Opposizione di terzo e principio del contraddittorio nel processo … · delle situazioni...

Opposizione di terzo e principio del contraddittorio

nel processo amministrativo

di DANIELE CORLETTO

in Giur. cost. 1995. pp.3769 ss

SOMMARIO: 1. La sentenza n. 177 del 1995 e il principio del contraddittorio. – 2. La pari dignità

delle situazioni soggettive e l'astrattezza delle garanzie processuali rispetto alle situazioni

tutelate. – 3. Il principio del contraddittorio fra esigenze "assolute" ex art. 24 Cost. e

valutazioni comparative ex art. 3. – 4. L'opposizione di terzo e la sua problematica ricezione

nel processo amministrativo. – 5. L'opposizione di terzo nel processo amministrativo e i suoi

possibili riflessi sulle prospettive evolutive di quel processo. – 6. Segue. In particolare con

riferimento a due aspetti del processo amministrativo: l'impugnazione dei regolamenti e

l'estensione erga omnes del giudicato. La partecipazione al giudizio come mezzo di tutela dei

terzi e come strumento di garanzia dell'utilità e della tempestività della decisione. – 7.

L'inidoneità dell'opposizione di terzo a costituire la risposta ordinaria alle esigenze del

contraddittorio nel processo amministrativo. La necessità di strumenti preventivi, che

garantiscano la partecipazione dei terzi al giudizio. – 8. L'opportunità che siano assegnati al

giudice gli adempimenti connessi al rispetto del principio del contraddittorio.

1. - Con la sentenza n. 177 del 1995 la Corte costituzionale, integrando il disposto

normativo della legge TAR, ritenuto illegittimo in quanto non prevede l'opposizione di terzo

fra i mezzi di impugnazione delle sentenze, consegna al giudice amministrativo un istituto del

tutto nuovo per la giustizia amministrativa. Di questo inserimento si può essere soddisfatti, ma

si può anche considerarlo soltanto un primo passo, insufficiente, da solo, a dare soddisfacente

applicazione al principio del contraddittorio nel processo amministrativo, o addirittura se ne

può temere un effetto squilibrante sull'assetto tradizionale del giudizio amministrativo: di

certo non si possono sottovalutare l'estensione e il rilievo delle conseguenze che esso è in

grado di provocare sulle strutture e sui meccanismi, consolidati ma delicati, del processo

amministrativo, nè si può non vedere che esso costringe ad una rimeditazione dell'intero

sensibilissimo tema della struttura soggettiva di quel processo.

Si direbbe che con la sentenza attuale la Corte non faccia altro che riprendere, e svolgere

applicandolo al processo amministrativo, un filo logico che ha il suo capo nella sentenza n. 55

del 1971 (1), laddove si dichiarava che "un'efficacia riflessa di un giudicato sui terzi potrebbe

(1) Ma già anche nella sentenza n. 48 del 1968 - vedila in Giur. cost. 1968, 736 - che ha dichiarato

l'incostituzionalità della c.d. solidarietà tributaria e in particolare ha affermato che contrasta con il diritto di

difesa dell'art. 24, 2°, l'estensione ai coobbligati della efficacia della sentenza emanata in un processo cui ha

partecipato un solo coobbligato, e che, in presenza di un rapporto giuridico con pluralità di parti, tutti i soggetti

D. Corletto, Opposizione di terzo e principio del contraddittorio nel processo amministrativo 2

ammettersi solo quando, come avviene nel processo civile, sia previsto, oltre al potere di

intervento da parte loro, il rimedio dell'opposizione di terzo, a tacere dell'eventualità della loro

chiamata ope judicis".

La sentenza n. 55 del 1971 è stata intesa come implicante una sicura affermazione della

piena vigenza del principio del contraddittorio. E in particolare si è ritenuto che essa segnasse

l'acquisita e irreversibile consapevolezza che il diritto di difesa dell'art. 24, 2°, Cost. non

esprime soltanto il principio della "parità delle armi" fra i partecipanti ad un giudizio, ma, più

ancora, è regola circa la composizione soggettiva dei processi, e dà fondamento costituzionale

a quell'antico principio di civiltà giuridica, secondo il quale non si può sottoporre agli effetti

inattaccabili di una pronuncia giudiziale chi non sia stato in condizione di contribuire

attivamente, con la sua partecipazione al processo, alla formazione della sentenza.

La regola del contraddittorio contiene e intreccia, a ben vedere, tre regole con ambiti

parzialmente sovrapposti. Essa in primo luogo disciplina il tema dell'estensione dei giudicati,

vietando che si estendano gli effetti vincolanti di una pronuncia oltre l'ambito di coloro che

sono stati formalmente parti del processo o che hanno almeno avuto la possibilità (effettiva) di

parteciparvi. In secondo luogo e simmetricamente impone, qualora la natura (costitutiva) della

sentenza o dell'oggetto del giudizio non consenta di evitare, o renda opportuno, che un effetto

ultra partes si produca, che quei terzi cui gli effetti siano per estendersi vengano

(concretamente) messi in grado di partecipare al processo (2). Infine essa esige che sia

garantita una possibilità di reazione successiva contro la sentenza da parte di chi, non avendo

partecipato al giudizio in cui essa si è formata, ne risenta comunque degli effetti a carico della

sua sfera giuridica.

Se questo è quanto si deve ricavare dalle pur sintetiche enunciazioni delle citate sentenze

del 1968 e del 1971, sono rimasti però sul problema numerosi interrogativi, che la sentenza n.

177/95 riapre ma ai quali non dà soluzione, anche se non è forse impossibile ricavarne

qualche utile indicazione. Innanzitutto rimane irrisolto il problema relativo alla struttura

interna della complessa regola che scaturisce dalla necessità di tradurre in concreti istituti e in

efficaci meccanismi processuali la garanzia costituzionale del diritto di difesa. In sostanza

cioè non si risolvono gli interrogativi circa il rapporto che si deve considerare esistente fra il

principio della partecipazione al giudizio, la regola circa l'estensione del giudicato, e la

disponibilità di meccanismi di reazione contro le sentenze. Esiste una priorità logica (di logica

costituzionale) di una di quelle enunciazioni rispetto alle altre? Quale conto bisogna tenere di

altri valori costituzionali che vengono in gioco (il diritto di azione, l'effettività - e la

tempestività - della tutela giurisdizionale)? Richiede la Costituzione che quelle tre garanzie

debbano tutte essere in ogni caso rispettate o sono alternative: è sufficiente cioè che il

legislatore assicuri in ogni tipo di processo che ne sia messa a disposizione anche solo una,

perchè il precetto costituzionale sia adempiuto? Ovvero, dovendosi riconoscere al principio

del contraddittorio una struttura saldamente unitaria, non si dovrà dire che le regole in cui esso

sembra articolarsi non sono che modi diversi di enunciarlo, vedendolo da angoli visuali

differenti? E qual è l'ambito dei soggetti cui la garanzia costituzionale è riferita? E ancora:

del rapporto sostanziale devono poter partecipare al processo che si concluderà con una sentenza unica nei

confronti di tutti.

(2) Non c'è dubbio dunque che la Corte abbia inteso che l'art. 24, 2°, Cost. "pone una strettissima correlazione

tra titolarità della situazione sostanziale dedotta in giudizio, partecipazione necessaria al processo e soggezione

all'efficacia diretta della sentenza", per usare le parole di A. PROTO PISANI, Appunti sui rapporti tra i limiti

soggettivi di efficacia della sentenza civile e la garanzia costituzionale del diritto di difesa, in Riv. trim. dir.

proc. civ. 1971, 1228.


fino a che limite sono concepibili e consentite differenze nella sua configurazione e nei modi

della sua realizzazione a seconda del tipo e della struttura del processo?

Certo è che con questa sentenza il tema della tutela dei terzi entra in modo pieno nel

giudizio amministrativo; segnando la indiscutibile consacrazione di quel processo come

ispirato ad una logica soggettivistica, anche dal lato dei privati che resistono all'impugnazione

(3).

2. - La sentenza n. 177/95 dichiara dunque il contrasto della attuale mancanza del rimedio

dell'opposizione di terzo nel processo amministrativo con gli articoli 3 e 24 della

Costituzione.

La motivazione non riprende espressamente e anzi lascia abilmente cadere le

argomentazioni esposte dalla 6ª Sezione del Consiglio di Stato nella ordinanza di rimessione,

dove si istituiva un parallelo fra le due giurisdizioni, amministrativa e ordinaria, e fra le due

situazioni soggettive che ne sono rispettivamente al centro, l'interesse legittimo e il diritto

soggettivo. "Sotto il profilo considerato, in vero," - così si esprimeva il giudice remittente - "la

situazione del terzo titolare di interesse legittimo non è meno meritevole di tutela, che è

garantita dagli artt. 24 e 113 della Costituzione sullo stesso piano del diritto soggettivo,

sebbene in forma e con risultati diversi."

Il Consiglio di Stato aveva dunque prospettato la questione imperniandola essenzialmente

sulla violazione del principio di uguaglianza. La comparazione veniva instaurata non fra il

regime cui due diverse giurisdizioni sottopongono la stessa situazione soggettiva (secondo la

logica cui si era ispirata ad esempio la sentenza della Corte costituzionale n. 190 del 1985 in

materia di rimedi cautelari nelle controversie di pubblico impiego), ma fra il trattamento

processuale in due differenti ordini processuali di due diverse situazioni soggettive, la cui

diversità non viene considerata evidentemente tale da giustificare (almeno) quel tipo di

differenza nel relativo processo: la comparazione veniva istituita insomma direttamente fra

due processi, e, al fondo, fra le due situazioni soggettive su cui essi sono rispettivamente

imperniati.

Non si può fare a meno di constatare la distanza che separa la attuale impostazione da

quella accolta, poco più di trent'anni fa, dallo stesso Consiglio di Stato, il quale (4) sosteneva

addirittura che la "minore tutela dell'interesse legittimo del terzo nel giudizio amministrativo

... costituisce uno dei cardini essenziali del sistema, pur non presentando alcun carattere di

incostituzionalità perchè la stessa costituzione ha fatto propria la tradizionale distinzione fra

giurisdizione su diritti e giurisdizione su interessi".

Si ripete ancor oggi la - perfino troppo ovvia - considerazione (5) che la differente natura di

diritti (garantiti come situazione individualistica) e interessi legittimi (connessi con l'interesse

pubblico) consenta, e anzi imponga, diversità di trattamento giurisdizionale, di per sè non

censurabili sotto il profilo della costituzionalità, e si afferma bensì che "il diritto di difesa può

(3) E segna una lontananza incolmabile con i tempi in cui si poteva sostenere che nel processo amministrativo

il controinteressato "rimane in ombra rispetto al principale e necessario resistente, che è la pubblica

amministrazione, alla quale principalmente spetta difendere le sorti del provvedimento": cfr. Cons. Stato, A.P.,

24 maggio 1961, n. 12, in Cons. Stato 1961, I, 861.

(4) Cons. Stato, A.P., 24 maggio 1961, n. 12, citato.

(5) A suo tempo, fra gli altri, richiamata da C. ESPOSITO, Onere del previo ricorso e tutela giurisdizionale dei

diritti, in Giur. cost. 1964, 590 (in part. 595-596) che scriveva sul problema del previo ricorso amministrativo,

per considerarlo eventualmente inopportuno, ma costituzionalmente legittimo per gli interessi, e invece non

legittimo se imposto come condizione per la tutela giurisdizionale dei diritti.


variamente atteggiarsi in funzione delle peculiari caratteristiche dei diversi tipi di

procedimento o delle esigenze di giustizia" (6).

Va però rilevato come sia evidentemente mutata la sensibilità circa il grado di accettabilità

di una meno efficace garanzia processuale dell'una rispetto all'altra situazione soggettiva, o

come, per meglio dire, si sia affermata la convinzione che il differente contenuto dell'utilità

sostanziale che la titolarità dell'una o dell'altra situazione soggettiva può assicurare debba

tenersi distinto dal funzionamento del processo in cui essa si fa valere, non potendo quella

differenza in alcun caso giustificare il meno efficace funzionamento delle garanzie relative

propriamente al momento processuale.

Sotto questo aspetto si potrebbe vedere l'argomento, cui il Consiglio di Stato ha acceduto,

come un ulteriore passo avanti nella considerazione dell'interesse legittimo come situazione

sostanziale e verso il pieno abbandono dei residui della impostazione "processuale" o,

volendo, come sintomo di una rivendicazione dell'astrattezza e dell'autonomia del momento

processuale rispetto ai profili sostanziali.

Si può allora forse leggere la vicenda, nella quale il Consiglio di Stato ha preso posizioni in

qualche modo più radicali - nell'argomentazione se non nelle conclusioni - di quelle cui poi la

Corte ha ritenuto di accedere, come un passo verso la omogeneizzazione dei vari tipi di

processo, verso la individuazione di forme e di regole processuali, costituzionalmente fondate,

comuni in quanto tali a ognuno dei diversi riti processuali. Si andrebbe insomma verso la

definizione di un "diritto costituzionale processuale", cioè di uno standard di istituti e di

regole processuali, immancabili e necessitati sulla base dell'applicazione di principi

costituzionali, e in particolare giustificati dall'applicazione di quel vero e proprio "nucleo

generativo" di discipline e di istituti rappresentato dal principio del contraddittorio.

In questa prospettiva le peculiarità strutturali di ogni processo rimarrebbero in ombra, e la

maggiore astrattezza del momento processuale consentirebbe piuttosto la comparabilità fra i

vari processi e la trasmissibilità di istituti da un processo all'altro.

Sotto questo aspetto la sentenza in commento (e prima ancora l'ordinanza di rimessione)

potrebbe leggersi come un discorso sul "contenuto" necessario della forma processuale in

astratto, sulle esigenze "assolute" del processo in quanto tale ( individuate a partire dall'art. 24

Cost.), dove la comparazione col processo civile (e l'argomento che si basa sul principio di

uguaglianza) serve non tanto per argomentare la illegittimità, quanto per trarre il modello (la

rima obbligata) per rimediare ad una illegittimità individuata ragionando sulla forma

processuale in astratto e sulle esigenze che su questa si riflettono a partire dal principio del

contraddittorio.

Questo sarebbe (se la Corte avesse interamente accolto l'impostazione del giudice

remittente e non avesse invece - opportunamente - glissato sul punto) un aspetto davvero

nuovo, che supererebbe una limitazione (sottointesa o implicita) cui finora la stessa Corte si

era tenuta (forse anche per come le questioni le si erano presentate), consistente nel

considerare la diversità di situazione soggettiva e di struttura del processo amministrativo

come impedimento ad una pura e semplice diretta comparazione dei due processi, e al

trasferimento di istituti dall'uno all'altro.

L'applicazione di quella stessa impostazione ad altri aspetti del processo amministrativo

potrebbe però consentire verosimilmente di superare quella limitazione cui ci si era finora

tenuti e di arrivare, per esempio in tema di prove, o di tutela cautelare, a una

(6) Come fa la Corte cost. nella sent. n. 223 del 1993, e continua che però "deve essere sempre assicurato in

modo effettivo ed adeguato alle circostanze".


omogeneizzazione dei due processi. Bisogna chiedersi tuttavia se quel risultato si fondi su

premesse teoriche difendibili e se sia davvero da considerarsi soddisfacente.

Non è dubbio che i principi fondamentali ricavabili dalla Costituzione in materia di

garanzie processuali, e per primo il principio del contraddittorio con tutta la sua ricchezza di

conseguenze, debbano avere piena vigenza in ogni tipo di processo. Tuttavia sarebbe

irragionevole, argomentando sulla pari dignità dell'interesse legittimo rispetto al diritto

soggettivo, perseguire una radicale omogeneizzazione di istituti e di soluzioni processuali e

negare che la astrattezza e la autonomia della forma processuale rispetto al suo contenuto

conoscano dei limiti. In particolare poi sarebbe probabilmente fallace la prospettiva di chi

volesse vedere il processo civile come una sorta di serbatoio di istituti-modello, dei quali non

si dovrebbe far altro che attuare il trasferimento ad altri processi che ne siano privi.

Rimane un limite concettuale invalicabile alla piena "civilizzazione" del processo

amministrativo (ammesso che questa sia la prospettiva che si vuole considerare desiderabile).

E' sicuro infatti che non può restare senza conseguenze la diversità di struttura del processo, e

la diversità delle situazioni soggettive, che discendono dal fatto che si tratta di un processo di

impugnazione di atti di autorità, spesso poi di portata generale o addirittura normativa, che

siamo cioè di fronte ad un processo da ricorso (secondo una formula che è stata spesso

svalutata ma che mantiene una sua efficacia interpretativa e sistematica), che si conclude con

una sentenza che è normalmente in primo luogo costitutiva (anche se non si può mancare di

rilevare la ricchezza dei suoi effetti di accertamento, conformativi, direttivi).

Il carattere "oggettivo" degli effetti della sentenza di annullamento, il carattere multipolare

(7) del rapporto normalmente sottostante alla vicenda processuale, costringe anche

quest'ultima ad assumere una complessità tutta peculiare, e pone esigenze - del tutto

particolari e assai impegnative - di tutela processuale e di garanzia procedimentale di

posizioni di "terzi" coinvolti..

La realizzazione del principio del contraddittorio nel processo amministrativo richiede

verosimilmente strumenti più articolati e più efficienti di quanto non siano quelli che si

considerano adeguati a rispondere alle esigenze che emergono in altri processi, e

segnatamente nel processo civile (a tacere però della complessità di problemi e della ricchezza

e varietà di soluzioni che nel processo civile - ma meglio sarebbe dire nei processi civili -

trovano spazio, al di là della schematizzazione didascalica di esso come prototipo della lite

interprivata).

Per certi versi anzi si potrebbe immaginare che la soluzione che venisse elaborata per

rispondere alle esigenze del contraddittorio nel processo amministrativo, di quel processo cioè

che per la sua struttura e per la natura del suo oggetto impone di dare rilievo non secondario al

tema dell'incidenza su posizioni di terzi, si presterebbe poi ad essere considerata

paradigmatica ed esemplare per ogni altro processo, compresi quelli soggetti al rito civile, in

cui si affacciasse il problema della tutela dei terzi.

Si cercherà fra breve di valutare se sia da considerare davvero soddisfacente il

trasferimento nel processo amministrativo di un istituto nuovo (anche se in esso già da lungo

tempo presente come fantasma, come possibilità, o come una "assenza" eloquente e

significativa) e fino a che punto l'ambientamento di esso nel nuovo contesto possa rivelarsi

carico di aspetti problematici; fin d'ora si può comunque apprezzare che la Corte abbia evitato

di giungere a questo pratico risultato per la via, concettualmente rischiosa, del raffronto e della

(7) Secondo l'espressione di E. SCHMIDT-ASSMAN, Verwaltungsverantwortung und

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, n. 34,

Berlin-New York, 1976, 226, il quale ragiona di un problema di "polygonale Rechtsschutz".


omogeneizzazione delle situazioni soggettive. Ma più ancora, al di là di quello che appare il

risultato empiricamente più evidente e in qualche modo clamoroso della sentenza, vanno colte

e valorizzate quelle affermazioni e quelle puntualizzazioni che, sia pure per accenni e senza

che esse abbiano potuto - per la necessità di tenersi al punto che alla Corte era stato

prospettato - essere sviluppate e sistematizzate, contribuiscono a fissare i punti chiave

nell'impostazione del problema di definire il contenuto costituzionalmente necessario del

principio del contraddittorio.

E' da una riflessione sulle implicazioni del principio del contraddittorio e sulle specifiche

strutture del giudizio amministrativo che ci si può attendere - da parte del legislatore, ma

anche per opera della giurisprudenza adeguatrice dello stesso giudice amministrativo - una

risposta sistematica ed equilibrata, adeguata alle particolari necessità di quel processo, alle

quali nè una generica assimilazione al giudizio civile, nè l'importazione di singoli istituti

sarebbero probabilmente in grado di far fronte.

3. - Ci si può chiedere se il riferimento all'art. 3 (sul contrasto con il quale, oltre che con

l'art. 24, si fonda la dichiarata incostituzionalità) non finisca per essere superfluo e forse

addirittura fuorviante. Se esso significasse accoglimento implicito delle argomentazioni

avanzate dall'ordinanza di rimessione (laddove si riferisce all'interesse legittimo come

"situazione... non meno meritevole di tutela, che è garantita dagli artt. 24 e 113 della

Costituzione sullo stesso piano del diritto soggettivo, sebbene in forma e con risultati diversi")

sulla "pari dignità" dell'interesse legittimo rispetto al diritto soggettivo (che però -

significativamente - la Corte evita di riprendere nel suo ragionamento), comporterebbe infatti

la adozione di una discutibile prospettiva "sostanzialistica", che fonda la necessità dell'efficace

funzionamento dei meccanismi di garanzia processuale sulla qualità della situazione

soggettiva fatta valere.

Non pare insomma che sia necessario istituire una qualsiasi comparazione, e tanto meno

predicare una equivalenza, fra le situazioni soggettive tutelate per dimostrare la necessità che

il processo (ogni processo) funzioni correttamente e assicuri compiutamente garanzia a chi ne

venga coinvolto. Tanto più che, come necessaria premessa di quella comparazione,

bisognerebbe dire - come fa, a quanto pare, l'ordinanza di rimessione - che non solo la

posizione dei terzi controinteressati ma anche quella di chi sia comunque toccato, anche

indirettamente, dalla (futura) sentenza del giudice amministrativo si debba propriamente

definire di interesse legittimo. Il dubbio allora è non solo circa la configurabilità in concreto di

quella posizione soggettiva, ma, più radicalmente, circa l'esattezza del ricorrere alla nozione di

interesse legittimo - del quale contemporaneamente si afferma la natura essenzialmente

sostanziale - per definire una posizione propriamente ed esclusivamente processuale, che

nasce dal processo e che solo in esso trova la sua ragione e la sua protezione.

La stessa conclusione si deve infatti comunque raggiungere argomentando dalle necessità

costituzionali relative in senso stretto e proprio al funzionamento interno della garanzia

processuale, quale ne sia l'oggetto. Sotto questo aspetto il riferimento all'art. 24 e al principio

di garanzia del contraddittorio si potrebbe ritenere da solo sufficiente a fondare la pronuncia

(o almeno la sua pars destruens, la valutazione dell'inadeguatezza della garanzia assicurata al

valore costituzionale in questione, se non la pars costruens, l'individuazione del meccanismo

idoneo a rimediare alla riscontrata carenza (8)).

(8) Si direbbe infatti che la sentenza in commento si possa considerare composta sotto il profilo logico di due

elementi: la valutazione della inadeguatezza della garanzia accordata al diritto di difesa, con la conseguente


Peraltro non è nuovo il ricorso al principio di uguaglianza per valutare l'inadeguatezza, dal

punto di vista dell'art. 24, di un meccanismo o di un istituto processuale: essa emerge infatti

con indiscutibile evidenza quando una situazione soggettiva risulti sottoposta ad un regime

processuale diverso e meno efficace, quanto a garanzia, rispetto a quella offerta alla stessa o

ad analoga situazione in altra parte dell'ordinamento, dove è dalla violazione dell'art. 3 che si

dimostra violato anche l'art. 24. Se è abituale una lettura della garanzia del diritto di difesa in

connessione con il principio di uguaglianza (9), talvolta si è giunti - discutibilmente - a

dichiarare che la garanzia dell'art. 24 non sarebbe che una specificazione di quella dell'art. 3

(10

) .

L'argomento non è privo di risvolti rischiosi: l'adagiarsi su questo tipo di argomentazione,

se rende certo più agevole omogeneizzare, quanto a livello di garanzia offerta, diversi settori

dell'ordinamento processuale, rende poi arduo, ma al limite impossibile, colpire una lacuna

assoluta di protezione, cioè intervenire per una situazione che non ha nell'ordinamento alcuna

tutela, e per la quale non si trovano termini di raffronto, con i quali istituire la comparazione

necessaria per l'applicazione del criterio di uguaglianza (salvo doversi indurre, secondo

l'impostazione accennata anche dall'ordinanza di rimessione, ad allargare, non senza gli

inconvenienti che questa "diluizione" può comportare, il cerchio delle situazioni comparabili).

In sostanza ove la Corte si esoneri dal dare un giudizio assoluto di adeguatezza, di idoneità e

sufficienza sotto il profilo dell'art. 24, dei meccanismi giurisdizionali, e preferisca ricorrere in

ogni caso a un giudizio comparativo, colpendo non la "insufficiente" tutela ma la "minore"

tutela, rischia di privarsi di uno strumento che in alcuni, più gravi, casi può essere non

sostituibile.

Si può insomma comprendere che la Corte consideri più arduo condurre un discorso

"assoluto" sulla idoneità e sufficienza delle modalità di garanzia concreta di un valore

costituzionale, e preferisca appoggiarsi ad un tertium comparationis: questo modo di

procedere è certo più agevole, perchè offre un modello normativo già presente, giustifica in

maniera più sicura (ma bisognerebbe dire che propriamente consente) il carattere additivo

della sentenza, offrendo le "rime obbligate" cui riferirsi e risparmia alla Corte il compito, cui

essa sempre è riluttante, di dare un giudizio assoluto di sufficienza o di ragionevolezza di una

protezione data dall'ordinamento, o addirittura (ma qui la riluttanza sarebbe per la verità

giustificata, di fronte alla necessità di compiere scelte e valutazioni spettanti piuttosto alla

discrezionalità politica) di valutare il merito delle soluzioni adottate e di proporne altre più

adeguate.

Se riesce facile ammettere che appaia più logico e più economico integrare una carenza

normativa ricorrendo, come la Corte ha fatto, e come le si chiedeva di fare, ad un modello già

presente nell'ordinamento che risponde in qualche modo all'esigenza di garanzia che si era

sollevata, si potrebbe però anche sostenere che una risposta alla questione avrebbe potuto

essere condotta in termini più astratti e generali, costruendo un discorso di principi, impostato

sull'applicazione dell'art. 24 e del principio del contraddittorio nel processo amministrativo.

Anche a costo di rinunciare ad una soluzione immediatamente operativa per limitarsi ad

una sentenza-monito rivolta al legislatore (sul quale però non si può oggi fare troppo

affidamento) avrebbe forse potuto essere questa l'occasione per fissare esigenze costituzionali

valutazione della illegittimità costituzionale, e l'indicazione, basata sull'art. 3, del modo per rimediare la accertata

carenza.

(9) Come ad es. nella sentenza n. 167 del 1984, nella quale la Corte risolse il caso riferendosi all'art. 3,

"inserito nell'area coperta dall'art. 24".

(10

) Ci si riferisce alla sentenza n. 55 del 1974.


e linee portanti delle relative soluzioni: e ne sarebbero potute uscire indicazioni più complete

e equilibrate, che cioè - secondo quanto si dirà più avanti - non fossero limitate al rimedio

"postumo" dell'opposizione, ma che mettessero in evidenza innanzitutto la necessità

costituzionale di meccanismi efficaci e garantiti di partecipazione, idonei a realizzare in via

preventiva la tutela dei terzi che risentiranno della sentenza.

La Corte, pur se preferisce evitare di inoltrarsi in un discorso di principi e di impostazione

teorica del problema, offre però, quasi fra le righe, alcune indicazioni, di cui bisognerà fare

tesoro.

4. - Effetto immediato della sentenza è di introdurre nel giudizio amministrativo un nuovo

mezzo di impugnazione, l'opposizione di terzo ordinaria. Sotto questo aspetto non se ne

potrebbe sottovalutare il rilievo. L'individuazione delle conseguenze che il nuovo istituto sarà

in grado di produrre sulle strutture e sul funzionamento del processo richiede però che si

rifletta sui termini e sui limiti di questo inserimento. Resta insomma da capire come il nuovo

istituto funzionerà nel nuovo contesto, come esso si adatterà all'ambiente in cui verrà a

trovarsi, per poi chiedersi come a sua volta reagirà su di esso.

L'opposizione di terzo non c'è mai stata nel processo amministrativo: fin dall'esordio della

giurisdizione amministrativa la quarta sezione del Consiglio di Stato prendeva posizione

negativa sul punto, argomentando dal silenzio normativo (11

) . Essa però è spesso stata

presente, come una sorta di fantasma, nelle riflessioni che la dottrina e gli stessi giudici hanno

condotto sul processo, e la sua assenza - una assenza rumorosa e vistosa - è stata spesso usata

come punto di appoggio per conclusioni che miravano a dare risposta al problema della

garanzia del contraddittorio e della tutela dei terzi nel giudizio amministrativo. E' proprio

sull'assenza del rimedio dell'opposizione che sembra fondarsi quella giurisprudenza (12

) - che

la stessa sentenza della Corte ricorda - che ammette l'appello dei controinteressati sostanziali,

con l'argomento che altrimenti ci sarebbero dubbi di legittimità costituzionale, "specie in un

processo... in cui non è contemplato il rimedio dell'opposizione di terzo". Ma sullo stesso

argomento, rovesciato, si è basata anche la conclusione opposta, quella che dalla assenza del

rimedio dell'opposizione deduce la inammissibilità dell'appello dei controinteressati "non

(11

) Con la decisione Cons. Stato, IV, 9 giugno 1892, ricordata in Giur. it. 1994, III, 1, 607. Del tutto diversa

al situazione in Francia, dove la tierce opposition è una via di ricorso ammessa contro le decisioni del Conseil

d'Etat fin dall'arrêt Boussuge del 1912, ma consentito solo contro decisioni che ledono i diritti di chi non abbia

potuto partecipare al giudizio. Al proposito si osserva che "le Conseil d'Etat paraît avoir été sensible au principe

équitable d'après lequel les personnes qui seraient admises à intervenir pendant l'instance doivent pouvoir, si

elles n'ont pas été prévenues à temps, attaquer la décision rendue en leur absence." Peraltro l'inconveniente

pratico di questa soluzione sarebbe che, se si aprisse la tierce opposition a tutti gli interessati ..."tous les arrêts

d'annulation ou presque seraient l'objet de cette voie de recours, car il y a presque toujours des personnes

intéressées au maintien d'un acte administratif". Per ovviare al segnalato inconveniente si è scelta la strada di

limitare la legittimazione a chi sia leso in un diritto (inteso poi però in termini abbastanza ampi), escludendola

per chi sia toccato in un semplice interesse. Si ricorda altresì che è prevista la condanna del soccombente a una

ammenda (dato che la tierce opposition "peut être utilisée par des plaideurs de mauvaise foi pour faire échec à

la chose jugèe") e che il Conseil d'Etat accoglie il rimedio in casi estremamente rari. Cfr. sul punto LONG, WEIL,

BRAIBANT e A., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 10^ ed., Dalloz, Paris, 1993, 149 ss. e P.

DUBOUCHET, La tierce-opposition en droit administratif, in Revue du droit public, 1990, 710 ss.

(12

) Cfr. Cons. Stato, VI, 11 marzo 1989, n. 259, in Foro amm., 1989, 633; Cons. Stato, V, 15 giugno 1992,

n. 558, in Cons. Stato 1992, I, 786; Cons. Stato, VI, 15 luglio 1993, n. 535, in Cons. Stato 1993, I, 959.


diretti" rimasti estranei al giudizio di primo grado, che costituirebbe una introduzione di fatto

di quel rimedio (13

).

L'ingresso dell'opposizione di terzo sembrerebbe privare queste conclusioni di uno dei loro

fondamenti. Sotto questo aspetto non sembra da sottovalutare il pericolo che l'istituto ora

introdotto nel giudizio amministrativo, assicurando una "rete di salvataggio" per quei casi cui

gli altri ordinari meccanismi processuali diano, sotto il profilo del rispetto del principio del

contraddittorio, insufficiente o nulla garanzia, possa costituire per la giurisprudenza

amministrativa una sorta di alibi, autorizzando insensibilità o distrazioni, o addirittura

inducendola ad arretrare rispetto alle posizioni fin qui assunte. Sembra possibile, ad esempio,

che proprio sul punto del riconoscimento della legittimazione ad appellare ai controinteressati

non formali restati estranei al giudizio di primo grado, la presenza della "valvola"

dell'opposizione indebolisca le posizioni giurisprudenziali fin qui prevalenti, inducendo a

negare, piuttosto che a riconoscere, quella legittimazione.

Ma, a parte le prognosi circa gli effetti che la presenza del nuovo istituto potrà indurre, su

cui torneremo fra breve, si pone in primo luogo il problema di quale sia esattamente l'effetto

della pronuncia della Corte, e cioè se essa comporti la ricezione, nel processo amministrativo,

di tutta la disciplina che il CPC detta in tema di opposizione di terzo ordinaria (14

), ovvero se

essa si limiti ad introdurre un istituto, connotato solo nella sua complessiva identità e in specie

nella sua finalità, lasciando poi che la disciplina del suo funzionamento, se di dettarla non si

faccia carico il legislatore, sia da ricavarsi pretoriamente con riferimento al sistema del

processo amministrativo.

La domanda è ovviamente in gran parte oziosa: non può sfuggire infatti che l'opposizione

di terzo non potrà che risentire, per i suoi aspetti più significativi, e non solo per profili di

dettaglio procedimentale, del nuovo contesto in cui si trova inserita. E ciò a partire dal punto

fondamentale della legittimazione a servirsene, sul quale già la Corte non ha potuto fare a

meno di prendere posizione nella sua sentenza. Si può ben immaginare che ne risulterà un

istituto in sostanza nuovo, analogo (o, come dice la sentenza, equivalente) ma tutt'altro che

identico a quello conosciuto nel processo civile.

Una prima conformazione dell'istituto risulta da una limitazione espressamente indicata

dalla Corte, che ne differenzia l'ambito di applicabilità rispetto alle previsioni del CPC.

(13

) Vedi in questo senso Cons. Stato, IV, 18 novembre 1989, n. 801, in Foro amm. 1989, 3022. Di una

"introduzione surrettizia dell'opposizione di terzo, attuata allargando le maglie della legittimazione all'appello"

parla V. PAZIENZA, Controinteressati "non diretti" ed (effettiva) tutela giurisdizionale: una "sentenza di

sbarramento" del Consiglio di Stato, in Foro amm. 1990, 1187, a commento della sentenza da ultimo citata.

Vedi pure, nel senso che il riconoscimento della legittimazione ad appellare significhi, di fatto, applicare il

rimedio dell'opp. di terzo: M. OCCHIENA, Controinteressato, intervento "ad opponendum" e opposizione di

terzo: il processo amministrativo tra declamazione e applicazione, in Giur. it. 1993, III, 1, 854; per una

posizione giurisprudenziale che esplicitamente collega il riconoscimento della legittimazione a proporre appello

a favore dei terzi pur non qualificabili come formalmente controinteressati alla necessità di assicurare "una tutela

analoga a quella che potrebbero conseguire dall'esperimento dell'opposizione di terzo", vedi Cons. g.a reg. Sic., 1

giugno 1993, n. 198, in Giur. amm. sic. 1993, 319.

(14

) E che pure lascia incertezze non di poco conto anche fra gli studiosi del processo civile, se è vero che si

rileva che "l'opposizione di terzo è uno degli istituti più discussi del diritto processuale civile": cfr. C.A.

NICOLETTI, Opposizione di terzo, in Enc. dir., XXX, 478. Si veda però da ultimo l'impostazione di C.

CECCHELLA, L'opposizione del terzo alla sentenza, Torino 1995, che parla di "giudizio a contraddittorio

posticipato".


La Corte infatti, servendosi della facoltà consentitale dall'art. 27 della legge n. 87 del 1953,

estende la dichiarazione di incostituzionalità all'art. 28 della legge TAR, introducendo così

l'opposizione anche per le sentenze di TAR. Peraltro questa estensione è espressamente

limitata alle sentenze passate in giudicato. Con quest'ultima precisazione si limita dunque

l'applicabilità della disciplina del CPC, il quale di per sè si riferisce, oltre che alle sentenze

passate in giudicato, anche a quelle "comunque esecutive" (15

), fra le quali rientrerebbero

anche quelle del TAR (per l'art. 33 legge TAR). Se ci si chiede quale sia la ragione di questa

espressa limitazione, si può senz'altro ipotizzare che la Corte abbia voluto con essa risolvere il

problema della concorrenza fra impugnazioni, e in particolare dei rapporti fra l'opposizione e

l'appello. Consentire l'opposizione solo contro le sentenze passate in giudicato significherebbe

insomma evitare che si possa dare la contemporanea possibilità, e quindi eventualmente la

contemporanea pendenza, di due differenti impugnazioni contro la stessa sentenza (16

).

Tutto il discorso risente però di un vizio di origine, connesso con le incertezze che nel

giudizio amministrativo circondano il tema della composizione soggettiva del processo, a

partire dalla nozione di parte, fino alla individuazione dell'ambito dei legittimati a esperire le

impugnazioni ordinarie (17

).

Sotto un primo aspetto infatti si può osservare che la enunciazione della Corte non è così

inequivoca come può sembrare, per quanto riguarda la individuazione del momento in cui la

sentenza si possa dire "passata in giudicato".

Quella di giudicato è nozione necessariamente relativa, dato che la oggettiva condizione in

cui si viene a trovare la sentenza nel momento in cui non siano più esperibili le ordinarie

impugnazioni non è che la conseguenza, ma si direbbe il risvolto, della soggettiva condizione

in cui si trova chi sarebbe legittimato a proporre impugnazioni, nel momento in cui questa

possibilità gli è definitivamente preclusa. Se si ammette, come fa la giurisprudenza

amministrativa, che possano appellare anche i controinteressati (risultanti o no dall'atto

amministrativo) non notiziati, che non hanno quindi assunto nel giudizio di primo grado la

qualità di parti in senso formale, bisognerebbe ricavarne che l'eventuale avvenuto decorso del

termine breve (dalla notifica della sentenza) per le parti formali del giudizio non comporti di

per sè il "passaggio in giudicato" della sentenza, dovendosi quanto meno attendere che

decorra, per gli eventuali ulteriori legittimati all'appello, il termine lungo (dalla pubblicazione

della sentenza). Ma la situazione sarebbe ancor più complicata se si volesse seguire l'opinione

(15

) La Corte dei conti ha ritenuto infatti per parte sua che il rimedio dell'opposizione sia esperibile per le

proprie decisioni che, ancorchè non passate in giudicato, siano comunque esecutive: cfr. Corte conti, sez. II, 29

maggio 1989, n. 125, in Giur. it., 1990, III, 1, 66.

(16

) Sembrerebbero così evitati anche i dubbi e le incertezze che nel processo civile, e nella relativa dottrina,

si sono presentati circa il modo di risolvere il problema del concorso con altre impugnazioni, anche se

prevalentemente si ritiene che la pendenza dell'appello impedisca la proposizione dell'opposizione, aprendo

invece la strada, per chi sarebbe legittimato a quest'ultima, all'intervento in appello ex art. 344 (cfr. G. FABBRINI,

L'opposizione ordinaria di terzo nel sistema dei mezzi di impugnazione, Milano 1968, 254 e da ultimo F.P.

LUISO, Opposizione di terzo, in Enc. giuridica Treccani, XXI, ad vocem, 8) e che reciprocamente l'opposizione

già proposta si converta in intervento nell'appello successivamente presentato. Nel processo civile non si pone

invece un problema di concorrenza soggettiva di rimedi, restando le relative legittimazioni ben distinte.

(17

) Si potrebbe anzi pensare che la stessa limitazione di cui si è detto costituisca un tentativo di tenere

separati quanto meno per l'aspetto temporale i due rimedi, l'appello e l'opposizione, che tendono invece almeno

in parte a sovrapporsi quanto a legittimazione.


(18

) secondo la quale si dovrebbe applicare per analogia nel giudizio amministrativo l'art. 327,

2° c., CPC, e si ritenesse quindi che il controinteressato pretermesso (almeno nei casi in cui

esso si possa considerare controinteressato "formale", perchè risultante dall'atto) non perda il

diritto di appellare neppure dopo il decorso del termine lungo. Non potendosi considerare il

decorso del termine annuale come termine preclusivo, per tutti i possibili legittimati,

dell'impugnazione, verrebbe meno in questo caso la possibilità di considerare la sentenza

oggettivamente "passata in giudicato" al fine di consentire l'esperimento dell'opposizione.

Nè del resto si può pensare che la Corte abbia voluto riferirsi al passaggio in giudicato

relativo a quegli stessi terzi ai quali si riferisce la legittimazione a proporre l'opposizione.

Questi infatti o sono fin dall'inizio privi di possibilità di impugnazione ordinarie, e non si può

parlare di un passaggio in giudicato nei loro confronti, non potendosi individuare un momento

a partire dal quale la sentenza divenga per loro inattaccabile, dato che lo è ab origine, o una

possibilità di impugnazione sussiste, ma allora consentire la possibilità di opporsi dopo la

perdita della possibilità di appellare significa vanificare la previsione di termini per l'appello,

consentendone l'aggiramento.

Così stando le cose, la limitazione dell'esperibilità dell'opposizione alle sentenze passate in

giudicato, se si facesse riferimento, per determinare il passaggio in giudicato, alla decorrenza

dei termini per le sole parti formali, non impedirebbe di per sè la sovrapposizione dei due

rimedi, negli altri casi visti risulterebbe priva di senso.

Una ulteriore, sottointesa, modificazione dell'istituto, nel passaggio dall'uno all'altro dei

due sistemi processuali, è quella che bisogna apportare alla formula dell'art. 404, per far sì che

essa abbia un senso se riferita alla realtà del processo amministrativo, laddove dispone che

l'opposizione sia consentita ai terzi "contro la sentenza pronunciata tra altre persone quando

pregiudica i suoi diritti". Qui il necessario adattamento al nuovo contesto impone di leggere il

riferimento ai "diritti" come fosse più genericamente operato alla "situazione soggettiva

protetta", comprensiva quindi degli interessi legittimi, e forse (ma il punto richiede più ampia

riflessione), se bisogna dare rilievo al riferimento della sentenza a chi sia toccato "di riflesso",

anche di altre situazioni riportabili alla sfera degli interessi. Ancora una volta quello della

legittimazione a servirsi del rimedio è il punto su cui emergono degli aspetti problematici.

E ancora al problema della teoria delle parti e della legittimazione riconduce quanto la

sentenza afferma in un altro passaggio che, come si dirà, è da ritenersi cruciale. Laddove

ricorda i modi individuati dalla giurisprudenza amministrativa per rispondere alle esigenze

connesse col principio del contraddittorio, la Corte rammenta che la giurisprudenza

amministrativa, "per ovviare in via preventiva alla possibilità che una sentenza ... possa

produrre effetti nei confronti di terzi senza che questi siano stati coinvolti nel giudizio perchè

formalmente non erano considerati controinteressati" non solo consente a questi terzi

l'intervento nel giudizio, ma "dimostra propensione a riconoscere" loro, ancorchè non abbiano

partecipato al giudizio di primo grado, anche la legittimazione ad appellare.

La Corte colloca dunque il rimedio che introduce nel processo amministrativo in una fase

temporalmente e logicamente successiva all'esaurimento del processo e delle sue ordinarie

possibilità, delle quali l'opposizione si presenta come integrativa. Dopo che il processo si sia

chiuso senza che il terzo ne sia diventato parte, facendo intervento in esso o impugnando

dinanzi al giudice d'appello la decisione che ne ha chiuso la prima istanza (o senza che gli sia

stata riconosciuta la legittimazione ad appellare), gli si deve allora almeno consentire

(18

) Che è stata sostenuta sulla base di convincenti argomenti da G. PALEOLOGO, L'appello al Consiglio di

Stato, Milano, 1989, 477, anche se la giurisprudenza si è mostrata restia ad applicarla. Nota l'A. citato, pag. 473,

che un appello senza termine del controinteressato pretermesso diventerebbe in realtà una opposizione di terzo.


l'opposizione. Ma ancora una volta si deve osservare che la configurazione e l'ambito di

operatività del nuovo rimedio, la sua praticabilità ed effettività non sono determinabili se non

affrontando il nodo della composizione soggettiva del processo e in particolare della

legittimazione alle impugnazioni, sul quale a sua volta la presenza del nuovo rimedio

provocherà inevitabilmente un riassestamento che si può provare ad immaginare, ma di cui

non si potrebbero pronosticare gli esiti finali. E' su questo tema che ci si può attendere che la

sentenza di cui ci occupiamo produca le sue conseguenze più significative.

5. - Si farebbe torto alla pronuncia della Corte se la si leggesse secondo una ottica statica,

architettonica, come se essa si limitasse ad aggiungere un elemento ad un preesistente,

incompleto, edificio. Essa assomiglia forse di più ad una sorta di intervento di ingegneria

genetica, che consente ad un organismo vivente nuove funzioni e nuove possibilità di

evoluzione, ma ridefinisce di necessità le funzioni delle altre sue parti e altera le precedenti

prospettive evolutive.

Si può immaginare che la Corte non abbia ignorato questa prospettiva e che anzi -

accogliendo del resto uno stimolo in questo senso che proprio dal giudice amministrativo le è

pervenuto - abbia inteso dare l'avvio ad un riassetto delle linee portanti della giurisprudenza

amministrativa su alcuni dei punti-chiave del funzionamento del processo. Di questa possibile

fase di risistemazione evolutiva che la Corte sembra autorizzare e promuovere, la stessa

sentenza indica anche alcune di quelle che ne appaiono essere le linee guida.

Per certi versi si può giustificare insomma la sensazione che si tratti di una sentenza che

non si esaurisce nella introduzione del nuovo istituto, ma che si prolunga, per così dire, in una

sorta di necessaria attività conseguenziale di completamento e di risistemazione, affidata alla

giurisprudenza ma anche al legislatore, rispetto alla quale la sentenza contiene sollecitazioni,

indicazioni, "moniti", che si riveleranno forse - sperabilmente - la sua parte più significativa e

più ricca di effetti.

Come si è detto, pare ragionevole supporre che il punto principale, che risulterà decisivo in

definitiva quanto alla configurazione concreta dell'istituto e quanto alle conseguenze che dalla

presenza di esso si produrranno sugli assetti e sugli equilibri del processo amministrativo, sarà

proprio quello della determinazione dell'ambito dei soggetti legittimati a servirsi del nuovo

mezzo di impugnazione, e della ridefinizione che di conseguenza si produrrà vuoi

sull'attribuzione della legittimazione a esperire gli altri rimedi, e in particolare l'appello, vuoi

più in radice sul trattamento cui saranno sottoposti i terzi controinteressati a partire dalla loro

stessa individuazione.

Ci si può prospettare uno scenario, nel quale il nuovo rimedio tenda ad assorbire e ad

esaurire in sè l'intero campo della tutela dei terzi rispetto al procedimento giurisdizionale dal

cui esito siano toccati. Si potrebbe immaginare cioè che la presenza di una successiva

possibilità di impugnazione induca i giudici amministrativi a recedere da quegli orientamenti

che tendono ad assicurare la tutela dei terzi attraverso l'allargamento dell'ambito delle parti

necessarie del processo fino a ricomprendervi non solo i controinteressati risultanti dall'atto,

in quanto da esso nominativamente indicati, ma altresì tutti coloro che siano individuabili

come tali sulla base degli atti del procedimento. In questa prospettiva sarebbe poi pienamente

giustificato il persistere della posizione restrittiva in tema di controinteressati sopravvenuti o

successivi, che, rifiutando una nozione propriamente processuale del controinteresse,

riduttivamente (19

) lega la posizione di controinteresse al vantaggio derivante dall'atto più che

(19

) La situazione riferita ignora la ricchezza di contenuti e di effetti che la sentenza del giudice

amministrativo è venuta assumendo, dato che fa riferimento ad una idea della giurisdizione amministrativa come


alla lesione che ci si può attendere dalla sentenza, e quindi congela le posizioni al momento

dell'atto e ignora, tenendole fuori dal processo, le situazioni di controinteresse correlate alla

emananda sentenza.

Il ritorno alla nozione strettamente formale di controinteressato avrebbe dalla sua un

qualche relativo snellimento dell'andamento processuale e potrebbe sembrare accettabile,

anche sotto il profilo del rispetto dei principi costituzionali, nella considerazione che

comunque la tutela non viene negata ma al più solo rinviata (20

).

Parallelamente, dopo la conclusione del primo grado, l'esistenza dello specifico gravame

renderebbe assai più ardua quella eccezione ai principi in tema di legittimazione all'appello

che viene talvolta operata consentendo la legittimazione ad appellare anche per chi non sia

stato costituito parte formale del primo giudizio, pur avendone titolo, e, a maggior ragione,

renderebbe ingiustificata quella eccezione a favore di quei controinteressati sostanziali che

non avessero, neppure nei termini di una nozione relativamente più ampia di controinteressato

formale, titolo alla notificazione del ricorso.

Se questa sarà la strada che la giurisprudenza amministrativa sceglierà, all'opposizione sarà

fin dall'inizio rinviata la possibilità di tutela per tutti coloro che non si debbano considerare,

nel senso più stretto e formale, parti necessarie, e nell'opposizione finirebbero per confluire,

oltre all'impugnazione del controinteressato "formale" non notificato, anche quella del c.d.

controinteressato sostanziale e degli altri interessati, toccati di riflesso (ma la legittimazione di

questi ultimi, nonostante il cenno in questo senso contenuto nella sentenza n. 177, apre un

orizzonte di problemi che meriterebbero una attenta riflessione). La massima espansione della

sfera dei legittimati all'opposizione di terzo risulterebbe così da una ridefinizione dei profili

soggettivi del giudizio amministrativo, conseguente alla precisazione in termini formali e

restrittivi della nozione di parte e al parallelo allargamento di quella di "terzo" (21

).

Ma l'esito così delineato, se può valutarsi come non improbabile, sarebbe da ritenersi

tutt'altro che soddisfacente sotto il profilo del rispetto dei principi costituzionali, e tradirebbe

in realtà lo spirito e il dettato della stessa sentenza di cui ci occupiamo.

E' evidente infatti che la previsione di una possibilità successiva di impugnazione non può

comunque ritenersi, da sola considerata, un mezzo sufficiente di tutela della posizione dei

terzi, ai quali si debba assicurare una protezione effettiva e non puramente nominale. Altro è

essere messi tempestivamente in condizione di partecipare - con argomentazioni, con

eccezioni, con repliche, con allegazioni istruttorie - alla formazione della sentenza (secondo la

nozione propria e irrinunciabile di contraddittorio), altro è dover reagire ad una decisione già

presa e, assumendo la posizione di chi chiede la modifica di un assetto già fissato e di

giurisdizione di mero annullamento, nella quale dunque l'unica posizione di controinteresse ritenuta significativa

è quella di chi può temere che la sentenza metta il segno negativo davanti al vantaggio che dall'atto gli deriva.

(20

) Del resto è questo in sostanza l'argomento su cui si basano quell pronunce che hanno valutate non

contrarie alla Costituzione le previsioni di procedimenti sommari, purchè sia data una possibilità successiva di

opposizione: vedi infra alla nota 34.

(21

) L'esito opposto, conseguente al desiderio di salvare le sentenze definitive da successivi attacchi, e di

impedire in pratica le opposizioni, potrebbe consistere in una generalizzazione della legittimazione all'appello. Il

punto debole di questa soluzione è che si dovrebbero prevedere meccanismi che consentano agli interessati di

essere informati circa la pronunciata sentenza, ovvero di considerare fittiziamente avvenuta tale conoscenza al

momento della pubblicazione della sentenza, anche per chi non aveva mai avuto notizia del giudizio in corso.

L'ammettere invece l'appello senza termine, o - in ipotesi - a partire da una "piena conoscenza" della sentenza,

non differisce se non marginalmente, quanto ad effetti, dalla generalizzazione dell'opposizione, anche se forse ha

qualche aspetto di maggiore sensatezza.


valutazioni già compiute con un atto solenne e conclusivo, e non quella di chi difende uno

status quo, convincere lo stesso giudice che l'ha pronunciata a ritornare sulla sua decisione

(22

).

Ma l'altro punto che pare di dover considerare decisivo è che una tutela così accordata ai

terzi ha un prezzo, che ricade sull'efficacia complessiva del sistema giurisdizionale in cui essa

si inserisce. Se lo scopo (o uno degli scopi, se si preferisce) della giurisdizione è quello di dare

certezza ai rapporti giuridici (23

), e se uno dei metri con cui comunque si deve valutare

l'efficacia della giurisdizione nel raggiungere il suo scopo (lo si voglia vedere nella certezza,

nella chiusura delle controversie, ovvero nella giustizia, nella chiusura giusta delle

controversie) è il tempo che intercorre fra il momento in cui la controversia si apre e il

momento in cui essa è risolta definitivamente, non può essere dubbio che l'opposizione è un

rimedio assai costoso, in termini di certezza e in termini di tempo. Un'impugnazione che

riapra un giudizio dopo che questo era arrivato a quella che avrebbe potuto essere, e che

ragionevolmente tale appariva a chi vi aveva partecipato, la sua conclusione; che consenta in

linea di principio questa riapertura senza limiti di tempo; che abiliti a richiederla una ampia e

forse indeterminata schiera di soggetti, è così radicalmente contraria allo scopo, al significato

stesso della giurisdizione, da apparire in qualche modo eversiva.

Se la tutela dei terzi fosse affidata (esclusivamente o in via generalizzata e prevalente) ad

un meccanismo in tal modo congegnato, non si potrebbe fare a meno di considerare

incostituzionale il sistema che ne risultasse così caratterizzato. E ciò sotto due aspetti: da un

lato non si potrebbe ritenere adeguata la garanzia del contraddittorio che non consentisse, a

chi vedrà gli effetti della decisione giurisdizionale toccare in maniera diretta proprie posizioni

soggettive, di partecipare efficacemente alla formazione di quella decisione, e di essere a

questo scopo tempestivamente informato del processo. D'altro lato però la tutela delle

posizioni dei controinteressati che fosse affidata solo ad una successiva impugnazione sarebbe

in realtà lesiva non solo dell'interesse generale alla rapida conclusione delle liti, e alla certezza

dei rapporti, ma si porrebbe direttamente in contrasto con la garanzia costituzionale del diritto

di azione. Metterebbe infatti gravemente in forse l'effettività di quella garanzia la situazione in

cui si troverebbero i ricorrenti che, esperito il ricorso e ottenuta la pronuncia favorevole del

giudice, vedessero poi, non come evento eccezionale ma come ipotesi frequente e quasi

normale, la vicenda processuale riaprirsi, e le sentenze, su cui riposava la certezza dei

ricorrenti di aver ottenuto soddisfazione, vanificate.

Non occorre aggiungere argomenti per mostrare il carattere intollerabile di una tale

possibilità. Ma volendo si potrebbe riflettere sul destino del giudizio di ottemperanza nel

frattempo intrapreso (la proposizione dell'opposizione contro il giudicato su cui esso è basato

ne comporterebbe la sospensione, o la chiusura?) e, prima ancora, della sorte dell'obbligo di

esecuzione (l'attesa, o la speranza, di una opposizione potrebbe dare un alibi alla eventuale

scarsa propensione dell'amministrazione ad adeguarsi alla pronuncia? non si potrebbero

temere, nel caso limite, opposizioni concertate con l'amministrazione, per allontanare il

(22

) Già a suo tempo, a commento della sentenza n. 55 del 1971, era stato ben osservato che "la previsione di

un mezzo... di opposizione successiva non varrebbe di per sè a rendere ammissibile, sotto il profilo

costituzionale, l'efficacia riflessa della sentenza nei confronti dei terzi titolari... di rapporti connessi o dipendenti

da quello dedotto nel giudizio principale, ove a costoro non fosse anzitutto assicurata la preventiva possibilità di

intervenire, volontariamente o jussu judicis, in tale giudizio": così L.P. COMOGLIO, L'incostituzionalità dell'art.

28 cod. proc. pen. e la decisione "overruling" della Corte costituzionale, in Riv. dir. proc. 1971, 741.

(23

) E' interessante rilevare come, nel volume di G. PALEOLOGO, L'appello al Consiglio di Stato, cit., il

capitolo I porti quale titolo: "La sentenza come certezza".


momento dell'adempimento?); e ancora: in caso di opposizione, contro la sentenza

pronunciata in grado di appello, di chi lamentasse di essere restato indebitamente ignaro del

processo, si dovrebbe (24

) procedere al rinvio al giudice di primo grado? E la sentenza

pronunciata in sede di opposizione sarebbe poi a sua volta suscettibile di appello

(allontanando così sempre di più la conclusione della controversia e il raggiungimento della

certezza)?

Con l'opposizione, insomma, si dà al terzo un'arma che è allo stesso tempo troppo forte e

troppo debole: debole perchè è comunque un attacco postumo a decisioni già assunte in sua

assenza; forte perchè il terzo ha a sua disposizione, in ogni tempo, lo strumento per far riaprire

il processo e per impedire intanto (come, in presenza di certe condizioni, si deve ritenere

possibile) la esecuzione della pretesa già riconosciuta fondata. Questo - al di là della

fondatezza nel merito dei suoi argomenti - gli dà il potere di disporre un ritardo nella

conclusione della controversia, gli dà la signoria sul "tempo" di chiusura della vicenda, che

può avere conseguenze gravi e effetti decisivi sul diritto del ricorrente di vedersi riconosciuta,

in tempi ragionevoli, la sua ragione.

Deve dunque essere risolutamente escluso che l'opposizione di terzo possa aspirare a

diventare lo strumento normale e addirittura esclusivo di garanzia dei terzi, o almeno di quelli,

non nominati dall'atto, che il rispetto dell'art. 21 della legge TAR non esiga di chiamare nel

giudizio fin dalla sua costituzione.

E' vero che si potrebbero, per via di interpretazione, limitare in parte le gravi conseguenze

cui si è accennato. Sembrerebbe ragionevole per esempio sostenere che la proposizione

dell'opposizione, per la quale le disposizioni del CPC non prevedono alcun termine, incontri

invece nel processo amministrativo, almeno in alcuni casi, una limitazione temporale.

Parrebbe infatti sensato, e conforme al sistema, ritenere che, qualora in esecuzione della

sentenza siano adottati atti amministrativi impugnabili dai terzi, la possibilità di attaccare con

il rimedio giurisdizionale la decisione non sopravviva alla sopraggiunta inoppugnabilità degli

atti che in quella hanno il loro fondamento, costituendo altrimenti in tal caso l'impugnazione

della sentenza un modo di aggirare la perentorietà del termine di impugnazione dei

provvedimenti.

Si potrebbe però giungere ad immaginare che risultato dell'introduzione dell'opposizione

finisca per essere una posizione dei terzi complessivamente meno tutelata di quanto sia ora.

Se dovessero affermarsi (per la tendenza comprensibile e sacrosanta a salvare i giudizi, a non

riaprire controversie definite, a far prevalere le ragioni della certezza e dell'economia)

posizioni restrittive in tema di legittimazione all'opposizione, ci si potrebbe, nel caso limite,

trovare di fronte ad una sorta di tenaglia fra orientamenti restrittivi in tema di identificazione

delle parti necessarie e di legittimazione all'appello, e successivo affermarsi di linee restrittive

in tema di legittimazione all'opposizione, producendosi così, per paradosso, un collasso nei

livelli di garanzia dei terzi.

Ma, al di là di ipotesi limite che certo la giurisprudenza amministrativa saprebbe evitare,

resta che l'eventuale concentrarsi della tutela dei terzi nel rimedio postumo dell'opposizione

sarebbe criticabile non solo sotto il profilo dell'opportunità ma anche sotto quello della

ragionevolezza costituzionale. Si produrrebbe infatti una sorta di "bilancia" fra la

realizzazione di due garanzie costituzionali, dato che il grado di soddisfazione del diritto del

ricorrente a vedere definitivamente riconosciuta la fondatezza delle sue ragioni, e attuato nei

fatti il suo interesse, diventerebbe complementare al grado di sacrificio del diritto del terzo di

(24

) Così come ha ritenuto, per i litisconsorti necessari pretermessi, la Cass. civ., Sez. I, 5 agosto 1987, n.

6722 e 18 maggio 1994, n. 4878, nel Mass. 1987 e 1994.


difendere, con il rimedio postumo, le sue posizioni e i suoi interessi. La massima tutela del

diritto di azione vorrebbe il massimo sacrificio del diritto di difesa, e, viceversa, la piena

garanzia del terzo comporterebbe un grave sacrificio all'effettività della tutela del ricorrente

(25

).

Se ne avrebbe una situazione inaccettabile perchè non necessaria, dato che l'affidare la

tutela dei terzi solo ad un sistema di impugnazioni successive creerebbe una contrapposizione

e un reciproco condizionamento fra valori costituzionali (quello dell'art. 113 e quello dell'art.

24) che non è davvero in rerum natura e si può benissimo evitare ricorrendo ad altri, meno

rozzi, meccanismi.

6. - La realtà è che, come si dirà fra breve, l'opposizione non può costituire se non un

rimedio di uso limitato, o addirittura eccezionale. Ma prima di affrontare quel conclusivo

discorso, non si ritiene di poter fare a meno di toccare brevemente un paio di altri punti, che

paiono di notevole rilievo.

Il primo è relativo al tema della legittimazione (a resistere) nei giudizi di impugnazione di

atti normativi o di atti generali.

Il secondo attiene ai riflessi concettuali che l'ingresso dell'opposizione di terzo produce

sulle teorie correnti in tema di giudicato amministrativo (26

).

La previsione di un rimedio messo a disposizione dei terzi, e in particolare dei

controinteressati c.d. sostanziali e di chi sia toccato di riflesso dagli effetti della sentenza,

scompagina e disperde istantaneamente e irrimediabilmente la disattenzione (ma si potrebbe

anche considerare una sorta di narcosi pacificatrice) che ha finora consentito di non affrontare,

se non anche di non vedere, i punti difficili del tema dell'impugnazione di atti generali e

normativi.

In particolare l'opposizione di terzo porterà forse ad un punto di rottura il problema

dell'attuazione del contraddittorio e della costruzione soggettiva del processo di impugnazione

il cui oggetto sia un atto efficace nei confronti di una pluralità indeterminata di soggetti.

E' possibile, ma non auspicabile, che il caso del giudizio avente quel particolare oggetto

continui, per le speciali difficoltà che presenta, a fungere da metro delle soluzioni da adottare

per ogni altra ipotesi, e da giustificazione delle limitazioni che a partire da esso siano poi

estese all'intera teoria del processo amministrativo.

E' probabile che si debba proprio alle esigenze che il processo presenta in quel caso se non

riesce ad affermarsi nel giudizio amministrativo una nozione ampia e sostanziale di

controinteressato, e regole adeguate per consentirne il coinvolgimento nel giudizio. Si

tratterebbe infatti, in quel caso, di assicurare il contraddittorio a favore di schiere

numerosissime o indeterminabili di soggetti. Ed è così, pur non potendosi negare la posizione

di controinteressati a coloro che potrebbero impugnare l'atto amministrativo che producesse

gli stessi effetti sostanziali che chi impugna si attende dalla sentenza, e non essendoci alcuna

buona ragione giuridica, se si allarga la legittimazione ad impugnare atti normativi, per

(25

) Un analogo meccanismo è stato descritto, e criticato, da chi scrive con riferimento alla regola che carica,

almeno in linea di principio, sul ricorrente il compito di istituire il contraddittorio con i controinteressati: vedi La

tutela dei terzi nel processo amministrativo, Padova, 1992, 154. Ma qui le conseguenze ne sarebbero

probabilmente ancor più vistosamente inaccettabili.

(26

) Non è necessario sottolineare il legame che collega i due punti accennati: infatti la corrente teoria del

giudicato erga omnes è stata elaborata proprio con riferimento al caso degli atti generali e di quelli normativi, sul

presupposto della loro inscindibilità rispetto ai soggetti interessati, o controinteressati, alla loro impugnativa e al

loro annullamento.


restringere la legittimazione a resistere a quell'impugnazione, che ci si adatta in quel caso a

sostenere che non vi sono cointrointeressati che abbiano diritto ad essere chiamati nel

giudizio, e si sostiene poi che la sentenza di annullamento produca effetto di giudicato erga

omnes. L'arrangiamento così operato sul caso limite diventa poi, necessariamente, parte

integrante della teoria dell'istituto (dei controinteressati, del giudicato), di cui anzi disegna i

tratti esterni.

La difficoltà si ripresenta ora di fronte all'opposizione, con aspetti ancora più dirompenti:

non si tratta più di un processo appesantito e reso quasi ingovernabile da un numero

indeterminato di partecipanti, ma ci sarebbe potenzialmente un numero indeterminato di

processi (di opposizione), uno per ognuno dei terzi controinteressati alla sentenza, e

comunque una incertezza aperta, intollerabilmente, per un tempo indefinito.

La soluzione, che va comunque trovata, potrebbe consistere nella ridefinizione

dell'opposizione (della legittimazione a proporla) o, si può temere, della stessa nozione di

controinteressato, in termini compatibili con il caso indicato, e quindi assai restrittivi. Ne

verrebbe un risultato, che si applicherebbe indifferenziatamente a tutto il giudizio

amministrativo, giustificato solo dalla necessità di far fronte alle difficoltà connesse con un

caso particolare di impugnazione, e dipendenti dalla speciale natura del suo oggetto. In

alternativa si dovrebbe giungere (con la necessità però di un intervento normativo in questo

senso) a ridefinire la giurisdizione di impugnazione di atti normativi (più arduo teoricamente

il caso degli atti generali non propriamente normativi), portandola senza infingimenti fuori del

campo del giudizio c.d. di parti, fino a configurarla come giurisdizione di diritto oggettivo,

attenuandosi così - in un giudizio per il quale sarebbe ben plausibile una nozione

guicciardiana della legittimazione ad agire - il rilievo della composizione soggettiva del

processo e della legittimazione alle impugnazioni, e giustificandosi l'estensione generalizzata

della efficacia e della vincolatività della sentenza (27

).

Una soluzione di compromesso potrebbe essere poi quella, ispirandosi in qualche modo al

modello dei Massenverfahren del diritto processuale amministrativo tedesco (28

) e alla

disciplina del processo dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, di rendere

almeno sotto il profilo temporale meno distruttiva la presenza dell'impugnazione successiva,

immaginando una pubblicazione della decisione che annulla il regolamento (29

) dalla quale far

decorrere un termine per proporre l'impugnazione (appello o opposizione). A quel punto però

molto meglio sarebbe (secondo quanto fra breve si dirà) costruire fin dall'inizio un processo in

cui il numero dei possibili legittimati non impedisca di prevedere la pubblicazione, negli stessi

modi cui è soggetta la pubblicazione dell'atto, del ricorso contro di esso, facendo decorrere da

quella un termine entro il quale chi vi è legittimato possa fare intervento nel giudizio, con

esclusione, per chi non se ne è avvalso, della possibilità di attaccare poi la sentenza (e

individuando, sempre sul modello tedesco (30

), meccanismi di semplificazione interna della

gestione del processo, quale ad es. la nomina di un unico rappresentante processuale per

gruppi di persone accomunate dallo stesso interesse).

Quanto al secondo punto cui si accennava, pare di dover dire che la sentenza della Corte

elimina puramente e semplicemente la possibilità di sostenere ancora l'opinione che il

giudicato amministrativo valga "erga omnes". Se tutti coloro che sono toccati "dal giudicato"

(27

) Vedi, per dei cenni su questo ordine di argomentazioni, il citato La tutela dei terzi nel processo

amministrativo, 137 ss.

(28

) Vedi riferimenti nel citato La tutela dei terzi nel processo amministrativo, 136, nota 50.

(29

) Secondo l'esempio della previsione dell'art. 14 del dpr 1199 del 1971, in materia di ricorso straordinario.

(30

) Cfr. il § 65 e il 67a della VwGO, nel testo risultante dalla novella del 17.12.1990.


possono fare opposizione se ne deve dedurre che essi sono da esso toccati ma non ad esso

soggetti, cioè, più esattamente, toccati dagli effetti (e questo è precisamente il titolo della loro

legittimazione) ma non soggetti a rispettarli come immutabili, cioè non soggetti al giudicato.

L'aver messo a disposizione, di chi si ritiene danneggiato in un suo interesse dagli effetti

prodotti dalla sentenza, un mezzo per attaccare la stessa sentenza e per ottenerne la riforma,

impone ormai di avere ben presente la differenza concettuale che esiste fra l'efficacia della

sentenza, da un lato, e la sua inattaccabilità e indiscutibilità, dall'altro. Le due nozioni sono

state a lungo confuse nell'uso linguistico, cui dottrina e giurisprudenza amministrative sono da

tempo immemorabile abituate, che le accomuna sotto la denominazione di "giudicato". Il

fenomeno non è privo di spiegazioni. Chi sosteneva doversi applicare anche alla sentenza

amministrativa la lezione di Liebman, avrebbe potuto sentirsi obbiettare che l'assenza di

rimedi, o di possibilità di reazione, contro l'effetto costitutivo della sentenza amministrativa

rende identica per tutti la definitiva e inattaccabile soggezione a quell'effetto, e quindi

superflua la distinzione concettuale fra efficacia ed autorità della sentenza (31

). E' vero che a

questo si sarebbe potuto opporre l'argomento che non è concettualmente la stessa cosa essere

soggetti, come parti destinatarie di una definitiva pronuncia giurisdizionale, al vincolo alle sue

ormai inattaccabili statuizioni, e trovarsi invece ad essere toccati dagli effetti di una sentenza

resa fra terzi, rispetto alla quale l'ordinamento non consenta alcuna possibilità di attacco o di

reazione, e che solo il primo dei due casi merita propriamente di essere considerato come

soggezione ad un giudicato; resta però che da un punto di vista empirico la differenza è poco

percepibile. E' vero anche che si è spesso sostenuta la possibilità, per chi risentisse gli effetti

della sentenza senza essere destinatario della pronuncia, di ottenere dal giudice (impugnando

gli atti amministrativi adottati in esecuzione della prima sentenza o chiedendo un

provvedimento di segno contrario e impugnando il rifiuto) una pronuncia a lui favorevole

sulla stessa situazione oggetto della prima sentenza, non potendosi opporre al terzo il vincolo

al rispetto del giudicato. Questa soluzione però, oltre ad essere faticosa e scoraggiante,

lasciava comunque in vita la prima sentenza, potendo al più riuscire ad ottenere una seconda

pronuncia contraddittoria alla prima.

Ora la situazione è ben differente, potendosi direttamente attaccare la fonte degli effetti, per

chiedere che la decisione sia cambiata di segno o annullata.

Non si può quindi d'ora in poi fare a meno di tenere distinti i due concetti: l'efficacia della

sentenza (in particolare della sentenza costitutiva), estesa tanto quanto lo è l'ambito delle

conseguenze che essa è in grado di produrre oggettivamente; e la forza di giudicato, che

impone a chi vi è soggetto di considerare quelle conseguenze che si producano a suo carico, e

l'atto giurisdizionale stesso che le produce, indiscutibili e inattaccabili. La prima (l'efficacia, il

risentire nella propria sfera giuridica gli effetti della sentenza) costituisce infatti il titolo stesso

della legittimazione a proporre l'opposizione; il secondo (il giudicato) è la situazione di chi si

trovi a non avere (o non avere più) possibilità di ridiscutere e di attaccare la sentenza di cui

risente gli effetti. Ma se coloro che non hanno partecipato al giudizio, e sono quindi terzi,

hanno a disposizione un'impugnazione, essi non sono, per definizione, soggetti al giudicato.

Si torna quindi di necessità ad una nozione rigorosa e univoca di giudicato, come posizione

verso la sentenza che riguarda solo le parti formali del giudizio. Il giudicato, come forza

irresistibile, come produzione di effetti non contestabile, non può che riguardare le parti in

(31

) Quella riferita è, in sintesi, l'opinione sulla base della quale C. ANELLI (L'efficacia della cosa giudicata

con particolare riguardo ai limiti soggettivi del giudicato amministrativo, in Cons. Stato, 1973, II, 130) nega che

l'impostazione di Liebman possa trovare accoglimento quanto alle sentenze del giudice amministrativo.


senso formale, e non più chi è restato estraneo al giudizio che pure riguardava anche sue

posizioni soggettive (32

).

Conseguenza di tutto ciò è che sono mature le condizioni per effettuare un rovesciamento

di prospettiva: il problema della estensione e della completezza del contraddittorio non è più

ormai un problema di tutela dei terzi, ma un problema di tutela della sentenza contro gli

attacchi dei terzi. La partecipazione al giudizio di chi sarà toccato dagli effetti della sentenza

resta certo il modo più adeguato e sicuro di dare anche a costui garanzia del suo diritto al

contraddittorio, ma può essere visto ora (e si direbbe principalmente) come il modo di

difendere la conclusività e l'utilità della pronuncia contro le riaperture postume della questione

che l'opposizione rende possibili. Allargando il giudizio anche a quei terzi che avrebbero

altrimenti a disposizione l'arma dell'opposizione, si rende la sentenza, se a loro sfavorevole,

inattaccabile, perchè coperta, anche per loro, in quanto divenuti parti del giudizio, dal

giudicato.

7. - E' ora il momento di chiedersi, in positivo, quale configurazione debba assumere

l'opposizione di terzo, e quale ruolo possa esserle affidato nel processo amministrativo per far

sì che l'inserimento del nuovo istituto non solo sia compatibile con le particolarità strutturali e

con le necessità funzionali di quel giudizio, ma perchè anche risponda al meglio ai valori

costituzionali in gioco.

Bisognerà poi di conseguenza valutare quale sia l'insegnamento che dalla giurisprudenza

della Corte, se non proprio dalla sentenza che si sta considerando, si debba trarre a proposito

dei contenuti che alla regola del contraddittorio, in particolare riferita al processo

amministrativo, si devono attribuire e circa gli svolgimenti operativi, in termini di istituti

processuali, che se ne devono derivare. Il nuovo istituto dell'opposizione richiederà

adattamenti e provocherà riflessi sul funzionamento e forse anche sulla struttura del processo.

Si può perfino immaginare (forse con speranza più che con timore) che si presenti un

momento di "crisi", che ci si trovi davanti ad un crinale, all'aprirsi di una possibilità di scelta

fra paesaggi diversi. Sarebbe allora auspicabile che, non potendosi far conto sulla mente

riformatrice di un legislatore, la giurisprudenza affronti consapevolmente il compito che finirà

per cadere sulle sue spalle e si faccia in esso condurre dai principi che la Corte indica.

L'opposizione di terzo non può essere un mezzo ordinario e generale di tutela dei terzi nel

processo amministrativo. Lo impedisce, secondo quanto si è cercato sopra di esporre, la

considerazione che essa è uno strumento debole, quanto a garanzia che è in grado di offrire,

perchè non consente che una difesa postuma, o meglio un postumo attacco ad una sentenza già

formulata, e non permette quella tempestiva e attiva partecipazione alla formazione della

decisione che è la sostanza stessa del principio del contraddittorio (33

). Ma lo impedisce con

(32

) Rimarrebbe da vedere se si possa immaginare in prospettiva, oltre che una relativizzazione del vincolo di

giudicato, anche una analoga limitazione alle sole parti degli effetti della sentenza: per l'effetto di accertamento la

cosa è già ora indubbia,se è vero che solo alla parte formale è consentito il ricorso allo strumento

dell'ottemperanza, ma come relativizzare una pronuncia costitutiva, senza cadere in una sorta di disapplicazione?

(33

) Sono la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht e la dottrina tedesca che hanno formulato,

ragionando sull'art. 103 del Grundgesetz, la nozione più incisiva e convincente del principio del contraddittorio.

Di quel principio, indicato come magna charta di ogni procedimento giurisdizionale (secondo l'espressione di

C.H. ULE, Verfassungsrecht und Verwaltungsprozessrecht, in Deutsches Verwaltungsblatt, 1959, 541), si è

detto in sostanza che comporta la necessità costituzionale di consentire una efficace partecipazione al processo

per tutti coloro che finiranno per risentire gli effetti della sentenza. Salvo poi naturalmente chiedersi di quale

grado e di quale intensità debba essere l'incidenza della sentenza sul soggetto perchè si debba ritenere operante la


ancora maggior forza il fatto che essa, più ancora che ritardare la conclusione delle

controversie, le riapre, e produce con ciò una incertezza che, se diffusa o generalizzata in

corrispondenza ad un uso esteso e potenzialmente generale del rimedio, metterebbe in forse

non solo l'effettività del diritto di azione, ma vanificherebbe addirittura il significato stesso

della garanzia giurisdizionale.

Non si tratta del resto neppure di effettuare una graduazione, di individuare una gerarchia

fra valori costituzionali, per affermare che la garanzia dell'azione non debba essere sacrificata

alla garanzia della difesa. Si tratta invece di constatare che un reciproco sacrificio dei due

contrapposti aspetti della garanzia della giurisdizione non è affatto necessario, dato che

esistono istituti e meccanismi, che - come fra breve si dirà - anche la Corte indica e di cui

suggerisce il maggior utilizzo, in grado di dare soddisfazione piena alle esigenze individuate.

La valorizzazione e il pieno utilizzo dei quali lascia dunque all'opposizione di terzo il ruolo,

pur necessario, di rimedio di chiusura, di ultima rete di salvataggio, di mezzo di recupero, per

il caso di fallimento (che non può essere a priori accettato nè tollerato come normale) dei

precedenti, prioritari, strumenti di garanzia (34

).

Se si conviene sull'impostazione proposta, non dovrebbe essere necessario, agli argomenti

che si rifanno alla logica costituzionale, aggiungerne altri di più modesta levatura. Ma, se si

vuole, si tenga presente che nello stesso senso, di limitazione dell'uso dell'opposizione a rari e

gravi casi, va letta certamente la previsione dell'art. 408 CPC, che si deve ritenere parte

integrante dell'istituto cui la Corte ha fatto riferimento, e quindi operante anche per il processo

amministrativo. La previsione di una sanzione per il caso di non accoglimento

dell'opposizione, non subordinata - si noti - alla valutazione della temerarietà della domanda,

ma legata puramente e semplicemente all'accertamento della non fondatezza delle ragioni fatte

valere, è un dato che non va sottovalutato nella definizione dell'istituto. Esso dimostra che

l'opposizione ha natura di mezzo il cui uso va ponderato, da coloro stessi cui è concesso, e che

in sostanza si tratta di un rimedio che si vuole riservare a casi di sicura, grave, evidente

garanzia costituzionale. Se ne ricavano in concreto le regole del dovere (del giudice o delle altre parti) di

informazione, del diritto di esprimersi nel processo, del dovere del giudice di prendere in considerazione le

domande e le affermazioni di tutti i partecipanti e di tenerne conto, motivando, nella decisione: cfr. E. SCHMIDT-

ASSMAN, Commento all'art. 103 GG, Rdnr. 69, 70 ss., in MAUNZ-DÜRIG, Grundgesetz. Kommentar, München,

1989. Vedi nella dottrina italiana i lavori di N. TROCKER, Processo civile e Costituzione. Problemi di diritto

tedesco e italiano, Milano, 1974 , e I limiti soggettivi del giudicato tra tecniche di tutela sostanziale e garanzie

di difesa processuale (profili dell'esperienza giuridica tedesca), in Riv. dir. proc., 1988, 35; riferimenti anche nel

mio La tutela dei terzi nel processo amministrativo, cit., 22 ss.

(34

) E' ben vero che la Corte ha a più riprese mostrato di considerare una successiva possibilità di opposizione

(anche in ipotesi non tecnicamente definibili come opposizioni di terzo) sufficiente a dare legittimità a

disposizioni processuali che non garantivano la tempestiva piena attuazione del principio del contradditorio: si

vedano le sentenze n 167 del 1984 (in tema di ordinanza di convalida di sfratto per finita locazione); n. 237 del

1985 (in tema di ordinanza di sfratto per morosità; n. 1105 del 1988 (in tema di ordinanza di affrancazione di

enfiteusi). Se ne potrebbe forse superficialmente dedurre che l'opposizione è un istituto che "piace" alla Corte. Il

rischio è che ci si induca a ritenerlo davvero idoneo a coprire le esigenze del contraddittorio e a salvare il

principio costituzionale. A ciò potrebbe spingere la circostanza che in qualche modo l'opposizione è un istituto

che mette la coscienza in pace: comunque sia costruito il processo, comunque funzioni, anche se non tenga alcun

conto delle necessità del contraddittorio, tutto è salvo se c'è almeno questa possibilità successiva. E' un po' la

logica dell'emergenza, del meno peggio, che sta in agguato: non potendosi pretendere che davvero i processi

funzionino come i principi costituzionali vorrebbero, ci si accontenti di un rimedio di emergenza.


erroneità o viziosità della decisione, e non di un mezzo normale per far valere opinabili, anche

se non spregevoli, diverse valutazioni.

Del resto il carattere accessorio, complementare, e non principale, della garanzia offerta

dall'opposizione risulta ben chiaro anche dalla pronuncia della Corte. Essa infatti dichiara la

necessità di consentire al terzo di far valere le sue ragioni con un apposito mezzo di

impugnazione, solo in subordine al mancato funzionamento dei meccanismi che in via

preventiva servono ad "ovviare alla possibilità che la sentenza possa produrre effetti nei

confronti di terzi senza che questi siano stati coinvolti nel giudizio". Solo se ciò non avvenga

il nuovo mezzo di impugnazione si rivela costituzionalmente necessario. Questo "se ciò non

avvenga" pare sia da considerare insomma la chiave di lettura per definire la collocazione

dell'opposizione nel giudizio amministrativo.

Non pare dubbio dunque che essa, nel quadro dei meccanismi che devono assicurare il

rispetto del diritto al contraddittorio, assume un ruolo di riserva, di chiusura, e non primario,

anche se non per questo va considerato marginale o ne va negata l'importanza, e che invece

altri sono quelli che in prima linea devono garantire che il processo funzioni secondo i

principi costituzionali.

Allora il punto significativo è di chiedersi quali sono, secondo la valutazione della Corte e

secondo la logica costituzionale, gli istituti che primariamente hanno il compito di soddisfare

le esigenze connesse col rispetto del principio costituzionale espresso dall'art. 24, 2°, Cost. La

risposta al quesito che così ci si ponga, e che si cerchi nella sentenza di cui ci si sta

occupando, non è equivoca, nelle linee generali, ma lascia qualche margine di incertezza poi

nella successiva specificazione. Non è dubbio infatti che la Corte indichi come idonei a dare

risposta alle necessità indicate gli istituti che sono in grado di "ovviare in via preventiva alla

possibilità che una sentenza, pronunciata nei confronti di soggetti direttamente contemplati

nell'atto impugnato, possa produrre effetti nei confronti di terzi senza che questi siano stati

coinvolti nel giudizio".

Meno convincente ed esaustiva è però l'indicazione puntuale di quei mezzi preventivi, il

cui cattivo funzionamento o le cui strutturali insufficienze lasciano poi il campo all'eventuale

opposizione. La Corte infatti ricorda la "propensione" della giurisprudenza amministrativa "ad

ammettere l'intervento", e a "riconoscere la legittimazione di soggetti che non abbiano

partecipato al giudizio di primo grado ad appellare".

Quanto all'appello si potrebbe obbiettare che esso non può considerarsi, se non in un senso

assai esteso (nell'ottica che il processo sia aperto fino alla sentenza d'appello, e che la sentenza

di primo grado ne sia solo un momento interlocutorio) mezzo preventivo di partecipazione al

giudizio. Certo per definizione la possibilità di appellare si colloca in un momento che viene

prima di quello nel quale la sentenza acquista il carattere della definitività; tuttavia si possono

riferire anche all'appello, come ad ogni altro mezzo di impugnazione, le osservazioni, che si

sono avanzate circa l'opposizione, sulla differenza che esiste fra il partecipare dialetticamente

con argomenti e prove alla formazione di una decisione e l'attaccare una decisione già presa,

dimostrandone l'ingiustizia. C'è poi per l'appello il problema, che sopra si è segnalato, che si

presenta se si ritiene che l'ambito dei legittimati ad appellare si sovrapponga, almeno in parte,

con quello dei legittimati ad opporsi. La disponibilità (almeno per una certa serie di soggetti)

di due rimedi, uno soggetto a termine, l'altro disponibile (teoricamente) all'infinito, anche

dopo essere decaduti dal primo, potrebbe rendere recessivo il primo dei due rimedi, potendo

risultare più comodo stare a vedere, per decidere se attaccare la sentenza, se e in che limiti

l'attività esecutiva della sentenza sia sgradita o lesiva, o cercare nel caso limite di

condizionarla con la minaccia dell'impugnazione. Sembra qui di vedere il rischio che

l'indicazione dell'appello come mezzo possibile e preferibile di partecipazione dei terzi si


riveli paradossale, nel momento in cui si consente, con l'opposizione, una possibilità che

potrebbe finire col togliere spazio alla utilizzazione di quello. Ma ad analoga obiezione si va

incontro se si pensi di risolvere il problema della sovrapposizione dei due rimedi, quanto ad

ambito di legittimati, col riservare la possibilità di appellare alle sole parti formali del giudizio

di primo grado. Anche in questo caso infatti gli effetti provocati sul funzionamento del

processo dall'introduzione dell'opposizione di terzo contraddirebbero le premesse su cui la

sent. n. 177 della Corte si basa e ne tradirebbero le indicazioni.

Con riferimento a entrambi questi strumenti però va poi comunque osservato che l'essere

astrattamente legittimati ad intervenire o ad appellare non può di per sè garantire in concreto

la possibilità di partecipare al processo: manca infatti il mezzo per assicurare, a chi potrebbe

servirsene, la notizia della pendenza o della avvenuta conclusione di un processo che lo

riguarda. L'obiezione sembrerebbe di per sè risolutiva: la garanzia di una possibilità di

attivarsi, se deve essere garanzia effettiva, cioè vera garanzia, e non casuale o nominale, non

può mancare di comprendere il diritto di essere informati. Da lì parte la catena di scelte e di

possibilità giuridicamente significative con cui la garanzia viene azionata: senza

l'informazione la garanzia non c'è, e la sua previsione è inutile, se non ingannevole e falsa.

Certo la Corte non può aver mancato di considerare questo punto, che però non richiedeva

di essere espressamente affrontato per la soluzione della questione. Un breve accenno, che

potrebbe essere letto come una risposta all'affacciarsi di questo ordine di obiezioni è quello

che la sentenza fa alla "chiamata in giudizio". Laddove dice che la giurisprudenza

amministrativa ha mostrato propensione ad ammettere l'intervento, la Corte infatti aggiunge:

"talvolta anche con la chiamata in giudizio".

L'inciso, anche se apparentemente si direbbe avanzato distrattamente, merita di essere

valorizzato. Esso infatti, dato che la chiamata del terzo in giudizio è in realtà tutt'altro che

praticata dal giudice amministrativo, non esprime la rilevazione di una prassi

giurisprudenziale, ma va letto piuttosto come un invito, un suggerimento, l'indicazione di una

possibilità che la Corte ritiene evidentemente meritevole di essere esplorata. E che rinvia per

implicito a tutta una gamma di strumenti che hanno a che fare con la costruzione soggettiva

del giudizio, e a compiti essenzialmente officiosi nel farvi fronte: dalla individuazione, da

parte del giudice, dei controinteressati, alla integrazione del contraddittorio per suo ordine,

alla chiamata successiva, sempre per sua iniziativa e responsabilità, di ulteriori terzi la cui

esistenza sia emersa successivamente dagli atti di causa o il cui interesse si sia venuto

precisando nel frattempo.

Ma allora, in conclusione, dopo questa sentenza, l'unico modo per garantire la tutela dei

terzi senza mettere in pericolo l'utilità del momento giurisdizionale come produttore di

certezza, il modo quindi a questo punto doveroso di far fronte ad esigenze costituzionalmente

irrinunciabili, è l'anticipazione della tutela dei terzi alla fase della costruzione del processo.

Bisogna insomma che (tendenzialmente) tutti i terzi che avrebbero la possibilità di mettere

in discussione con l'impugnazione successiva la sentenza siano chiamati a partecipare al

giudizio in cui quella si sta formando, per potere, da un lato, esprimere liberamente e

pienamente le loro difese, e per dovere, dall'altro, rispettare come indiscutibile la decisione

che, anche con il loro concorso, sia stata pronunciata.

Per esprimere il discorso nei termini della teoria del giudicato (35

), bisogna insomma che si

realizzi la più completa possibile coincidenza fra soggetti toccati dagli effetti della sentenza, e

soggetti sottoposti al vincolo del giudicato.

(35

) O, almeno, di teoria liebmaniana del giudicato.


La sentenza per la verità non affronta affatto il tema del giudicato. Anzi si esprime talvolta

sul punto in termini confusi, ad esempio là dove riporta la regola dell'art. 2909 CC come

riferita all'"inefficacia della sentenza nei confronti di soggetti diversi dalle parti del processo",

o dove parla di "terzo, toccato dal giudicato".

Ma l'impostazione del discorso può effettuarsi in quei termini sulla base dei principi a suo

tempo nitidamente formulati nella sentenza n. 55 del 22 marzo 1971 (36

). Allora si ritenne che

scopo del giudicato è di "fissare in modo stabile le risultanze di un giudizio reso in via

definitiva.... ma limitatamente alle parti originarie del giudizio e a quanti vi intervennero o

dovevano intervenirvi"; ne risulta che è costituzionalmente non consentito considerare

vincolante la pronuncia "in confronto di terzi che si siano trovati nella impossibilità giuridica

o di fatto, per non averne avuto conoscenza giuridicamente rilevante, di partecipare" al

giudizio.

Di quelle indicazioni l'attuale pronuncia costituisce in qualche modo applicazione. Chi

risenta nella sua sfera giuridica degli effetti di una sentenza pronunciata fra altri non può

essere vincolato a considerare quegli effetti definitivi e immodificabili: ed è quindi

incostituzionale l'assenza di un mezzo di reazione contro quegli effetti, la quale equivale in

fatto alla sottoposizione a quel giudicato.

Una volta però che tale mezzo di reazione è entrato nel processo il discorso va ancora

proseguito e anzi rovesciato: se per garantire l'utilità della sentenza per il ricorrente vincitore,

per salvare il processo da ripetute e indeterminate riaperture che i terzi potrebbero chiedere ed

ottenere, è preferibile o necessario sottoporli al giudicato, cioè vincolarli a ritenere

immodificabili e definitivi gli effetti che dalla sentenza derivano, ciò non può essere ormai

ottenuto che facendo partecipare quei terzi al processo, o almeno consentendo loro una

effettiva possibilità di partecipare. A quel punto il rimedio successivo rimane per i terzi come

garanzia per il caso di eccezionale mancato funzionamento dei meccanismi di coinvolgimento

nel giudizio.

Rimane da chiedersi, e il punto è ovviamente della massima importanza, chi siano questi

terzi cui si riferisce la possibilità di esperire l'opposizione, e ai quali quindi va assicurata una

preventiva possibilità di partecipazione al giudizio. Anche sotto questo aspetto la sentenza che

si commenta dà indicazioni abbastanza ampie, lasciando, certo volutamente, alla

giurisprudenza amministrativa il compito di elaborare degli indirizzi puntuali sul tema. La

Corte ricorda innanzitutto, inquadrando l'istituto per come esso è configurato nel processo

civile, che esso ha applicazione sia quando "la situazione vantata dall'opponente e

incompatibile con quella affermata dal giudicato venga considerata dal diritto sostanziale

prevalente rispetto a questa", sia quando la sentenza risulti pronunciata "senza il rispetto di

regole processuali". Rispetto al processo amministrativo si fa poi riferimento innanzitutto al

caso del controinteressato, da considerarsi parte necessaria, che sia stato pretermesso. E si

ricordano poi, con indicazioni piuttosto larghe se non generiche, i soggetti che l'azione

amministrativa coinvolge "direttamente o di riflesso" e che non sempre sono ritenuti parte

necessaria, e coloro che, toccati dai procedimenti cui la sentenza dà luogo per la sua

attuazione, "non dovevano o addirittura non potevano" partecipare al processo.

Tali indicazioni sono così ampie che non possono essere considerate se non

l'individuazione di un campo, di un ambito, all'interno del quale toccherà al giudice

amministrativo la puntualizzazione e la specificazione dei casi da ritenere meritevoli della

(36

) E, su quella sentenza, estesa da Mortati, si veda il lucidissimo commento di L.P. COMOGLIO,

L'incostituzionalità dell'art. 28 cod. proc. pen. e la decisione "overruling" della Corte costituzionale, già citato

supra.


tutela. La sentenza sembrerebbe sotto questo aspetto invitare, con una sorta di monito alla

giurisprudenza, a considerare che anche in ambiti diversi da quelli nei quali si sono finora

individuati quei terzi che hanno titolo a diventare parti del giudizio non è escluso si presentino

soggetti cui una tutela deve essere assicurata (e l'esempio è proprio quello del caso concreto

oggetto del giudizio a quo, quello del controinteressato c.d. successivo).

Peraltro vale la pena di osservare che anche qui, con riferimento almeno ad alcuni dei

campi individuati dalla Corte, la diversità strutturale del processo amministrativo e del suo

oggetto rispetto a quello civile potrebbe costringere a degli adattamenti. Se è vero ad esempio

che si dice che l'opposizione è un rimedio "facoltativo" (37

) nel senso che il terzo può

raggiungere lo stesso risultato anche per altra via (con una autonoma azione), nel caso che la

posizione del terzo sia lesa, più immediatamente che non dalla stessa sentenza, dall'attività di

esecuzione di essa, e questa esecuzione consista nell'adozione di provvedimenti, la

"facoltatività" dell'opposizione deve fare i conti con l'inoppugnabilità dei provvedimenti

adottati in ottemperanza alla sentenza, alla quale, come già abbiamo accennato, non pare

possa sopravvivere.

8. - Pare inevitabile concludere che la conseguenza dell'aver previsto un mezzo postumo di

difesa per i terzi è che si impone ora come assolutamente inderogabile quel compito, che

prima poteva parere solo desiderabile e ragionevole, di individuare dei modi efficaci per

estendere preventivamente il processo a chi, risentendo degli effetti della sentenza, potrebbe

poi altrimenti, se non fosse tenuto al rispetto del giudicato, attaccarne il risultato.

Sembra di poter sostenere che questi modi non possono tradursi in un aumento degli oneri

per i ricorrenti, ma vanno cercati piuttosto in meccanismi officiosi, affidati ad adempimenti

doverosi del giudice.

In un altro lavoro ho tentato di dimostrare la criticabilità della regola che, imponendo in

linea di principio al ricorrente il compito della instaurazione del contraddittorio nei confronti

dei controinteressati, individua come suo onere, come requisito per la valida proposizione del

giudizio, gli adempimenti connessi con la garanzia dei terzi (38

). Pare infatti che non si possa

ragionevolmente assicurare la tutela del diritto dei terzi al contraddittorio a spese del diritto

del ricorrente di chiedere la tutela delle sue posizioni giuridiche nei confronti dell'azione

amministrativa, come accade se si rende disagevole, faticoso, costoso, il ricorso con oneri di

reperimento e di notifica ai terzi, nè che all'opposto si possa misurare la garanzia che si offre

ai terzi sul metro di ciò che si può chiedere al ricorrente senza rendergli troppo arduo

l'esperimento del ricorso.

Tale conclusione pare tanto più difendibile ora. Sembra dunque difendibile l'idea che si

debba giungere in prospettiva ad una assunzione da parte del giudice del compito di assicurare

il rispetto del principio del contraddittorio. I modi in cui svolgere tale compito dovrebbero

comprendere una attività istruttoria per l'individuazione dei terzi che devono essere, per il

rispetto del principio del contraddittorio e per la garanzia dell'utilità del processo, coinvolti nel

processo, e la loro chiamata per mezzo di una comunicazione della segreteria del giudice, sul

modello di quanto avviene, con la Beiladung, nel processo amministrativo tedesco. Ma anche

nel sistema attualmente vigente sono già consentiti orientamenti e sono possibili soluzioni

che, almeno in parte, vadano nella direzione indicata. Sotto un primo aspetto pare si possa ora

valutare seriamente se non si debba dare più estesa e più attenta attuazione al compito, che la

(37

) Vedi per tutti F.P. LUISO, Opposizione di terzo, in Enc. giuridica Treccani, cit., 4.

(38

) Vedi ancora, se vuoi, il già citato La tutela dei terzi nel processo amministrativo, 154 ss., dove si cerca di

dimostrare la possibilità di seguire anche nel nostro processo amministrativo il modello tedesco.


legge già assegna al giudice, di "ordinare le ulteriori notifiche agli altri controinteressati". Il

dovere di ordinare l'integrazione del contraddittorio potrebbe opportunamente, nell'ottica che

si è indicata, riferirsi più ampiamente e più francamente di quanto ora non si faccia, ad una

attività sostanziale di individuazione dei terzi, "altri" non solo rispetto a quello o a quelli già

notificati dal ricorrente, ma ulteriori anche rispetto a quelli "ai quali l'atto direttamente si

riferisce". Questa soluzione interpretativa, che consentirebbe di estendere il processo ai

controinteressati c.d. sostanziali, ha dalla sua l'argomento che, se non si presupponesse una

attività del giudice di ricerca - nella realtà e sulla base degli atti di causa - dei terzi che sia

necessario notificare e che non siano individuabili dall'atto, non sarebbe stato sensato

prevedere un ordine del giudice, essendo sufficiente invece imporre al ricorrente, come

condizione di procedibilità, il completamento delle notifiche fin dall'inizio possibili.

Nello stesso ordine di idee si potrebbe cogliere quello che appare - come si è detto - una

sorta di suggerimento della Corte, e utilizzare anche nel giudizio amministrativo la chiamata

del terzo ai sensi dell'art. 107 CPC, per coloro che, individuati come legittimati a fare

intervento, non fossero in grado di farlo perchè non informati del processo, o che preferissero

attenderne l'esito riservandosi di impugnare la sentenza con l'opposizione.

In questo e nel precedente caso è vero che l'allargamento del processo ai terzi interessati

passa per il tramite di una notificazione, da effettuarsi a cura e a spese del ricorrente. Sotto

questo aspetto, come si accennava, ne deriva certamente un aggravio, anche economico, per

chi chiede la tutela del suo interesse legittimo, che non può non considerarsi inopportuna e, si

direbbe, anche costituzionalmente discutibile, per la sua incidenza sull'esercizio di un diritto

costituzionalmente garantito. Peraltro, se si può auspicare un intervento legislativo che porti

l'attività di tutela dei terzi fra i compiti officiosi del giudice, pare che comunque sia preferibile

anche per il ricorrente spendere tempo e impegno nella fase iniziale del processo, piuttosto di

esporre quest'ultimo, una volta concluso, a tanti legittimi attacchi quante sono le notifiche

risparmiate prima (39

).

in Giurisprudenza costituzionale, n. 5/1995>

(39

) Nell'ottica di una attività di integrazione del contraddittorio che serva a garantire l'utilità della sentenza

oltre (o più) che i terzi, si potrebbe poi pensare all'opportunità di procedere a chiamare anche quei ulteriori

soggetti pubblici, che senza potersi propriamente definire controinteressati, e senza formalmente essere autori

dell'atto, sia però necessario sottoporre al giudicato perchè dalla pronuncia possa davvero derivare la

soddisfazione dell'interesse del ricorrente: vedi ancora (volendo) il mio citato La tutela dei terzi nel processo

amministrativo, 178.

Opposizione di terzo e principio del contraddittorio nel processo … · delle situazioni...

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