/1998 ................................................................................ 365 2.1.La rilevanza della distinzione tra diritti ed interessi nelle materie digiurisdizione esclusiva:atti paritetici ed azioni di mero accertamento .................................................................................. 365 2.2. I limiti alla giurisdizione esclusiva del G.A.:i c.d.diritti patrimoniali consequenziali nell' assetto anteriore alla riforma del1998 ................................................................................................... 367 3.Gli effetti del D.Lgs.80/98 e della L.205/2000:alG.A.viene attribuita la cognizione del risarcimento del danno ................................ 369 4.I nuovi poteri del giudice amministrativo:i poteri di cognizione dopo l'art. 7 della L.205/2000 e il codice del processo ammini-strativo .................................................................................................... 370 5.I poteri di istruzione (rinvio) ................................................................... 371 6.I poteri decisori nella nuova giurisdizione esclusiva .............................. 371 XVIIIIndice 7.Azioni dichiarative e di accertamento. Azioni petitorie e posses-sorie ......................................................................................................... 372 8.Azioni costitutive .................................................................................... 374 9.Azioni di condanna ..........................................-....................................... 375 lO.L'istruttoria .......................................................,: ..................................... 376 10.1. I nuovi mezzI di prova si applicano anche alle controversie relative aisoli interessi legittimi ............................................................. 378 Il.La tutela cautelare ................................................................................... 379 12.La tutela sommaria (art.118del codice del processo ammini-strativo).................................................................................................. 380 13.Il privato parte resistente ........................................................................ 380 14.Arbitrato e diritti soggettivi (art.12delcodice del processo amministrativo) ....................................................................................... 383 15.La giurisdizione esclusiva del giudice ordinario (rinvio) ........................ 384 SEZIONE IV LA TUTELA DEI DIRITTI SOGGETTIVI INNANZI AL GIUDICE ORDINARIO CAPITOLO1 I limiti esterni della giurisdizione del Giudice ordinario 1.I limiti esterni della giurisdizione ordinaria ricavabili dall' art. 2 L.A.C. e dall'art.103Cost.in relazione al criterio della causa petendi .................................................................................................... 390 2.IlGiudice ordinario pu conoscere diinteressi legittimi? Il problema della giurisdizione esclusiva del g.O ...................................... 391 2.1.[Segue]la lettura delle disposizioni che, aisensi dell' art. 113Cost., affidano al Giudice ordinario poteri decisori raffor-zati in deroga rispetto ailimiti della L.A.C ........................................... 393 2.2.Rapporti tra deroga all'art. 4 L.A.C.e giurisdizione esclu-siva del g.O .............................................................................................. 394 3.[Segue]la giurisdizione del g.O.in materia di pubblico impiego privatizzato (rinvio)............................................................................... 395 3.1.La giurisdizione del g.O.in tema di tutela della privacy e disanzioni amministrative..................................................................... 397 IndiceXIX CAPITOLO 2 Limiti interni e poteri del g.O. 1.I limiti interni:sguardo d'insieme......................................................... 399 2.L'art. 4 L.A.C.:poteri dicognizione e poteri didecisione.................... 400 2.1. La nozione diatto amministrativo ex art.4 L.A.C. nell'evo-luzione storica........................................................................................ 401 2.2.Deroghe al divieto di annullamento e revoca dell'atto................... 403 3.La disapplicazione (art.5 L.A.C.) .......................................................... 404 3.1.I controversi rapporti tra gli artt.4 e 5 L.A.C.:oltre alla disapplicazione incidentale ex art.5,esiste una disapplicazione principale ex art.4?................................................................................ 404 3.2. I vizi suscettibili di cognizione con lo strumento della di-sapplicazione ........................................................................................... 406 3.3. Profili processuali ............................................................................ 407 3.4.[Segue]la disapplicazione da parte del giudice penale:in particolare la C.d.disapplicazione in pejus (oin malam partem).............. 407 3.4.1. Il problema dell' ammissibilit della disapplicazione in peius .............. 408 3.4.2. La tesi favorevolealla disapplicazione in malam partem............ 409 3.4.3. La tesi contraria ............................................................................ 410 3.4.4.La casistica in materia di reati edilizi ........................................... 412 3.5. Impugnazione e disapplicazione nel contenzioso sul pub-blico impiego privatizzato (art.63, T.U.n.165/2001): rinvio............... 416 3.6. Disapplicazione e giudice amministrativo...................................... 416 CAPITOLO 3 Azioni proponibili e disciplina del processo 1.Profili generali....................................................................................... 420 2.Azioni dichiarative................................................................................. 420 3.Azioni costitutive..........................................................-: ........................ 421 4.Azioni di condanna................................................................................ 421 5.Casistica................................................................................................. 423 5.1. Azioni possessorie ........................................................................... 424 5.2.Sequestro e provvedimenti d'urgenza ex art.700 c.p.c .................. 424 5.3.Convalida disfratto......................................................................... 424 5.4.L'actio negotiorum gestio e diarricchimento senza causa............. 425 5.5. Le azioni esecutive .......................................................................... 425 6.Deroghe al diritto processuale comune ................................................... 427 xx Indice SEZIONE V LA TUTELA GIUSTIZIALE CAPITOLO1 Profili generali 1.La tutela giustiziale in generale .............................................................. 431 2.Ratio e natura giuridica dei ricorsi amministrativi. Distinzione tra autodichia ed autotutela amministrativa ............................................ 432 3.Rapporti tra ricorsi amministrativi e tutela giurisdizionale:ana-logie e differenze ..................................................................................... 435 3.1.Le analogie:giustizialit, garanzia del contraddittorio ed irretrattabilit della decisione ................................ .... ..................... 435 3.2.Le differenze tra decisione giustiziale e giurisdizionale: questioni dicostituzionalit, questioni pregiudiziali in sede co-munitaria ed ottemperanza ....................................... ............................ 437 4.Classificazione dei ricorsi amministrativi .............................. ...... 438 4.1.Ricorsi ordinari e straordinari .......................................................... 438 4.2.Ricorsi impugnatori e non impugnatori ........................................... 439 4.3. Ricorsi rinnovatori ed eliminatori (o cassatori) ............................... 440 5.Questioni attinenti all'ambito di applicazione del D.P.R.1199/ 1971; in particolare, il problema dell' applicazione alle Regioni anche alla luce del nuovo titolo V della parte II della Costitu-zione (L. Cost.3/2001) ........................................................................... 441 CAPITOLO 2 Il ricorso gerarchico 1.Nozione di ricorso gerarchico:tipi e requisiti ........................................ 443 2.Rapporto di gerarchia e privatizzazione del pubblico impiego .............. 444 3.Definitivit dell'atto ........................................... .................................... 447 4.Rapporti tra il ricorso gerarchico e la tutela giurisdizionale am-ministrativa ............................................................................................. 449 5.Rapporti tra ricorso gerarchico e tutela avanti al Giudice or-dinario.Il problema della giurisdizione condizionata alla previa proposizione di ricorsi amministrativi c.d.obbligatori ....................... 451 6.La decisione sul ricorso gerarchico ........................................................ 452 7.Impugnazione della decisione sul ricorso gerarchico ............................. 453 IndiceXXI 8.Motivi del ricorso giurisdizionale dopo la decisione gerarchica ............ 457 9.Effetti della sentenza amministrativa diaccoglimento ........................... 458 lO. sul ricorso amministrativo e la successiva tutela giu-nsdlzl0nale .............................................................................................. 459 10.1.Glieffetti del nuovo ritodel silenzio scolpito dall'art. 21-bis della L.1034/1971e recepito dagli artt.31e117 del co-dice del processo amministrativo ............................................................ 462 CAPITOLO 3 Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica 1.Brevi cenni storici ................................................................................... 463 2.I caratteri generali del ricorso straordinario ............................................ 464 2.1.Il ricorso straordinario viene giurisdizionalizzato dall'art. 69della legge18giugno 2009 n.69 ....................................................... 465 2.2. La giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario ne im-plica l'attrazione nel sistema della giurisdizione amministrativa. Il ricorso straordinario quindi ammissibile solo per le contro-versie devolute alla giurisdizione amministrativa (art.7,comma 8,del codice del processo amministrativo)............................................ 467 3.L'ambito dioperativit del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ..................................................................................... 468 3.1.Problemi dal punto di vista soggettivo ............................................ 469 3.2. dal punto divista oggettivo .............................................. 469 3.3. E sempre necessaria l'impugnazione di un atto oppure, in caso dilesione di un diritto soggettivo, sono ammissibili azioni diaccertamento? ..................................................................................... 472 3.3.1. Ricorso straordinario e risarcimento dell'interesse legit-timo ......................................................................................................... 474 3.4. Ricorso straordinario e giudici speciali ........................................... 475 3.5.Ricorso straordinario e riti speciali c.d.assoluti .......................... 475 4.L'altemativit del ricorso straordinario ................................................. 477 4.1. L'altemativit riguarda anche i diritti soggettivi affidati alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo?........................... 478 4.2. Altemativit ed impugnazione del medesimo atto da parte di uno o pi cointeressati ........................................................................ 479 4.3. Altemativit ed impugnazione di atti connessi ................................ 480 4.4. Altemativit e motivi di ricorso ....................................................... 482 4.5. Altemativit e giudizio diottemperanza .......................................... 482 4.6. Aspetti procedurali ........................................................................... 482 XXII Indice 5.La trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale .............. 483 6.Le garanzie procedurali nel ricorso straordinario ................................... 489 6.1.L'avvento della tutela cautelare (art.3 della L.205/2000) .............. 491 6.2.I rimedi in caso di ritardo nella definizione del ricorso straordinario ............................................................................................ 492 7.I rimedi avverso la decisione del ricorso straordinario ........................... 493 8.Avvicinamento del ricorso straordinario alla tutela giurisdizio-nale pura:il rinvio pregiudiziale alla Corte diGiustizia;la ri-messione alla Corte costituzionale; l'esecuzione della decisione con giudizio di ottemperanza. L'accelerazione impressa dall'art. 69della L.69/2009 e dall'art. 7 del D.Lgs.104/2010 ............................ 495 8.1.La Corte di Giustizia consente la proposizione di questione pregiudiziale ............................................................................................ 496 8.2.Il Legislatore del 2009 ammette la possibilit di sollevare incidentalmente questione di legittimit costituzionale (art. 69della L.69/2009) ................................................................................ 496 8.3.Il problema dell'ammissibilit del giudizio di ottemperan-za ai fini dell'esecuzione della decisione sul ricorso straordina-rio:siimpone la risposta affermativa dopo la L.69/2009 ed il D.Lgs.104/2010 ..................................................................................... 497 PARTE II FONTI, ENTI E ORGANIZZAZIONE CAPITOLO1 Le fonti secondarie 1.Premessa ............................................................... ....... .. .. .... .. .... .... 507 2.Criteri diidentificazione delle normesecondarie; differenza rispetto agli atti amministrativi generali ................................................. 508 2.1. L'importanza della distinzione sul piano della disciplina ................ 508 3.Criteri didifferenziazione secondo l'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale .....................................................................................511 4.I regolamenti ........................................................................................... 513 4.1. Nozione ............................................................................................ 513 4.2. Fondamento della potest regolamentare ........................................ 514 4.3. Limiti al potere regolamentare ......................................................... 515 404.Classificazione dei regolamenti governativi .................................... 517 4.5.[Segue]regolamenti didelegificazione e testi unici misti ............... 521 IndiceXXIII 4.5.1. La delegificazione di prima generazione:l'art.17, cpv. della L.400/1988 .................................................................................... 522 4.5.2. L'allontanamento dal modello originario di de1egificazione nel sistema delle Leggi Bassanini ........................................................... 523 4.5.3.Le nuove coordinate dettate dalla L.229/2003 ............................. 524 4.504.Gli sviluppi del procedimento di razionalizzazione degli atti regolamentari:dalla L.n.246/2005alle novit introdotte dotte dalla L.69/2009 .............................................................. :............... 525 4.6.Il nuovo riparto del potere regolamentare tra Stato e Re-gioni alla luce della legge costituzionale n.3/2001 ................................ 527 4.6.1. Potere regolamentare dello Stato e attuazione delle diret-tive comunitarie in materia di competenza regionale ............................. 529 4.6.2.La traslazione del baricentro del potere regolamentare alle Regioni ............................................................................................. 530 5.[Segue]la tutela giurisdizionale nei confronti dei regolamenti illegittimi e dei bandi di gara .................................................................. 532 5.1.Ilcontrollo dicostituzionalit dei regolamenti ................................ 532 5.2.La tutela dinanzi alG.O.:la disapplicazione dei regola-menti ex art.5 L.A.C .............................................................................. 533 5.3.Il giudizio impugnatori o dinanzi al G.A.:i regolamenti-volizione-azione ed i regolamenti-volizione-preliminare ....................... 534 5.3.1.Problemi processuali ..................................................................... 535 5.3.2. Versola disapplicazione: l'orientamento tradizionale contrario e la svolta della giurisprudenza amministrativa ...................... 537 504.Il sindacato sui bandi di gara e di concorso:disapplicazione o impugnazione? ..................................................................................... 543 504.1.L'orientamento tradizionale esclude la disapplicazione dei bandi e ne limita l'immediata impugnazione alle sole statui-zioni espulsive ......................................................................................... 543 504.2.Le tesi eccentriche ........................................................................ 544 504.2.1.Non esistono clausole immediatamente lesive .......................... 544 504.2.2.L'orientamento favorevole alla disapplicazione del bando ............. 545 504.2.3.Tesi che dilata il novero delle clausole del bando ne-cessitanti di immediata impugnazione .................................................... 546 504.3.Le decisionidell'Adunanza Plenaria e della Corte di Giustizia CE ............................................................................................ 548 50404.Profili processuali ......................................................................... 550 6.Gli statuti degli enti locali.. ..................................................................... 553 7.Leordinanze di necessit ed urgenza ...................................................... 554 8.Le fontisecondarie dubbie ...................................................................... 559 8.1. I bandi militari ................................................................................. 559 XXIVIndice 8.2.I provvedimenti prezzo e tariffari .................................................... 559 8.3.Capitolati generali ............................................................................ 561 8.4. Piani regolatori generali ................................................................... 562 8.5.Carte dei servizi pubblici ........................ :........................................ 563 9.Le norme interne ..................................................................................... 564 9 .1.Nozione e classificazione ..........................". ...................................... 564 9.2.Le circolari:caratteri generali .......................................................... 565 9.2.1.Il regime d'impugnazione delle circolari ...................................... 568 lO.Le consuetudini ....................................................................................... 570 CAPITOLO 2 Gli enti pubblici: nozione e organizzazione J'..\ SEZIONEI.Cos' LAPUBBLICA AMMINISTRAZIONE?UNANOZIONE A GEOMETRIEVARIABILI ............................................................................ 574 1.Principi costituzionali in tema diorganizzazione della P.A.;il pluralismo della pubblica amministrazione ............................................ 575 2.Il pluralismo della pubblica amministrazione ......................................... 576 3.L'importanza della qualificazione di un ente come ente pubblico .......... 577 4.I criteri classici elaborati per distinguere gli enti pubblici da quelli privati..................................................................................................... 580 5.I limiti alla "pubblicizzazione" legislativa ............................................. 582 6.Al confine tra il diritto privato ed il diritto pubblico:i c.d. enti pubblici informa societaria ................................................................... 585 6.1.Le norme pubblicistiche applicabili agli enti pubblici societari............ 586 6.2.Questioni connesse digiurisdizione (art.7,comma 2, del codice del processo amministrativo)...................................................... 592 6.3.Conclusioni..................................................................................... 593 7.Dallo status di ente pubblico alla logica delle geometrie variabili: la nozione comunitaria di pubblica amministrazione............................ 594 8.L'organismo didiritto pubblico............................................................. 597 8.1.La personalit giuridica.................................................................. 598 8.2.L'influenza pubblica dominante ...................................................... 599 8.3.Il requisito teleologico.................................................................... 601 9.Le societ locali per la gestione dei servizi pubblici locali e il C.d.affidamento inhouse ........................................................................ 605 9.1.Genesi e contorni della figura .......................................................... 607 9.2.Il requisito del controllo analogo ..................................................... 609 Indice XXV 9.3.La dedizione prevalente dell'ente in house ai bisogni dell'ente pubblico ................................................................................... 615 9.4.L'affidamento in house una regola o un'eccezione?.................... 618 9.4.1.Profili comunitari .......................................................................... 618 9.4.2.Profili nazionali ............................................................................. 620 9.4.3.L'opzione restrittiva abbracciata dall'art. 2, comma 27, della L.244/2007 (L.finanziaria per il 2008) e dall'art.23-bis, D.L.112/1998, convertito dalla L.133/2008, come modificato dalla legge 20 novembre 2009, n.166 eattuato con ild.P.R. 7 settembre 2010, n.168 ......................................................................... 622 9.4.4.L'abrogazione referendaria dell'art. 23-bis d.l.112/2008: la nuova disciplina dei servizi pubblici locali (art. 4 d.l.138/20 Il convertito dalla legge n.148/20 Il) conferma l'eccezionalit del modello dell'in house....................................................................... 622 9.5.Differenze ed analogie tra organismo didiritto pubblico ed enti in house ....................................................................................... 627 9.6. Il C.d.in house spurio:Corte Giust., sez. III,15ottobre 2009, ammette l'affidamento diretto alle societ miste se il socio privato stato scelto con gara ............................................................................. 629 9.7.Il problema dello svolgimento diattivit extraterritoriali... ............. 636 SEZIONEII. CLASSIFICAZIONEE VICENDEDEGLIENTIPUBBLICI. .J L'ESERCIZIOPRIVATODI PUBBLICHEFUNZIONI........................................... 639 1.Distinzioni tra enti pubblici .................................................................... 640 2.Gli enti pubblici nell' assetto pluralistico .................................... '"......... 641 2.1.LoStato ............................................................................................ 641 2.2.Gli enti territoriali ..................... '"........................................ '"......... 642 2.3.Gli enti pubblici economici .............................................................. 643 3.Vicende degli enti pubblici ..................................................................... 644 3.1. Costituzione ..................................................................................... 644 3.2. Modificazione .................................................................................. 645 3.3. Estinzione degli enti ......................................................................... 646 3.3.1. Il meccanismo di soppressione degli enti pubblici:il C.d. taglia-enti ................................................................................................ 646 4.L'esercizio privato di pubbliche funzioni ............................................... 648 4.1.Concetto e natura giuridica .............................................................. 648 4.2.Titolo dell'esercizio privato di pubbliche funzioni.. ........................ 649 4.3.Caratteri dell'esercizio di pubbliche funzioni... ............................... 650 4.4.Regime giuridico .............................................................................. 650 SEZIONEIII. LASTRUTTURADELLAP.A . .................................................. 651 XXVIIndice 1. 2. 3. 4. 5. Organi e uffici ................................................................................. .... ..651 1.1.Concetto diorgano ........................................................................... 652 1.2.Concetto di ufficio ........................................................................... 653 1.3. Rapporto organico ....................................._....................................... 654 1.4. Titolarit di organi ed uffici ............................................................. 655 Rapporto organico e rapporto di servizio ..........', ..................................... 656 2.1.Generalit ......................................................................................... 656 2.2.Instaurazione del rapporto organico e di servizio ............................ 656 Classificazioni degli organi e degli uffici ............................................... 657 Il problema della prorogatio degli organi (1.15luglio1994, n.444) ............. 659 ....660 RapportI Interorganici ............................................................................ . 5.1.Gerarchia .......................................................................................... 660 2D.663 5..IrezIone ......................................................................................... . 5.3.Coordinamento ................................................................................. 664 5.4.Controllo .......................................................................................... 664 SEZIONE IV.LA COMPETENZA ................................................................... 666 1.Concetto di competenza .......................................................................... 667 2.Tipi dicompetenza .................................................................................. 668 2.1.Competenza per materia .................................................................. 668 2.2.Competenza per territorio ................................................................ 668 2.3.Competenza per grado.In particolare:la gerarchia ......................... 669 2.4.Competenza per valore .................................................................... 669 3.Il trasferimento dell'esercizio della competenza in generale .................. 670 4.[Segue]la delega dei poteri. Nozione ed effetti.. .................................... 671 4.1.[Segue] natura, tipi e differenza da altre figure ............................... 672 4.2.[Segue]regime giuridico ................................................................. 673 5.Il difetto di competenza .......................................................................... 675 5.1.Le ipotesi di difetto di competenza:l'acompetenza ........................ 675 5.2.[Segue]incompetenza assoluta ........................................................ 675 5.3.[Segue]incompetenza relativa ......................................................... 676 5.4.[Segue] difetto di legittimazione ...................................................... 677 6.[Segue] il funzionario di fatto ................................................................. 677 6.1. Inquadramento generale ................................................................... 677 6.2. Mancanza del titolo .......................................................................... 678 6.3.Il vizio originario del titolo ............................................................. 680 6.4 .... e quello sopravvenuto:la c.d.prorogatio ..................................... 680 6.5. Fondamento e limiti di imputabilit alla P.A.degli atti del funzionariodi fatto .................................................................................. 683 6.5.1.Teoria della continuit dell'azione amministrativa e della conservazione .......................................................................................... 684 IndiceXXVII 6.5.2.Tesi che valorizza il principio dell' apparenti a juris ...................... 684 6.5.3. Rilievi critici alle suddette tesi ...................................................... 685 6.6.La sorte dei provvedimenti adottati dal funzionario di fatto .............. 686 6.6.1. Atto adottatoin difetto ab initio dell'atto dinomina o nonostante un titolo dilegittimazione nullo o inefficace ........................ 686 6.6.2. Atto emanato da soggetto la cui nomina, pur se illegit-tima, non sia stata ancora rimossa all'epoca del provvedimento ............... 688 6.6.3.[Segue]la patologia dell'atto in caso diannullamento giurisdizionale dell'investitura odidifetto diinvestitura: incompetenza, violazione di legge o acompetenza? ............................... 690 6.6.4.[Segue] riflessi sul problema della doppia impugnativa dell'atto di nomina e dell'atto concretamente lesivo .............................. 691 6.6.5.Conclusioni sul problema dell'impugnazione della nomina a seguito dell'adozione del provvedimento concretamente lesivo .............. 692 6.7. Funzionario di fattoe organi collegiali ............................................ 693 6.8.Le pretese economiche del funzionariodi fatto ............................... 694 6.9. Ammissibilit di una gestione diaffari ex art.2028 c.c ................... 695 7.I conflitti di competenza ......................................................................... 696 CAPITOLO 3 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni 1.Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche ammini-strazioni:caratteri generali ...................................................................... 699 2.L'evoluzione normativa della disciplina:dal pubblico impiego al rapporto dilavoro alle dipendenze della P.A.secondo la riforma Brunetta (legge delega n.15/2009 e D.Lgs.150/2009) .......................... 701 3.L'ambito soggettivo dioperativit della riforma:i rapporti sot-tratti alla privatizzazione e il riparto di competenza tra Stato e Regioni .................................................................................................... 707 4.I corollari sostanziali della privatizzazione:il nuovo sistema delle fonti ................................................................................................ 712 4.1.L'estensione della disciplina del lavoro privato ............................... 712 4.2. La contrattualizzazione e il fenomenodella rilegificazione avviato dalla L.15/2009. La riscrittura dell'art. 2e dell'art. 40 D.Lgs.165/2001................................................................................ 713 5.[Segue]gli atti dimicro-organizzazione e di gestione tra natura privatistica e funzione amministrativa .................................................... 719 5.1.Gli atti di macro-organizzazione ...................................................... 719 XXVIII Indice 5.2.Gli atti di micro-organizzazione e di gestione del rapporto dilavoro pubblico .......................................................... .... .... .... .... ..720 6.La dirigenza pubblica dopo la riforma Brunetta ..................................... 723 6.1.Evoluzione storica .................................... ....................................... 723 6.2. Distinzione politica/amministrazione e riforn;m della dirigenza ............. 724 6.3.Gli strumenti di collegamento tra organi di governo e organi burocratici di vertice ............................................................................... 730 6.4. Lo spoil system ................................................................................ 731 6.5.La scelta dei dirigenti in sede di conferimento degli inca-richi dirigenziali.Le novit della riforma Brunetta in tema di re-voca e mancata conferma degli incarichi ................................................ 735 7.La promozione della meritocrazia nella P.A. .......................................... 737 7.1. La "rivoluzione Brunetta" ................................................................ 737 7.2.Gli strumenti premiali ...................................................................... 739 7.3.Gli strumenti sanzionatori ................................................................ 740 7.4.Gli ulteriori interventi normativi (decreto legge13agosto 2011, n.138, convertito dalla legge5luglio 2011, n.111) ...................... 744 8.I corollari processuali della privatizzazione:l'art. 63D.Lgs. 165/2001e il nuovo riparto di giurisdizione ........................................... 744 8.1.Cenni storici .................................................................................... 744 8.2. La privatizzazione del rapporto conduce alla giurisdizione del giudice ordinario ............................................................................... 746 9.[Segue]lecontroversie che restano assoggettate alla giurisdi-zione amministrativa ................................................................ .............. 750 9.1.I rapporti non privatizzati ................................................................ 750 9.2.Le controversie relative ai rapporti privatizzati ex art.63, comma 4, T.V.165/2001 ........................................................................ 751 lO.Alcune zone grigie ................................................................................. 752 10.1. Le controversie concernenti l'assunzione al lavoro e le controversie in materia di concorsi esterni ed interni ............................. 752 10.2.Le controversie relative al conferimento e alla revoca degli incarichi dirigenziali:la natura giuridica dell'atto di con-ferimentodell'incarico .......................................................... .... .. ......... 758 10.3. La giurisdizione in materia di incarichi dirigenziali una giurisdizione esclusiva? .......................................................................... 760 11.Caratteri e ambito della giurisdizione del G.O ........................................ 762 11.1.I confini tra richiesta di disapplicazione al G.O.ed im-pugnazione innanzi al G.A.dell'atto di macro-organizzazione .............. 762 Il.2. I poteri del G.O .............................................................................. 767 Il.3. ammissibile il giudizio diottemperanza per le pronunce del G.O.? ................................................................................................. 769 IndiceXXIX 12.L'interpretazione deicontratti collettivi .................................................. 770 13.Inammissibilit del ricorso straordinarionel pubblico impiego ..(") pnvatlzzatonnvio................................................................................ 772 j CAPITOLO 4 Le autorit amministrative indipendenti 1.L'evoluzione della P.A.da un modello piramidale ad un modello policentrico ............................................................................................. 773 1.1.Le ragioni dell'avvento delle autorit indipendenti ......................... 777 2.Le autorit amministrative indipendenti nell'attuale assetto am-ministrativo ............................................................................................. 781 3.Peculiarit delle autorit indipendenti .................................................... 788 3.1 .... sul piano oggettivo ...................................................................... 788 3.1.1. Distinzioni relative al tipo diattivit:autorit di settore o trasversali, di regolazione o di controllo .............................................. 792 3.2 .... e sul piano soggettivo ................................................................. 793 4.Amministrazioni oquarto potere:esiste una copertura co-stituzionale? La giurisprudenza opta per la tesi ammini-strativa.................................................................................................... 800 4.1.Presupposti e limiti ai quali subordinato il giudizio di compatibilit costituzionale .................................................................... 808 4.2. Autorit statali indipendenti e nuove competenze regionali in base al nuovo titolo V della parte II della Costituzione ...................... 810 5.Procedimento e accesso .......................................................................... 812 6.La tutela giustiziale ................................................................................. 813 7.La tutela giurisdizionale .......................................................................... 815 7.1. Resta ferma la necessit della tutela giurisdizionale ....................... 816 7.1.1.La soluzione adottata dall'art.33delD.Lgs.80/1998, come mododall'art. 7 L. 205/2000 .......................................................... 818 7.1.2.Il nuovo assetto del riparto dopo le sentenze 204/2004, 191/2006 e140/2007 della Consulta..................................................... 819 7.1.3.Le novit introdotte dal codice del processo ammini-strativo .................................................................................................... 819 7.2.Ilsindacato giurisdizionale .............................................................. 821 7.3.Il rito ................................................................................................ 821 8.La responsabilit civile delle autorit per omessa vigilanza ................... 823 xxx Indice CAPITOLO 5 r Principio disussidiariet e autonomie territoriali l.Gli enti pubblici territoriali ............................ : ......................... .............. 829 2.L'assetto dei rapporti fra gli enti territoriali della Costituzione .............. 831 2.1.Il titolo V della parte II nella Costituzione del1948 ........................ 831 2.2. L'assetto dei rapporti nella legge costituzionale n.3 deI2001 ............. 833 2.3. La nuova formulazione dell'art.118 Cost. ...................................... 835 2.3.1.La sussidiariet verticale ..................................... ................. 835 2.3.2. La sussidiariet orizzontale ...................................... ................ 840 3.Le Regioni ............................................................................................... 842 3.1.La potest legislativa ....................................................................... 843 3.2. L'autonomia amministrativa delle Regioni ...................................... 846 3.2.1.Il coordinamento fraStato e Regioni ............................................ 851 3.2.2. Finanza regionale.L'attuazione del federalismofiscale con la legge delega 5 maggio 2009, n.42.Il federalismo dema-niale dicui al D.Lgs.28maggio 2010, n.85:rinvio............................. 853 3.2.3. Il controllo sulle Regioni .............................................................. 857 3.2.4. Il potere sostitutivo del Governo .................................................. 860 3.3.L'organizzazione regionale ............................. :................................ 861 4.Gli enti locali .......................................................................................... 863 4.1. Le autonomie locali nella Costituzione ........................................... 863 4.2.La riforma della legge 8 giugno1990, n.142, e il Testo unico delle leggi sull' ordinamento delle autonomie locali ............................... 865 4.3.L'autonomia degli enti locali ........................................................... 866 4.4.Le funzioni degli enti locali ............................................................. 867 4.4.1.Le funzioni del Comune ............................................................... 867 4.4.2.Le funzionidella Provincia ........................................ ............. 872 4.4.3.L'organizzazione dei Comuni e delle Province ............................ 873 4.4.4. Le fusioni,leistituzioni e le modificazioni territoriali dei Comuni .................................................................................................... 878 4.4.5.Gli istituti della partecipazione popolare ...................................... 880 4.4.6. Finanza provinciale e comunale ................................................... 882 4.4.7.Il sistema dei controlli sugli enti locali ...................................... 88:,.1 CAPITOLO 6 I beni pubblici 1.N ozione, classificazione e regime giuridico dei beni pubblici: profili generali ......................................................................................... 895 IndiceXXXI 2.I beni demaniali ...................................................................................... 898 2.1. Acquisto e perdita della demanialit ................................................ 899 2.2.Il regime giuridico dei beni demaniali ............................................. 900 2.3.Una particolare categoria di beni demaniali:i beni culturali e paesaggistici ......................................................................................... 901 3.I beni patrimoniali indisponibili ............................................................. 903 3.1.L'acquisto e la perdita dell'indisponibilit ....................................... 903 3.1.1.Ildenaro tra patrimonio indisponibile e disponibile ..................... 905 3.2.Il regime giuridico dei beni indisponibili ........................................ 906 3.3. Differenze rispetto ai beni disponibili .............................................. 906 4.L'espropriabilit dei beni pubblici demaniali e patrimoniali in-disponibili per pubblica utilit ................................................................ 907 5.La tutela dei beni pubblici:in particolare l'autotutela c.d.esecutiva .............. 908 5.1. La portata dell'art.823, comma 2,c.c ............................................. 908 5.2.Il rilievo del decorso del tempo nell'autotutela possessoria ............ 910 5.3.Il rapporto tra l'autotutela possessoria e l'azione diaccer-tamento della propriet ........................................................................... 911 6.Il regime dei beni pubblici affidati in concessione ................................. 912 6.1.Lo strumento concessorio: profili generali ...................................... 912 6.2.La giurisdizione esclusiva del G.A.sulle concessioni di beni pubblici aisensi dell'art.133, comma 1, lettob), del codice del processo amministrativo.................................................................. 915 6.3.[Segue]le questioni patrimoniali eccettuate dalla giurisdi-zione esclusiva ........................................................................................ 917 7.I diritti reali pubblici su beni altrui ......................................................... 919 7.1.Generalit ......................................................................................... 919 7.2.Le servit prediali pubbliche ........................................................... 919 7.3.Diritti (o servit) d'uso pubblico:strade vicinali e usi civici ............. 922 8.Il processo di valorizzazione e cessione del patrimonio immo-biliare pubblico:dal D.L.351del 2001al federalismo demaniale coniato dal D.Lgs.28maggio 2010, n.85 .............................................. 925 CAPITOLO 7 L'espropriazione per pubblica utilit 1.Introduzione:l'espropriazione per pubblica utilit tra normativa nazionale e convenzioni internazionali .................................................... 935 2.Dai fondamenti alle principali fonti dell'espropriazione pubblica ............. 940 2.1.Caratteri generali ............................................................................. 940 XXXII Indice 2.2. I fondamenti costituzionali dell'espropriazione per pubblica utilit ....................................................................................................... 941 2.3.Occupazione preliminare all'esproprio e requisizione:dif-ferenze ..................................................................................................... 946 2.4.Le principali fontidell'espropriazione per pubblica utilit confluite nel Testo Unico con D.P.R.8 giugno'2001, n.327 .................. 947 3.L'attuazione degli strumenti urbanistici attraverso l'attivit espropriativa ............................................................................................ 950 3.1.I piani urbanistici e lo statuto conformativo della propriet privata ..................................................................................................... 951 3.2.Zonizzazione e localizzazione delle opere: vincoli confor-mativi ed espropriativi. L'espropriazione di valore ................................ 952 3.3.Il piano particolareggiato e le procedure attuative ........................... 959 4.Il procedimento di esproprio ................................................................... 960 4.1.I principi generali del procedimento d'esproprio nel Testo Unico n.327/2001 ................................................................................... 962 4.2.L'oggetto e i soggetti del procedimento d'esproprio ....................... 965 4.3.L'indennizzo come serio ristoro del sacrificio imposto al privato ..................................................................................................... 968 4.4. La determinazione dell'indennit di esproprio ................................ 969 4.4.1. Il procedimento di determinazione dell'indennit ........................ 970 4.4.2.I criteri difissazione dell'indennit .............................................. 974 4.4.2.1. Evoluzione storica .......................................... .......................... 974 4.4.2.2. Le opzioni abbracciate dal Testo Unico .................................... 975 4.4.2.3.La rivoluzione posta in essere per learee edificabili dalla sentenza Corte Cost. n.348/2007 e dalla L. 244/2007 .................. 979 4.4.2.4. La rivoluzione posta in essere, per le aree non edifica-bili,dalla sentenza Corte Cost.lOgiugno 2011, n.181........................ 985 4.5. La cessione volontaria ..................................................................... 988 5.L'occupazione legittima e l'occupazione appropriativa ......................... 993 5.1.Premessa:l'occupazione nel procedimento d'esproprio ................. 993 5.2. L'occupazione appropriativa (o accessione invertita):origini, evoluzione e profili critici ............................................ ......................... 996 5.2.1. Nascita e ragioni dell'istituto ........................................................ 996 5.2.2.Il dibattito sull'accessione invertita .................................... 1000 5.2.3.(segue) Il problema della compatibilit dell'occupazione appropriativa con la Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo ............................................................................ 1001 5.2.4. La tutela del proprietario in caso dioccupazione appro-priativa ..................................................................................................1003 5.2.4.1. La nuova disciplina del risarcimento del danno da occupa-zione appropriativa dopo Corte Cost.349/2007 e la L. 244/2007 ............ 1004 IndiceXXXIII 5.3.L'occupazione usurpativa ..............................................................1008 5.4.La c.d."acquisizione sanante"......................................................1010 5.4.1.L'acquisizione sanante ex art.43T.U .........................................1011 5.4.2. La Corte Costituzionale dichiara l'incostituzionalit dell'art. 43T.U ..................................................................................................1014 5.4.3. Effetti della dichiarazione di incostituzionalit dell'acqui-sizione sanante:tesi interpretative a confronto ..................................... 1016 5.4.3.1. Acquisizione sanante e giudizi pendenti.. ................................ 1016 5.4.3.2. Quid iuris in caso di occupazioni sine titulo? .......................... 1017 5.4.4 ..L'art.34 del d.l.n.98del 6 luglio 2011, conv., in L.15 luglio 2011, n.111,inseriscel'art. 42-bis nel corpo T.U.espr: l"'utilizzazione senza titolo di un bene per scopi diinteresse pubblico" ..................................... : .........................................................1022 6.La tutela giurisdizionale in materia espropriativa .................................1029 6.1.La giurisdizione amministrativa ....................................................1029 6.2.La giurisdizione ordinaria ..............................................................1029 PARTE III L'ATTIVIT AMMINISTRATIVA ICAPITOLO1 I principi generali del!' azione amministrativa 1.L'attivit amministrativa ....................................................................... 1035 1.1. Rapporti con il potere politico:la controversa nozione di atto politico (art.7,comma 1,ultimo periodo, del codice del processo amministrativo) ......................................................................1036 1.2. Attivit amministrativa ed atti di diritto privato della P.A............ 1042 2.Classificazioni dell' attivit amministrativa ..........................................1044 2.1. Attivit discrezionale e attivit vincolata .......................................1045 3.I principi costituzionali dell'attivit amministrativa .............................1045 3.1.Il principio di legalit .....................................................................1046 3.2.Il principio di imparzialit .............................................................1048 3.3.Il principio di buona amministrazione ................................. :.........1051 3.4.Il principio di ragionevolezza ........................................................1053 3.5.I principi di pubblicit e di trasparenza .........................................1054 3.6.Il principio della capacit negoziale della pubblica ammi-nistrazione .............................................................................................1056 4.I principi dell'ordinamento comunitario ............................................... 1057 J XXXIVIndice 4.1.Il richiamo ai principi comunitari nella L.15/2005 .......................1058 4.2.Il principio di proporzionalit.. ......................................................1059 4.3.Il principio ditutela del legittimo affidamento ..............................1062 4.3.1. Alcune questioni applicative ................ ......................................1066 4.3.2.L'evoluzione del principio dell'affidamento nella giuri-sprudenza della Corte diGiustizia .................. , .....................................1067 ~ ) ,CAPITOLO 2 rL'accesso ai documenti amministrativi SEZIONEI. PROFILI GENERALI...............................................................1069 1.Il diritto diaccesso come principio generale dell' azione am-ministrativa dopola legge18giugno 2009, n.69 .................................1069 2.La natura giuridica del "diritto" diaccesso dopo il codice del processo amministrativo (art.133, comma 1,lett.a,n.6) ....................1071 3.La titolarit del diritto di accesso ..........................................................1075 3 .1.[Segue]interessi diffusi e diritto di accesso ..................................1079 3.2.[Segue]la legittimazione passiva ..................................................1081 4.Il documento accessibile .......................................................................1082 4.1.[Segue]in particolare:l'accesso agli atti preparatori ....................1083 4.2 .... e agli attiinterni ..........................................................................1083 5.L'accesso alle informazioni ..................................................................1085 5.1.[Segue]l'accesso nell'ordinamento degli enti locali .....................1085 5.2.L'accesso in materia ambientale .................................................... 1085 5.3.L'accesso dei consiglieri comunali e provinciali dicui all'art. 43D.Lgs.267/00 ....................................................................... 1089 5.4.L'accesso in materia di contratti pubblici ......................................1092 6.I limiti al diritto di accesso ...................................................................1093 6.1.I documenti connessi ai documenti segreti ....................................1094 6.2.Gli altri casi diatti sottratti all'accesso individuati dalle pubbliche amministrazioni o dai regolamenti governativi ...................1095 7.Le modalit di accesso .......................................................................... 1096 8.Il differimento dell'accesso ...................................................................1097 SEZIONEII. ACCESSOALL' ATTIVITDIDIRITTOPRIVATODELLA P.A. EDEIGESTORIDISERVIZIPUBBLICI.................................................1098 1.L'orientamento giurisprudenziale contrario ..........................................1099 2.L'orientamento favorevole ....................................................................1099 3.L'indirizzo giurisprudenziale intermedio ..............................................1100 IndiceXXXV 4.L'approccio "sostanziale" .....................................................................1100 5.L'intervento dell'Adunanza Plenaria (decisioni nn.4 e 5/1999) conferma la piena accessibilit dei documenti amministrativi degli enti pubblici ................................................................................1101 6.. .. e detta il decalogo dell'accesso agli atti dei soggetti privati gestori di pubblici servizi:il problema della c.d.attivit residuale ...........1101 7.Le novit dopo la L.15/2005 ................................................................11 05 8.Accesso ad attidisoggetti privati ed ottemperanza ..............................11 06 SEZIONEIII. I RAPPORTITRA RISERVATEZZAEDACCESSO.......................11 07 1.La riservatezza come mero limite alla trasparenza nella L. 241/1990 ...............................................................................................1108 2.I rapporti tra accesso e riservatezza nella faseantecedente al varo della L. 675/1996 ..........................................................................11 08 3.L'emanazione della L. 675/1996 sui dati personali ..............................11 09 4.L'accesso ai dati sensibili nel D.Lgs.11maggio1999, n.135 .............. 1111 5.Il D.Lgs.30 giugno 2003, n.196 e il nuovo comma 7 dell'art. 24 della L. 241chiariscono i dubbi sull' accesso ai dati sensibili. Ulteriori tessere sono state apposte al mosaico dal codice privacy e dalla L.15/2005.................................................................................. 1112 5.1.Il codice della privacy ..................................................................... 1112 5.2.La L.15/2005 .................................................................................. 1113 6.La tutela procedimentale e processuale della riservatezza .................... 1115 6.1. Tutela in sede procedimentale ......................................................... 1116 6.2. Tutela processuale ........................................................................... 1117 SEZIONEIV.LA TUTELAINSEDEGIURISDIZIONALEALLALUCEDEL CODICEDEL PROCESSO............................................................................. 1118 1.Profili generali ....................................................................................... 1118 2.Il rito speciale in materia di accesso (art.116 del codice del pro-cesso amministrativo) ............................................................................ 1119 3.Ricorso in pendenza digiudizio ............................................................1122 4.Il nuovo regime della difesa nel rito dell'accesso .................................1125 5.Le questioni rimaste irrisolte anche dopol'emanazione del codice del processo ...............................................................................1126 6.Tutela giustiziale innanzi alla Commissione per l'accesso o al difensore civico .....................................................................................1127 ..,1XXXVIIndice CAPITOLO 3 Potere amministrativo e discrezionalit 1.Potere amministrativo, principio di legalit e, discrezionalit ...............1131 2., ~ La discrezionalit amministrativa .........................................................1133 ~ 2.1. L'importanza della considerazione dei c.d: interessi secon-dari alla luce della L. 241/1990 ............................................................1135 "'.2.2.I rapporti con il merito amministrativo ..........................................1137 ,2.3. Discrezionalit, procedimento e motivazione ................................1138 "2.4. Autotutela e discrezionalit (rinvio) ..............................................1139 2.5.Sindacato giurisdizionale sulla discrezionalit.. ............................1140 2.5.1. Potere discrezionale e riparto di giurisdizione ............................1140 "2.5.2. L'eccesso di potere come grimaldello per il sindacato sul-la discrezionalit amministrativa (rinvio) .............................................1141 ,2.5.3.Il sindacato sulla discrezionalit dopo le