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45,00 I.V.A. INCLUSA

ISBN

978

-88-

217-

4204

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SPORT DILETTANTISTICO: COME GESTIRLO

G. Martinelli

M. Saccaro

Le associazioni, le società sportive e il volontariato costituiscono la cellula e il nucleo attorno alla quale si è sviluppato tutto il “sistema sport” in Italia.Il volume analizza, con taglio operativo, le disposizioni fiscali, contabili, previdenziali e civilistiche che ruotano intorno al complesso mondo dello sport dilettantistico.La Guida, oltre a trattare gli aspetti relativi alla responsabilità e coperture assicurative, ai contratti di pubblicità e di sponsorizzazione, esamina tutti i risvolti di carattere conta-bile e tributario con particolare riferimento alla redazione del rendiconto economico-finanziario.Ampio spazio è dedicato agli sgravi fiscali per chi finanzia lo sport dilettantistico e agli aspetti fiscali tra cui gli obblighi dichiarativi.Il volume è aggiornato con le diposizioni che prevedono la dotazione di defibrillatori semiautomatici e altri eventuali nuovi dispositivi salvavita.

SPORT DILETTANTISTICO:COME GESTIRLO

Edizione II Guido Martinelli Marta Saccaro

Adempimenti fiscali, contabili, previdenziali e civilistici

Defibrillatori e dispositivi salvavita

SPORTDILETTANTISTICO:COME GESTIRLO

Edizione II Guido MartinelliMarta Saccaro

Adempimenti fiscali, contabili, previdenziali e civilistici

Defibrillatori e dispositivi salvavita

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PROPRIETÀ LETTERARIA RISERVATA

© 2013 Wolters Kluwer Italia S.r.l Strada I, Palazzo F6 - 20090 Milanofiori Assago (MI)

ISBN: 9788821745119

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Autori

Sport dilettantistico: come gestirlo V

AUTORI

Guido Martinelli, Avvocato, svolge l’attività professionale a Bologna dove ha anche l’incarico di segretario della locale Camera degli Avvocati Tributaristi. Ha svolto attività dirigenziale nell’ambito delle leghe pallavolo e pallacanestro.

Titolare dell’insegnamento di legislazione sportiva presso l’Università di Ferrara e presso il Master in management dello sport indetto dalla Luiss in collaborazione con la Scuola dello sport del CONI.

Svolge comunicazioni al master internazionale in “strategia e pianificazione delle organizzazioni e degli eventi sportivi” che si svolge presso l’Università di Parma in collaborazione con l’Università di San Marino.

E’ autore di numerose pubblicazioni e articoli in materia di sport e non profit. E’ responsabile scientifico delle riviste “il Nuovo Club” di Editrice il Campo e “Associazioni e Sport” di Euroconference. E’ componente del Comitato di redazione della rivista “Cooperative e Enti non profit” edita da Ipsoa.

Marta Saccaro, dottore commercialista e pubblicista, svolge l’attività

professionale a Bologna occupandosi prevalentemente di consulenza ad organismi non profit.

E’ collaboratrice del quotidiano “Il sole 24 ore” e della rivista “Guida Normativa” in riferimento alle problematiche fiscali di società ed associazioni sportive dilettantistiche e, in generale, del Terzo settore.

Autrice di numerosi articoli e pubblicazioni riguardanti la fiscalità degli enti non commerciali, ha partecipato, in qualità di relatrice, a numerosi convegni sul non profit.

Membro del collegio dei Revisori di organismi non profit, anche di carattere sportivo, è stata più volte nominata componente della Commissione di ammissione ai campionati di Serie A di Pallavolo.

Fa parte del comitato di redazione della rivista “Cooperative e Enti non profit” di Ipsoa e della rivista “Associazioni e Sport” di Euroconference.

Premessa

Sport dilettantistico: come gestirlo VII

PREMESSA

A quasi cinque anni di distanza dall’uscita dalla prima edizione ci è sembrato necessario rileggere il volume e aggiornarlo alla luce dei chiarimenti che si sono nel tempo succeduti in relazione a diversi aspetti della “vita” degli organismi sportivi dilettantistici. Non è infatti tanto il quadro normativo ad essere cambiato (ci siamo ormai abituati a considerare l’art. 90 della Legge n. 289/2002 come “pietra angolare” della normativa in merito al dilettantismo in Italia) quanto i chiarimenti dei vari organismi amministrativi hanno portato, sotto diversi aspetti, ad una vera e propria “rivoluzione interpretativa”. Alcuni ambiti ne hanno risentito di più: si pensi, ad esempio, alla “querelle” che si è aperta con l’ENPALS in merito all’assoggettabilità all’obbligo contributivo dei soggetti che operano all’interno delle strutture sportive dilettantistiche. Oppure alle numerose questioni che gli accertamenti fiscali hanno sollevato in relazione alle modalità di gestione degli enti sportivi dilettantistici: grazie a questi interventi è ormai divenuto chiaro che anche le associazioni che non svolgono attività commerciale devono comunque rispettare specifici obblighi di forma nella redazione e nella conservazione dei documenti (per non parlare dell’importanza di rispettare l’obbligo di non effettuare in contanti movimentazioni finanziarie eccedenti il limite di 516,46 euro).

Sempre in tema di controlli c’è poi da registrare l’introduzione dell’obbligo di presentazione all’Agenzia delle Entrate del modello EAS. Gli enti sportivi dilettantistici sono stati quindi inseriti in un elenco che si è, di fatto, affiancato al registro delle società ed associazioni sportive dilettantistiche, previsto già da tempo ed istituito dal CONI sul proprio sito internet (anche in questo caso, in questi ultimi cinque anni sono stati meglio definiti gli obblighi di iscrizione e le scadenze). Il dibattito interpretativo non si ferma mai e rischia a volte di cambiare decisamente le carte in tavola: a questo riguardo, l’intervento più recente è quello proposto dall’Agenzia delle Entrate con la Ris. n. 106/E del 2012 in merito all’applicabilità delle addizionali regionali e comunali sui compensi corrisposti agli atleti eccedenti la soglia di esenzione fiscale.

Quelli sopra riportati sono solo alcuni esempi di come i temi dello sport dilettantistico siano sempre molto caldi e necessitino di continuo e costante aggiornamento. Questo è il motivo per cui, visto anche il buon riscontro con il quale è stata accolta la prima edizione, ci siamo decisi a procedere alla rivisitazione del volume che, però, ne siamo certi, purtroppo sarà ben lungi dal fornire delle regole dello sport dilettantistico la versione finale ….

Sommario

Sport dilettantistico: come gestirlo IX

SOMMARIO

Capitolo I L’ORDINAMENTO SPORTIVO E LA GESTIONE DEGLI IMPIANTI

1. Il c.d. modello Italia e il CONI ................................................................... 3 1.1. Premessa ............................................................................................ 3 1.2. Il Decreto “Melandri” ...................................................................... 5 1.3. Ruolo delle Regioni .......................................................................... 5 1.4. Attuale assetto del CONI e delle Federazioni .............................. 8 1.5. Ente CONI Servizi S.p.A. ............................................................... 12

2. Federazioni Sportive Nazionali e organizzazioni sportive ..................... 12 2.1. Definizione e natura ......................................................................... 12 2.2. Discipline Sportive Associate ......................................................... 24 2.3. Enti di Promozione Sportiva .......................................................... 25 2.4. Leghe di Società negli sport professionistici e non professionistici .................................................................................. 26 2.5. Comitati organizzatori di eventi .................................................... 29 2.6. Le fondazioni .................................................................................... 30 2.7. Associazioni dei tesserati ................................................................. 37

3. Gestione degli impianti sportivi .................................................................. 37 3.1. Modalità di gestione dell’impiantistica sportiva pubblica alla luce

della Finanziaria 2003 ....................................................................... 37 3.2. I contenuti delle convenzioni per la gestione degli impianti ...... 44

Convenzione tra il comune e la società sportiva per la concessione in uso di impianto sportivo ............................................................................................... 49

Capitolo II ENTI SPORTIVI DILETTANTISTICI

1. Riconoscimento ai fini sportivi .................................................................. 59 1.1. Attività sportiva dilettantistica ....................................................... 59 1.2. Finanziaria 2003 ............................................................................... 61 1.3. Registro Nazionale delle Associazioni e Società Sportive

Dilettantistiche ................................................................................. 63 1.4. Requisiti statutari ............................................................................. 66

2. Associazioni Sportive Dilettantistiche ...................................................... 68 2.1. Associazioni riconosciute e non riconosciute ............................. 68 2.2. Caratteristiche e disciplina .............................................................. 70 2.3. Associazioni riconosciute: natura .................................................. 74 2.4. Procedimento per l’acquisizione della personalità giuridica ..... 76

Sommario

X Sport dilettantistico: come gestirlo

2.5. Associazioni senza personalità giuridica: costituzione e natura 77 2.6. Struttura organizzativa degli enti su base associativa ................. 79 2.7. Assemblea ......................................................................................... 80 2.8. Consiglio direttivo ........................................................................... 82 2.9. Altri organi eventuali ....................................................................... 83 2.10. Fondo comune ................................................................................. 84 2.11. Rapporto associativo ....................................................................... 86 2.12. Diritti e obblighi degli associati ..................................................... 88 2.13. Recesso ed esclusione del socio .................................................... 89 2.14. Responsabilità di chi agisce in nome e per conto dell’associazione ............................................................................... 92 2.15. Rappresentanza processuale e sostanziale ................................... 93 2.16. Libri sociali, contabilità e bilancio ................................................. 95 2.17. Scioglimento, procedure concorsuali ed estinzione associazione:

cause e modalità ............................................................................... 96 2.18. Registro delle imprese e REA ........................................................ 102 2.19. Associazioni sportive e disciplina delle associazioni di promozione sociale ......................................................................... 104 2.20. Associazioni sportive come ONLUS (aspetti civilistici) ........... 106 2.21. Le polisportive ................................................................................. 108

3. Società di capitali e Cooperative sportive dilettantistiche ...................... 114 3.1. Finalità lucrativa ............................................................................... 114 3.2. Caratteristiche .................................................................................. 116

4. Trasformazione da associazione sportiva a società sportiva di capitale ........................................................................................................... 117

4.1. Ammissibilità della trasformazione ............................................... 117 5. Società Cooperative Sportive ..................................................................... 127

5.1. Premessa ........................................................................................... 127 5.2. Vantaggi della costituzione in cooperativa .................................. 128 5.3. Concetto di mutualità prevalente ................................................... 128

Statuto tipo di associazione sportiva dilettantistica non riconosciuta .................... 131 Statuto di società sportiva dilettantistica a responsabilità limitata ....................... 139

Capitolo III RESPONSABILITÀ E COPERTURE ASSICURATIVE

1. Responsabilità civile .................................................................................... 147 1.1. Principi generali ............................................................................... 147 1.2. Obbligo risarcitorio ......................................................................... 150

2. Responsabilità contrattuale ........................................................................ 151 2.1. Inadempimento contrattuale ......................................................... 151 2.2. Responsabilità contrattuale negli enti associativi ........................ 153

3. Responsabilità extracontrattuale ................................................................ 158

Sommario

Sport dilettantistico: come gestirlo XI

3.1. Premessa ........................................................................................... 158 3.2. Responsabilità extracontrattuale diretta dell’associazione sportiva .............................................................................................. 159 3.3. Responsabilità extracontrattuale indiretta dell’associazione sportiva .............................................................................................. 160 3.4. Responsabilità dell’istruttore sportivo .......................................... 162 3.5. Solidarietà tra associazione e istruttore ........................................ 163 3.6. Responsabilità del dirigente sportivo di un’associazione non

riconosciuta ...................................................................................... 164 3.7. Responsabilità dell’organizzatore di gare ..................................... 164 3.8. Responsabilità contrattuale ed extracontrattuale connessa alla

gestione di impianti sportivi e alla tutela sanitaria delle attività sportive ............................................................................................. 166

3.9. Assicurazione ................................................................................... 173 3.10. Responsabilità di cose in custodia ................................................ 173 3.11. Responsabilità per le strutture e attrezzature utilizzate ............. 176 3.12. Responsabilità per l’esercizio di attività pericolose .................... 177

4. Dichiarazioni di esonero da responsabilità .............................................. 183 4.1. Inefficacia delle clausole di esonero ............................................. 183

5. Altre forme di responsabilità ...................................................................... 185 5.1. Responsabilità di natura sportiva, penale e da illecito tributario ............................................................................................ 185

Capitolo IV CONTRATTI DI PUBBLICITÀ E SPONSORIZZAZIONE

1. Natura del contratto promo-pubblicitario ............................................... 187 1.1. Reperimento delle risorse finanziarie ........................................... 187 1.2. Inquadramento civilistico del contratto di sponsorizzazione ... 189 1.3. “Tipologie” di sponsorizzazione ................................................... 195 1.4. Differenze tra pubblicità e sponsorizzazione .............................. 196 1.5. Caratteristiche tecnico-giuridiche del contratto di sponsorizzazione ............................................................................. 198

2. Disciplina fiscale dei rapporti promo-pubblicitari .................................. 202 2.1. Premessa ............................................................................................ 202

Fac-simile di contratto di pubblicità .................................................................... 215 Fac-simile di accordo per cartellonistica pubblicitaria ........................................... 218 Fac-simile di contratto per l’utilizzazione dell’immagine e del nome a fini pubblicitari ........................................................................................................ 219 Fac-simile di contratto di sponsorizzazione ......................................................... 224

Sommario

XII Sport dilettantistico: come gestirlo

Capitolo V LAVORO SPORTIVO

1. Prestazioni volontarie e a titolo gratuito .................................................. 229 1.1. Premessa ........................................................................................... 229 1.2. Volontariato ..................................................................................... 232 1.3. Azione di arricchimento senza giusta causa ................................ 237 1.4. Rimborsi spese ................................................................................. 238

2. Prestazione d’opera retribuita .................................................................... 239 2.1. Premessa ........................................................................................... 239 2.2. Elementi di differenziazione tra lavoro subordinato e autonomo .......................................................................................... 241 2.3. Trattamento previdenziale, assicurativo e fiscale dello sportivo dilettante inquadrato come lavoratore dipendente ..... 248

3. Prestazione sportiva dilettantistica ............................................................ 251 3.1. Premessa ........................................................................................... 251 3.2. Riconoscimento di compensi a sportivi “dilettanti” .................. 253 3.3. Art. 67 del TUIR: modalità applicative ........................................ 255

4. Collaborazioni amministrativo-gestionali ................................................. 257 4.1. Natura ............................................................................................... 257

5. Inquadramento del rapporto dell’istruttore sportivo ............................. 258 5.1. Aspetti previdenziali ........................................................................ 258 5.2. Pretesa ENPALS .............................................................................. 261

Contratto di prestazione sportiva dilettantistica per istruttore .............................. 270 Contratto di collaborazione amministrativa-gestionale con associazione sportiva ... 275 Contratto per prestazione sportiva dilettantistica tra atleta e società sportiva ........ 281

Capitolo VI REGOLE FISCALI

1. Principi generali ............................................................................................ 289 1.1. Premessa ........................................................................................... 289

2. Qualificazione degli enti non commerciali ............................................... 291 2.1. Oggetto esclusivo o principale ...................................................... 291 2.2. Perdita della qualifica di ente non commerciale ......................... 293 2.3. Attività non commerciale ............................................................... 295

3. Reddito complessivo degli enti non commerciali ................................... 296 3.1. Presupposto impositivo .................................................................. 296 3.2. Regime delle perdite d’impresa ..................................................... 297

4. Enti non commerciali di tipo associativo ................................................. 298 4.1. Premessa ........................................................................................... 298 4.2. Settori di attività degli enti associativi .......................................... 299

Sommario

Sport dilettantistico: come gestirlo XIII

4.3. Attività istituzionale ........................................................................ 300 4.4. Adempimenti per la costituzione dell’associazione .................... 304 4.5. La presentazione del Mod. EAS ................................................... 308 4.6. Clausole obbligatorie da inserire nello statuto e/o nell’atto costituivo .......................................................................................... 314 4.7. Ambito di applicazione dell’agevolazione ................................... 317 4.8. Adempimenti di una associazione con introiti solo istituzionali ........................................................................................ 319 4.9. Attività commerciale ....................................................................... 320 4.10. Attività che non concorre in ogni caso alla formazione del reddito imponibile ........................................................................... 322 4.11. Trattamento fiscale dei costi di una associazione ....................... 325

5. Trattamento fiscale dei sodalizi sportivi che applicano il regime forfettario ...................................................................................................... 327

5.1. Ambito di applicazione del regime agevolato ............................. 327 5.2. Criteri di determinazione del reddito ........................................... 329 5.3. Versamento di imposte e contributi con modalità telematiche 331

6. Obbligo di certificazione delle movimentazioni finanziarie .................. 332 7. Associazioni sportive dilettantistiche come ONLUS ............................. 336

7.1. Requisito soggettivo ........................................................................ 336 7.2. Requisiti oggettivi ............................................................................ 337 7.3. Attività connesse ............................................................................. 340

8. Disciplina ai fini IRAP ................................................................................ 342 8.1. Presupposto d’imposta ................................................................... 342 8.2. Base imponibile ............................................................................... 342

9. Disciplina ai fini IVA .................................................................................. 345 9.1. Principi generali ............................................................................... 345 9.2. Regime dell’IVA “per cassa” ......................................................... 347 9.3. Particolare regime IVA dei corsi sportivi .................................... 347

10. “Operazioni” sui giocatori .......................................................................... 348 10.1. Premessa ........................................................................................... 348 10.2. Operazioni di cessione .................................................................... 349 10.3. La classificazione nel bilancio del club ......................................... 350 10.4. I soggetti in 398 ............................................................................... 351 10.5. La cessione degli atleti a titolo definitivo ..................................... 352 10.6. La cessione degli atleti a titolo temporaneo ................................ 352 10.7. Il premio di addestramento ............................................................ 352 10.8. Le altre indennità ............................................................................. 354 10.9. Il regime IVA ................................................................................... 354

11. Operazioni straordinarie ............................................................................. 356 11.1. Trasformazione tra soggetti sportivi dilettantistici: aspetti fiscali .................................................................................................. 356

Sommario

XIV Sport dilettantistico: come gestirlo

11.2. Dichiarazioni dei redditi ................................................................. 357 11.3. Associazioni che applicano il regime forfettario .......................... 358

Capitolo VII IMPOSTE “MINORI”

1. Certificazione dei corrispettivi per attività di intrattenimento e spettacolo ...................................................................................................... 359 2. Imposta sugli intrattenimenti ..................................................................... 359

2.1. Fattispecie ......................................................................................... 359 2.2. Determinazione della base imponibile ......................................... 361 2.3. Determinazione forfetaria della base imponibile ........................ 363 2.4. Regime IVA per gli intrattenimenti .............................................. 364

3. Regime degli spettacoli ................................................................................ 365 3.1. Fattispecie ......................................................................................... 365

4. Agevolazioni sulle modalità di certificazione .......................................... 367 4.1. Ambito di applicazione ................................................................... 367 4.2. Elementi obbligatori dei titoli d’ingresso ..................................... 369 4.3. Adempimenti verso la SIAE .......................................................... 370

5. Esclusione dall’imposta di pubblicità negli impianti sportivi ................ 375 6. Lotterie, tombole e pesche di beneficenza ............................................... 376

6.1. Un caso particolare: l’evento organizzato ad esclusivo beneficio dei soci .............................................................................................. 381

7. Altre agevolazioni per le imposte indirette .............................................. 382 8. Imposta municipale propria (IMU) ........................................................... 387

8.1. Premessa ........................................................................................... 387 8.2. Esenzioni ........................................................................................... 388

Capitolo VIII SGRAVI FISCALI PER CHI FINANZIA

LO SPORT DILETTANTISTICO

1. Erogazioni liberali ........................................................................................ 391 1.1. Liberalità ad associazioni e società sportive dilettantistiche ..... 391 1.2. Erogazioni liberali ad associazioni ONLUS ................................ 392 1.3. Erogazioni liberali ad associazioni sportive qualificate APS ..... 392 1.4. “Più dai meno versi” ....................................................................... 392

2. Detrazione per l’iscrizione a corsi sportivi ............................................... 396 2.1. Premessa ........................................................................................... 396 2.2. Ambito applicativo .......................................................................... 396 2.3. Modalità di versamento .................................................................. 397 2.4. Detrazioni per giovani iscritti a corsi sportivi ............................. 398

Sommario

Sport dilettantistico: come gestirlo XV

3. 5 per mille dell’IRPEF ................................................................................ 399 3.1. Attività sociale .................................................................................. 399 3.2. Iscrizione nell’elenco ....................................................................... 400 3.3. Remissione in bonis .......................................................................... 402 3.4. Obblighi di rendicontazione ........................................................... 402

Capitolo IX OBBLIGHI PER CONTABILITÀ E BILANCIO

1. Regimi contabili ........................................................................................... 405 1.1. Premessa ........................................................................................... 405 1.2. Regime “supersemplificato” .......................................................... 406 1.3. Regime forfetario ............................................................................. 407 1.4. Contabilità semplificata .................................................................. 414 1.5. Contabilità ordinaria ....................................................................... 415

2. Contabilità delle associazioni sportive ONLUS ...................................... 420 2.1. Regole contabili ............................................................................... 420 2.2. Obbligo di rendiconto .................................................................... 422

3. Contabilità “consigliata” per gli enti non commerciali .......................... 423 3.1. Registri da tenere ............................................................................. 423 3.2. Registro di prima nota di cassa ...................................................... 426 3.3. Contabilità separata ......................................................................... 427 3.4. Rilevazione degli acquisti “promiscui” ......................................... 428 3.5. Contabilità separata ed IVA ........................................................... 430 3.6. Individuazione dei beni relativi all’attività commerciale ............ 431

4. Rendicontazione annuale ............................................................................ 432 4.1. Obbligo di rendicontazione ........................................................... 432 4.2. Forma e contenuto del rendiconto ............................................... 434 4.3. Vincoli normativi nella redazione del rendiconto ...................... 436

5. Analisi di alcune componenti del bilancio ............................................... 439 5.1. Entrate istituzionali ......................................................................... 439 5.2. Quote associative ............................................................................. 439 5.3. Raccolte di fondi .............................................................................. 439 5.4. Rendiconto delle raccolte di fondi ................................................ 441 5.5. Contributi (da enti pubblici o privati o da terzi) ......................... 443 5.6. Erogazioni liberali in denaro ........................................................... 445

Capitolo X DICHIARAZIONI FISCALI

1. Dichiarazione dei redditi ............................................................................. 447 1.1. Premessa ........................................................................................... 447

Sommario

XVI Sport dilettantistico: come gestirlo

1.2. Redditi imponibili ............................................................................ 448 1.3. Modalità di presentazione .............................................................. 449 1.4. Presentazione telematica diretta .................................................... 449 1.5. Incaricati alla trasmissione telematica ........................................... 450 1.6. Termini di presentazione ................................................................ 451 1.7. Termini di versamento ................................................................... 451

2. Dichiarazione unificata ............................................................................... 453 2.1. Soggetti tenuti a presentare la dichiarazione in forma unificata 453 2.2. Quadri della dichiarazione da utilizzare ....................................... 454 2.3. Compilazione del quadro RG ........................................................ 455

3. Dichiarazione ai fini IRAP ......................................................................... 455 4. Studi di settore ............................................................................................. 455

4.1. Principi generali ............................................................................... 455 4.2. Nuova tabella ATECO 2007 ......................................................... 457

5. Dichiarazione annuale IVA ........................................................................ 458 6. Comunicazione dei dati rilevanti ai fini dell’IVA .................................... 459

6.1. Ambito di applicazione e operatività ............................................ 459 7. Dichiarazione del sostituto d’imposta ...................................................... 460

7.1. Modello 770/semplificato .............................................................. 460 7.2. Modello 770/ordinario ................................................................... 460 7.3. Obblighi dell’associazione come sostituto d’imposta ................ 461 7.4. Lavoro dipendente .......................................................................... 461 7.5. Rimborsi spese per le trasferte ...................................................... 463 7.6. Lavoro autonomo ............................................................................ 464 7.7. Compensi per prestazioni sportive dilettantistiche .................... 465 7.8. I chiarimenti dell’Agenzia delle Entrate nella Ris. n. 106/E ..... 467 7.9. Adempimenti successivi al pagamento dei compensi ................. 469

Capitolo XI TRATTAMENTO DELLA PRIVACY

1. Codice della Privacy .................................................................................... 473 1.1. Tutela dei dati personali ................................................................. 473 1.2. Obblighi imposti agli enti sportivi ................................................ 474 1.3. Casi particolari di trattamento ....................................................... 482

2. Sanzioni ......................................................................................................... 485 2.1. Sanzioni civili ................................................................................... 485 2.2. Sanzioni amministrative e penali ................................................... 485

Informativa ai sensi dell’art. 13 D.Lgs. n. 196/2003 ....................................... 487 Lettera di nomina per l’incaricato del trattamento .............................................. 489 Lettera di nomina del responsabile del trattamento ............................................ 490 Domanda di ammissione a socio della “Associazione sportiva dilettantistica xy” . 492

SPORT DILETTANTISTICO: COME GESTIRLO

Capitolo 1 – L’ordinamento sportivo e la gestione degli impianti

Sport dilettantistico: come gestirlo 3

Capitolo I L’ORDINAMENTO SPORTIVO

E LA GESTIONE DEGLI IMPIANTI Sommario: 1. Il c.d. modello Italia e il CONI 1.1. Premessa 1.2. Il Decreto “Melandri” 1.3. Ruolo delle Regioni 1.4. Attuale assetto del CONI e delle Federazioni 1.5. Ente CONI Servizi S.p.A. 2. Federazioni Sportive Nazionali e organizzazioni sportive 2.1. Definizione e natura 2.2. Discipline Sportive Associate 2.3. Enti di Promozione Sportiva 2.4. Leghe di Società negli sport professionistici e non professionistici 2.5. Comitati organizzatori di eventi 2.6. Le fondazioni 2.7. Associazioni dei tesserati 3. Gestione degli impianti sportivi 3.1. Modalità di gestione dell’impiantistica sportiva pubblica alla luce della Finanziaria 2003 3.2. I contenuti delle convenzioni per la gestione degli impianti

1. Il c.d. modello Italia e il CONI 1.1. Premessa

Le associazioni e società sportive, da una parte, e il volontariato dall’altra, costituiscono la cellula e il nucleo attorno alla quale si è sviluppato tutto il sistema sport in Italia.

Nascono dall’unione di tre elementi: quello personale (primo elemento), legato alla presenza di più soggetti, accomunati da un medesimo intento (fare pratica sportiva, scopo teleologico, secondo elemento) per il quale destinano specifiche risorse economiche (terzo elemento a carattere patrimoniale).

Pertanto, per costituire una associazione che faccia sport non sono richieste formalità particolari o atti scritti.

Ma, ove, invece, si voglia costituire una società o associazione sportiva dilettantistica1 non appaiono più sufficienti i tre elementi già descritti ma occorrerà necessariamente: 1. costituirsi con un atto scritto (atto costitutivo e statuto) che contenga i

principi di cui ai commi 17 e 18 dell’art. 90 Legge n. 289/2002; 2. impegnarsi nello statuto a rispettare le direttive e i regolamenti del

CONI e della Federazione o ente di promozione sportiva che procede al riconoscimento;

3. affiliarsi ad una Federazione sportiva nazionale, ente di promozione sportiva o disciplina sportiva associata riconosciuti dal CONI;

1 Ossia una associazione che svolga attività sportiva agonistica nell'ambito

dell'ordinamento sportivo ufficiale e voglia utilizzare tutte le agevolazioni fiscali a tal fine stabilite dall'ordinamento.

Capitolo I – L’ordinamento sportivo e la gestione degli impianti

4 Sport dilettantistico: come gestirlo

4. iscriversi al registro CONI delle società e associazioni sportive dilettantistiche. I primi fenomeni associativi relativi allo sport italiano risalgono alla fine

del diciannovesimo secolo dove, dalla riunione di vari praticanti, nacquero le prime associazioni sportive così come sono oggi intese2.

Queste, raggruppandosi, dettero vita alle prime Federazioni sportive nazionali3 preposte alla organizzazione dell’attività agonistica. Dopo i primi tentativi di organizzare una struttura orizzontale che promuovesse lo sport e lo disciplinasse, con la Legge 16 febbraio 1942, n. 426 nacque il CONI, Comitato olimpico nazionale italiano, istituito, quale ente pubblico non economico, con compiti di autogoverno dello sport italiano4 e attualmente sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale appare essere la caratteristica precipua dell’ordinamento sportivo italiano. Infatti, contrariamente a quanto accade nei Comitati Olimpici di altre nazioni, la cui funzione esclusiva appare quella di individuare e seguire gli atleti di vertice al fine della partecipazione ai Giochi Olimpici, il Comitato italiano: “è autorità di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive”5. Inoltre, come meglio descrive l’art. 2, “cura e coordina l’organizzazione delle attività sportive sul territorio nazionale .... detta i principi fondamentali per la disciplina delle attività sportive .... promuove la massima diffusione della pratica sportiva in ogni fascia di età e di popolazione”. Di fatto lo Stato ha trasferito tutti i poteri sullo sport a un ente pubblico, il CONI, con compiti di promozione e organizzazione dello sport attorno al quale si ramifica una realtà territoriale di associazioni e società sportive private che, raggruppandosi per disciplina sportiva praticata, formano le Federazioni sportive nazionali le quali costituiscono il Consiglio Nazionale del CONI, massimo organo decisionale e di indirizzo dello sport italiano.

Da qui nasce il concetto dell’ordinamento sportivo come ordinamento “separato”; una struttura autonoma che ha i poteri che, in altre nazioni, sono riconosciuti in capo al Ministero dello Sport.

La struttura originale vedeva il CONI garantire la sua autonomia grazie alla propria capacità di autofinanziarsi attraverso la gestione del c.d.

2 Esiste una associazione benemerita, riconosciuta dal CONI, denominata Unione Nazionale

Associazioni Sportive Centenarie d’Italia che, per l’appunto, raggruppa le associazioni ancora operative che siano costituite da non meno di cento anni.

3 Ad esempio l’attuale Federazione Italiana ginnastica fu costituita nel 1869. 4 Lo statuto vigente è stato adottato dal Consiglio Nazionale del CONI in data 3 luglio 2012

e approvato con D.P.C.M. del 17 settembre 2012. 5 Art. 1, comma 2, Statuto CONI.



“totocalcio”, erogare contributi alle proprie Federazione, inquadrate come organi dell’ente le quali, a loro volta, finanziavano e gestivano la massa dei praticanti. Praticanti che, cessata l’attività sportiva, in molti casi continuavano ad occupare ruoli attivi nello sport quali tecnici, dirigenti, ufficiali di gara.

1.2. Il Decreto “Melandri” L’approvazione del D.Lgs. 23 luglio 1999, n. 242 (il c.d. “decreto

Melandri”), in seguito novellato dal D.Lgs. 8 gennaio 2004, n. 15 (meglio noto come “decreto Pescante”) ha modificato il quadro di riferimento6.

La relazione governativa sullo schema di decreto Melandri, individuava gli elementi fondamentali della nuova disciplina nella “garanzia che tutte le componenti del mondo sportivo possano dare il loro apporto all’attività di regolazione e di vigilanza del CONI nello svolgimento dell’attività professionistica e dilettantistica” e “nell’adeguamento a principi di democrazia interna nella composizione degli organi dell’Ente, relativamente ai quali è garantito l’accesso anche agli atleti ed ai tecnici sportivi” ed infine “nella distinzione fra Ente e Federazioni Sportive, realizzata attraverso il mutamento della natura giuridica di queste ultime, che diventano associazioni riconosciute a carattere privatistico”7.

Il decreto si apre, all’art. 1, con la riconferma del riconoscimento della personalità giuridica di diritto pubblico del CONI. Le Federazioni, invece, vengono riconosciute come associazioni con personalità giuridica di diritto privato, pur se con funzioni pubblicistiche che sono meglio espresse dall’art. 23 dello Statuto CONI. Viene affidata alla Giunta Nazionale del CONI la competenza ad approvare i bilanci delle Federazioni sportive nazionali8.

1.3. Ruolo delle Regioni Nella valutazione di questa nuova collocazione del CONI, qualche

considerazione merita il ruolo delle Regioni. L’art. 2 del D.Lgs. n. 242/1999 riserva al CONI “la promozione della

massima diffusione della pratica sportiva, nei limiti di quanto stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616”.

6 Con qualche dubbio di legittimità sulla circostanza se un provvedimento delegato possa

abrogare o modificare una norma di carattere legislativo. 7 Le novità principali erano costituite da: eliminazione del rapporto organico tra CONI e

Federazioni sportive nazionali, diritto di voto nelle assemblee federali e nel CONI di atleti e tecnici, ineleggibilità dei Presidenti Federali nella Giunta Nazionale.

8 Anche in questo caso con dubbia legittimità trattandosi di modifica con decreto di norma del Codice civile.



A questo riguardo, è opportuno ricordare la distinzione tra attività sportiva agonistica e attività sportiva amatoriale posta dal D.P.R. n. 616/1977, come criterio per il riparto di competenze in materia sportiva fra Stato e Regioni. In particolare l’art. 56 di detto D.P.R. mantiene “ferme le attribuzioni del CONI per l’organizzazione delle attività agonistiche ad ogni livello e le relative attività promozionali”. Stabilisce, inoltre, che “per gli impianti e le attrezzature da essa promossi, la regione si avvale della consulenza tecnica del CONI”.

Altri importanti interventi normativi sulla distinzione delle competenze in materia sportiva fra Stato e Regione sono stati: il D.L. 29 marzo 1995, n. 97, e il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

Con Legge costituzionale n. 3/2001, si è poi avuta la riforma dell’art. 117 della Costituzione che, inserendo per la prima volta il concetto di “sport” (rectius ordinamento sportivo) all’interno del testo del nostro massimo atto normativo, ha riconosciuto alle Regioni una potestà legislativa concorrente in materia di ordinamento sportivo.

Vi è da dire che, al momento, tale competenza è rimasta in gran parte inattuata stante l’assenza di una legge quadro a livello nazionale e, pertanto, le vigenti leggi regionali sono state redatte tenendo presente, principalmente, le deleghe previste dal citato D.P.R. n. 616/1977.

Legge quadro per la quale non si intravedono spazi politici stante il fatto che i “presunti” poteri da delegare alle regioni lo Stato li ha già assegnati, come visto, al CONI.

Va comunque evidenziato che la competenza regionale rimane intatta nei confronti di tutte quelle attività sportive9 che vengono svolte da soggetti non inquadrati o inquadrabili come società e associazioni sportive dilettantistiche.

Ciclicamente, e spesso in connessione con le scadenze elettorali, si torna a parlare della necessità di avere stabilmente nel nostro Paese un Ministero dello Sport che sia capace, perché titolato, di dirimere questi contrasti e governare in maniera unitaria il sistema sportivo. In Italia, però, non abbiamo mai avuto un vero e proprio Dicastero dello Sport.

Come ormai risulterà chiaro dall’excursus normativo fatto in premessa, le ragioni non vanno ricercate in una scarsa attenzione del Legislatore nei confronti dello Sport; anzi, siamo l’unico Paese al mondo dove l’autonomia dell’ordinamento sportivo (quale articolazione dell’ordinamento sportivo nazionale) è stata sancita per legge (art. 1, Legge n. 280/2003).

Si potrebbe obiettare che nelle passate legislature abbiamo già avuto un Ministero per le Politiche Giovanili ed Attività Sportive (c.d. POGAS –

9 Il riferimento è a tutti quei centri di attività motorie che ormai, comunemente, vanno sotto il nome di “palestre”.



Governo Prodi II) ridefinendo così le competenze del Governo in materia di sport. Se analizzassimo il decreto contenente le deleghe di funzioni al Ministro Giovanna Melandri rileveremmo che le funzioni previste erano da un lato quelle di proposta, coordinamento ed attuazione delle varie iniziative normative relative allo sport nonché di cura dei rapporti con enti ed istituzioni intergovernative, o soggetti che hanno competenza in materia di sport e in esso vi operano, quali l’Unione Europea, il Consiglio d’Europa, l’UNESCO e la WADA (Agenzia Mondiale Antidoping); da un altro aspetto aveva competenze “operative”, quali la prevenzione del doping e della violenza nello sport per quanto di competenza, l’esercizio della vigilanza sul CONI e, unitamente al Ministro per i beni e le attività culturali in relazione alle rispettive competenze, della vigilanza e dell’indirizzo sull’Istituto per il Credito Sportivo. Il successivo Governo non ritenne di dover istituire un Ministero specifico con delega allo sport ma le funzioni che furono assegnate ad un Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio (On. Rocco Crimi) furono sostanzialmente le medesime del Ministero dell’esecutivo precedente. Con l’unificazione del Dipartimento per gli affari regionali, il turismo e lo sport in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell’attuale compagine governativa tutte le anzidette deleghe sono invece state assegnate ad un unico Ministro senza portafoglio. Per quanto concerne la delega allo sport, rientrano nelle competenze del Ministro il coordinamento e l’attuazione delle iniziative normative, amministrative e culturali in questo settore, la cura dei rapporti istituzionali con enti – anche internazionali – e organismi sportivi e l’adozione di attività che promuovano i valori dello sport.

Pare chiaro che le competenze in materia di sport attribuite dalla legge all’ente pubblico CONI, al di là della mission della preparazione olimpica, sono ben più ampie di quelle governative e finiscono con l’inibire, a torto o a ragione, la costituzione in Italia di un vero e proprio Ministero dello Sport. Non è, pertanto, un problema di maggior o minore interesse per le politiche sportive da parte dei governi, quanto, piuttosto, delle varie previsioni legislative in cui si fa fatica ad intravedere un disegno coerente ma che, inequivocabilmente, attribuiscono al CONI un ruolo di assoluta supremazia nell’ambito dell’ordinamento sportivo italiano. Pensare ad un Ministero dello Sport con vere funzioni di promozione della pratica sportiva significherebbe dover ridurre le competenze del CONI rivisitando l’intera normativa in materia a partire dalla nostra Carta Costituente.

Di questa situazione di impasse hanno preso atto i vari attori del mondo sportivo che il 26 ottobre 2012 hanno siglato un Atto d’intesa tra CONI, Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, Unione delle Province Italiane (UPI) ed Associazione Nazionale dei Comuni



Italiani (ANCI). Già nelle premesse del documento, però, si dà atto che non si tratta di un protocollo in senso proprio che dovrà scaturire dalla concertazione, la cui sede idonea è stata ritenuta essere il Tavolo Nazionale di Governance per lo Sport istituito con D.P.C.M. del 28 ottobre 2011 ma ancora mai riunitosi. L’Atto d’intesa si è, pertanto, limitato a tracciare delle generiche linee guida e delle linee guida individuate in: creazione di un catasto dinamico dell’impiantistica sportiva ed un portale per lo sport; promozione dello sport nella scuola; studio sugli effetti dello sport nella prevenzione delle malattie e relativo impatto finanziario; definizione delle relazioni dei percorsi formativi; sburocratizzazione ed agevolazioni fiscali ulteriori. Il vero punto debole del sistema è stato individuato nell’assenza di un meccanismo automatico di finanziamento che possa consentire un’adeguata programmazione. Nelle intenzioni dei sottoscrittori il finanziamento automatico dovrebbe riguardare non solo il CONI ma anche le Regioni per i necessari interventi in materia di impiantistica sportiva.

Non si è fatto cenno alcuno, invece, alla necessità di una legge quadro in materia. È, però, a mio avviso viva l’esigenza di tracciare una netta linea di confine tra lo sport (inteso quale attività fisica organizzata e regolamentata) e l’attività motoria attribuendo specifiche competenze al sistema CONI ed agli Enti Locali. Sino a quando verranno consentite (anche legislativamente) “invasioni di campo” e ciascun attore del mondo sportivo potrà “legittimamente” inerire nelle competenze primarie dell’altro, assai difficilmente la concertazione potrà stabilire con certezza “chi-fa-che-cosa”.

Precisazioni

Compiti del CONI

Mentre in molte altre nazioni esiste un Ministero dello Sport e un comitato Olimpico con funzioni esclusivamente di selezione e preparazione degli atleti al fine della partecipazione ai Giochi Olimpici, in Italia il CONI, ente pubblico, raggruppa in se sia la funzione di promozione dello sport che di coordinamento olimpico.

1.4. Attuale assetto del CONI e delle Federazioni Non altrettanto positivi si sono dimostrati alcuni effetti conseguenti alla

privatizzazione delle Federazioni. La scarsissima partecipazioni dei soggetti affiliati alle “costose”

assemblee annuali di approvazione dei bilanci federali ha prodotto che le Federazioni potranno indire una sola assemblea quadriennale a carattere



elettivo mentre “l’onere” di approvazione del bilancio viene trasferito, come competenza al CONI10.

Se il decreto in esame non intende, però, invertire l’avviato processo di privatizzazioni delle Federazioni, la riaffermata configurazione del CONI quale Confederazione delle Federazioni comporta la necessità di sottolineare il potere di controllo del CONI sulle Federazioni stesse, anche in relazione agli aspetti pubblicistici della loro attività e all’utilizzo dei contributi alle stesse destinati11.

Contestualmente è apparso indispensabile, agli autori del decreto c.d. Pescante, restituire prestigio e competenze al Consiglio Nazionale del CONI, attribuendo allo stesso il compito di eleggere il Presidente e i membri della Giunta Nazionale, in luogo del Collegio elettorale che la relazione definisce “pletorico e disomogeneo”.

Ciò, nelle intenzioni del Governo, rafforzerà la coesione tra gli organi del CONI, mentre la necessaria indipendenza tra gli stessi sarà garantita, da un lato attraverso un congruo allargamento della composizione del Consiglio e, dall’altro, attraverso il ripristino dell’eleggibilità dei Presidenti e Consiglieri Federali a membri della Giunta. Sono state, quindi, apportate delle modifiche in ordine alla ripartizione delle competenze tra Consiglio e Giunta provvedendo a rettificare alcune anomalie.

La materia dell’approvazione dei bilanci del CONI, che era di competenza della Giunta, è divenuta di pertinenza del Consiglio Nazionale dell’Ente; analogamente è riportata tra i compiti del Consiglio Nazionale la deliberazione in merito al commissariamento delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate.

Anche i requisiti di accesso alla carica di Presidente sono stati meglio delineati ed ampliati ai dirigenti o atleti in attività, ex atleti o personalità che abbiano avuto l’onorificenza della stella d’oro al merito sportivo.

Ne deriva che oggi il Consiglio Nazionale del CONI si è riappropriato della funzione di indirizzo e di controllo dello sport italiano, lasciando alla Giunta Nazionale principalmente compiti esecutivi.

Il decreto in esame ha provveduto, come detto, a sopprimere un organo del CONI: il Comitato Nazionale Sport per Tutti.

10 Qualche approfondimento, sotto il profilo scientifico, meriterebbe la legittimità della

deroga, operata solo con decreto legislativo ad una legge, nel caso di specie l’art. 20 c.c. 11 Le Federazioni mantengono una rilevante parte della loro attività a carattere

pubblicistico. Sul punto vedi art. 15, comma 1, del decreto in esame e art. 23, comma 1, dello statuto del CONI.



La costituzione di tale organo era, in verità, già stata avversata dalle Regioni, titolari di competenze proprie in materia, e per questo motivo ha stentato a decollare sino all’eliminazione.

Per quanto riguarda l’adeguamento ai principi della Legge n. 376 del 2000, in materia di lotta al doping, il decreto ha previsto che il CONI svolga le attività di prevenzione e repressione del doping “anche d’intesa” con la competente Commissione ministeriale.

Il CONI ha, successivamente, cercato di anticipare le riforme costituzionali che prevedono la soppressione del livello territoriale del governo provinciale procedendo ad una modifica statutaria che ha sancito l’eliminazione dei Comitati Provinciali del CONI e la contestuale istituzione della figura del Delegato Provinciale che sarà componente di diritto del Consiglio Regionale. I Comitati Regionali non sono stati toccati dalla modifica e, anzi, accresceranno le loro funzioni inglobando quelle dei Comitati Provinciali (tra le altre, la consegna delle autocertificazioni per l’iscrizione al Registro CONI e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà attestanti la sussistenza dei requisiti per l’iscrizione agli elenchi del “5 per mille”).

Nell’ottica di una riforma di stampo “presidenzialista” (come vedremo meglio anche in ambito federale), saranno i Presidenti Regionali a nominare direttamente i Delegati Provinciali ed a curarne il loro coordinamento. Al Delegato Provinciale verrà affidato il compito di coordinare l’attività dei Fiduciari locali (nominati sempre dal Presidente Regionale, pur su proposta del Delegato Provinciale) nonché di promuovere ed attuare tutte le iniziative per il perseguimento delle finalità istituzionali nell’ambito degli indirizzi predisposti dal Comitato Regionale. Vengono eliminati i Revisori contabili in ambito provinciale così come la Conferenza Nazionale dell’Organizzazione Territoriale ritenuta ormai superata dall’introduzione in Consiglio e Giunta Nazionale (già ad opera del D.Lgs. n. 15/2004) dei rappresentanti delle strutture periferiche CONI.

I Delegati Provinciali si avvarranno dei servizi messi a disposizione dal CONI anche tramite la CONI Servizi S.p.A. ed è da tale previsione, contenuta all’art. 19, comma 2 dello Statuto CONI, che qualcuno ha tratto la conclusione che si potrebbe giungere a delle vere e proprie “Delegazioni Provinciali” con risparmi di spesa inferiori alle previsioni. Tali conclusioni paiono al momento affrettate in quanto è senz’altro opportuno attendere la modifica Regolamento dell’Organizzazione Territoriale che dovrà poi essere sottoposto all’approvazione del Ministero competente ai sensi dell’art. 1, comma 3 della Legge n. 138/1992.

Quello che pare indubitabile è che tale riassetto organizzativo avrà sensibili ripercussioni sul personale attualmente operante nelle strutture



provinciali per cui è in programma un complesso confronto con le organizzazioni sindacali.

Ad oggi il progetto di riordino e di riduzione delle sedi periferiche non è stato esteso anche alle strutture territoriali delle Federazioni (anche se in passato qualcuna ha già provveduto con soddisfazione all’eliminazione dei Comitati Provinciali) che, però, non potranno che subirne anch’esse gli effetti quantomeno sotto il profilo logistico se solo si consideri che molte di esse sono attualmente “ospitate” presso le sedi periferiche CONI in via di dismissione. Una precisa presa di posizione da parte del CONI la si sollecita, però, anche in merito alle strutture territoriali di Federazioni ed Enti con particolare riferimento all’eventuale soggettività giuridica oltreché tributaria dei Comitati periferici.

Precisazioni

Statuto del CONI

Art. 2 – Funzione di disciplina e regolamentazione

Il CONI presiede, cura e coordina l’organizzazione delle attività sportive sul territorio nazionale. Il CONI detta i principi fondamentali per la disciplina delle attività sportive e per la tutela della salute degli atleti, anche al fine di garantire il regolare e corretto svolgimento delle gare, delle competizioni e dei campionati. Il CONI detta principi per promuovere la massima diffusione della pratica sportiva in ogni fascia di età e di popolazione, con particolare riferimento allo sport giovanile sia per i normodotati che, di concerto con il Comitato Italiano Paraolimpico, per i disabili ferme le competenze delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano in materia. Il CONI, nell’ambito dell’ordinamento sportivo, detta principi contro l’esclusione, le disuguaglianze, il razzismo e la xenofobia ed assume e promuove le opportune iniziative contro ogni forma di violenza e discriminazione nello sport. Il CONI detta principi ed emana regolamenti in tema di tesseramento e utilizzazione degli atleti di provenienza estera al fine di promuovere la competitività delle squadre nazionali, di salvaguardare il patrimonio sportivo nazionale e di tutelare i vivai giovanili. Il CONI, nell’ambito dell’ordinamento sportivo, detta principi per conciliare la dimensione economica dello sport con la sua inalienabile dimensione popolare, sociale, educativa e culturale. Il CONI, nell’ambito dell’ordinamento sportivo, detta principi per assicurare che ogni giovane atleta formato da Federazioni sportive nazionali, Discipline sportive associate, società o associazioni sportive ai fini di alta competizione riceva una formazione educativa o professionale complementare alla sua formazione sportiva. Il CONI detta i principi per prevenire e reprimere l’uso di sostanze o di metodi che alterano le naturali prestazioni fisiche degli atleti nelle attività agonistico-sportive. Il CONI garantisce giusti procedimenti per la soluzione di controversie nell’ordinamento sportivo.



1.5. Ente CONI Servizi S.p.A. L’art. 8 della Legge n. 178/2002 ha costituito una società denominata

“CONI Servizi S.p.A.”. I rapporti, anche finanziari, tra il CONI e la CONI Servizi S.p.A. sono

disciplinati da un contratto di servizio annuale. La CONI servizi S.p.A. è una Società di diritto privato unipersonale di

proprietà del Ministero dell’Economia, costituita per svolgere le seguenti mansioni: espletare attività strumentali per l’attuazione dei compiti dell’ente pubblico CONI; effettuare altresì prestazioni di beni e servizi finalizzati al perseguimento dei compiti istituzionali del CONI.

Essa è una società di capitali, che attraverso il sistema di regole privatistiche, fornisce servizi a supporto dell’attività pubblica del CONI. Alla CONI Servizi è stato trasferito ex lege il personale alle dipendenze dell’ente pubblico e la titolarità di tutti i beni facenti capo all’ente pubblico CONI.

La CONI Servizi gestisce attualmente i Centri Nazionali di Preparazione Olimpica, la Scuola dello Sport, l’Istituto di Medicina e Scienza per lo Sport, fornisce consulenza per l’impiantistica sportiva di alto livello e sviluppa il progetto di riqualificazione del Parco del Foro Italico, il più importante parco tematico sportivo in Italia.

La CONI S.p.A. è costituita da un Consiglio di Amministrazione, da un Amministratore Delegato e da un Direttore Generale nominati dal CONI.

2. Federazioni Sportive Nazionali e organizzazioni sportive 2.1. Definizione e natura

Lo Statuto CONI definisce le Federazioni associazioni senza fine di lucro, con personalità giuridica di diritto privato e disciplinate da norme statuarie e da regolamenti conformi all’ordinamento sportivo nazionale ed internazionale.

L’art. 5 della Legge istitutiva del CONI (Legge n. 426/1942, oggi abrogata), invece, configurava le Federazioni sportive quali organi dell’ente: tale inquadramento poneva rilevanti questioni sia riguardo all’esatta qualificazione della natura giuridica delle Federazioni, sia con riferimento al tipo di legame che le univa al Comitato.

In particolare, le Federazioni Sportive Nazionali (FSN), sono costituite da società, da associazioni sportive e, nei casi previsti dagli statuti in relazione alla particolare attività, anche da singoli tesserati.

Alle FSN, enti privati di interesse pubblico, viene riconosciuta, sotto la vigilanza del CONI e del CIO, una piena autonomia tecnica, organizzativa e di gestione. Tali enti devono ispirare la loro organizzazione interna al principio democratico e garantire la partecipazione



all’attività sportiva a chiunque in condizioni d’uguaglianza e di pari opportunità.

Nonostante ciò, esse rimangono, comunque, soggette ai controlli del CONI, sia in fase di costituzione, attraverso il riconoscimento ai fini sportivi, condizione, questa, necessaria, per l’ottenimento della personalità giuridica di diritto privato, sia nel corso di tutta la loro attività12.

Spetta agli Statuti federali, approvati entro 90 giorni dalla Giunta Nazionale, determinare i criteri e le modalità per l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo esercitabili da parte delle FSN nei confronti delle articolazioni associative interne alla propria organizzazione.

Sebbene il Legislatore abbia prontamente definito le FSN “associazioni con personalità giuridica di diritto privato”, è da ritenersi che la loro natura pubblicistica non sia del tutto scomparsa.

Infatti, è opportuno rilevare che l’art. 23, comma 1, dello Statuto del CONI, in applicazione ai principi contenuti nel D.Lgs. n. 242/1999 e successive modificazioni, stabilisce che, “oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici”.

Nel testo statutario del Comitato Olimpico Nazionale è stato, altresì, inserito un comma 1-bis il quale prevede che “nell’esercizio delle attività a valenza pubblicistica, di cui al comma 1, le Federazioni sportive nazionali si conformano agli indirizzi e ai controlli del CONI ed operano secondo principi di imparzialità e trasparenza. La valenza pubblicistica dell’attività non modifica l’ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche soggettive connesse”.

Tali principi evidenziano uno stretto collegamento tra l’attività federale e quella del CONI, con poteri di controllo, vigilanza e regolamentazione in capo a quest’ultimo. Infatti, e a dimostrazione della mancata dismissione della veste pubblicistica da parte delle FSN, la Giunta Nazionale del CONI, sulla base dei criteri e delle modalità stabilite dal Consiglio Nazionale, approva i bilanci delle Federazioni Sportive Nazionali e stabilisce i contributi finanziari in favore delle stesse, eventualmente determinando

12 Si ricorda che il CONI, oltre ad approvare i bilanci delle Federazioni, ne approva statuto e

regolamenti, ha poteri di commissariamento e delibera i contributi da erogare alle FSN.



specifici vincoli di destinazione, con particolare riguardo alla promozione dello sport giovanile, alla preparazione olimpica e all’attività di alto livello.

La Giunta Nazionale vigila, inoltre, sul corretto funzionamento delle Federazioni Sportive Nazionali. In caso di accertate gravi irregolarità nella gestione o di gravi violazioni dell’ordinamento sportivo, o nel caso non sia garantito il regolare avvio e svolgimento delle competizioni sportive da parte degli organi federali, ovvero in caso di constatata impossibilità di funzionamento dei medesimi, propone al Consiglio Nazionale la nomina di un commissario.

Ulteriore elemento che avvicina le FSN ad una matrice pubblicistica13, può essere riscontrata, come accennato, nel regime di controlli previsto dal Legislatore delegato. Infatti, i Decreti del 1999 e del 2004 introducono una serie di disposizioni che attribuiscono agli organi del CONI sia il potere generale di “armonizzare” l’azione delle FSN stesse ai fini del coordinamento dell’attività sportiva e della diffusione dell’idea olimpica, sia il potere di controllo sulle predette FSN.

Con riguardo al contenuto dei poteri di controllo esercitati dal CONI sugli enti riconosciuti ai fini sportivi e, dunque, sia su quelli ad esso direttamente associati (FSN, Discipline Associate, Enti di promozione sportiva e Associazioni Benemerite), sia sulle società sportive professionistiche, per delega, in quest’ultimo caso affidati alle Federazioni di riferimento, che risultano direttamente associate alle FSN, si deve ritenere che questi siano strettamente strumentali ai compiti di coordinamento, vigilanza e disciplina dell’attività sportiva assegnati al CONI.

Sostanzialmente, si tratta, quindi di poteri di controllo e di direzione sul piano tecnico e disciplinare, intesi a garantire, anche quando si tratta di controlli contabili e gestionali, l’osservanza delle norme e delle finalità dell’ordinamento sportivo da parte delle organizzazioni riconosciute in quanto soggetti dell’ordinamento sportivo, mentre resta esclusa l’ingerenza nella loro organizzazione e strutturazione. Tale principio appare “appannato” dai criteri a cui devono ispirarsi gli statuti federali approvati dal

13 In questo senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 10 settembre 2007, n. 4743, secondo

cui le Federazioni sportive, pur sorgendo come soggetti privati, in presenza di determinati requisiti assumono la qualifica di “organi del CONI”, partecipando in tutto alla natura pubblica di questo. L’elemento discriminante per individuare il limite tra le delle funzioni svolte dalle Federazioni è quella della natura dell’ attività svolta: a) in caso di applicazione di norme che attengono alla vita interna della federazione ed ai rapporti tra società sportive e tra le società stesse e gli atleti, le Federazioni operano come associazioni di diritto privato; b) quando invece l’attività è finalizzata alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’ attività sportiva, devono essere considerati organi del CONI.



Consiglio Nazionale del Coni nel 2012. Infatti all’interno di questi viene stabilita una inerenza dell’ente nelle scelte tecniche delle varie Federazioni.

Tali controlli, però, non si estendono agli affiliati. Ne consegue che né il CONI, né le FSN, nell’esercizio dei poteri di

controllo dal primo delegati, potrebbero annullare i provvedimenti di nomina di amministratori di società sportive o nominare commissari in loro sostituzione, o comunque interferire nell’esercizio dell’autonomia organizzativa e gestionale delle organizzazioni riconosciute e delle società professionistiche. Trattandosi di controllo a contenuto tecnico-disciplinare, i poteri esercitati dal CONI e su delega di questo, dalle FSN, benché attuino essi stessi una sorta di controllo amministrativo sulle private associazioni, si aggiungono e non si sostituiscono ai poteri di controllo riservati all’autorità amministrativa e previsti nel codice civile.

Si deve, infine, sottolineare che, ferma l’autonomia statutaria del CONI e gli essenziali poteri di vigilanza e di indirizzo ad esso rimessi tanto dall’ordinamento sportivo quanto dall’ordinamento statuale, ogni altro intervento normativo inteso all’organizzazione ed alla disciplina dell’agonismo programmatico promana dalle FSN, cui è rimessa la più ampia autonomia normativa oltre che organizzatoria.

Da evidenziare come atipicità della disciplina speciale in esame, in deroga alla previsione codicistica, il ridotto ruolo assegnato alle assemblee federali. Infatti l’assemblea ordinaria, salvo diverse scelte operate da alcune Federazioni, diventa solo il momento elettivo quadriennale.

Pertanto il Consiglio Federale diventa, per il periodo del mandato, l’organo che assume in se tutti i poteri, sia legislativo che esecutivo, rimanendo di fatto soggetto solo al potere di controllo da parte del CONI. Si evidenzia ancora che tre Federazioni sportive nazionali14 stante alcune loro specifiche funzioni pubblicistiche extrasportive, hanno mantenuto, anche dopo la riforma in esame, la loro specifica natura di enti pubblici.

I nuovi principi sugli statuti federali hanno introdotto ulteriori novità. In particolare, il numero di componenti del Consiglio Federale è stato

fissato in 10 oltre al Presidente e gli eventuali membri di diritto in ragione degli incarichi ricoperti nell’ambito delle rispettive Federazioni internazionali. Le Assemblee Federali possono stabilire dei numeri inferiori mentre è consentito elevare il numero dei consiglieri a 12 per le Federazioni con più di 3.000 affiliati; ove le società affiliate fossero più di 7.000 (è il caso della sola Federcalcio) è consentito un numero di consiglieri fino a 20.

14 Unione italiana tiro a segno, Aereo club d’Italia e Automobil club d’Italia.



Al Presidente viene affidata la responsabilità generale dell’area tecnico-sportiva della Federazione. Il Presidente avrà, dunque, funzioni apicali di programmazione, indirizzo e controllo relative al perseguimento dei risultati agonistici. È importante rilevare, altresì, che sarà il Presidente, previa consultazione con il CONI e sentito il Consiglio Federale, a nominare i Direttori Tecnici delle Squadre Nazionali; analoga procedura è prevista per la nomina del Segretario Generale cui viene affidata esplicitamente la responsabilità della gestione amministrativa della Federazione.

All’inizio del mandato il Presidente (o candidato Presidente) presenterà il proprio programma tecnico-sportivo ed al termine un consuntivo che dovrà tenere conto dei risultati sportivi conseguiti. Oltre al bilancio programmatico di indirizzo (previsto dal Decreto Pescante) votato dall’Assemblea ad inizio mandato e sottoposto a verifica assembleare a consuntivo, il quale contiene anche dati economici e gestionali e sopperisce in qualche modo al vulnus della mancata approvazione annuale del bilancio economico-finanziario da parte degli affiliati, viene dunque introdotto un analogo documento programmatico di natura eminentemente tecnico-sportiva. Non può non rilevarsi, però, che entrambi i documenti programmatici abbiano un peso esclusivamente “politico” in quanto l’eventuale mancata approvazione al termine del mandato (non sono più obbligatorie neanche le c.d. “assemblee di metà mandato”) non sortirebbe effetto alcuno.

È chiaro, dunque, che si sta andando verso la figura del “Presidente-Commissioner” di ispirazione NBA (basket professionistico USA), ovvero di una figura dotata dei più ampi poteri anche per quanto riguarda la parte tecnica. Va da sé, poi, che l’accrescimento del ruolo del Presidente non può che coincidere con la proporzionale perdita di potere in capo al Consiglio Federale cui rimane il compito di verificare la corretta esecuzione del programma tecnico-sportivo del Presidente, valutare i risultati agonistici ottenuti e, più in generale, vigilare sul buon andamento della gestione federale.

Si segnala il mantenimento della possibilità di prevedere negli Statuti federali il Consiglio di Presidenza la cui necessità era, però, certamente maggiore in presenza di Consigli Federali numerosi. Avendo, d’ora in avanti, dei CF composti da 10 persone (nulla vieta peraltro anche un numero inferiore), e dovendo comunque garantire la presenza nell’eventuale Consiglio di Presidenza della rappresentanza di atleti e tecnici, si finirebbe col fare delle riunioni poco più ristrette rispetto alla celebrazione di un Consiglio Federale che, lo ricordo, sarebbe poi comunque chiamato a ratificare le decisioni assunte in sede di Consiglio di Presidenza (o dal Presidente in via d’urgenza).



Pertanto, o al Consiglio di Presidenza in veste di “giunta esecutiva” vengono statutariamente attribuiti dei compiti e delle prerogative proprie quali, ad esempio, quelli di curare la gestione delle attività correnti secondo gli indirizzi generali espressi dal Consiglio Federale o di deliberare sulle domande di affiliazione e riaffiliazione, o, piuttosto, la sua istituzione apparirebbe come un inutile appesantimento. Pur ricordando che le funzioni esclusive degli organi federali non sono delegabili si vedrebbe, infatti, con maggior favore la previsione di Consigli di settore o Conferenze dei rappresentanti territoriali aventi funzioni consultive e tecnico-organizzative.

È di tutta evidenza, poi, come l’assolvimento del ruolo del Presidente federale comporterà un crescente dispendio di energie e di tempo per il soggetto che rivestirà la carica. Al riguardo è bene precisare che, nonostante un generale principio di gratuità per tutte le cariche federali, gli Statuti possono prevedere delle specifiche indennità, determinate dal Consiglio Federale in conformità ai parametri sanciti dal CONI, in favore del Presidente e di altri componenti di organi direttivi nazionali investiti di particolari incarichi. Con recente nota del Segretario Generale del CONI il gettone giornaliero lordo che può essere riconosciuto in favore del Presidente per un massimo di 240 giornate annue è stato fissato in euro 130. Le eventuali indennità in favore dei consiglieri federali andranno invece commisurate al diverso ruolo ed al più contenuto impegno e partecipazione in virtù di quanto previsto per il Presidente.

Prescindendo da considerazioni di carattere demagogico, ritengo che un’equa indennità in favore del Presidente e di Consiglieri investiti di particolari incarichi o presidenti di commissioni (analoga considerazione vale, a mio avviso, per i componenti degli organi di giustizia sportiva di cui si dirà in seguito), sia doverosa in rapporto all’impegno richiesto ed allo sforzo profuso. Allorquando lo Statuto Albertino sancì che le funzioni di Senatore e Deputato non dessero luogo ad alcuna retribuzione o indennità, l’accesso alle cariche elettive venne di fatto riservato ai soli appartenenti ai ceti nobiliari e più abbienti. Se non si vuole che in Consiglio Federale sieda unicamente chi ha la possibilità (professionale ed anagrafica) di poter impegnare buona parte del proprio tempo senza alcun riconoscimento economico e s’intendesse anche ringiovanire gli organi elettivi federali, un’equa indennità e/o gettone di presenza sarebbe, a mio avviso, da considerarsi necessario oltreché costituire anche una forma di garanzia nei confronti di tesserati ed affiliati.

Per completezza, va aggiunto che la questione è ad oggi dibattuta anche in virtù del passato inserimento delle Federazioni nell’elenco ISTAT delle Amministrazioni Pubbliche e dell’applicabilità delle norme di contenimento



di spesa (ivi compresa l’onorificità degli organi collegiali) previste dall’art. 6 della Legge n. 122/2010. L’atipica natura delle Federazioni, associazioni di diritto privato svolgenti funzioni pubblicistiche delegategli dall’Ente Pubblico CONI, non consente infatti un univoco inquadramento.

Con circolare MEF – RGS n. 33/2011 è stato definitivamente chiarito che i compensi del Collegio dei Revisori dei Conti non sono soggetti ai suddetti massimali spesa. Tale precisazione consente di aggiungere che il Collegio dei Revisori delle Federazioni è stato ridotto a 3 componenti effettivi e due supplenti di cui solo il Presidente verrà eletto dall’Assemblea.

È stato, infine, anticipato al 15 marzo dell’anno successivo a quello di celebrazioni del Giochi Olimpici Estivi il termine entro cui svolgere le ordinarie Assemblee elettive; per FISI e FISG che partecipano alle Olimpiadi Invernali il termine è di tre mesi dalla chiusura dei Giochi. Viene previsto che, ove per qualunque motivo l’Assemblea elettiva si svolgesse nei sei mesi precedenti la celebrazione dei Giochi Olimpici, gli eletti conserverebbero la carica sino all’Assemblea ordinaria elettiva convocata al termine del successivo quadriennio olimpico. Viene inoltre ribadita la necessità, per le sole Assemblee elettive, di prevedere un quorum costitutivo in seconda convocazione tale da garantire l’ampia partecipazione degli aventi diritto a voto.

Il Consiglio Nazionale del CONI del 2 febbraio 2012 ha introdotto anche importanti modifiche che interessano l’intero sistema della giustizia sportiva, intendendo per tale solo quello afferente gli organi disciplinari interni all’ordinamento sportivo (siano essi federali o costituiti in seno al CONI).

È stato previsto, innanzitutto, che i gradi di giudizio passino dagli attuali tre a due. Dopo la pronuncia dell’organo federale di primo grado, infatti, il soggetto interessato potrà decidere se presentare l’appello all’organo federale di secondo grado o, alternativamente, al competente organo di giustizia in seno al CONI. Sono stati ridefiniti, pertanto, anche i compiti dell’Alta Corte di Giustizia Sportiva e del Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo Sport (artt. 12-bis e 12-ter dello Statuto CONI ancora in corso di approvazione ministeriale).

Va ricordato che alcune polemiche sorte sul ruolo del Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo sport portano a presumere che tale impostazione possa, nelle more della pubblicazione del presente testo, essere nuovamente messa in discussione.

Ferma la valutazione sulla “notevole rilevanza per l’ordinamento sportivo nazionale”, l’Alta Corte sarà competente per tutte le controversie per le quali non è possibile il ricorso alla procedura arbitrale e potrà essere adita solo se non si è proposto ricorso in appello agli organi di giustizia



federale o se si tratti di atti e provvedimenti non soggetti ad impugnazione nell’ambito della giustizia federale. Nel caso in cui l’Alta Corte declinasse la propria competenza, il ricorrente avrà diritto di ripresentare il ricorso agli organi di giustizia federale di secondo grado o al Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo Sport (TNAS) in relazione alla competenza dichiarata. Il TNAS ha, infatti, competenza sulle controversie aventi ad oggetto diritti disponibili e, pertanto, suscettibili di definizione in sede arbitrale.

Considerando che anche se il TNAS si dichiarasse incompetente, l’interessato sarebbe rimesso in termini per la proposizione del ricorso all’organo federale d’appello, paiono non prefigurarsi molti i casi in cui, dopo il giudizio federale di primo grado, gli interessati non si rivolgeranno agli organi del sistema di giustizia e di arbitrato per lo sport istituito presso il CONI. Il chiaro favor nei confronti della presentazione del ricorso all’Alta Corte piuttosto che al TNAS dovrebbe, dunque, indurre le Federazioni a prevedere un organo di primo grado (anche monocratico) ed un solo ulteriore organo d’appello (necessariamente collegiale), eliminando le previsioni di ulteriori organi collegiali competenti a seconda delle violazioni ascritte.

La riduzione dei gradi di giudizio si innesta in una più ampia riduzione che interessa anche i termini per l’esercizio dell’azione innanzi agli organi di giustizia sportiva, la durata dei processi sportivi ed i termini di impugnazione.

Il termine a pena di decadenza entro cui dovranno essere impugnati i provvedimenti che hanno incidenza (diretta o indiretta) sullo svolgimento dei campionati è fissato in 10 giorni mentre per i provvedimenti che incidono sullo status o i diritti del singolo tesserato tale termine è elevato sino a 30 giorni. Tutti i termini per il ricorso contro provvedimenti federali decorrono dalla pubblicazione sul sito internet federale o, in assenza di pubblicazione web, dalla notifica all’interessato del provvedimento.

Le attività di indagine della Procura Federale devono concludersi, con la richiesta di avvio del procedimento disciplinare o l’archiviazione, entro 90 giorni dalla notitia criminis e, in ogni caso, non oltre un anno dall’evento. Tale ultime termine può essere derogato nel caso in cui la notitia criminis emerga a seguito di processo penale (v. caso “calcio-scommesse”).

La durata del processo sportivo, di qualsiasi tipo e grado, non potrà essere superiore a 30 giorni dalla presentazione dell’atto introduttivo salva motivata proroga disposta dal presidente dell’organo giudicante nei casi di particolare complessità o per specifiche ragioni di difesa.

Tutti i tesserati, ed in special modo i dirigenti, dovranno tenere bene a mente che l’appello nei confronti della decisione di primo grado dovrà essere presentato al massimo entro 7 giorni dalla pubblicazione della stessa e



della relativa motivazione (non pare dunque essere sufficiente la mera comunicazione del dispositivo).

Il CONI sancisce anche, in maniera netta ed incontrovertibile, l’indisponibilità del titolo sportivo allorquando afferma che qualsiasi decisione che comporti la perdita della posizione in classifica acquisita sul campo, con conseguenti effetti sull’attribuzione del titolo o sulla retrocessione, non determina alcun effetto automatico nei confronti di altri soggetti che possano in punto di fatto trarre beneficio della decisione stessa. Spetterà unicamente al Consiglio Federale, sulla base del merito sportivo acquisito, deliberare l’eventuale attribuzione di un titolo (v. Scudetto) o la partecipazione ad un campionato di una o più società in luogo di quella destinataria della sanzione.

Si ricorda, poi, che a seguito della sentenza n. 49/2011 della Corte Costituzionale, il Giudice Amministrativo non potrà più procedere all’annullamento delle decisioni assunte dagli organi di giustizia sportiva ma, e solo laddove il provvedimento abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, decidere in merito al risarcimento del danno. Di fatto, dunque, in caso di eventuali mancate ammissioni a campionati, laddove prima vi erano due gradi di giudizio in seno alla Federazione, uno in ambito CONI, oltre a Tar Lazio e Consiglio di Stato per un totale di cinque gradi di giudizio, adesso questi dovrebbero scendere solamente a due con le modalità sopra descritte.

Importanti novità vengono introdotte anche con riferimento alla revisione del giudicato sportivo che potrà essere richiesta solo dai tesserati e non dalle società entro 30 giorni dalla scoperta di fatti nuovi decisivi e, comunque, non oltre un anno dalla formazione del giudicato sportivo.

La contestata assegnazione del titolo di Campione d’Italia 2005/2006 all’Inter ha senz’altro ispirato un altro principio secondo cui, ove il provvedimento eventualmente adottato dal Consiglio Federale per ragioni di merito sportivo dovesse risultare illegittimo, potrà essere annullato dallo stesso Consiglio solo “d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse federale, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interesse dei destinatari controinteressati”. Nel tentativo di salvaguardare la “sostanza” è stato previsto che una decisione non sia annullabile se nel suo testo ci sono errori puramente “formali” ma il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Era il caso, ad esempio, delle motivazione della sentenza sul calciatore dell’Atalanta Doni nella quale era richiamato un interrogatorio che è risultato non essere mai avvenuto ma senza inficiare l’esito complessivo del giudizio.

Sempre al fine di limitare quello che il Presidente del CONI Petrucci ha definito “doping legale”, è stata prevista la stipula da parte delle società



affiliate di un’apposita clausola compromissoria con impegno di devoluzione al TNAS delle eventuali azioni risarcitorie contro la Federazione, accettando altresì la determinazione convenzionale dell’ammontare massimo di tale risarcimento fissata dal Consiglio Federale. Nel caso in cui una o più Società non sottoscrivessero tale clausola compromissoria, che evidentemente non è quella contenuta negli Statuti federali, la Federazione all’inizio di ogni stagione dovrebbe fissare l’entità del contributo a carico di ogni società al fine di costituire un fondo di garanzia idoneo alla copertura di eventuali oneri risarcitori posti a carico della stessa e/o del pagamento della relativa polizza assicurativa.

Chi scrive nutre qualche dubbio sulla possibilità di devoluzione ad un collegio arbitrale di un’azione risarcitoria di tale natura anche con riferimento alla pronuncia della Consulta sopra citata che ha sancito la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in merito a domande risarcitorie riferite a provvedimenti federali illegittimi.

Viene, infine, introdotto il principio secondo cui i giudici sportivi devono essere scelti “a seguito di candidature pubbliche” e prevista l’istituzione di una Commissione di garanzia della giustizia sportiva nelle sole Federazioni che annoverino al proprio interno un settore professionistico al fine di garantire l’indipendenza, l’autonomia, la terzietà e la riservatezza degli organi di giustizia federale.

Si rileva che una simile Commissione fu prevista nello Statuto FIGC redatto dal Commissario Pancalli dopo “calciopoli” ma che, con l’ultima modifica statutaria, era già stata eliminata.

Va evidenziato che tutte le modifiche esaminate sin qui, essendo state introdotte nei Principi Fondamentali degli Statuti, dovranno essere recepite dalle Federazioni anche tramite Commissario ad acta la cui nomina può essere richiesta dalle Federazioni alla Giunta Nazionale del CONI in virtù del nuovo comma 6 dell’art. 22 dello Statuto CONI.

Il principio in materia di “etica sportiva” che si commenterà di seguito, invece, non abbisogna di un espresso recepimento in quanto è stato introdotto un apposito articolo all’interno del Codice di Comportamento Sportivo cui già gli Statuti federali devono far rinvio.

Dopo l’iniziale approvazione da parte della Giunta Nazionale (del 450 del 20 dicembre 2011) di una direttiva concernente la “tutela dell’etica sportiva” di assai dubbia interpretazione, il Consiglio Nazionale del CONI del 2 febbraio 2012 ha, infatti, modificato il Codice approvato nel 2004 introducendo il seguente principio:

“sono automaticamente sospesi in via cautelare i componenti che sono stati condannati, ancorché con sentenza non definitiva, per i delitti indicati



nell’elenco allegato A al Codice o che sono stati sottoposti a misura di prevenzione o di sicurezza personale”.

Viene disposto che i tesserati in qualità di dirigenti degli organismi centrali e territoriali del CONI, di tutte le organizzazioni nazionali da questo riconosciute (FSN, DSA, EPS, AB), nonché delle Leghe di società, che siano stati condannati con sentenza dell’Autorità Giudiziaria, ancorché in primo grado, che accerti la violazione di norme dell’ordinamento statale tassativamente indicate in un allegato al Codice, sono automaticamente sospesi in via cautelare.

La sospensione permane sino alla successiva sentenza assolutoria o alla conclusione del procedimento penale o alla scadenza o revoca delle misure di prevenzione o di sicurezza personale.

Pare quantomeno dubbio, prima facie, se detta misura – che ha senz’altro carattere cautelare e non sanzionatorio – avendo tenuto ferma la previsione di cui all’art. 5, comma 3, lett. b e c) dello Statuto del CONI (requisiti di eleggibilità), possa definirsi quale eventuale causa di ineleggibilità o di incandidabilità; ovvero se precluda di per sé la partecipazione alla competizione elettorale o, piuttosto, la permanenza in carica dell’eletto.

Al Codice di Comportamento Sportivo è stata aggiunta, infine, un’ulteriore previsione secondo cui tutti i tesserati sono tenuti a collaborare con il Garante del Codice di Comportamento Sportivo e con gli organi di giustizia della Federazione comunicando agli uffici competenti ogni provvedimento di cui siano destinatari e che sia rilevanti ai fini dell’applicazione del Codice medesimo.

Il processo di autoriforma del CONI è ancora in atto e le conclusioni definitive potranno essere tratte solo al suo completamento o, comunque, nella fase di esecuzione.

Precisazioni

Federazioni sportive nazionali

- Hanno natura di associazione riconosciuta

- Non perseguono scopo di lucro

- Sono soggette al codice civile e alle norme del D.Lgs. 8 gennaio 2004, n. 15

- Sono ispirate al principio democratico e al principio di partecipazione all’attività sportiva da parte di chiunque in condizioni di uguaglianza e di pari opportunità

- Hanno autonomia tecnica, organizzativa e di gestione sotto la vigilanza del CONI.



Precisazioni

Statuto CONI

Art. 21 – Requisiti per il riconoscimento delle federazione sportive nazionali

Il CONI riconosce le Federazioni sportive nazionali che rispondono ai requisiti di:

a) Svolgimento, nel territorio nazionale e sul piano internazionale, di una attività sportiva, ivi inclusa la partecipazione a competizioni e l’attuazione di programmi di formazione degli atleti e dei tecnici;

b) Affiliazione ad una Federazione internazionali riconosciuta dal CIO, ove esistente, e gestione dell’attività conformemente alla Carta Olimpica e alle regole della Federazione internazionale di appartenenza;

c) Ordinamento statutario e regolamentare ispirato al principio di democrazia interna e di partecipazione all’attività sportiva da parte di donne e uomini in condizioni di uguaglianza e di pari opportunità, nonché in conformità alle deliberazioni e agli indirizzi del CIO e del CONI;

d) Procedure elettorali e composizione degli organi direttivi in conformità al disposto dell’art. 16, comma 2, D.Lgs. 23 luglio 1999, n. 242, e successive modifiche e integrazioni.

Il CONI in presenza di tutti i requisiti previsti dal comma 1 riconosce una sola Federazione sportiva nazionale per ciascuno sport. Nel caso di concorso tra domande provenienti da più soggetti, il Consiglio Nazionale del CONI invita le parti interessate a costruire un soggetto federativo comune. Ove non si addivenga ad un accordo il Consiglio Nazionale del CONI promuove un’intesa volta alla costituzione di un unico soggetto federativo. Ove non si addivenga all’intesa il Consiglio Nazionale del CONI può riconoscere la Federazione composta dai soli soggetti che vi hanno aderito.

Precisazioni

Attività pubblicistica delle federazioni

Hanno valenza pubblicistica:

1) ammissione e affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati;

2) revoca a qualsiasi titolo e modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione;

3) controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici;

4) utilizzazione dei contributi pubblici;

5) prevenzione e repressione del doping;

6) attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello;

7) formazione dei tecnici;

8) utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici.



2.2. Discipline Sportive Associate L’art. 24 dello Statuto individua i requisiti specifici che le Discipline

Sportive Associate (DSA) devono possedere affinché il CONI, tramite il Consiglio Nazionale, possa conferire loro il riconoscimento.

A tal fine, le Discipline associate, oltre a dover praticare a livello nazionale l’attività sportiva, di rilievo anche internazionale, ed a partecipare alle competizioni e all’attuazione di programmi di formazione degli atleti e dei tecnici, devono rispettare la tradizione sportiva e rispondere a specifici canoni quantitativi e di struttura, nonché essere dotate di un ordinamento statutario e regolamentare informato ai principi di democraticità interna. Tali Discipline, peraltro, non possono svolgere attività a fini di lucro.

Inoltre, considerato che può essere riconosciuta solo una Disciplina associata per ogni sport che non sia considerato disciplina olimpica (e che, peraltro, non deve essere già disciplinato da alcuna Federazione sportiva), il Consiglio Nazionale, in caso di più domande provenienti da diversi soggetti, ha il compito di promuovere intese volte alla costruzione di un unico soggetto federativo, al fine di individuare un unico interlocutore per ogni attività sportiva15.

L’art. 25 prevede che alle Discipline sportive associate e ai loro affiliati e tesserati, per quanto non espressamente previsto al Titolo V dello Statuto, si applichino tutte le norme dettate in riferimento all’ordinamento delle FSN ed individua nella Giunta Nazionale l’organo del CONI deputato a stabilire l’erogazione e gli eventuali vincoli di destinazione dei contributi da corrispondere alle stesse.

La Giunta può, inoltre, istituire e regolamentare un organismo di coordinamento delle Discipline sportive associate.

Il D.Lgs. n. 15/2004 considera le Discipline alla stessa stregua delle Federazioni; non ci sono più dubbi, dunque, circa la natura delle stesse che assumono definitivamente la veste di associazioni con personalità giuridica di diritto privato.

Le discipline sportive associate, pertanto, si differenziano sostanzialmente dalle Federazioni sportive nazionali esclusivamente per il non avere una Federazione Internazionale di riferimento riconosciuta dal Comitato internazionale Olimpico.

15 I c.d. nuovi sport rivendicano da tempo un loro autonomo ruolo all’interno

dell’ordinamento sportivo che gli garantisca di far parte del programma olimpico, ma fino a che non avranno tale riconoscimento, saranno considerate come Discipline associate.



Attenzione

Discipline sportive associate

Il Consiglio Nazionale del CONI riconosce le Discipline sportive associate che rispondono ai requisiti di:

- svolgimento sul territorio nazionale di attività sportiva, anche di rilevanza internazionale, ivi inclusa la partecipazione a competizioni e l’attuazione di programmi di formazione degli atleti e dei tecnici;

- tradizione sportiva e consistenza quantitativa del movimento sportivo e della struttura organizzativa;

- ordinamento statutario e regolamentare ispirato al principio di democrazia interna e di partecipazione all’attività sportiva da parte di donne e uomini in condizioni di uguaglianza e di pari opportunità nonché conforme alle deliberazioni e agli indirizzi del CONI;

- assenza di fini di lucro.

Il Consiglio Nazionale riconosce una sola Disciplina sportiva associata per ciascuno sport che non sia oggetto di una Federazione sportiva nazionale.

2.3. Enti di Promozione Sportiva In base all’art. 26 dello Statuto CONI, gli Enti di Promozione Sportiva

(EPS) sono qualificati come associazioni nazionali o regionali, che non perseguono fine di lucro, il cui fine istituzionale è costituito dalla promozione ed organizzazione di attività fisico-sportive. A tal fine possono stipulare apposite convenzioni con le FSN o con le Discipline associate. Lo statuto interno ne garantisce l’osservanza dei principi di democraticità interna e di pari opportunità.

Il nuovo Statuto, avendo previsto la possibilità di riconoscimento anche per Enti di promozione sportiva organizzati a livello regionale, differenzia i requisiti previsti dall’art. 27. Il riconoscimento viene rilasciato dal Consiglio Nazionale all’esito di uno specifico procedimento diretto a verificare i seguenti requisiti: tali Enti devono avere natura di associazione (sia riconosciuta che non riconosciuta), devono essere presenti a livello organizzativo in almeno quindici Regioni e settanta Province se Enti di livello nazionale, devono invece avere una presenza organizzata in ognuna delle province e nella stessa regione di riferimento se Enti di livello regionale; gli Enti di promozione sportiva nazionali devono avere almeno mille società o associazioni sportive dilettantistiche di cui all’art. 90 della Legge n. 289/2002 affiliate (per gli Enti regionali il numero è fissato da apposito Regolamento) ed aver svolto funzioni di promozione sportiva per almeno quattro anni.

L’art. 28 prevede delle entrate proprie e delle entrate annuali che il CONI provvede a corrispondere in rapporto al tipo di organizzazione che caratterizza gli Enti ed al tipo di attività che i medesimi svolgono. Sono



sottoposti ad un controllo da parte della Giunta Nazionale tenuta, in caso di irregolarità in ordine alla gestione dei finanziamenti, ad adottare i provvedimenti necessari in considerazione della gravità dei fatti ed eventualmente a proporre al Consiglio Nazionale la revoca del riconoscimento sportivo.

Lo stesso organo è preposto a visionare il bilancio di previsione e il conto consuntivo.

Sono caratterizzate dal fatto di svolgere un’attività orizzontale. Ossia mentre ogni disciplina sportiva può avere una sola Federazione o Disciplina sportiva che la amministra, gli enti di promozione sportiva sono caratterizzati dall’attivare corsi e manifestazioni sportive di base a carattere pluridisciplinare.

Precisazioni

Enti di promozione sportiva nazionali

Gli Enti di promozione sportiva nazionali sono riconosciuti ai fini sportivi dal Consiglio Nazionale qualora rispondano ai seguenti requisiti:

- essere associazione non riconosciuta o riconosciuta ai sensi degli artt. 12 ss. c.c.;

- essere dotati di uno statuto conforme a quanto indicato all’articolo precedente;

- avere una presenza organizzata in almeno quindici Regioni e settanta Province;

- avere un numero di società o associazioni sportive dilettantistiche di cui all’art. 90, Legge 27 dicembre 2002, n. 289, affiliate non inferiore a mille, con un numero di iscritti non inferiore a centomila;

- aver svolto attività nel campo della promozione sportiva da almeno quattro anni.

2.4. Leghe di Società negli sport professionistici e non professionistici

Preliminare all’analisi delle principali caratteristiche e differenze delle Leghe di Società negli sport professionistici e non professionistici è chiarire cosa si intenda per Leghe di Società.

Le Leghe di Società sono organizzazioni di categoria, di natura privatistica, rappresentativi di Società ad esse associate in possesso del titolo sportivo per partecipare ad uno stesso campionato o a campionati omogenei, con autonomia organizzativa e amministrativa per il raggiungimento delle proprie finalità.

Enti di natura privatistica pertanto preposti alla tutela ed alla rappresentanza dei propri iscritti, sono rette da Statuti conformi alle norme dell’ordinamento statale e, ove ottengano il riconoscimento da parte della Federazione sportiva nazionale di riferimento, ai principi dell’ordinamento sportivo.

Questi devono essere redatti nel rispetto degli Statuti e dei Regolamenti Federali di appartenenza, dello Statuto del CONI e dei principi e degli



indirizzi stabiliti dallo stesso, nonché nel rispetto dei principi di democrazia interna. Gli Statuti stessi, inoltre, devono ottenere l’approvazione o il controllo di conformità dalla Federazione di appartenenza.

Nel rispetto dei sopra indicati principi le Leghe hanno autonomia organizzativa e amministrativa, stabiliscono cioè autonomamente la propria regolamentazione, mediante l’emanazione di regolamenti interni e la propria articolazione organizzativa. Gli organi direttivi devono comunque avere natura elettiva.

Le funzioni delle Leghe di Società potrebbero essere suddivise in due grandi macro aree: a) Funzioni proprie e b) Funzioni derivate.

Per funzioni proprie si intendono quelle funzioni che appartengono al “dna” proprio delle Leghe stesse quali rappresentanti dei propri iscritti.

Tali funzioni proprie, tipiche, caratteristiche delle Leghe di Società, sia di quelle di sport professionistici che dilettantistici sono quelle classiche di tutela e rappresentanza dei propri iscritti nei rapporti con le Federazioni di appartenenza e con le altre Leghe di Società. Rappresentanza dei propri iscritti nella tutela di ogni interesse collettivo.

Sempre nell’ambito delle funzioni proprie alle Leghe compete altresì l’attività di consulenza e assistenza, mediante attività di studio per l’approfondimento e la soluzione dei problemi connesse all’attività degli iscritti attraverso l’organizzazione di convegni, seminari, corsi di formazione e qualificazione professionale, mediante attività di coordinazione di eventuali intese e di collaborazione tra gli iscritti e mediante gestione di fatti tecnici ed organizzativi nell’interesse comune e fornitura dei relativi servizi.

Spetta alle Leghe inoltre il compito di promuovere e realizzare tutto quanto necessario per sviluppare e consolidare lo sport rappresentato mediante la gestione dell’immagine dell’attività sportiva rappresentata, anche nei confronti dei mezzi di informazione.

Le iscritte possono anche delegare alle Leghe la gestione di fattispecie per le quali ritengono necessaria unitarietà nella trattativa di affari, comportando tale delega l’assunzione in capo ad esse dei relativi obblighi attivi e passivi conseguenti alla conclusione della trattativa da parte delle Leghe stesse: tale funzione si potrebbe definire di marketing di gruppo.

Per intenderci entra in gioco l’aspetto più propriamente economico della gestione sportiva, mediante cioè la stipula di accordi economici nell’interesse ed in favore delle associate o alcune di esse. Marketing di gruppo nel senso anche di accordi economici relativi alla gestione dei diritti di immagine collettivi, sia a carattere promo-pubblicitario che radiotelevisivo.

Per funzioni derivate si intendono quelle funzioni che spetterebbero alle Federazioni Sportive Nazionali ma che tramite apposita convenzione



vengono delegate alle Leghe di Società, con espressa indicazione di quanto debba rimanere di competenza federale.

Tra le funzioni derivate svolte sia delle Leghe di Società di sport professionistici che dalle Leghe di Società di sport dilettantistici la più comune e ampia è sicuramente quella di organizzare e coordinare l’attività agonistica delle proprie associate, mediante la compilazione dei calendari dei propri campionati e delle competizioni ufficiali, comprensiva dell’indicazione delle linee programmatiche, organizzative e gestionali dei campionati e delle manifestazioni ufficiali stesse.

Per quanto riguarda i campionati vengono altresì fissati dalle Leghe di competenza i criteri per l’iscrizione ai campionati stessi. Altra funzione di primaria attività consiste nell’organizzare manifestazioni o eventi a cui partecipano tutte o alcune Società associate (ad es. Coppa Italia, Supercoppa, Beach Volley, etc.).

Due ulteriori funzioni esclusive delle Leghe di sport professionistici sono la rappresentanza delle Società iscritte nella stipula di accordi di lavoro e nella predisposizione dei relativi contratti tipo e la definizione, d’intesa con le categorie interessate, dei limiti assicurativi contro i rischi a favore dei tesserati e le eventuali altre forme assicurative, anche integrative, nonché la formulazione di pareri sui trattamenti pensionistici degli stessi nonché la cessione dei diritti radiotelevisivi.

In conclusione è opportuno fare un breve cenno alla struttura organizzativa delle Leghe di Società.

Abbiamo visto come a livello strutturale le Leghe hanno autonomia organizzativa. La struttura organizzativa delle Leghe di sport professionistici e quella delle Leghe di sport dilettantistici è più o meno simile, cambiano ovviamente i compiti esercitati dai singoli organi in base all’attività da svolgere nell’interesse e per lo scopo comune.

Normalmente si ritrova un responsabile che opera a tempo pieno e che può rivestire la carica di Presidente del consiglio direttivo (come nella lega calcio o nella lega rugby) o di amministratore delegato (come nella lega pallavolo maschile) o esterno all’organo direttivo come direttore generale (lega basket e lega pallavolo femminile).

È sempre presente un organo di controllo (collegio dei revisori dei conti).

Presso le Leghe possono anche essere istituiti eventuali organi di giustizia endoassociativa quali il Giudice di Lega o il Collegio Arbitrale, o altri organi eventuali quali la Commissione Ammissione ai campionati, la Consulta dei Presidenti di Società, o le Assemblee di Categoria.



LE LEGHE

FUNZIONI PRIMARIE FUNZIONI DERIVATE

Tutela degli interessi di categoria nei confronti delle Federazioni

In convenzione con la Federazione può svolgere attività organizzativa del Campionato di appartenenza (calendari, spostamento gare) ad eccezione di giustizia sportiva e gestione degli arbitri

Assistenza alle associate Su delega delle proprie associate, gestiscono la cessione dei diritti radiotelevisivi e di sponsorizzazione del Campionato di appartenenza.

2.5. Comitati organizzatori di eventi Sotto il profilo normativo, non esiste una definizione di comitato: l’art.

39 c.c. si limita a prevederne, sia pure a titolo di esempio alcune delle principali ipotesi, quali i comitati di soccorso e di beneficenza, quelli promotori di opere pubbliche, monumenti, esposizioni, mostre, festeggiamenti.

La dottrina definisce, invece, il comitato un’organizzazione volontaria di persone che perseguono uno scopo altruistico di rilevanza sociale, mediante la raccolta pubblica di fondi.

Ne deriva che la figura in esame trova la propria funzione essenzialmente nel caso in cui si debba identificare un soggetto preposto all’organizzazione di uno specifico evento sportivo (ad esempio finali di un campionato giovanile, gara internazionale, ecc.).

Gli elementi identificativi di tale figura, si ricavano essenzialmente nella normativa dettata dal codice civile (artt. 39-42) e dalla legislazione speciale (Legge 17 luglio 1980, n. 6972), elementi che si riferiscono, in particolare, alla compagine a base volontaria, numericamente ristretta, la struttura chiusa e la durata tendenzialmente transitoria.

Elementi di distinzione sono: la denominazione, la durata, la pubblica sottoscrizione, lo scopo e la struttura chiusa del rapporto. Quest’ultimo è il vero elemento qualificante che contraddistingue il comitato dall’associazione, in cui, al contrario, la struttura aperta consente il ricambio continuo dei membri partecipanti attraverso adesioni successive.

I soggetti che danno origine al comitato vengono denominati promotori, in quanto promuovono le sottoscrizioni e la raccolta di fondi per il perseguimento dello scopo prefissato. Possono essere persone fisiche ma anche persone giuridiche o enti di fatto.

Nello specifico, il Comitato organizzatore di eventi sportivi nasce per curare e gestire l’organizzazione della manifestazione cui è preposto, raccogliendo i fondi necessari per conseguirne lo scopo.



Il Comitato si prefigge, altresì, la realizzazione di manifestazioni collaterali, sportive, culturali o di spettacolo o di quant’altro sia ritenuto utile per la migliore realizzazione della manifestazione stessa. La sua durata è limitata al compimento di tutte le operazioni contabili conclusive della manifestazione e si intende automaticamente sciolto con l’approvazione del bilancio. Potrà sciogliersi anticipatamente in caso di impossibilità di raggiungere lo scopo sociale mentre, previa delibera, potrà essere prorogato per l’organizzazione di manifestazioni analoghe negli anni successivi.

Elemento essenziale del Comitato è, inoltre, l’assenza dello scopo di lucro: al termine della manifestazione, infatti, i componenti del Comitato, nella loro ulteriore qualità di organizzatori della stessa, dovranno redigere un rendiconto dei costi e dei ricavi derivanti dalla manifestazione stessa, mentre l’eventuale eccedenza verrà devoluta necessariamente a fini altruistici (ad esempio ad una FSN).

Il Comitato gode, inoltre, di piena autonomia e per il conseguimento dei suoi fini, utilizza i fondi che derivano da contributi e/o oblazioni da parte degli stessi componenti e dei terzi. Per avere maggiori entrate, il Presidente può, inoltre, previo accordo con i soci promotori, concludere accordi aventi natura promo-pubblicitaria in nome e per conto del Comitato stesso, e finalizzati alla realizzazione della manifestazione.

La raccolta, la gestione e l’utilizzazione delle oblazioni sottoscritte e delle somme comunque riscosse è affidata sempre al Presidente del Comitato e, per sua delega, al responsabile amministrativo, i quali godono, a tal fine, della più ampia autonomia negoziale.

Oltre ai promotori, il Comitato prevede al suo interno, come è già stato più volte osservato, la figura del Presidente che viene eletto dagli stessi promotori e resta in carica fino allo scioglimento del Comitato. A lui spetta la rappresentanza del Comitato di fronte ai terzi ed in giudizio; provvede, inoltre, all’esecuzione delle delibere del Comitato esecutivo ed ai rapporti con gli enti pubblici e privati ed i terzi in genere, salvo espressa delega ad altro componente del Comitato.

Va chiarito che i comitati sono soggetti diversi dalle società e associazioni sportive dilettantistiche e, pertanto, non godono delle agevolazioni fiscali a queste ultime dedicate.

2.6. Le fondazioni Ultimamente il mondo dello sport ha vista accendersi un, non sempre

meritato, interesse per il mondo delle fondazioni. Molte municipalità, infatti, tra le quali Parma, Jesi, Civitavecchia, Reggio

Emilia, hanno costituito delle fondazioni per lo sport con lo scopo di farle diventare una sorta di agenzia per la promozione dello sport e/o per la gestione di impianti sportivi.



L’idea di partenza consiste nella “privatizzazione” di questa attività, nel mantenere l’ente pubblico, come fondatore, realtà che determina gli indirizzi e nomina gli amministratori, consentendo, però, tramite l’istituto della partecipazione (le c.d. fondazioni di partecipazione”) delle società sportive interessate, un coinvolgimento delle stesse nell’attività della fondazione. Così operando l’ente evita i vincoli di spesa della pubblica amministrazione (c.d. patto di stabilità).

Si può definire fondazione, ai sensi dell’art. 14 c.c., una stabile organizzazione posta per la destinazione di un patrimonio ad uno scopo di pubblica utilità.

In base alla definizione coniata dall’European Foundation Centre di Bruxelles, le fondazioni sono “enti senza finalità di lucro con una propria sorgente di reddito che deriva normalmente, ma non esclusivamente, da un patrimonio. Questi enti hanno il loro organo di governo e usano le loro risorse finanziarie per scopi educativi, culturali, religiosi, sociali, o altri scopi di pubblico beneficio, sia sostenendo persone o associazioni e istituzioni (fondazioni di erogazione), sia organizzando e gestendo direttamente i loro programmi (fondazioni operative)”.

Questa definizione permette di meglio evidenziare le differenze che sussistono tra la figura della fondazione e quella, più nota nel mondo sportivo, della associazione. La differenza solitamente evidenziata tra le due figure è che mentre la seconda viene costituita di norma al fine di perseguire qualsiasi scopo ideale, purché non vietato dalla legge, ciò non si può dire per le fondazioni, le quali possono essere costituite solo per scopi di pubblica utilità.

Una seconda differenza si ravvisa nella fase costitutiva: le associazioni si costituiscono a mezzo di un contratto di natura plurilaterale, mentre le fondazioni “nascono” attraverso un atto unilaterale.

L’atto unilaterale (atto pubblico tra vivi ovvero per testamento) di fondazione è comunque un atto di privata autonomia, soggetto a tutte le regole dettate per i contratti, in quanto compatibili con lo specifico contenuto del negozio di fondazione.

L’atto di fondazione è revocabile, con l’autorizzazione del fondatore stesso, solo fino a che non sia intervenuto il riconoscimento o la fondazione stessa non abbia iniziato ad operare.

Ulteriore differenza sta nel ruolo dei soci. Mentre quelli che aderiscono ad un’associazione sono chiamati a partecipare alle attività esecutive dell’associazione stessa, nelle fondazioni il fondatore (o i fondatori) non partecipano in quanto tali al conseguimento e realizzazione dello scopo di utilità sociale indicato, poiché si spogliano della proprietà dei beni che



hanno conferito al patrimonio della fondazione, e ne affidano la gestione esclusivamente agli amministratori.

Altro elemento di differenziazione tra fondazioni ed associazioni è data dal fatto che la legge conferisce la personalità giuridica, nel caso delle associazioni, ad un complesso di persone e, nel caso delle fondazioni, ad un complesso di beni destinati ad uno scopo.

Il nostro legislatore ha previsto esclusivamente la figura della fondazione c.d. “erogatrice”, quella cioè che destina le rendite per il perseguimento dello scopo.

La realtà dei traffici conosce però anche la figura della fondazione che svolge anche un’attività commerciale per finanziarsi e quindi senza distribuire utili, destinati invece al perseguimento dello scopo primario non-profit, come nel caso ad esempio di una fondazione culturale.

Se, invece, lo scopo stesso fosse quello di svolgere un’attività commerciale, secondo la giurisprudenza e la dottrina prevalente, non si sarebbe in presenza di una fondazione nella sua accezione normativa tipica, e di conseguenza dovrebbe esserne negato il riconoscimento da parte della pubblica autorità e all’ente stesso dovrebbe estendersi la disciplina del fallimento ai sensi dell’art. 147 della Legge fallimentare.

Nella prassi, come si ricava anche dagli esempi ricordati all’inizio, si segnala anche l’esistenza delle fondazioni di “partecipazione” (la dottrina le definisce “a struttura associativa”).

Sono tali quelle persone giuridiche che presentano caratteristiche originarie tipiche dell’istituto della fondazione, in quanto vi è attribuzione di un patrimonio destinato ad uno scopo, ma hanno una peculiarità propria delle figure associative: la dotazione patrimoniale è alimentata ed accresciuta dalle contribuzioni degli stessi destinatari e dei fondatori, nonché, lo statuto può prevedere anche la possibilità per terzi non partecipanti all’originario atto di fondazione di acquisire lo status di socio fondatore e/o partecipare ad altro titolo alla vita dell’associazione, per realizzare la finalità di pubblica utilità che l’ente collettivo si è dato al momento della fondazione.

Vi è da chiedersi se questa prevalenza dell’elemento personale rispetto a quello patrimoniale sia compatibile con la struttura e la configurazione giuridica della fondazione. Chi scrive è consapevole che l’opinione prevalente in dottrina è di segno positivo sul presupposto che, comunque, i soggetti “partecipanti”, in questo genere particolare di fondazione, non sono dotati dei poteri di pregiudizio del carattere di stabilità e definitività della destinazione del patrimonio della fondazione, che rimane sempre di competenza degli amministratori.

La posizione degli amministratori della fondazione va tenuta distinta da quella degli associati (assemblea) e da quella degli amministratori



dell’associazione. Questi due ultimi soggetti hanno una funzione dominante in quanto, ciascuno, nei limiti delle rispettive attribuzioni statutarie, concorre a determinare e modificare gli obiettivi che un’associazione si dà nel tempo; del tutto diversa è la posizione degli amministratori delle fondazioni che sono definiti “organi serventi” delle stesse.

Questa “limitazione” di capacità operativa dell’organo esecutivo nelle fondazioni, appare giustificata dal fatto che solo tali soggetti sono abilitati a realizzare lo scopo individuato (e non sono titolari neppure del potere di modificarlo) dall’ente. Tale “limitazione” nella prassi è, in realtà, solo “apparente” poiché tali soggetti, rispetto agli amministratori delle associazioni, sono svincolati da qualsiasi controllo o direttiva da parte dei soci fondatori. Il loro operato è soggetto solo al controllo della pubblica autorità amministrativa.

Gli amministratori dell’associazione trovano un bilanciamento delle proprie funzioni con quelle attribuite all’assemblea degli associati: quest’ultima è chiamata a pronunciarsi sui criteri di gestione adottati dagli amministratori con l’approvazione o meno del bilancio, può confermare o sostituire periodicamente gli amministratori esprimendo così una valutazione sul loro operato, può esprimere direttive di carattere generale sul modo di amministrare in sede di approvazione del bilancio annuale o in sede di nomina degli amministratori. Diversamente, gli amministratori della fondazione sono i soli arbitri della gestione, non sussistendo un organo con poteri e funzioni proprie dell’assemblea dell’associazione che controlli i criteri adottati per l’amministrazione del patrimonio e per la destinazione dello scopo (non si può, infatti, configurare un’ingerenza del fondatore nell’amministrazione).

Per quanto attiene l’organizzazione interna alla fondazione è necessario, preliminarmente, osservare come le disposizioni codicistiche prevedano esclusivamente la figura degli amministratori senza offrire però alcuna specificazione sulle relative caratteristiche.

Il fondatore può, in ogni caso, prevedere un amministratore unico o una pluralità di componenti l’organo amministrativo.

A differenza di quanto avviene nelle associazioni, il fondatore può indicare, tra i membri dell’organo amministrativo della fondazione, anche persone giuridiche. Il fondatore può nominare egli stesso i primi amministratori o può indicare esclusivamente i criteri cui questa nomina deve sottostare, delegandola in concreto ad enti pubblici o privati od a terzi titolari di determinate cariche, oppure può far coincidere la nomina stessa con l’appartenenza ad una determinata carica.

È qui opportuno rilevare come nulla osti all’attribuzione della carica di amministratori agli stessi fondatori: è infatti possibile che il fondatore



nomini amministratore sé stesso, anche a vita, come è altresì possibile prevedere che, dopo la sua morte, tale carica sia rivestita dai suoi, o da taluno dei suoi, eredi.

In ogni caso, qualora la nomina non sia a vita, il fondatore non potrà in ogni caso nominare i successivi amministratori (ivi compreso sé stesso) ma si limiterà ad indicare nello statuto i criteri per l’affidamento dell’incarico.

Vi è da dire che nel corso di questi ultimi anni i criteri dottrinali di distinzione delle fattispecie – associazione e fondazione – risultano meno evidenziabili nella pratica.

Si è, in primo luogo, verificato un progressivo interesse del fondatore dall’attività svolta. Questo si ottiene con la partecipazione diretta del fondatore o dei fondatori al Consiglio di Amministrazione, l’elezione di propri rappresentanti all’interno del consiglio stesso. Un altro fenomeno che occorre rilevare dalla prassi è la posizione del Consiglio di Amministrazione, che risulta sempre meno vincolato alla volontà dei fondatori mentre assume sempre maggiori deleghe sulle “modalità” di impiego del patrimonio della fondazione. Infine, la prassi statutaria rileva spesso un progressivo svalutarsi dell’elemento patrimoniale della fondazione. Si costituiscono così fondazioni che hanno una dotazione iniziale esigua, non sempre adeguata allo scopo indicato dallo statuto.

Da quanto sopra evidenziato si ricava che appare ormai superato il modello del legislatore del 1942 che istituiva una fondazione di mera erogazione costituita da un individuo per finalità di utilità generale. Appare pertanto necessario chiedersi quali siano, oggi, sul piano operativo, i caratteri identificativi dell’istituto.

Caratteristica costante sembra essere la destinazione di un patrimonio allo scopo mediante una struttura organizzativa. Pertanto, se appare compatibile con la fattispecie ora delineata che il fondatore amministri direttamente l’ente ovvero si riservi la facoltà di nominare gli amministratori, in contrasto con la fattispecie saranno tutte le disposizioni che prevedano una discrezionalità tale del fondatore da far venire meno la definitività ed autonomia dell’ente.

Ne deriva che, divergendo dalla struttura giuridica della fondazione, vengono di fatto costituiti soggetti i cui statuti prevedono un’adesione del fondatore quale condizione per il perfezionamento dell’iter deliberativo, che rimettono al fondatore il ruolo di interprete dello statuto, che riservano al fondatore il ruolo di disporre a suo piacimento del patrimonio e dei risultati da esso provenienti.

La definizione di fondazione cui si è giunti appare compatibile con una certa autonomia degli amministratori che però non potrà mai pregiudicare il



carattere della stabilità e della definitività della destinazione del patrimonio della fondazione decisa nell’atto di costituzione.

Su questa tematica si precisa che il procedimento semplificato di acquisto della personalità giuridica, introdotto dal D.P.R. n. 361/2000, mentre per le associazioni è un passaggio meramente facoltativo, è invece sempre necessario per le fondazioni poiché la legge non contempla le fondazioni non riconosciute. I soggetti pubblici competenti per il riconoscimento sono il Prefetto e il Presidente della Giunta Regionale, in relazione all’ambito territoriale della fondazione stessa.

Rispetto al controllo operato (in sede di riconoscimento) dagli organi amministrativi nei confronti delle associazioni, volto a tutelare come si è visto interessi esterni, e di natura patrimoniale, all’ente stesso, quello esercitato per le fondazioni ex art. 25 c.c., sebbene operante anche nella fase dell’acquisto della personalità giuridica, assume una portata maggiore: è difatti un controllo che incide anche sulla “gestione amministrativa” dell’ente stesso. Tale controllo risulta preordinato alla protezione dell’interesse dell’ente, ovvero del suo scopo in quanto nelle fondazioni manca di norma un organo deputato al controllo interno che vigili sulla regolarizzazione della gestione. L’organo amministrativo pubblico può annullare quindi con provvedimento definitivo, sentiti previamente gli amministratori, le deliberazioni degli stessi in contrasto con la legge, con l’atto costitutivo, con l’ordine pubblico e con il buon costume; può sciogliere la fondazione qualora la gestione degli amministratori non sia conforme allo statuto o allo scopo dell’ente medesimo. L’attività di vigilanza e/o controllo può spingersi sino allo scioglimento dell’organo amministrativo e la sua sostituzione con un commissario governativo straordinario.

È opinione comune che il controllo dell’autorità amministrativa debba investire la sola legittimità delle deliberazioni degli amministratori, senza considerarne la opportunità o la convenienza in relazione allo scopo perseguito: in sostanza l’intervento della pubblica autorità si sostanzia quando gli amministratori utilizzano il patrimonio loro affidato per scopi diversi da quelli della fondazione.

L’art. 16 del c.c. indica il contenuto obbligatorio dell’atto costitutivo e dello statuto delle fondazioni individuandolo nei seguenti elementi: la denominazione dell’ente, l’indicazione dello scopo, del patrimonio e della sede, nonché le norme sull’ordinamento e sull’amministrazione, ed infine i criteri e le modalità di erogazione delle rendite.

L’atto di fondazione è, in primo luogo, un atto di disposizione o dotazione patrimoniale, attraverso cui il fondatore destina un patrimonio al conseguimento di uno scopo; è, inoltre, un atto di organizzazione che



determina, attraverso una struttura organizzata, il modo di attuazione dello scopo. L’atto di dotazione può avvenire anche con un atto successivo a quello costitutivo.

Gli elementi rappresentati dalla denominazione e dalla sede sono essenziali dell’atto costitutivo. Il fondatore può essere uno o più di uno; fondatori possono essere anche persone fisiche o giuridiche, ad esempio associazioni di volontariato, cooperative sociali, o altri enti privati. Nel caso in cui si voglia che la fondazione sia soggetta alla disciplina fiscale delle Organizzazioni non lucrative di utilità sociale, le c.d. “ONLUS”, alla denominazione dovrà essere aggiunta l’indicazione dell’acronimo ONLUS e nella specificazione degli scopi si dovranno rispettare i requisiti ulteriori di cui all’art. 10 del D.Lgs. n. 460/1997.

È facoltativa, invece, la previsione di norme relative all’estinzione dell’ente, alla devoluzione del patrimonio e alla trasformazione della fondazione (art. 16 secondo comma codice civile).

All’atto di fondazione quale atto di autonomia privata, sono applicabili tutte le regole dettate per i contratti che siano compatibili con il suo specifico contenuto, trovano applicazione, quindi, anche quelle disposizioni che regolano l’inserzione di clausole condizionali. L’art. 15, primo comma, del codice civile dispone che l’atto di fondazione può essere revocato dal fondatore fino a quando non sia intervenuto il riconoscimento, ovvero il fondatore non abbia fatto iniziare l’attività dell’opera da lui disposta. L’art. 16 del codice civile menziona, separatamente, l’atto costitutivo e lo statuto. È prassi diffusa, infatti, anche per la costituzione di fondazioni, redigere due distinti documenti. Con l’atto costitutivo si esprime il regolamento minimo della fondazione, ossia lo scopo della stessa ed i mezzi patrimoniali per provvedervi, lo statuto, invece, contiene l’insieme delle norme della fondazioni che regolano l’ente nella sua struttura, attività e vicende. Alcuni elementi richiesti dall’art. 16 c.c. per il riconoscimento della fondazione sono in comune con quelli previsti per l’associazione: la denominazione, lo scopo, il patrimonio, la sede, le norme sull’ordinamento e sull’amministrazione, le norme sull’estinzione e sulla devoluzione del patrimonio.

Altri elementi, invece, riguardano soltanto la fondazione: criteri e modalità di erogazione delle rendite, norme sulla trasformazione, ecc. L’indicazione di norme sull’ordinamento e sull’amministrazione può dirsi soddisfatta con l’enunciazione, nello statuto, della composizione dell’organo amministrativo, delle modalità di nomina dei suoi componenti unitamente alla precisazione degli amministratori cui è conferita la rappresentanza dell’ente.



Precisazioni

Comitato organizzatore di eventi sportivi

Nasce per l’organizzazione della manifestazione cui è preposto, raccogliendo i fondi necessari.

Può realizzare manifestazioni collaterali.

La sua durata è limitata al compimento di tutte le operazioni contabili conclusive della manifestazione e si intende automaticamente sciolto con l’approvazione del bilancio.

Potrà sciogliersi anticipatamente in caso di impossibilità di raggiungerne lo scopo sociale oppure potrà essere prorogato per l’organizzazione di manifestazioni analoghe

Può concludere accordi a carattere promo-pubblicitario.

L’eventuale residuo sarà devoluto per finalità altruistiche.

I promotori sono coloro che partecipano al comitato ne raccolgono i fondi e, se il comitato non ottiene la personalità giuridica sono personalmente e solidalmente responsabili.

Il Presidente è eletto dai componenti e alla rappresentanza del Comitato.

2.7. Associazioni dei tesserati Come contraltare ai ruoli di carattere sindacale delle Leghe si sono

costituiti, prevalentemente negli sport professionistici, associazioni di atleti e/o tecnici (le c.d. “associazioni giocatori”), il cui compito principale appare quello di sottoscrivere l’accordo quadro di categoria previsto dalle Legge n. 91/1981.

3. Gestione degli impianti sportivi 3.1. Modalità di gestione dell’impiantistica sportiva pubblica alla luce della Finanziaria 2003

L’affidamento in gestione a privati (associazioni e società sportive dilettantistiche in primis) degli impianti sportivi di proprietà degli Enti Locali avviene secondo lo schema della concessione amministrativa di pubblico servizio. Non sono, dunque, applicabili tout court i rigidi dettami previsti in caso di appalti pubblici ma si è in ogni caso tenuti a rispettare procedure di evidenza pubblica che differiscono a seconda della rilevanza economica o meno dell’impianto da concedere in gestione. La normativa nazionale è certamente carente ed occorre far riferimento alla giurisprudenza comunitaria e nazionale.

Secondo i manuali di diritto amministrativo si definisce servizio pubblico un’attività – ovvero un complesso di operazioni funzionalmente coordinate – il cui prodotto è rappresentato da utilità che sono poste a disposizione degli utenti per il soddisfacimento di bisogni eterogenei. È servizio pubblico quell’attività economica che mira a soddisfare quei bisogni



così largamente avvertiti da essere considerati propri di una collettività (riconoscimento di una funzione sociale).

La gestione di un impianto sportivo – intesa come l’insieme di attività volte ad assicurare il funzionamento di un impianto e l’erogazione del servizio sportivo che nello stesso si svolge – rientra a pieno titolo nell’area dei servizi pubblici e, più in particolare nell’ambito dei servizi alla persona o servizi sociali.

Fatta tale premessa, va immediatamente chiarito se nel caso della gestione di un impianto sportivo trattasi di “appalto di servizi” o di “concessione di servizi”. Al fine di operare correttamente tale distinguo, occorre rifarsi al diritto comunitario in quanto, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia europea , la qualificazione giuridica del contratto operata dall’ordinamento interno di uno Stato membro non è pertinente al fine di accertare se il contratto rientri nell’ambito di applicazione delle “direttive appalti” di promanazione europea.

L’appalto di servizi concerne prestazioni rese direttamente in favore della Pubblica Amministrazione (PA), mentre la concessione di servizi riguarda sempre un articolato rapporto trilaterale, che interessa la PA, il concessionario e gli utenti del servizio (cittadini); ne consegue l’individuazione dei soggetti tenuti a pagare il corrispettivo dell’attività svolta (criterio del destinatario).

Nella concessione di pubblico servizio il costo grava sugli utenti, mentre nell’appalto di servizi spetta all’Amministrazione l’onere di compensare l’attività svolta dal privato. Di conseguenza, la concessione di pubblico servizio presuppone non solo il fatto che il servizio sia reso a terzi (e non alla PA) ma anche che il corrispettivo sia tutto o in parte a carico degli utenti. La nozione di appalto di servizi prevede, invece, come necessario che la prestazione sia resa in favore dell’ente aggiudicatore e che sia resa a titolo oneroso. La concessione di pubblici servizi risulta quindi estranea all’ambito di operatività dell’appalto di servizi, nel quale è il privato che presta un servizio all’ente aggiudicatore, che di converso ne corrisponde il controvalore economico (criterio della remunerazione).

Ma l’elemento maggiormente caratterizzante la concessione di servizi pubblici rispetto all’appalto di servizi è il “rischio di gestione”. Nella gestione di un impianto sportivo la concessione di servizi si configura ogni qual volta l’aggiudicatario assuma il rischio della gestione economica del servizio prestato, della sua istituzione e gestione. Il soggetto privato/concessionario sostiene, infatti, una parte considerevole dell’alea economica della gestione che, altrimenti, farebbe capo all’Amministrazione (criterio di gestione).



Quando la remunerazione dell’operatore economico selezionato è significativamente garantita da soggetti diversi dalla PA e tale operatore economico incorre in un rischio di gestione, per quanto anche molto ridotto, e non gli è garantita una copertura integrale dei costi sostenuti nell’ambito di una gestione delle sue attività conforme ai principi sanciti dal diritto nazionale, tale contratto deve essere qualificato come contratto di “concessione di servizi”.

L’art. 3 del D.Lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) definisce, infatti, la concessione amministrativa “un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.

Può, dunque, affermarsi che nel caso della gestione di un impianto sportivo ricorra generalmente la concessione di servizi in quanto a fronte dell’affidamento di un servizio, il corrispettivo consiste anche o solo nella gestione dello stesso e l’alea è in capo al gestore e non alla Pubblica Amministrazione.

Chiarita la natura dell’atto di affidamento (concessione di servizio pubblico) diventa fondamentale introdurre i concetti, marcandone le differenze, di servizi a rilevanza economica e servizi privi di rilevanza economica. È necessario distinguere, in altre parole, tra servizi che si ritiene debbano essere resi alla collettività anche al di fuori di una logica di profitto d’impresa, cioè quelli che il mercato privato non è in grado o non è interessato a fornire, da quelli che – pur essendo di pubblica utilità – rientrano in una situazione di mercato appetibile per gli imprenditori in quanto la loro gestione consente una remunerazione dei fattori di produzione e del capitale e permette all’impresa di trarre dalla gestione la fonte della remunerazione, con esclusione di interventi pubblici.

Deve ritenersi di rilevanza economica il servizio che si innesta in un settore per il quale esiste, quantomeno in potenza, una redditività, la gestione consente una remunerazione dei fattori produttivi e del capitale ed è quindi possibile una competizione sul mercato e ciò ancorché siano previste forme di intervento finanziario pubblico dell’attività in questione.

Può invece considerarsi privo di rilevanza quello che, per sua natura o per le modalità con cui viene svolta la relativa gestione, non dà luogo ad alcuna competizione, appare quindi irrilevante ai fini della concorrenza e la cui gestione deve rispondere al solo principio di buon andamento e non anche di necessario equilibrio tra costi e ricavi. (cfr., in tal senso, Parere Corte dei Conti n. 195/2009; TAR Puglia n. 1318/2006).

La gestione degli impianti sportivi senza rilevanza economica è, quindi, quella che va assistita dall’Ente pubblico, poiché la gestione non è in grado



di sostenersi da sola. Quella degli impianti sportivi con rilevanza economica è, invece, quella che è in grado di sostenersi e di produrre reddito.

Il nostro legislatore ha sin qui operato ipotesi di distinzione, inserendo i servizi sportivi, insieme a quelli culturali e sociali, tra quelli senza rilevanza economica, mentre altri servizi – come ad esempio quelli del trasporto pubblico – sono stati abitualmente considerati aventi rilevanza economica. Il mondo dello sport e delle attività motorie in genere è, però, in continua evoluzione e la situazione reale consente oggi di operare distinzioni che comportano valutazioni differenti.

Le classificazioni operate, infatti, anche secondo l’insegnamento del Giudice Amministrativo, non possono essere considerate assolute rispetto ad una globale considerazione dell’ipotesi concreta che deve far leggere dette classificazioni secondo criteri e parametri dinamici ed evolutivi. Nel settore sportivo è impossibile determinare distinzioni precise operando una semplice distinzione tra tipologie di impianti: troppo differenti sono le situazioni in base alla dimensione, al bacino d’utenza, alla tipologia di gestione. La possibile redditività di un impianto va quindi determinata caso per caso, effettuando uno studio in base alla tipologia, alle attività praticate, ai costi del personale, alle tariffe da praticare all’utenza, alle modalità di gestione ed a tutto quanto può essere utile a determinarne la produttività.

Ci si può, comunque, spingere ad affermare che impianti nei quali l’unica attività concepibile è quella di tipo agonistico difficilmente saranno in grado di produrre reddito (al di là dei grandi stadi e palazzetti), così come le palestre scolastiche o altri piccoli impianti all’aperto.

Sempre più spesso, però, l’utilizzo degli impianti sportivi si rivolge ad una utenza diffusa, la cui richiesta è quella di una attività sportiva di base, se non addirittura di tipo ludico-ricreativo, che poco ha a che fare, quantomeno prima facie, con l’attività agonistica prettamente intesa. Possono dirsi rientranti in questa categoria, con buon margine di approssimazione, le piscine, i centri fitness, gli impianti sciistici, i campi da calcetto o da tennis.

Non sufficiente a determinare a priori la rilevanza economica di un impianto sportivo pare, inoltre, la forma societaria del futuro gestore. Che sia una associazione od una società sportiva dilettantistica (pertanto senza scopo di lucro) oppure una società di tipo commerciale, non è il fatto che l’eventuale utile venga distribuito oppure reinvestito nell’attività che determina la redditività di una gestione. Ciò ha in passato tratto in inganno anche la stessa PA ma basti pensare, ad esempio, ai servizi di trasporto scolastico – sempre catalogati tra le attività a rilevanza economica – che molto spesso sono affidati a cooperative sociali, prive di finalità di lucro.

Il fatto, poi, che in questi ultimi anni molti imprenditori privati si stiano interessando ai servizi sportivi come oggetto di nuovi investimenti e la



quantità di realizzazioni in project financing (o secondo altre forme di partenariato pubblico privato) che hanno per oggetto la realizzazione di impianti sportivi, pongono l’accento su come questi servizi stiano acquisendo nuova competitività ed interesse sui mercati economico-finanziari. Appare quindi ormai infondato, alla luce delle attuali evoluzioni del mercato, catalogare in toto i servizi sportivi come attività senza rilevanza economica, poiché ogni specifica situazione necessita di essere valutata caso per caso.

La gestione dei servizi pubblici locali nel nostro Paese è stata oggetto negli ultimi anni di numerosi e talvolta anche configgenti interventi normativi che hanno finito per rendere la materia assai complessa e difficilmente ricostruibile con buona pace della certezza del diritto.

Per quanto di nostro interesse si fa sinteticamente riferimento agli artt. 113 e 113-bis del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali – TUEL) che disciplina(va)no, rispettivamente, i servizi pubblici di rilevanza economica e quelli privi di tale rilevanza.

Con sentenza della Corte Costituzionale 27 luglio 2004 n. 272 è stata dichiarata l’illegittimità dell’art. 113-bis TUEL in ragione della ritenuta non sussistenza di esigenze di tutela della concorrenza per servizi privi di rilevanza economica. L’articolo fu dunque abrogato privando completamente l’ordinamento di una disciplina per l’affidamento di tali servizi.

Al momento in cui si scrive, però, nell’ordinamento interno manca anche una disciplina per la gestione dei servizi pubblici di rilevanza economica. Una recente pronuncia della Consulta (sent. Corte Costituzionale 20 luglio 2012 n. 199) ha infatti dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, D.L. n. 138 del 2011, convertito nella Legge n. 148 del 2011. Tale norma era stata emanata per colmare il vuoto determinato dall’abrogazione dell’art. 23-bis, D.L. n. 112/2008 (che aveva modificato la disciplina dell’art. 113 TUEL) per effetto della consultazione referendaria tenutasi nel giugno del 2011.

La Corte ha ritenuto che, in violazione del divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare desumibile dall’art. 75 della Costituzione, si fosse provveduto a riproporre pressoché la medesima normativa (oltretutto, con ulteriori restrizioni nelle forme e modi di affidamento) fatta eccezione per il servizio idrico; il quesito referendario, però, non aveva ad oggetto il solo servizio pubblico a rilevanza economica afferente al servizio idrico, quanto invece l’insieme di tutti i servizi pubblici locali a rilevanza economica.



La sentenza citata ha, dunque, azzerato tutta la recente normativa in materia atteso che devono intendersi abrogati anche tutti gli interventi successivi alla norma abrogata ma ad essa indissolubilmente connessi.

La pronuncia della Corte Costituzionale ha pertanto momentaneamente determinato l’applicazione immediata nell’ordinamento nazionale della normativa comunitaria (assolutamente meno restrittiva rispetto alla pre-vigente italiana) sulle regole concorrenziali minime in tema di procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica. Ciò considerato, in sostanza, adesso gli Enti Locali possono affidare la gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica (e tra questi, come detto, anche impianti sportivi) mediante gare ad evidenza pubblica, società miste e società in house purché in possesso dei requisiti previsti dall’ordinamento comunitario e nel rispetto dei vincoli di spesa (ovvero in economia o mediante Azienda speciale secondo limiti e vincoli di spesa previsti dalle vigenti disposizioni normative). Ma, ovviamente, c’è da attendersi a breve un nuovo intervento normativo che ci auguriamo più coerente e rispettoso anche della volontà popolare.

In questo contesto normativo generale s’innesta il comma 25 dell’art. 90 della Legge n. 289/2002 che dispone un affidamento “in via preferenziale” ad associazioni e società sportive dilettantistiche (oltreché a FSN, DSA ed EPS) nel caso in cui l’ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente l’impianto sportivo. Le modalità di affidamento sono state demandate alle leggi regionali ma, ad oggi, solo un terzo circa delle Regioni ha legiferato sul punto e non sempre in maniera coerente. V’è da rilevare, poi, che il criterio di preferenzialità dettato dalla legge nazionale citata si pone in evidente violazione dei principi comunitari di libera circolazione delle merci, libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, e soprattutto trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione laddove questo si traducesse in un semplicistico affidamento diretto senza ricorrere ad alcuna forma di pubblicità preventiva.

Va chiarito, infatti, che in assenza di specifica disposizione regionale alle concessioni di servizi sportivi privi di rilevanza economica si deve ritenere applicabile l’art. 30 del D.Lgs. n. 163/2006. Tale norma prevede che alle concessioni di servizi non sia applicabile il c.d. “codice degli appalti”, ma che, in ogni caso, “la scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici … previa gara informale a cui sono invitati almeno cinque concorrenti, se sussistono in tale numero soggetti qualificati in relazione all’oggetto della concessione, e con predeterminazione dei criteri selettivi”.

Tale assunto trova conferma nella giurisprudenza della Corte di giustizia europea che si è mostrata dell’avviso che in tutti i casi in cui le



amministrazioni pubbliche affidino servizi ad imprese terze, le amministrazioni stesse sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato CE, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva. Pertanto, senza necessariamente comportare un obbligo di far ricorso ad una gara, detto obbligo di trasparenza impone all’autorità concedente di assicurare, a favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consente l’apertura delle concessioni di servizi pubblici alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione.

Questi, dunque, i principi cardine cui devono essere improntate tutte le concessioni di servizi, ivi comprese quelle di affidamento in gestione di impianti sportivi.

Si riportano in conclusione, due pronunce del Consiglio di Stato dello scorso anno da cui si possono trarre ulteriori importanti spunti di riflessione.

Nella prima (Cons. Stato, sez. V, n. 5379/2011) viene affermato che l’affidamento diretto di un impianto privo di rilevanza economica ad opera di un Comune sia da considerarsi corretto; il Consiglio di Stato ha affermato questo principio in virtù di un’espressa previsione normativa (Legge Regione Lombardia n. 27/2006) e, per quanto di maggiore e generale interesse, perché nella fattispecie potevano comunque dirsi rispettati i principi di trasparenza e imparzialità imposti dalla disciplina comunitaria in quanto il soggetto scelto era una “polisportiva comunale” aperta a tutte le associazioni sportive presenti sul territorio che, espressamente invitate, ben potevano aderire al momento dell’invito o farlo in un momento successivo.

Si condivide l’assunto anche in relazione al riferimento operato all’ambito territoriale anche se questo si pone in contrasto con una determinazione dell’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici. L’Autorità, occupandosi dell’affidamento in concessione degli impianti sportivi del Comune di Cattolica (RN), ravvisata la richiesta nel bando di gara di requisiti recanti un chiaro favor per gli operatori economici locali a detrimento dei potenziali concorrenti nazionali e comunitari (svolgimento di servizi/esperienza pregressa nel territorio, valutazione del radicamento sul territorio comunale ai fini dell’attribuzione del punteggio alle offerte) ha ritenuto tali clausole non conformi ai principi sanciti dal Trattato CE e richiamati dall’art. 2 del codice degli appalti, ossia ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. Si ritiene, però, che l’interpretazione fornita dall’Autorità sia stata troppo aderente al dettato del codice degli appalti (non applicabile tout court alle concessioni di servizi) e non sufficientemente calibrata



secondo criteri di logicità e ragionevolezza cui deve essere improntata l’applicazione anche dei principi comunitari. Il riferimento al solo ambito comunale è probabilmente eccessivamente riduttivo ma certamente eccessivo il riferimento all’ambito comunitario avuto riguardo a criteri e soglie applicabili solo nel caso di appalti e non di concessioni.

La seconda sentenza del Consiglio di Stato cui si è fatto sopra riferimento è relativa agli eventuali diritti posti in capo al precedente concessionario in caso di rinnovo della concessione alla sua scadenza (Cons. Stato, sez. V, n. 6132/2011). È stato ribadito che il precedente concessionario va posto sullo stesso piano di altro soggetto richiedente lo stesso titolo con possibilità di indizione di una procedura ad evidenza pubblica al riguardo senza necessità di particolare motivazione con riferimento al diniego della richiesta di rinnovo. Stesso principio è da ritenersi applicabile anche nel caso in cui il gestore si offrisse di accollarsi l’onere della realizzazione di interventi strutturali chiedendo in cambio una proroga della concessione laddove questo non sia stato esplicitamente previsto nella procedura di affidamento originaria. Anche in tal caso, infatti, non sarebbe ammissibile un affidamento non preceduto da alcuna forma di pubblicità che garantisca la parità di trattamento.

3.2. I contenuti delle convenzioni per la gestione degli impianti L’esternalizzazione della mera gestione di un servizio pubblico, viene

attuata mediante lo schema della c.d. “gestione convenzionata” in cui, la proprietà della struttura/impianto rimane pubblica e il governo della stessa viene affidato ad un soggetto privato, regolamentando tra le parti per mezzo di un contratto di natura privatistica (convenzione), i rispettivi obblighi e responsabilità.

Il soggetto pubblico, che è e continua ad essere proprietario dell’impianto, ne convenziona la gestione ad un soggetto privato con cui concorda le forme d’uso e di conduzione; si sveste attraverso l’atto concessorio di una prerogativa sua propria per conferire ex novo situazioni giuridiche soggettive attive ad un soggetto privato affidandogli, per mezzo di un trasferimento di poteri pubblici , il compito di fornire un servizio di interesse generale alla comunità di riferimento.

Attraverso l’affidamento si produce un vero e proprio effetto accrescitivo dei poteri del privato che acquista delle capacità estranee alla sua originaria sfera giuridica.

La società o associazione sportiva dilettantistica in questo modo assume il duplice ruolo di utilizzatrice dell’impianto e di responsabile della sua stessa gestione.

Va anche detto che non è possibile che le società e associazioni sportive, svolgendo un ruolo di surrogato della pubblica amministrazione,



assorbano tutte le difficoltà finanziarie che solitamente è capace di sopportare un ente locale, poiché una cosa è organizzare attività sportiva e di gestione ordinaria dell’impianto, altra cosa è invece condurre e mantenere in toto l’efficienza e la funzionalità di un edificio e pertanto, nelle diverse situazioni concrete a seconda delle potenzialità di rendimento o perdita dell’attività , si riscontrano variegate e composite distribuzioni di obblighi e responsabilità oltre che possibilità di previsioni di importanti sostegni economici.

Quello che è necessario, infatti, è la previsione di una disciplina del rapporto tra pubblico e privato basato su principi di trasparenza, qualità del servizio, e, soprattutto, un favorevole raffronto tra costi/benefici, così da avere come unico obbiettivo l’ottimizzazione del servizio per la comunità.

La preferenza per una simile forma di gestione, nasce infatti dalla necessità di rimediare alle ovvie difficoltà che affronta l’ente locale che decide di gestire direttamente gli impianti sportivi pubblici, impegno che comporta oneri e gravami derivanti innanzitutto dal dover provvedere a mansioni diversificate fra di loro e che spesso richiedono comunque l’utilizzo di personale specializzato, con idonee professionalità e competenze tecniche che non sempre sono reperibili nelle piante organiche del soggetto pubblico.

Per queste ragioni di crescenti ed oggettiva difficoltà, quella della gestione convenzionata risulta essere la soluzione a cui sempre più di frequentemente gli enti locali fanno ricorso concordando appunto con un soggetto privato le forme d’uso e di conduzione di un impianto che rimane e continua ad essere di proprietà del pubblico concedente.

I vantaggi che possono derivare dall’intraprendere una simile strada sono molteplici e possono riguardare: - l’ottimizzazione del contenuto sportivo del servizio dal momento che il

soggetto gestore è un soggetto che tradizionalmente si occupa di sport; - l’identificazione sostanziale tra utente e organizzatore-gestore del

servizio, elemento che può concorrere ad accrescere il valore formativo ed il rispetto per l’impianto e per le strutture che vengono sentite più proprie da parte di chi le utilizza;

- la convenienza economica derivante dall’utilizzo di personale non pubblico, presumibilmente meglio specializzato;

- flessibilità e tempestività operativa propria di una struttura agile quale quella privata. Allo stesso tempo però c’è anche un retro della medaglia e una serie di

svantaggi che la scelta della gestione convenzionata può comportare:



- la società sportiva potrebbe non avere al suo interno personale qualificato specie per quanto attiene gli aspetti di conduzione edilizia ed impiantistica, provocando disfunzioni della struttura;

- potrebbe non essere garantito in modo opportuno il pluralismo della domanda presente sul territorio conformemente alla natura pubblica del bene;

- qualora non fosse garantita un’adeguata manutenzione dell’immobile lo stesso potrebbe subire un processo di decadimento accelerato con conseguenze negative sulla qualità del servizio e sui costi derivanti dalle necessarie opere di manutenzione straordinaria;

- mancato interesse al contenimento dei costi ove la copertura degli stessi venisse comunque assicurata dall’ente pubblico nell’ambito degli accordi previsti dalla convenzione. La convenzione è il contratto sottostante all’atto pubblico di

concessione amministrativa di affidamento, e rappresenta il negozio giuridico di diritto privato al quale viene affidata la regolamentazione in concreto delle diverse forme che “caso per caso” assume la gestione convenzionata a seconda delle ripartizioni di obbligazioni e diritti che rispettivamente le parti contrattano.

Per mezzo della convenzione il soggetto proprietario ed il soggetto gestore concordano i reciproci livelli di assunzione delle responsabilità, dei rischi di gestione e degli oneri di manutenzione, essendo configurabile anche, laddove l’ordinaria amministrazione comportasse eccessivi pesi per il privato, eventuali contributi di gestione da parte della PA, oppure, a parti inverse in ipotesi di indiscutibile potenziale rendimento, l’onere della corresponsione di un canone da parte del privato.

Data la particolarità e lo stringente vincolo di destinazione della struttura, specifici sono gli aspetti che è opportuno siano espressamente disciplinati nel testo della convenzione, pertanto si avranno degli accordi che contengono le ordinarie clausole di responsabilità e accollo della manutenzione ma anche specifiche pattuizioni disciplinanti l’aspetto tecnico sportivo e di rispetto delle normative federali e CONI in materia di omologazione dell’impianto.

Bisognerà sicuramente regolamentare in maniera puntuale le modalità concrete di uso dell’impianto, quindi le attività sportive in esso praticabili, le fasce d’utenza, gli orari, eventuali vincoli di utilizzo in favore delle scuole e quanto altro necessario a concordare le facoltà di impiego della struttura. Dovranno essere, in tal senso, definiti sia gli ambiti propri della società titolare della convenzione, sia l’utilizzo delle strutture da parte di eventuali soggetti terzi (altre società, praticanti liberi, ecc...) come anche la previsione di collaborazione di più soggetti interessati nella gestione.



È questo il capitolo fondamentale della convenzione in quanto ne chiarisce la filosofia di fondo, gli obiettivi di politica sportiva che, in pratica, si intendono perseguire nei confronti dell’utenza e delimita il reale potere gestorio conferito al privato.

L’ente pubblico deve in quest’ottica garantire l’interesse generale della collettività, bilanciando gli spazi attribuiti alla società o associazione convenzionata con quelli comunque garantiti ad altri soggetti presenti sul territorio.

Si tratta, evidentemente, di scelte delicate in quanto volte a definire l’utilizzo di un bene pubblico nel rapporto con un soggetto privato, rispettando gli obblighi di economicità e buon andamento propri di ogni ente pubblico, pertanto la qualità della gestione deve sempre essere rispettata puntando ad ottimizzare il rapporto costi/benefici in funzione delle potenzialità oggettive delle diverse tipologie di impianto e del contesto ambientale in cui si opera.

Importante spazio all’interno della convenzione sarà dedicato alla compiuta disciplina delle rispettive responsabilità delle parti nelle diverse fasi di gestione nel complesso. Dovrà dedicarsi particolare attenzione alla puntuale e il più possibile esaustiva regolamentazione delle mansioni gestorie che le parti decidono di assumersi avendo particolare cura nella specificazione di quali di queste passano alla società convenzionata, e quali invece restano in capo al soggetto pubblico che comunque rimane proprietario, o quali ancora, eventualmente, sono assunte o demandate a soggetti terzi.

Generalmente le convenzioni contengono una distribuzione degli oneri per cui, saranno in capo all’associazione che gestisce l’impianto la manutenzione ordinaria dell’impianto (ad es. la riparazione seggiolini platea, rubinetti che perdono negli spogliatoi ecc. …), la manutenzione programmata (revisioni impianti a scadenze prestabilite, ecc. …), le spese di pulizia, guardiania e quanto necessario per il concreto svolgimento dell’attività, mentre rimarranno all’ente locale gli oneri di manutenzione straordinaria e la cura e la predisposizione di eventuali grandi opere di adeguamento e messa norma dell’impianto.

A tale proposito, per far comprendere l’importanza della minuziosità e dell’attenzione che deve essere prestata nella disciplina degli oneri che ci si assume con la convenzione, è opportuno soffermarsi sui concetti di “ordinaria/straordinaria manutenzione”, in quanto troppo spesso questi vengono superficialmente utilizzati facendo riferimento alle consuete accezioni dei termini che però non sempre si attagliano correttamente alle specifiche realtà contrattuali.

Sicuramente la sostituzione di una lampadina fulminata o la riparazione di un vetro rotto rientrano nella generale concezione di ordinaria manutenzione,



ma siamo altrettanto sicuri che ciò è valevole anche nell’ipotesi in cui questi si trovino a 7-8 metri d’altezza all’interno di un palazzetto sportivo? E siamo altrettanto convinti che l’utilizzo di macchine operatrici per la manutenzione di un impianto sportivo possa sempre essere inquadrato nell’ordinaria manutenzione? O ancora, il posizionamento e la rimozione di cartellonistica pubblicitaria in sospensione all’interno di palazzetti sportivi?

Proprio sulla base di simili rilievi è opportuno prestare molta attenzione ed essere il più scrupolosi e esaustivi possibile nella stesura degli accordi di convenzione e nella specificazione dei significati e degli intendimenti da ricondurre alle singole pattuizioni e formule contrattuali utilizzate.

È importante che le parti disciplinino anche il trattamento da riservare alla predisposizione di eventuali migliorie allo stabile, o la suddivisione di oneri di messa a norma dello stesso; questo genere di lavori abitualmente se li accolla l’ente pubblico ma è bene che ciò venga precisato regolamentando all’occorrenza una diversa previsione.

I tempi del contratto di convenzione ovvero la sua durata, ed eventualmente l’ammontare le scadenze dei pagamenti previsti dovranno essere attentamente fissati, provvedendo alla determinazione di quanti altri termini temporali dovessero essere necessari a regolamentare i comportamenti dei soggetti contraenti predisponendo delle penali per le rispettive inadempienze contrattuali.

È evidente come nel conto occorre far rientrare anche eventuali ricavi derivanti da tariffe pagate dagli utenti, tariffe pagate dal pubblico, sponsorizzazioni e pubblicità, entrate derivate da altri servizi eventualmente attivabili in quanto facoltativamente autorizzati in concessione, ad esempio la previsione della facoltà per il gestore di stipulare accordi di sub concessione per l’istituzione di un punto ristoro o un corner merchandising, che rappresentano potenziali importanti fonti di guadagno.

Generalmente l’ente pubblico si riserva poi un penetrante potere di sorveglianza sull’operato e sull’andamento della gestione del privato, è pertanto opportuno disciplinare l’incisività dei controlli operati dal soggetto proprietario dell’impianto nei confronti del soggetto convenzionato con indicazione del contenuto e delle modalità di ispezione.

Sono infine sempre presenti sia le ulteriori clausole particolari che rendono ogni convenzione diversa dall’altra in quanto volte ad adattare perfettamente il singolo accordo alla situazione concreta, sia le clausole ordinarie che si rinvengono in ogni contratto e finalizzate a stabilire le ordinarie regole generali: divieti di sublocazione, modalità di risoluzione, elezione del foro ecc.



CONVENZIONE TRA IL COMUNE DI ............. E LA SOCIETÀ SPORTIVA “.............” PER LA CONCESSIONE IN USO DELL’IMPIANTO SPORTIVO “............. “ SITO IN ............. VIA DAL............. AL .............

L’anno ................., il giorno ................., del mese di ................., nell’Ufficio di ................. sito al ................. del Palazzo Civico in .................

TRA

il Comune di .................(C.F. .................), rappresentato dal................. che qui stipula in nome e per conto del Comune di ................., , ai sensi dell’art. ................. dello Statuto e dell’art. ................. del vigente Regolamento per la disciplina dei contratti, in esecuzione della deliberazione della Giunta Comunale n. ................. del .................

E

la Società Sportiva “ .................” “ (P.I. .................) con sede in ................., Via ................., rappresentata dal Presidente e Legale Rappresentante Sig. ................., nato a ................. il residente a ................. in Via ................., C.F. .................

che intervengono in rappresentanza delle rispettive parti, Ente e Società Sportiva, dichiarano espressamente rispondenti a verità i dati loro riguardanti e sopra riportati e di essere in possesso delle attribuzioni, nelle rispettive qualità, riguardanti la rappresentanza ed i poteri contrattuali necessari alla stipula del presente atto.

PREMESSO CHE

L’Amministrazione Comunale si è data, con deliberazione consiliare n. ................. in data ................., un regolamento per la disciplina della concessione della gestione degli Impianti Sportivi Comunali.

L’Amministrazione dispone dell’Impianto Sportivo “.................” di ................. e che la Società sportiva ................. ha richiesto la concessione in gestione del suddetto Impianto, offrendosi di realizzare le opere necessarie a rendere gli stessi idonei all’uso.

Con Deliberazione della Giunta Comunale n. ................. in data ................. si stabiliva di concedere in gestione all’Associazione predetta il patrimonio comunale individuato e descritto nella relazione tecnica e nella planimetria allegati alla deliberazione, come parte integrante e sostanziale, a far tempo da ................. e per la durata di .................

TUTTO CIO’ PREMESSO

considerato e descritto e ritenuto parte integrante e sostanziale del presente atto, tra i contraenti viene convenuto e stipulato quanto segue:

Il Comune di .................concede alla Società Sportiva “.................” che accetta, la gestione dell’Impianto Sportivo sito in .................in via .................

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Sport dilettantistico: come gestirlo - Martinelli Guido ... · aspetti fiscali tra cui gli obblighi...

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