Sintesi Finocchiaro

8/13/2019 Sintesi Finocchiaro

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Diritto ecclesiastico

F.FINOCCHIARO

SINTESI

Capitolo 1Considerazioni introduttive

1. Il diritto ecclesiastico e la scienza giuridica

La scienza giuridica ha un carattere eminentemente unitario, perch oggetto del suostudio un aspetto della vita sociale, a sua volta, unitario: il diritto in tutte le sue forme emanifestazioni.

Il diritto ecclesiasticostudia il settore dellordinamento giuridico dello Stato che voltoalla disciplina del fenomeno religioso.

La rilevanza sociale di codesto fenomeno ha importato e importa lintervento dellegislatore nazionale, a vari livelli, e coinvolge, in numerose ipotesi, lattivit della pubblicaamministrazione.

Il diritto ecclesiastico, perci, nonostante laggettivo ecclesiastico possa far pensare cheabbia come oggetto lo studio di un ordinamento confessionale (per lappunto, del dirittoprodotto da una Ecclesia), riguarda uno degli aspetti dellordinamento statale.

Per tal ragione, qualche autore ha ritenuto di specificare la formula proponendo quella didiritto ecclesiastico civile, in modo da indicare senza equivoci che oggetto della disciplina il diritto dello Stato e non quello di un ordinamento confessionale.

Ma gli equivoci sono stati superati da quando stato abbandonato il criterio monista,seguito dalla scuola storica, implicante lo studio unitario delle norme dello Stato e di quelledella Chiesa cattolica, listituzione religiosa pi importante del nostro paese.La disciplina del fenomeno sociale religioso importa che le norme del diritto ecclesiasticocivile riguardino le confessioni religiose, quali che esse siano, non ch i singoli individui, inquanto appartenenti ad una di tali confessioni ovvero in quanto non professino alcunareligione.

Il diritto ecclesiastico, per, non costituito solo dalle norme prodotte direttamente dallegislatore statale, perch, in non poche occasioni, le norme statali, per la disciplina di dati

rapporti, rinviano ad un ordinamento confessionale o presuppongono fatti normativi, atti onegozi prodotti da un ordinamento confessionale.Perci, lo studio del diritto ecclesiastico concerne tutto il diritto efficace ed applicabilenellordinamento statale per la disciplina del fenomeno religioso; un diritto che, se di


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prevalente produzione statale, pu tuttavia importare anche lapplicazione del dirittoprodotto da ordinamenti confessionali.

Nellambito degli studi giuridici il diritto ecclesiastico appartiene allarea del diritto pubblico,per ragioni storiche e per loggetto stesso della sua analisi.Riguardo alla storia, come vedremo, occorre ricordare che il rapporto fra religione e poterecivile, in passato, stato stretto e che anche oggi la disciplina del fenomeno religioso non indifferente per le forze politiche.

Quanto alloggetto dello studio, esso concerne, in larga misura, norme costituzionali enorme che disciplinano lattivitdella pubblica amministrazione, attinenti, come evidente,al settore del diritto pubblico.

Questa collocazione sistematica, per, non toglie che il diritto ecclesiastico non troviterreni di incontro con altre discipline.Poich esso concerne anche lo studio del rapporto fra Stato e singoli individui in materia direligione, il diritto ecclesiastico ha un terreno comune di ricerche con il diritto civile perquanto attiene al riconoscimento del matrimonio religioso, ai rapporti contrattuali esuccessori che involgano interessi religiosi, alla propriet fondiaria, ecc..

Del pari il diritto ecclesiastico presenta contatti con il diritto internazionale quante volte sitratti di studiare la posizione della Santa Sede, la natura dei trattati e dei concordati daquesta stipulati, gli atti internazionali che proteggono la libert religiosa o riguardanti laguarentigia offerta a determinati luoghi, considerati sacri da una o pi confessionireligiose.

La dottrina, dalla fine della guerra 1939-1945, nellesaminare i problemi posti dal dirittoecclesiastico, ha privilegiato una chiave di lettura delle norme che mettesse in risalto laposizione soggettiva dellindividuo, credente o non, nei confronti sia dello Stato sia delleconfessioni religiose, una posizione di libert, ed ha perci qualificato la disciplina comeanalisi di una legislat io libertat is.

Se tale qualifica trova un riscontro positivo nelle norme della vigente Costituzione,riguardanti il fattore religioso, tuttavia non esaustiva, giacch una notevole parte dellenorme oggetto della nostra osservazione mal si presta a rientrare nello schema dellagaranzia della libert individuale. Si pensi, per es., a tutto il corpo delle disposizioni suglienti ecclesiastici e sulla gestione del patrimonio di essi: potranno essere considerate inchiave di libert, ma si tratter non della libert dei singoli, bens della libert delleorganizzazioni confessionali, la quale non sempre facilmente conciliabile con la libertindividuale.

Il diritto ecclesiastico, perci, non si presenta solo come studio di una legislatio libertatis,ma come analisi di un settore dellordinamento statuale in cui, accanto alla garanziadella libert individuale, vi la considerazione delle vicende organizzative alle quali

d origine il fattore religioso.


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2. Le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico

Le fonti di cognizionedel diritto ecclesiastico civile si trovano in disposizioni legislative

dello Stato, emanate- sia unilateralmente,- sia in esecuzione di accordi con le confessioni religiose.Tali fonti sono di vario livello.

1) Nella Costituzione repubblicana vi sono numerose disposizioni nelle quali il fattorereligioso espressamente menzionato: artt. 3, 7, 8, 19 e 20.Altre disposizioni, in modo diretto o indiretto, possono valere a disciplinare i rapporti direligione, come lart. 2 e le norme degli art. 13 - 18 e 21 - 25, che garantiscono le libertcivili.

2) Vi sono, poi, le norme di derivazione concordataria che sono garantite dagli artt. 7cpv. e 8, comma 3, della Costituzione.

Sono garantiti dallart. 7, comma 2, della Costituzione i Patti lateranensi, ossia gli accordifra Stato e Chiesa stipulati l11 febbraio 1929 e resi esecutivi dalla l. 27 maggio 1929, n.810, consistenti inun Trattato, per la soluzione della questione romana, con la creazione dello StatoCitt del Vaticano e altre garanzie, cui allegata una Convenzione finanziaria;- un Concordato, volto a disciplinare il trattamento della Chiesa cattolica in Italia.

Di tali testi, ormai, rimasto in vigore solo il Trattato, essendo stato il Concordatoabrogato dallart. 13 dellAccordo del 18 febbraio 1984, reso esecutivo dalla l. 25marzo 1985, n. 121, che ha sostituito il Concordato del 1929.

Sono garantite dallart. 8, comma 3, della Costituzione le leggi approvate in base adintese con le confessioni religiose di minoranza.

Attualmente sono in vigore- la l. 11 agosto 1984, n. 449, che riproduce lIntesa fra lo Stato e le Chieserappresentate dalla Tavola valdese,- le l. 22 novembre 1988, n. 516 e 517, riguardanti le Intese con lUnione italiana

delle Chiese avventiste del settimo giorno e con le Assemblee di Dio in Italia ,- la l. 8 marzo 1989, n. 101, sullIntesa con le Comunit ebraiche,- la l. 12 aprile 1995, n. 116, sullIntesa con lUnione cristiana evangelicabattista dItalia ,


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- la l. 29 novembre 1995, n. 520, sullIntesa con la Chiesa evangelica luteranadItalia.

Altre leggi di derivazione concordataria riguardanti la Chiesa cattolica, oltre a quella,gi menzionata, n. 121 del 1985, sono:- la l. 20 maggio 1985, n. 206, che d esecuzione al Protocollo del 15 novembre1984, riguardante gli enti ecclesiastici e il sostentamento del clero,

- la l. 20 maggio 1985, n. 222, che riproduce i contenuti del detto accordo.

Le l. n. 121 e n. 206 del 1985, che autorizzano la ratifica e danno esecuzione agli accordicon la Santa Sede, non sono garantite, come vedremo a suo luogo dallart. 7 cpv. Cost.,ma, quali atti assimilabili alle leggi di esecuzione dei trattati internazionali, dallart. 10,comma 1, Cost..

3) Nel nostro ordinamento, inoltre, vi sono leggi che dettano norme formalmenteattribuibili alla volont unilaterale dello Stato , come quelle che hanno previsto le normedi applicazione del Concordato del 1929:

- la l. 27 maggio 1929, n. 847, riguardante il matrimonio, che resterin vigore sinoa quando non sar approvata una legge matrimoniale che consenta una miglioreapplicazione dellart. 8 dellAccordo 18 febbraio 1984;- la l. 27 maggio 1929, n. 848 e il successivo regolamento dettato con R.D. 2dicembre 1929, n. 2262, riguardante gli enti, luno e laltro abrogati dalle citate l. n. 206 e222 del 1985, che, per hanno mantenuto in vigore talune norme in tema di confraternite,fabbricerie, ecc.

Del pari sono di unilaterale derivazione statale le norme sulle confessioni di minoranza,diverse dalle confessioni che hanno stipulato Intese con lo Stato, ossia- la l. 24 giugno 1929, n. 1159 e il R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, concernenti tutte

le dette confessioni,- pi di recente, le norme sulla previdenza sociale dei ministri di culto di cui alla l.22 dicembre 1973, n. 903.

4) Oltre alle norme sin qui ricordate, le quali sono dettate da fonti normative dirette, inmodo specifico ed esclusivo, a disciplinare il fenomeno sociale religioso, ulterioridisposizioni riguardanti tale materia si trovano sparse in testi legislativicoinvolgenti pi vasti interessie che ricorderemo a suo luogo.

Si tratta di norme contenute- nei codici (civile, penale, di procedura civile, di procedura penale),- in leggi speciali, quali- il t.u. delle leggi di pubblica sicurezza e connesso regolamento (R.D. 18 giugno1931, n. 773 e R.D. 6 maggio 1940, n. 635),- le leggi sul reclutamento delle forze armate e sullobiezione di coscienza (R.D. 24febbraio 1938, n. 329 e l. 15 dicembre 1972, n. 772),- lo statuto dei lavoratori (l. 20 marzo 1970, n. 300),- la legge sui licenziamenti individuali (l. 15 luglio 1966, n. 604),- la legge sullo scioglimento del matrimonio (l. 1 dicembre 1970, n. 898).


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3. Le fonti di produzione del diritto ecclesiastico

Le fonti di produzione del diritto ecclesiastico, ossia i procedimenti dai quali sonoposte legittimamente le norme che trovano collocazione nella nostra disciplina, sono divario livello e pongono taluni problemi.

1) Occorre tenere presente che, come vedremo meglio in seguito, vi un settore nel qualela fonte normativa pu essere alternativamente- sia la legge ordinaria,- sia la legge costituzionale.Si tratta di quelle norme che, essendo dettate dalla legge di esecuzione dei Pattilateranensi o dalla legge che dia esecuzione alle intese con le confessioni religiose diminoranza, sono protette dagli art. 7 cpv. e 8, comma 3, Cost..

Tali norme possono essere modificate- da una legge ordinaria, se questa dia esecuzione a un nuovo accordo;

- se, invece, il legislatore intende modificarle per propria autonoma deliberazione,la legge ordinaria insufficiente e occorrer ricorrere allemanazione di una leggecostituzionale.Perci, sotto il profilo della validitdella legge e della competenza del legislatore ordinario,il meccanismo introdotto dalle citate norme della Costituzione quello di consentire unadecostituzionalizzazione delle norme garantite.

Quando vi sia un accordo fra lo Stato e la Chiesa cattolica (o fra lo Stato e unaconfessione che abbia stipulato unIntesa approvata per legge), diretto a modificare lenorme a suo tempo concordate, per lesecuzione o lapprovazione di esso basta una leggeordinaria, la quale modifica validamente le norme garantite senza che occorra provvederecon una legge costituzionale.

Nel settore che non garantito dagli art. 7 cpv. e 8 3 comma Cost., la legge ordinaria lafonte principale di norme di diritto ecclesiastico.La legge ordinaria non pone problemi, allorch disciplina una materia non toccata da alcunaccordo fra Stato e confessioni religiose (come, per es., la previdenza sociale dei ministridi culto).Invece, i problemi possono sorgere, quando la legge ordinaria sia chiamata ad applicare lenorme gi introdotte da altra legge esecutiva di un accordo Stato -confessioni. In tal caso,infatti, possibile domandarsi in quale misura il legislatore ordinario, oltre a dettare norme

secundum legem , possa dettare anche norme praeter legeme, addirittura, norme contralegem, purch, sintende, non contra jus.Al riguardo, dopo la stipulazione del Concordato del 1929, furono sollevate varie questionicirca la conformit de lle norme di applicazione poste dalle leggi del 1929 n. 847 (sul


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matrimonio) e n. 848 (sugli enti ecclesiastici e il patrimonio) con la l. n. 810 che aveva resoesecutivo il Concordato.Questioni che erano state superate nel senso della prevalenza delle norme poste dalleleggi di applicazione, in forza dei principi- della specialit di tali leggi, dirette a disciplinare interamente i rapporti da esseconsiderati e perci prevalenti rispetto alla legge generale di esecuzione del Concordato;- della successione di esse nel tempo e perci delleffetto abrogativo prodotto dalle

stesse sulle norme generali eventualmente contrarie poste dalla legge desecuzione.E bene, infatti, ricordare che la legge di esecuzione dei Patti lateranensi, n. 810 del 1929,per quanto involgesse una materia di spiccata rilevanza costituzionale (art. 12 n. 6, l. 9dicembre 1928, n. 2693), in regime di costituzione flessibile, era una legge che, al paridello Statuto albertino, poteva essere sospesa, derogata, modificata o abrogata da unalegge ordinaria successiva.

2) Al livello normativo inferiore stanno le norme regolamentari ora dettate con decretodel Presidente della Repubblica e, in passato, con regio decreto.

Tali provvedimenti disciplinano le modalit applicative delle norme di legge e, perci,

devono essere conformi a queste.

Leventuale contrasto con la norma di legge pu essere sindacato dallautoritgiudiziariaordinaria o dal giudice amministrativo, secondo che la norma regolamentare violi un dirittosoggettivo o un interesse legittimo ovvero tocchi materia riservata alla giurisdizioneesclusiva del secondo.

3) Scendendo nella scala gerarchica delle fonti ricordiamo le norme interne dellapubblica amministrazione, di solito dettate con circolari, le quali si impongono comenorme dazione degli uffici inferiori in base al principio gerarchico.

Anche tali disposizioni interne, pur disciplinando negli aspetti pratici e pi minuti losvolgimento dellazione amministrativa, possono toccare interessi di terzi e, perci,devono costantemente essere conformi alla legge e ai regolamenti.

Il campo in cui le norme interne trovano ampio spazio di applicazione quello nel quale lenorme di legge o regolamentari danno, a loro volta, spazio al dispiegarsi delladiscrezionalit amministrativa.

In tale, settore, la circolare vale a disciplinare lesercizio dei poteri discrezionali attribuitiagli organi di governo.

4) Le regioni, sia a statuto ordinario, sia a statuto speciale, non hanno competenza nellamateria oggetto della legislazione prevista dagli art. 7 cpv. e 8, comma 3, Cost..

Tuttavia, poich talune delle materie di competenza regionale, come la beneficenzapubblica, lassistenza sanitaria e ospedaliera, lassistenza scolastica e listruzioneartigiana e professionale, possono rientrare anche negli interessi delle confessionireligiose, non escluso che le leggi regionali possano essere comprese fra le fonti dinorme di diritto ecclesiastico, allorch indirettamente vengono a toccare gli enti delleconfessioni religiose, in quanto creino diritto comune applicabile a tutte le personegiuridiche.

Invece, affinch le leggi regionali siano chiamate a disciplinare in modo diretto e specificola materia ecclesiastica, occorre che tale competenza legislativa sia attribuita alle regionida una legge dello Stato che sia esecutiva di un accordo con le confessioni religiose.


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Non sembra che possa indurre in contrario avviso la disposizione dellart. 13.2dellAccordo fra Italia e Santa Sede del 18 febbraio 1984 (l. n. 121 del 1985), il quale, perla disciplina delle materie non considerate dallAccordo stesso, prevede, oltre ad ulterioriaccordi fra le due parti, intese fra le competenti autorit dello Stato e la ConferenzaEpiscopale Italiana.Al riguardo, per ritenere ammissibili accordi a livello regionale, sarebbe necessario

interpretare in senso ampio e generico la formula competenti autorit dello Stato, inmodo da intendere fra queste anche le autorit regionali, preposte, per lappunto, ad unaregione dello Stato.Diversamente, ossia interpretando la formula alla lettera, la competenza regionale per ledette intese dovrebbe essere esclusa.

5) Vi sono poi ipotesi di esecuzione di intese fra autorit statali e confessionireligiose. Si pensi- alle intese fra le autorit scolasti che italiane e la Conferenza episcopale italiana,riguardo allinsegnamento della religione nella scuola pubblica (art. 9 n. 2 dellAccordo fra

Italia e Santa Sede del 18 febbraio 1984 - l. n. 121 del 1985 -);- agli art. 18 e 20 della l. 11 agosto 1984 n. 449 - la quale ha approvato lIntesa conla Tavola valdese -, che prevedono, rispettivamente, ulteriori accordi per lelaborazionedella legge di applicazione e ulteriori intese in occasione della formulazione dei disegni dilegge che coinvolgono rapporti delle chiese rappresentate dalla Tavola valdese con loStato.

Nei casi anzidetti, e negli altri eventuali, nei quali siano previsti accordi fra le autorititaliane e la Conferenza episcopale - come del resto per ulteriori intese o accordi fra lItaliae la Santa Sede o fra lItalia e i rappresentanti delle confessioni di minoranza - non vi stata n vi una delegificazione delle materie oggetto di tali accordi, poich nessuna delle

disposizioni in questione esprime una norma che escluda la necessit di una legge perdisciplinare le materie da esse considerate come oggetti possibili o necessari di unaccordo.

Perci le intese dovranno essere eseguite nellordinamento dello Stato da una fonteidonea a modificare le norme sulle quali incidono gli accordi.Se essi riguardano una materia disciplinata da leggi ordinarie o rispetto alle quali vi siauna riserva di legge, per lesecuzione occorrer una legge ordinaria.Se riguardano materie disciplinate da regolamenti, occorrer un decreto del Presidentedella Repubblica.Se, infine, incidono su preesistenti norme interne, basterlemanazione di nuove norme ditale tipo con circolari, normali e simili.

3.1 Un modo probabilmente illegittimo di eseguire le intese: il caso dei giorni festivi

In contrasto con quanto osservato e anche con gli art. 70 - 72 Cost., un decreto, il d.p.r.28 dicembre 1985, n. 792, anzich una legge, ha riconosciuto agli effetti civili un elenco difestivitreligiose della Chiesa cattolica, determinato dintesa con la Santa Sede, ai sens idellart. 6 dellAccordo 18 febbraio 1984 (l. n. 121 del 1985).

Lart. 6 dellAccordo 18 febbraio 1984 (l. n. 121 del 1985), come noto, prevede che laRepubblica italiana riconosce come giorni festivi tutte le domeniche e le altre festivitreligiose determinate dintesa tra le Parti.


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La festivit domenicale legittimamente confermata, perch lAccordo reso esecutivocon legge, ma la norma concordataria, rinviando la determinazione degli altri giorni festivia ulteriori intese, non ha delegificato la materia, bens ha garantito alla Santa Sede che lemodifiche del calendario delle feste religiose (cattoliche) sarebbero state introdottedaccordo, anzich in modo unilaterale dallo Stato, e ha differito la soluzione dellaquestione ad altri tempi e ad altri accordi.

Una volta stipulata lintesa, il riconoscimento delle festivit andava fatto per legge.

La disciplina dei giorni festivi agli effetti civili, invero, sembra materia riservata alla leggeper pi di una ragione.

In proposito, occorre ricordare che lelenco di tali giorni stato sempre fissato per legge.Inoltre, i nuovi giorni festivi sono stati sempre introdotti per legge.

Infine, la materia dei giorni festivi tocca, per pi versi, i diritti soggettivi, sia per ci checoncerne i rapporti di lavoro, sia perch i giorni festivi prorogano di diritto la scadenza deitermini (art. 2963, comma 3, cod. civ.), ovvero ne anticipano la scadenza, allorch il

termine debba essere calcolato in giorni liberi (come nel caso previsto dallart. 190, commi2 e 3, cod. proc. civ.).Perci, ogni disposizione in proposito influisce sullesercizio dei diritti soggettivi nei pi varisettori dellordinamento e la materia della disciplina dei diritti soggettivi non pu restareaffidata alla discrezionalitdel g overno.

3.2 Poteri di indirizzo del Parlamento e legislazione in materia ecclesiastica

Per la disciplina di quei casi in cui intese o accordi ulteriori, fra lo Stato e la Santa Sede o

fra organi dello Stato e la Conferenza episcopale italiana, riguardino materie riservate allalegge o regolate dalla legge, nel corso della discussione avanti alla Camera dei deputatisul disegno di legge destinato a dare esecuzione allAccordo del 18 febbraio 1984(diventato la I. n. 121 del 1985), il 20 marzo 1985 stato presentato un ordine del giornodi indirizzo.

Tale documento (n. 9/2021/2) impegna il governo a sottoporre preventivamente alParlamento ogni proposta o ipotesi di intesa, concernente nuove materie o lattuazione diprincipi sanciti dallaccordo concordatario, al fine di consentire alle Camere di esercitare intempo utile i propri poteri di indirizzo.

Il governo ha accettato tale ordine del giorno, precisando che i detti poteri di indirizzodevono essere intesi come quelli costituzionalmente attribuiti alle Camere, e non altri.

E noto che lordine del giorno, come strumento di indirizzo, ha un oggetto specifico,perch si inserisce in un procedimento legislativo in corso, al fine di impegnare il governoa una determinata interpretazione e attuazione delle norme in via di approvazione.

Laccettazione del governo, di regola, fa assumere allordine del giorno la veste di unamera raccomandazione ed esclude, come avvenuto nella specie, una votazione suldocumento.

Nella prima attuazione di tale indirizzo, il governo ha ritenuto di adempiere limpegnofacendo riferire in commissione dal Ministro competente (si trattava del Ministro della


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pubblica istruzione, competente per lintesa con la CEI sullinsegnamento della religionecattolica nelle scuole pubbliche) le linee fondamentali del progetto di accordo.Peraltro, questo modo di sottoporre al Parlamento la proposta di intesa sembratoinadeguato per consentire lesercizio dei poteri di indirizzo, che avrebbero potuto esserecompiutamente esercitati solo se il governo avesse presentato integralmente etempestivamente il testo della bozza di accordo.Il governo, invece, ha ritenuto che i poteri dindirizzo del Parlamento potessero essere

esercitati, come del resto erano stati esercitati, anche in base all informativa.

Allo stato attuale dei rapporti fra governo e Parlamento, pertanto, i poteri dindirizzo nonrisultano intesi in modo univoco, specie quando, come in sede di legislazioneecclesiastica, il dictum dei rappresentanti del popolo risulti da un ordine del giornoaccettato, con una sua interpretazione, dal governo e non votato.

Ma, anche quando lindirizzo di politica ecclesiastica sia espresso con i pi generalistrumenti della mozione e della risoluzione, limpegno che deriva dallapprovazione diquesti ha carattere politico.

Tale impegno, infatti, riguarda i rapporti, in materia di indirizzo politico, fra due organicostituzionali dello Stato, basati sulla fiducia delle Camere al governo.

Ove questo si rendesse inadempiente, ci importerebbe una sua responsabilitpolitica, laquale troverebbe rimedio attraverso mezzi politici, come lapprovazione da parte delleCamere di una mozione di sfiducia o, comunque, come una crisi di governo, ovvero,allopposto, come il mutamento dellindirizzo in precedenza impartito.Linadempimento governativo, invece, non importerebbe, da s solo, lillegittimitdegli atticompiuti per raggiungere le intese e, ancor meno, lillegittimit delle norme che desseroesecuzione ad esse, senza che le Camere avessero esercitato i propri poteri dindirizzo.Inoltre, dato il rapporto, basato sulla fiducia esistente fra governo e maggioranza

parlamentare, lindirizzo espresso in una mozione o in una risoluzione o, pi limitatamente,in un ordine del giorno, riguarda i rapporti di quel determinato governo con quelladeterminata maggioranza, che ha approvato il documento contenente lindirizzo, ondequesto non vincolante per un nuovo governo o per una nuova maggioranza.

3.3 Singolare rapporto tra le due leggi n. 206 e n. 222 del 1985

In occasione della modificazione del Concordato del 1929 la modificazione oggetto dimaggiori attenzioni, comera naturale che fosse, stata quella della disciplina degli entiecclesiastici.In tale settore, peraltro, il legislatore ha agito in modo confuso, dando luogo ad alcuniproblemi nellambito delle fonti normative concernenti i rapporti fra lo Stato e la Chiesacattolica.

E avvenuto, infatti, che lart. 75 delle norme sugli enti, concordate dalla commissioneparitetica prevista dallart. 7.6 dellAccordo del 18 febbraio 1984, prevedesse lentrata invigore delle norme con la contestuale pubblicazione di esse nella Gazzetta Ufficiale enegliActa Apostolicae Sedis.

Questa norma passata, cos come era, nella l. 20 maggio 1985, n. 222 che,

formalmente, una legge ordinaria e unilaterale dello Stato, sicch avvenuto, per laprima volta nella storia della legislazione italiana, che per lentrata in vigore, di una leggefosse prevista non solo la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ma anche lapubblicazione sugli atti ufficiali di un altro ordinamento.


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Tali pubblicazioni sono avvenute, la legge entrata in vigore, ma sarebbero sorti problemigiuridici non privi di interesse, ora superati dai fatti, se la Santa Sede, per una qualcheragione, non avesse pubblicato le norme sui suoiActa.

Non meno discutibile la vicenda, nel diritto statuale, dei due disegni di l. n. 2336 e 2337riguardanti, rispettivamente, lautorizzazione alla ratifica e la prevista esecuzione delprotocollo del 15 novembre 1984, con cui le parti avevano approvato le norme concordate

dalla commissione paritetica, e ladozione delle norme stesse con legge statuale.

Non sembra, per, riuscito il tentativo di separare, in due momenti distinti, lautorizzazionealla ratifica del protocollo e lesecuzione nellordinamento italiano delle norme inquestione.

Nel corso delliter parlamentare del d.d.l. n. 2336 - che in origine non le riportava - sonostate allegate al progettato provvedimento le norme adottate dalla commissione paritetica.

Sicch le stesse, ora, sono in vigore in base a due diverse fonti: la I. n. 206, che autorizzala ratifica del protocollo che le ha approvate, e la I. n. 222, che, in modo indipendente,detta identiche norme.

I due testi differiscono formalmente solo per il fatto che la I. n. 222 ha recepito nelleproprie formule le poche modificazioni che le altre parti avevano ritenuto di doverintrodurre nelle disposizioni proposte dalla commissione paritetica, laddove talidisposizioni, nel testo riportato dalla I. n. 206, devono essere coordinate con le note dimodificazione allegate al protocollo.

Poich, dopo tale operazione ermeneutica, le norme espresse dalle due I. n. 206 e n. 222

del 1985 sono identiche, evidente che si profilino problemi non privi di interesse nelsettore delle fonti del diritto.

La I. n. 206 con le norme concordate stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 27maggio 1985 n. 123 (supplemento ord.) e le ratifiche sono state scambiate il 3 giugno1985.In conseguenza, anche se il legislatore ordinario modificasse, derogasse o abrogasse la I.n. 222 del 1985, le norme concordate rimarrebbero in vigore, in modo inalterato, in forzadella I. n. 206, finch non fosse data esecuzione a un nuovo accordo con la Santa Sedeper la modifica, la deroga o labrogazione delle norme approvate dal protocollo del 15novembre 1984.


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Capitolo 2La religione e lorganizzazione dei potere civile

1. Premessa. Lunione dei sacro con il politico

Il fenomeno religioso nellambito sociale ha sempre avuto una rilevanza primaria, dato ilcollegamento esistente fra i valori espressi dallo spirito e la determinazione della condottaumana.

Religio, nella lingua dei latini, aveva significati polivalenti, perch indicava, fra laltro,- sia il culto del divino,- sia la superstizione

La religio, in entrambi i significati, ha avuto (ed ha) una grande importanza,rispettivamente, presso le societ progredite e presso le societ primitive nel governo delgruppo.

In proposito, basti ricordare come nella Roma arcaica (come anche nelle citt greche,nellordinamento ebraico e negli Stati orientali) non vera distinzione tra istituzioni politichee organizzazioni religiose.

Anche quando, con la Repubblica romana, il governo civile venne a distinguersi dalsacerdozio, la funzione svolta dal collegio pontificale, per lo stretto legame esistente frapolitica e religione, continu ad essere funzione pubblica, adempiuta da un organo delloStato; organo pubblico al pari dei consoli, del senato, dei comizi e delle varie magistrature.Il jus sacrum era, in conseguenza, un ramo del jus pubIicum, ossia del diritto chedisciplinava il governo dello Stato.Solo con la Lex duodecim tabularum tutti i romani del IV secolo a.C. poterono conoscerele leggi civili da cui erano retti, perch sino a quel momento tali norme, di carattereconsuetudinario, erano ben note soltanto alla casta dei sacerdoti.

Con lavvento dellImpero romano, le funzioni di pontefice massimo furono assuntedirettamente dal capo dello Stato, il quale, addirittura, in quanto incarnazione vivente dellaperennite sacertdellordinamento imperiale, divent divus, divinit oggetto di culto.

Da ci lavversione dellautorit imperiale nei confronti dei cristiani, perseguitati non perragioni ideologiche (giacch la Roma imperiale accettava ogni religione) ma per ragionidordine pubblico e politiche, soprattutto perch essi, disconoscendo la divinit


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dellimperatore e rifiutando di partecipare al culto che gli era dovuto, si rendevano rei dilesa maest.

2 I rapporti fra Stato e confessioni religiose:

a) il cesaro-papismo

Lunione del potere politico con il potere religioso esistente nellorganizzazione dellImperoromano non venne meno con il riconoscimento del cristianesimo come religio licita, inforza degli editti di Milano e di Nicomedia emessi nel 313 d.C. da Costantino e da Licinio.

Gli imperatori romani, come erano stati pontefici massimi del paganesimo, una voltafattisi cristiani, diventarono, secondo la tradizione romana, i pontefici massimi dellanuova religione.Era lImperatore il capo supremo della Chiesa.

Tale sistema dei rapporti fra Stato e religione, fra Stato e organizzazione ecclesiastica, perla commistione nellImperatore delle due funzioni di capo dello Stato e di capo dellaChiesa stato definito con il termine di cesaro-papismo.In particolare, il cesaro-papismo vale a scolpire la situazione di unautorit suprema,insieme temporale e spirituale, la situazione di unione del potere civile con il potereecclesiastico.

Il cesaro-papismo cess nellEuropa occidentale con la fine dellImpero romano dioccidente, ma persistette nellImpero di Bisanzio sino al suo crollo (1453).E, da allora, emigrato ancor pi a est, perch, essendo il cristianesimo degli slavi diderivazione bizantina, il sistema cesaro-papista era stato adottato anche dagli zar, onde sopravvissuto nellimpero russo sino alla fine della monarchia zarista (1917).

Uno degli esempi pi illustri della commistione fra potere la religione supremo civile esuprema potest religiosa, esistente nel sistema cesaro -papista, dato dalCorpus jur iscivi l is, il quale nel Codex giustinianeo riporta, in apertura le norme imperiali chesancivano il dogma della Trinite gli altri princ ipi della fede cattolica, come legge che tutti icristiani dovevano abbracciare.


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3. Segue:b) Il giurisdizionalismo

Il cesaro-papismo era cessato nelloccidente europeo per il venire meno di unautoritpolitica centrale, che potesse arrogarsi un potere supremo su tutta la Chiesa.

Ma, nel frattempo, era venuta crescendo lautorit del Vescovo di Roma , il quale nonmanc di rivendicare una potestanche dordine temporale.

I conflitti tra Papato e Impero dellalto medio evo erano dordine politico e nonideologico.Ricordiamo, in proposito, la lotta per le investiture, combattuta tra lultimo quarto dellXIsecolo e il c. d. Concordato di Worms (1122), che prendeva alimento da una questione di

potere e non da divergenze dordine religioso.

Invero, una volta rotta, con la caduta dellImpero romano, lunit del potere civile con ilpotere ecclesiastico, sera fatta strada la dottrina evangelica della distinzione tra i duepoteri, costantemente affermata dalla letteratura patristica occidentale (S. Ambrogio; S.Agostino; S. Gregorio Magno), onde, sino al XIV secolo circa, era coscienza comune che idue poteri fossero distinti e le controversie riguardavano semmai la delimitazione di essi.

Le lotte tra Papato e Impero cessarono con lindebolirsi del potere temporale del Papa(compensato dal contemporaneo affievolirsi del potere imperiale sulla Santa Sede e dallariforma della Chiesa promossa da Gregorio VII) e il frantumarsi del sogno di un rinnovatoimpero romano-cristiano.Tali vicende importarono notevoli conseguenze.

Il sorgere di grandi compagini nazionali o di piccoli Stati organizzati sotto il poteredi un principe, se non attribuiva a questo la forza per definire dogmi o convocare Concili,gli attribuiva per la suprema potestsul territorio e lo svincolava da ogni potestesterna,fosse essa lImperatore o il Papa.

Per organizzare lo Stato, il principe era portato a dominare su qualsiasi altra potest oceto esistente sul territorio.

Era lalba dello Stato moderno.In questa prospettiva lorganizzazione della Chiesa non poteva sfuggire al potere regio.Il contrasto fra la potest civile e quella ecclesiastica si manifestarono attraversoeventi di grande rilievo, quali il grande scisma doccidente, il manifestarsi delle eresie (in


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Francia, Italia, Germania, Boemia, Inghilterra), la riforma protestante e le successiveguerre di religione.

Le controversie dottrinali del XIV e XV secolo, che miravano a sostenere il potere civile,talora con marcati accenti antipapali trovarono la sistemazione pi compiuta nelle tesisostenute da Niccol Machiavelli sullo Stato assoluto, territorialista e giurisdizionalista.

Le guerre di religione furono concluse dalla pace di Augusta(1555), che riconobbe soloai principi la libert di aderire o non alla religione riformata e attribu loro iljus reformandi,ossia, fra laltro, il potere di imporre la religione da essi professata a quei sudditi che nonavessero preferito emigrare in altro paese.Doveva passare quasi un secolo perch, con la pace di Westfalia(1648), alla fine dellaguerra dei Trentanni, si avesse riguardo per le minoranze religiose, attribuendo ugualidiritti a cattolici, luterani e calvinisti.

3.1

Nel periodo intercorso fra le due date menzionate si consolidarono i sistemi nei quali la

Chiesa era subordinata allo Stato, al potere civile, allora impersonato dal monarcaassoluto.

Tali sistemi hanno assunto varie denominazioni:

- territorialismoin Germania, dove, con la trasformazione del regno in un nominale Statofederale e la sua frantumazione in principati grandi e piccoli, i principi di ciascuno di essiesercitavano tutti i poteri pubblici, compresi i poteri sulla locale Chiesa riformata, onde ibeni di essa appartenevano al principe e i funzionari della stessa erano inquadratinellorganizzazione statale;

- gallicanesimo in Francia, dove, fra laltro, si sosteneva che i poteri del Papariguardavano solo le materie spirituali, mentre spettavano al re tutti i poteri in materiatemporale;

- giuseppinismoo febbronianesimoin Austria, dai nomi, rispettivamente, di Giuseppe Ile di Febronius, pseudonimo con cui il vescovo suffraganeo di Treviri, Giovanni Nicol diHontheim, aveva pubblicato nel 1763 lopera De statu Ecclesiae et legitima potestateRomani Pontificis liber singularis, nella quale erano sostenute tesi vicine a quellegallicane;

- leopoldismo, dal granduca Leopoldo I, in Toscana;

- tanuccismo, dal ministro Tanucci, nel regno di Napoli;

- diritto ecclesiastico siculo, in Sicilia, dove listituto della Legazia Apostolica, risalenteal 1098, consentiva al re di considerarsi legato nato del Papa per lesercizio dei supremipoteri ecclesiastici nellisola.

In Italia, per, tali sistemi, dalle denominazioni variegate, sono stati indicati conlespressione onnicomprensiva di giurisdizionalismo, la quale sta ad indicare il prevaleredella giurisdizione statale su quella ecclesiastica.

3.2


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In sintesi, i poteri propri dei sistemi giurisdizionalisti sono stati tradizionalmente classificatisecondo due grandi filoni:- poteri volti a proteggere la Chiesa;- poteri diretti a difendere lo Stato dalla Chiesa.

Entrambi tali poteri facevano parte deijura maiestatica circa sacrae comprendevano:

1) quanto alla protezione della Chiesa:

- iljus advocat ionae o p rotec tion is, in forza del quale lo Stato garantiva lunit della

Chiesa e la purezza della fede, combattendo ogni tentativo di apostasia, eresia o scisma;tutelava gli enti ecclesiastici da eventuali affari dannosi;

- iljus ref o rman d i, che- negli Stati protestanti, dati i jura in sacris che si attribuiva il principe, importavaanche il potere di costui di intervenire nellorganizzazione interna della Chiesa,determinandola o modificandola, nonch di mutare la religione dei sudditi;- mentre negli Stati cattolici, che rivendicavano solo i jura circa sacra, implicava ilpotere di introdurre nella Chiesa quelle riforme ritenute necessarie per un buonfunzionamento dei suoi istituti e per eliminare gli eventuali abusi.In entrambi gli Stati il jus reformandi, altres comprendeva il potere di ammettere le

minoranze religiose in via di tolleranza.

2) quanto alla tutela dello Stato dalla Chiesa:

- iljus nom inandi, per il quale il principe concorreva, in vario modo, alla nomina deifunzionari ecclesiastici, in particolare, dei vescovi;

- il jus ex c lus ivae, con il quale lintervento dello Stato nelle nomine anzidette simanifestava dichiarando minus gratala persona nominata;

- lexequatur o pareatur, altrimenti detto jus placeti regii ovvero placitum regium oplacitazione, consistente nel potere dello Stato di esaminare gli atti emanati dallautoritecclesiastica, anche in materia di fede, per accertare che non contenessero alcunch dipericoloso per lo stesso Stato. Senza il visto o lapprovazione regia gli atti ecclesiastici nonpotevano essere pubblicati e, in conseguenza, non avevano neppure efficacia canonica;

- il sequestro di temporalit, ossia il sequestro dei beni di un istituto ecclesiastico, chepoteva avere carattere amministrativo o politico, secondo che il rappresentante dellenteavesse male amministrato o avesse tenuto una condotta contraria agli interessi delloStato;

- iljus appel lat ion is, in base al quale gli ecclesiastici o i fedeli potevano ricorrere alsovrano, con lappello per abuso, contro provvedimenti o sentenze dellautoritecclesiastica ritenuti lesivi dei diritti dei singoli o degli interessi dello Stato;


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- iljus dom in ii em inen tis, appartenente al sovrano su tutto il territorio dello Stato, il quale,come nel rapporto enfiteutico, importava che i sudditi fossero considerati solo domini utilidei loro beni. Tale potere, nei confronti degli enti ecclesiastici, implicava la facolt diimporre tributi, di amministrare i beni in caso di vacanza, facendo propri i frutti, e, quandola necessit polit ica lo esigesse, di incamerarne i beni con le leggi di ammortizzazione(leges de amortizando);

- iljus insp ic ien d i, ossia il generale potere del principe di intervenire e vigilare sulleistituzioni ecclesiastiche, controllandone gli acquisti e lamministrazione dei beni, istituirenuovi enti, sopprimere quelli inutili o dannosi, sorvegliare la professione dei voti religiosi,linsegnamento nei seminari e nelle altre scuole, e, ancor di pi, di sorvegliare sui Concili esulle missioni ed inoltre di limitare le relazioni fra tali istituti e la Santa Sede.

4. Segue:c) la teocrazia

Il sistema teocratico, ossia della soggezione dello Stato alla Chiesa, e, in particolare, allaSanta Sede, non si pu dire che si sia mai realizzato pienamente nellesperienza dellacivilteuropea.

E stata, invece, una rivendicazione che si manifestata, fin dal tempo delle persecuzionidella Chiesa primitiva, come indifferenza, avversione e disprezzo dellImpero, chiamato daS. Agostino, magnum latrocinium .Per questo padre della Chiesa la Civitas terrena, quando tenda solo alla felicit mondanadei sudditi, commette peccato al pari dellindividuo che cerchi soltanto la felicit terrena.Lo Stato pu sottrarsi a tale situazione peccaminosa subordinando le sue leggi e la suaazione alla legge divina, perch solo cosi pu anticipare la Civitas coelestis.

4.1

Questa stata la premessa delle rivendicazioni teocratiche, tali qualificabili perch, intaluni scrittori del XIII secolo, il Papa era divinizzato.Nel pensiero politico medioevale la Chiesa avrebbe dovuto perseguire lordinat io adunum, cui gi aveva mirato lImpero romano . Caduto questultimo, solo la Chiesa,fondata da Dio e una, poteva far valere e attuare il principio di unit, perch essa era lasola legittima potest, il suo monarca era Cristo e, in nome di lui, lo era il suo Vicario, ilPapaLe tesi teocratiche sopra accennate poterono essere fatte valere dalla Santa Sede nelperiodo della sua maggiore potenza, allincirca tra linizio del pontificato di Gregorio VII(1073) e la fine di quello di Bonifacio VIII (1303), come risulta da due importanti documentidi questi pontefici: il Dictatus papaedel primo e la bolla Unam Sanctamdellaltro.E al Papa che appartengono tutti i poteri esercitabili nel mondo, sia dordine spirituale siadordine temporale, perch li ha avuti direttamente da Dio.Tutte le potest temporali sono esercitate sulla terra per delegazione del Papa.Si tratta del fenomeno della potestas directa in temp oral ibus.

4.2

Dalla potestas d irecta in temp oral ibus derivano diverse conseguenze:- solo alla Chiesa spettava il potere di decidere in modo unilaterale su ci chefosse di sua competenza e su ci che fosse di competenza dello Stato;- tutta la materia ecclesiastica era sottratta ad ogni ingerenza del potere civile;


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- il potere civile era tenuto a mettere a disposizione della Chiesa i suoi mezzicoercitivi per lesecuzione dei provvedimenti dellautorit ecclesiastica (il c.d. bracciosecolare);- nel contrasto tra leggi civili e leggi ecclesiastiche, dovevano essere queste aprevalere;- le leggi civili contrarie ai diritti della Chiesa erano, ipso jure, illegittime, nulle e nonobbliganti;

- nessuna autoritera legittima se non derivava il proprio potere da una investituraecclesiastica (si ricordino le incoronazioni degli imperatori di Germania in Roma), chepoteva essere revocata in caso di indegnit, sciogliendo i sudditi dal vincolo di sudditanza(si pensi al caso di Enrico IV, deposto da Gregorio VII e supplice a Canossa);- solo il Papa poteva decidere in ultima istanza della guerra e della pace, ripartire leterre scoperte (bolla pontificia del 1493 di divisione dellAmerica) e, in generale, disporredelle persone e delle cose di tutto il mondo.

4.3

Ma le posizioni anzidette non potevano essere sostenute nei fatti dopo lindebolimentodellautorit papale e dopo la rottura dellunit dei cristiani doccidente, in seguito allariforma.

E del 1581, in epoca immediatamente successiva alla chiusura del Concilio di Trento,lopera di Roberto Bellarmino De Summo Pontifice, nella quale per la prima volta fudelineata la potestas indirecta in temporal ibus, ossia il potere della Chiesa- di regolare con le proprie leggi anche i rapporti civili,- di sciogliere i fedeli dallobbligo dellosservanza delle leggi civili contrarie agliinteressi ecclesiastici,- di premere indirettamente sui governanti affinch siffatte leggi non siano

emanate.

Tale opera fu messa allIndice dei libri proibiti e dovevano passare oltre due secoli perchla potestas indirecta in temporalibus facesse capolino in un documento pontificio (nelSillabo di Pio IX: 1864).

Oggi, e da tempo, lunica potest in materia temporale, qualificata come potestasmediata, che sia rivendicata dalla Chiesa.

4.4

La configurazione che della potestas indirecta era possibile fare nellet dello Statoassoluto, ben diversa da quella effettuabile nei confronti di uno Stato democratico.Nel primo caso, la potestaspoteva essere esercitata nei confronti del sovrano cattolico esuscettibile, come uomo, di peccare.Nel secondo caso, in cui la sovranit appartiene al popolo, la potestas pu essereesercitata influendo sui fedeli elettori, affinch orientino le loro scelte nel senso indicatodallautoritecclesiastica.E palese che, in questo nuovo contesto politico, la tesi tramontata.

4.5


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Peraltro, fuori della Chiesa cattolica, di quando in quando, le aspirazioni unitarie, implicantila subordinazione del governo civile al potere religioso, hanno trovato varie manifestazioni

Basti pensare al regime teocratico istituito da Calvino a Ginevra nel 1535, allarepubblica fondata nellAmerica del Nord dai padri pellegrini sbarcati nel 1620 dalMayflower, un ordinamento il cui capo era Ges Cristo e la legge fondamentale la Bibbia.

Ai nostri giorni, esempi di Stato teocratico sono riscontrabili nel mondo islamico,come, per es., nellordinamento dellIran, successivo alla caduta dello sci.

5. Segue:

d) Il separatismo

I vari sistemi di rapporti fra Stato e confessioni religiose sono in reciproco rapportodialettico e sono stati realizzati secondo quanto consentivano le circostanze storiche epolitiche del momento.

A questa sorte non si sottrae lulteriore sistema, che, in astratto, dovrebbe essere un non-sistema (o un sistema de-istituzionalizzato) dei rapporti fra Stato e confessioni religiose,che convenzionalmente indicato come quello della separazione tra tali entit

Il separatismo, al pari degli altri sistemi, ha una lunga storia di idee e di realizzazioni, chehanno dato luogo a molteplici e variegate esperienze.

5.1

Lidea separatista stata proposta originariamente per realizzare l indipendenza dellaChiesa, tutelandone gli interessi, eventualmente anche contro gli interessi dello Stato.

Dopo la Riforma stata sostenuta:- dagli Anabattisti in Germania;- dai Congregazionalisti e dagli Indipendenti in Inghilterra, dove il suo maggiorteorico stato il Milton.

Secondo la tesi sostenuta dalle correnti anzidette- lo Stato, quando non si conformava alla legge divina, era opera malefica;- la Chiesa poteva dipendere solo da Cristo, onde ogni dominazione dello Statosulla Chiesa era dominazione dellAnticristo.In particolare, come sosteneva Milton, il patrimonio ecclesiastico avrebbe dovuto essereutilizzato per scopi di pubblica utilite la Chiesa avrebbe dovuto svolgere la propria attivitcon le libere contribuzioni dei fedeli.

Ma la realt ha deluso tali aspirazioni, evidenziandosi contrasti tra la teoria separatistae la prassi.


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Quando Cromwell, capo degli Indipendenti, conquist il potere, si guard bene dallattuareil separatismo; concesse ampia libert ai dissidenti, ma mantenne la Chiesa ufficiale,creata da Enrico VIII ed Elisabetta I.

A loro volta, quando i Congregazionalisti di origine inglese (i Pellegrini) si trasferirono nelMassachusetts (1620), la prima colonia puritana da essi fondata non fu per nullaseparatista, ma teocratica.

Il separatismo, come mezzo di affrancazione della Chiesa, nel 1800 stato sostenuto inEuropa sia dal protestantesimo liberale tedesco sai dal cattolicesimo liberale svizzero efrancese.

Tratto comune tra il protestantesimo tedesco e quello francofono che la religione, ilrapporto fra uomo e Dio, un fatto personale.

Da ci, la prima corrente derivava che allinterno delle Chiese ufficiali non vi era libertdiespressione del sentimento religioso individuale, sicch non avrebbe dovuto esisterealcuna Chiesa di Stato.

I sostenitori della seconda corrente (es. Vinet) ritenevano che le due diverse origini dellasociet civile (formatasi pe r necessit) e della societ religiosa (creata dal sentimento)dovevano essere distinte e indipendenti, onde gli ecclesiastici non dovevano essere piconsiderati pubblici ufficiali e i gruppi confessionali dovevano essere pienamente liberi diorganizzarsi e di scegliere i propri ministri di culto.

5.1.2.

Il separatismo dei cattolici francesivisse una peculiare vicenda.

Il cattolicesimo liberale francese prese lavvio dopo la rivoluzione del 1830.

Il Lamennais, che insieme al Lacordaire e al Montalembert aveva fondato il giornaleLAvenir, convertitosi dalle originarie tesi teocratiche ai principi del1789, sosteneva lalibert di coscienza, la libert di stampa, di associazione e di insegnamento, nonch laseparazione tra Stato e Chiesa.La Chiesa, libera da questi impacci, avrebbe potuto svolgere pienamente la sua missionebenefica per la societ.

Ma tali tesi furono condannate da Gregorio XVI con lenciclica Mirari vos(1832).Lamennais non accett la condanna papale e divenne apostata (1834).

Lacordaire e Montalembert, rimasti fedeli a Roma, pur addomesticando lidealeseparatista, continuarono a sostenerne la necessit, tanto che il Montalembert nel 1863pubblic la raccolta dei suoi discorsi in difesa del separatismo dal titolo LEglise libre danslEtat libre, una formula che, in Italia, nel 1861, era stata mutuata dal Cavour.

5.2

Altro fine del separatismo quello motivato dalla volont di fare prevalere lautoritdello Stato.Si tratta di una corrente essenzialmente antiecclesiastica, che presenta molte varianti.


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Il primo annunzio di essa nella tesi di Ruggero Williams, il quale vedeva nello Stato unente del tutto laico che si doveva astenere dallingerirsi in materia di religione, per rispettodi questa.La Chiesaera un mero ente privato, che non aveva nulla in comune con lo Stato.Quella del Williams era una tesi liberale.Era una tesi che tendeva a ridurre la Chiesa al rango di associazione privata perrinvigorirne lo spirito religioso.

Unimpronta spiccatamente anticlericale ha avuto, invece, la concezione sostenuta dalCondorcet, nella seconda met del 700, secondo il quale lo Stato non aveva motivo diinteressarsi della religione, perch il disordine in tale materia, diversamente da quantoaccade negli affari civili, pu avvantaggiare lo Stato.Questo deve evitare qualsiasi influenza ecclesiastica negli affari pubblici e nella pubblicaistruzione, ma deve pienamente concedere la libert alle confessioni religiose.

La rivoluzione francese, peraltro, introdusse il separatismo tardi (21 febbraio 1795) dopoche, sfumato loriginario anelito religioso dei membri dellAssemblea costituente.Fu una separazione fondata, fra laltro, sul presupposto che la religione fosse morta,

uccisa dalla filosofia, onde era una separazione antiecclesiastica.

Solo appena sei anni dopo il sistema separatista francese sarebbe caduto, con ilConcordato stipulato da Napoleone nel 1801, ma sarebbe ritornato in auge a unsecolo di distanza, durante la 1H Repubblica, con gli stessi connotati del 1795.

Invero, la legge di separazione del 1905non si limitava a dichiarare il disinteresse delloStato nei confronti del fenomeno religioso, ma pretendeva di disciplinare gli ordinamentiinterni delle confessioni religiose, obbligandole a organizzarsi sulla base di associazionicultuali.Era una legge che, perci, disconosceva le preesistenti strutture confessionali, onde non

era una legge liberale ma una legge antiecclesiastica, pretendendo di riformare ab extraleconfessioni religiose.I suoi sostenitori pi accesi sostenevano di voler laicizzare la religione; decattolicizzare odecristianizzare il paese.

5.3

Il separatismoha seguito altre vie negli Stati Uniti dAmerica.

Tocqueville, trattando della democrazia in quel paese, ebbe ad osservare che nel sistemaseparatista era possibile armonizzare gli interessi della societ civile e della societreligiosa.

Ed invero, alla fine del 700, nel processo che port allindipendenza delle ex colonieinglesi, occorreva superare i contrasti esistenti tra le varie teocrazie locali, costituite sullabase di differenti confessioni, e la via praticabile era quella del separatismo fondato sullalibertreligiosa.Questa era stata proclamata dalla Dichiarazione della Virginiadel 1776, con un principioriprodotto nel Primo emendamentoapportato nel 1791 alla Costituzione federale del 1787.Tale emendamento vieta al Congresso di approvare leggi che interdicano una confessionereligiosa o che prevedano lo stabilimento di una determinata confessione.

Non un separatismo esente da problemi, ma si svolge in un contesto politico nel quale,essendo pienamente rispettate tutte le libert fondamentali e, fra esse, la libert diassociazione.


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Il Primo emendamento, peraltro, non ha impedito al governo U.S.A. di distinguere traChiesa e Chiesa e, cos , di accreditare un proprio ambasciatore presso la Santa Sede.5.4

Il separatismoha acquistato un ulteriore significato negli Stati dellest europeo.NellU.R.S.S., lart. 52 della Costituzione dichiarava che la Chiesa separata dallo S tato.

Questo principio doveva essere inquadrato in un ordinamento nel quale le libertindividuali, e perci anche la libert religiosa, erano concepite nella visione marxista -leninista in funzione del fine che la societ civile doveva raggiungere; e quale fosse talefine era il partito a determinarlo.E cos il primo comma del citato art. 52 garantiva la libertdi coscienza, ossia il diritto diprofessare qualsiasi religione, o di non professarne alcuna, e il diritto di praticare il culto,ma riconosceva solo il diritto di svolgere propaganda ateistica, non quello di propagandareligiosa.Invero, secondo i principi marxisti-leninisti, il buon cittadino deve attivamente contribuire aliberare i compatrioti dalle convinzioni errate e illusorie sul mondo, sulla natura, sullasociet, indotte dai pregiudizi religiosi.

Non bisogna, poi, dimenticare le limitazioni che incontravano, nellordinamento sovietico,le attivit delle associazioni con fine religioso e la formazione dei ministri di culto, nonchle discriminazioni cui andavano incontro i credenti.In tale contesto, la separazione tra Stato e Chiesa era una separazione in sensoantiecclesiastico, in quanto importava una compressione della posizione giuridica deisingoli e delle confessioni religiose.

5.5

Il separatismo in Italianon stato il frutto di autoctone teorizzazioni dei rapporti fra Statoe Chiesa, ma, piuttosto, un mezzo politico per risolvere la c.d. questione romana nel

quadro dellunit dItalia.

Lenunciazione della tesi separatista dovuta al Cavour ed compendiabile nella celebreformula Libera Chiesa in libero Stato. Ma tale soluzione il Cavour, con riferimento alPiemonte, laveva prospettata sin dal 1848.

Comunque il separatismo in Italia ha avuto una modesta applicazione.

Negli anni del contrasto le Leggi eversive del 1848, 1855, 1866, 1867 rientravano nelsolco della tradizione giurisdizionalista, secondo cui lo Stato competente a giudicarequali enti ecclesiastici siano utili alla societ e quali no.La legge sulle guarentigie pontificie del 13 maggio 1871, n. 214, che assicura la libert didiscussione in materia religiosa (art. 2) e la libert di riunione dei membri del clero (art.14), se si ispir alle idee separatiste con labolizione di vecchi istituti giurisdizionalisti (art.15 - 16, comma 1), tuttavia altri ne mantenne in vita (art. 16, commi 2 e 3) e, soprattutto,non pot esimersi dal disciplinare la situazione della Santa Sede (art. 1 - 13).Sicch, sino ai Patti lateranensi del 1929, il sistema dei rapporti fra Stato e Chiesa in Italianon era qualificabile come separatismo, bens comegiurisdizionalismo liberale.Invero, vivevano a norma del diritto comune solo le varie denominazioni cristianeriformate, mentre la Chiesa cattolica e le Comunitisraelitiche erano disciplinate da normespeciali.

Agli inizi del XX secoloil rapporto fra libert religiosa e uguaglianza di trattamentodelle confessioni religioseform oggetto di una controversia dottrinale tra due maestridella nostra disciplina, il Ruffini e lo Scaduto.


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Affermava il Ruffini che linstaurazione di un regime giuridico uguale per tutte leconfessioni, date le differenze esistenti tra di esse, non attuava una vera uguaglianza, laquale, per contro, sarebbe consistita nel dare a ciascuno il suo; il sistema separatista,perci, non avrebbe avuto effetto favorevole sulla libert religiosa.Sosteneva lo Scaduto, invece, che solo in regime separatista, operando tutte leconfessioni a norma del diritto comune, era possibile trattare in modo uguale tutte leconfessioni e assicurare una vera libert religiosa.

Tale dibattito dottrinale era coevo al ralliament dei cattolici alla politica attiva (1913) e allamanifestazione delle convinzioni non concordatarie del Presidente del Consigliodellepoca, Giovanni Giolitti, secondo. il quale lo Stato e la Chiesa erano due retteparallele, destinate a non incontrarsi mai.

Nel 1944 Arturo Carlo Jemolo, in previsione della futura riorganizzazione dello Stato,riproponeva allattenzione dellopinione pubblica il separatismo, come sistema pi

adeguato per assicurare la libert religiosa e luguaglianza di trattamento delle varieconfessioni religiose.Ma tale tesi non ha avuto influenza sulle vicende che hanno portato alla formazionedellattuale Costituzione.

5.6

Dopo lentrata in vigore della Costituzione, il confessionismo di fatto dello Stato nelprimo decennio della Repubblica ha dato luogo alla riproposizione del separatismo infunzione antiecclesiastica, da parte di intellettuali della sinistra laica (GaetanoSalvemini, Ernesto Rossi ed altri).Si tratto per di proposte che non avevano possibilit di essere tradotte in pratica, per cuifurono solo un elemento della polemica politica di quegli anni.

Il separatismo, sempre in funzione antiecclesiastica, stato sostenuto a decorrere dallaseconda met degli anni 60 da vari gruppi, sia di cattolici (del c. d. dissenso), sia dilaici.

Quanto allatteggiamento da parte dei cattolici, va ricordato che il Concilio Vaticano II,conclusosi nel 1965, ha fatto sorgere speranze di rinnovamento e fermenti di crescitareligiosa.Ma linizio dellattuazione delle deliberazioni conciliari coinciso con il sorgere, nel mondooccidentale, di un movimento generalizzato di protesta, contro le autorit e le istituzioni,che, prendendo lavvio dai campus delle Universit americane, giunto in Europa nel1968.Tale movimento ha toccato anche la Chiesa cattolica, dando luogo, fra laltro, nel nostropaese ad un notevole sviluppo di associazioni spontanee di laici, spesso in polemica etalora in contrasto con lautorit ecclesiastica.Nel seno di tali movimenti (Comitati di Base, Cristiani per il socialismo, ecc.) lidea delseparatismo coltivata come mezzo per purificare la Chiesa. Una Chiesa non privilegiata,

una Chiesa non concordataria, una Chiesa povera, non condizionata da accordi politici,secondo lideologia dei detti gruppi, potrebbe meglio testimoniare il Vangelo nella societcontemporanea.


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Il separatismo sostenuto dalla dottrina laica ha fondamento nellidea che una leggeuguale per tutte le confessioni religiose agevolerebbe la libertdei singoli; la legge, data laprogressiva secolarizzazione dello Stato, dovrebbe dar vita a un diritto comune delleconfessioni religiose, dovrebbe deconfessionalizzare tale disciplina, entro la qualepotrebbero operare tutte le aggregazioni sociali con fine di religione.Anche questa tesi in funzione antiecclesiastica.

Occorre comunque tenere presente che il principio della separazione tra Stato econfessioni religiose , per s, un postulato dell idea liberale, sebbene, talora,

nellesperienza storica, sia stato attuato, in senso antireligioso, da forze politiche che nullaavevano di liberale.La meta del liberalismo la costruzione dello Stato di diritto, che non sia uno Statoqualunque, ma consista nellorganizzazione della libert; la realizzazione di uno Stato che,circoscrivendo entro stretti limiti la propria competenza, lasci liberi i singoli di orientarsisenza vincoli giuridici in materia di religione, di filosofia, di scienze o di politica. Ma loStato, secondo lidea liberale, non pu ignorare lesistenza sul proprio territorio diistituzioni, quali le confessioni religiose. Nei confronti di queste lo Stato liberale, data lasua incompetenza in materia di fede, deve necessariamente operare una separazione deipropri poteri da quelli propri delle medesime.Si tratta di una separazione in senso giuridico, attuata per lasciar liberi gli individui di

accettare spontaneamente le dottrine morali o religiose.Secondo le tesi sopra accennate il mezzo per realizzare la detta situazione di libert lalegge dello Stato, laddove i Concordati avrebbero un contenuto privilegiario e, perci,sarebbero atti in contrasto con il principio di uguaglianza.

Tali tesi sono state oggetto di critica.Nel separatismo, infatti, occorre distinguere il principio sopra accennato della separazionedei due poteri, il civile e lecclesiastico, un principio pratico, che nasce dallesperienzastorica e ha sue precise conseguenze giuridiche (essendo volto a escludere che lo Statopossa usare la sua forza per imporre una fede religiosa e per discriminare lo statopersonale dei cittadini in base alla religione), da quellaspetto dellideologia delseparatismo secondo il quale ogni accordo dello Stato con le confessioni religiose avrebbecarattere privilegiario.E vero che anche tale opinione fondata sullesperienza di documenti, ma la storiainsegna, altres , che lo Stato, quando volesse privilegiare, nel bene o nel male, questa oquella organizzazione - Chiesa, partito, ecc. - pu farlo con una sua legge, senza cheoccorra alcuna intesa formale con i rappresentanti dellorganizzazione favorita o sfavorita.Basti pensare ai casi dello Stato totalitario, che ammette un solo partito, e, nel nostrocampo, dello Stato confessionista, che ammette una sola religione.Perci, la disciplina privilegiaria a favore di una confessione religiosa pu essere introdottanon solo da una legge che esegua un accordo, ma anche da una legge unilateralmente

prodotta dal legislatore statuale.In conseguenza, il contenuto privilegiario di un atto normativo non elevabile acaratteristica individuante, che consenta di distinguere un sistema separatista dal sistemaconcordatario, bens un fatto accidentale verificabile.


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Le tesi separatiste sopra accennate prospettano, in ogni caso, soluzioni de jure condendo,giacch la nostra Costituzione larga nel riconoscimento dei diritti di libert dei singoliindividui, ma non manca di riconoscere anche i diritti delle formazioni sociali e, per quantoci interessa, delle confessioni religiose (art. 7 e 8 Cost.).Daltronde, se la Costituzione avesse ignorato queste o le altre formazioni, quali i partiti o isindacati, avrebbe dato un quadro dellassetto sociale italiano diverso da quello effettivo.

6. Segue:

e) la coordinazione e i concordati

Accanto ai sistemi separatisti e teocratici, pu delinearsi un ulteriore sistema, quello dellacoordinazione.Tale sistema quello indicato dalla Costituzione italiana (art. 7 e 8) per disciplinare irapporti fra lo Stato e le confessioni religiose.

Il sistema stesso, per ci che attiene alla Chiesa cattolica, prende corpo nei concordatistipulati dalla Santa Sede con gli Stati .Si tratta di uno strumento negoziale, destinato a disciplinare le materie di comuneinteresse (le c.d. res mixtae). Un accordo, talora a carattere transattivo, con il quale le

parti si obbligano, rispetto a tali materie, a tenere un dato comportamento nellambito dellasovranit territoriale dello Stato stipulan te.

Il concordato ecclesiastico un istituto - il cui primo precedente indicato nellaccordo diWorms del 1122 -, che convissuto con il sistema giurisdizionalista e che valso, anzi, aintrodurre istituti giurisdizionalistici o a legittimare nei confronti della Santa Sede quelliintrodotti unilateralmente dallo Stato.

In definitiva il sistema della coordinazione un sistema neutro, nel senso che ilcontenuto dellaccordo, di volta in volta stipulato, a consentire una valutazione effettivadella posizione reciproca dello Stato e della Chiesa in un determinato paese.

6.1

Pu dar luogo a problemi la determinazione della natura giuridica dei concordati.

Al riguardo, gli ordinamenti da considerare sono tre: quello della Chiesa cattolica, quellodello Stato e quello dellordinamento in cui i rapporti stessi si svolgono.

Secondo lordinamento canonico i concordati, essendo gravioris momenti negotia, sono di

competenza della Santa Sede (can. 220 c.j.c. 1917; can. 333 c.j.c. 1983), che soggettodi diritto internazionale.Di conseguenza, lordinamento in cui si svolgono i rapporti concordatari lordinamentointernazionale.


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Per ci che riguarda lordinamento italiano, la norma dellart. 7, comma 1, Cost. nonobbliga lo Stato a concordate con la Chiesa la disciplina delle materie di comuneinteresse. Per, quando lo Stato si ponga sulla via degli accordi bilaterali, tali atti non sonoatti di diritto interno, ma atti di diritto esterno.

In passato, unautorevole dottrina sosteneva che i concordati ecclesiastici, compreso il

Concordato italiano del 1929 fossero solo dei contratti di diritto pubblico interno, nellostipulare i quali non solo lo Stato non riconosce sul terreno giuridico la superiorit dellaChiesa, ma neppure le riconosce una potest gi uridica n pari n analoga alla propria enon considera la Chiesa come un ente esterno allo Stato, ad esso coordinato, entro unordinamento giuridico superiore ad entrambi, ma afferma, invece, la propria sovranitsullaChiesa e considera lorganizzazione cattolica esistente in Italia soggetta alle proprie leggi.

Questa tesi, cui idealmente potrebbe essere contrapposta lantica tesi curialista chevedeva nel concordato un privilegio concesso dalla Chiesa allo Stato , era controbattutacon buoni argomenti da quanti sostenevano che il concordato ecclesiastico fosse unnegozio di diritto esterno, simile ai trattati internazionali, al quale, perci, con le riserve

dipendenti dalla particolare natura di una delle due parti - la Chiesa, priva di una sovranitterritoriale -, sono applicabili le norme dellordinamento internazionale riguardanti tali atti.

Larticolo 7 Cost., dichiarando che la Chiesa , nel proprio ambito, sovrana eindipendente dallo Stato, indica che v un settore di materie nel quale lo Stato e la Chiesatrattano da pari a pari e, perci, si pongono in un ordinamento esterno (tesiinternazionalistica).Ancor prima dellentrata in vigore della Costituzione non mancava la coscienza del fattoche i rapporti concordatari fra Stato e Chiesa si svolgessero in un ordinamento esterno adentrambi, ma era controverso se questordinamento fosse quello internazionale tout-court,

sia pure un settore speciale dellordinamento internazionale, ovvero se la stipulazione diogni concordato desse luogo alla formazione di un ordinamento giuridico, distinto dalledue parti contraenti, ma anche distinto dallordinamento internazionale. Si tratta, anche inquestultimo caso, di un ordinamento nel quale trovano applicazione le regole comuni aogni tipo di accordo fra soggetti che si considerano in posizione di parit.La norma dellart. 7 Cost. lascia impregiudicata la soluzione del problemadellappartenenza dei concordati allordinamento internazionale generale o ad unospeciale settore di questo, ma, daltra parte, si colora secondo che saccolga luna o laltratesi.In proposito, il Finocchiaro ritiene preferibile la prima, dato che lordinamentointernazionale non costituito soltanto da una comunit di Stati, ma comprende ancheorganismi non statali e, fra questi, la Santa Sede. Onde non vi motivo per pensare che,quando lo Stato e la Chiesa sincontrano, sul piano di un ordinamento esterno, perdisciplinare i loro rapporti, tale ordinamento sia terzo rispetto allordinamentointernazionale.In questa prospettiva, il primo comma dellart. 7 Cost. vale a confermare che i concordatiecclesiastici sono, per il diritto italiano, accordi fra due ordinamenti primari, ossia atti similiai trattati internazionali, sicch lItalia, quando conclude un concordato, si sente legata alrispetto delle norme internazionali generali concernenti la materiaE da notare, per, che questo riconoscimento costituzionale non impegna in alcunamisura lordinamento internazionale, nel quale i concordati ecclesiastici, in tanto possono

essere considerati simili ai trattati internazionali, in quanto vi sia una norma diquestordinamento che riconosca ad essi tale natura giuridica.Or non vi sono dubbi che una serie di ragioni storiche e giuridiche (la personalitinternazionale della Santa Sede; la posizione di parit che assumono i contraenti; le


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regole formali che accompagnano la stipulazione degli accordi; la vincolativit di questi inun ordine esterno) lasciano pensare che il diritto internazionale generale considera iconcordati come atti formati nel proprio ordinamento.Una conferma di ci offerta nellordinamento internazionale dalla codificazione del dirittodei trattati, operata dalla convenzione di Vienna del 23 maggio 1969, resa esecutiva inItalia con la l. 12 febbraio 1974, n. 112. Infatti, per quanto questa convenzione siaapplicabile solo nei rapporti fra Stati (art. 1) e, ai fini della stessa, siano qualificati come

trattati internazionali solo gli accordi conclusi fra Stati (art. 2, lett. a), onde le norme di essanon risultano applicabili agli accordi stipulati tra Stati e soggetti di diritto internazionalediversi dagli Stati (art. 3), tuttavia la Convenzione ammette, in modo espresso, il valoregiuridico, dal punto di vista del diritto internazionale, di questi ultimi accordi elapplicazione ad essi di tutte le regole della Convenzione che valgono nellordinamentointernazionale in modo indipendente dalla Convenzione stessa (art. 3 Cost.).

7. La qualificazione dello Stato rispetto alle credenze di religione

Nei vari sistemi di rapporti fra Stato e confessioni religiose, sorge il problema dellaqualificazione dello stesso Stato a livello costituzionale , circa la sua posizione neiconfronti del fenomeno religioso.

Di solito, nei paesi in cui lo Stato esercita una forma di dominio o di controllo nel settore inquestione, al fine di proteggere una confessione religiosa (sistemi di unione;giurisdizionalisti e/o concordatari), a tale atteggiamento si accompagna il riconoscimentodella confessione protetta come religione dello Stato (Stato confessionista).Le altre confessioni non sono protette, ma tollerate e godono di una misura pi limitata dilibert, perch lo Stato, aderendo ai principi della religione dominante e facendoli propri,tende ad escludere linfluenza sulla societ civile dei principi delle altre confessioni,

spesso ritenuti, contrari agli interessi nazionali.

Occorre, per, avvertire che parlare di confessionismo dello Stato nel XX secolo non lostesso che parlare di tale fenomeno nel XVI o XVII secolo, perch i contenuti storici epolitici della formula, come avviene rispetto a tutte le figure giuridiche, sono mutati nelcorso dei tempi.Per es., il confessionismo del Piemonte o del Regno delle Due Sicilie nel secondodecennio dell800 non la stessa cosa dei confessionismo italiano allepoca del regimefascista.Nel primo caso, latteggiamento confessionista dello Stato derivava dalla totaleaccettazione, da parte di questo, dei principi religiosi sentiti e manifestati dal re; nel casopi recente ladozione del confessionismo stata un espediente politico, al fine di potersiavvalere della religione come mezzo di governo.

7.1

Il contrapposto del confessionismo la qualificazione dello Stato come laico. una qualificazione poco adatta alla repubblica italiana. una qualifica che compete agli Stati in cui vige un sistema separatista, ossia nel qualetutte le confessioni godono dello stesso trattamento, in base al diritto comune, e sono

parimenti ed effettivamente libere nellesercizio delle attivitdi religione e di culto.La Chiesa cattolica distingue una laicitbuona dello Stato - quella dello Stato liberale - daun laicismo cattivo - quello che persegue una politica antiecclesiastica o senzaltroantireligiosa.


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7.2

La Costituzione italiana non contiene norma alcuna che, in modo espresso,

qualifichi lo Stato dal punto di vista confessionale .Non vi una professione di laicit, n la designazione di una religione come religione diStato.

Questo silenzio, in passato, ha fatto sche,- da una parte, si pensasse, in vista del collegamento fra la disposizione delsecondo comma dellart. 7 Cost. e quella dellart. 1 del Trattato del Laterano, di definire laRepubblica come uno Stato democratico sostanzialmente e formalmente cattolico,- dallaltra, si ritenesse, sulla base dei principi di libert e di democrazia affermatidalla Costituzione e dellabrogazione, ad opera di questa, di tale norma pattizia, che lItaliafosse qualificabile come Stato laico, nel senso della classica laicit liberale, scevra di

anticlericalismo.

Una parte della dottrina ritiene che una qualifica dello Stato sarebbe possibile, aposteriori, attraverso lanalisi dei suoi organi, ossia dopo un esame della sualegislazione, dellattivitamministrativa non vincolata, dei comportamenti politici.Esaminando tali attivit, alla fine degli anni 60, un autore ha ritenuto possibile attribuireallo Stato italiano la qualifica politica di Stato confessionista in senso cattolico, in quantoStato che orientato in modo da riconoscere alla Chiesa cattolica, ai suoi organi, ai suoienti, ai suoi beni, una posizione di particolare favore, senza che ci importi compressioneper altre confessioni religiose.Ma questa qualificazione ha carattere meramente politico, ed dovuta al confessionismoin senso cattolico seguito di fatto dalle forze dominanti sino alla met degli anni 60.Successivamente, la qualifica in questione stata contraddetta proprio dalla politicalegislativa dello Stato orientata, nella soluzione di vari problemi, in senso del tutto contrarioalle concezioni cattoliche: si pensi alle leggi sullo scioglimento del matrimonio (1970),sullaborto (1978), sul cambiamento del sesso (1982).

Anche se oggi lo Stato considera sempre con favore la Chiesa cattolica, nella sua azionenon ispirato a principi tout-court cattolici, ma a principi del tutto laici, quali quello delpluralismo delle confessioni religiose, del rispetto delle minoranze, anche a costo diallontanarsi dai principi del cattolicesimo.

Questo atteggiamento dello Stato trova giustificazione nella Costituzione del 1948 enellAccordo del 18 febbraio 1984 con la Santa Sede.


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Riguardo alla qualifica dello Stato nei lavori preparatori della Costituzione, dobbiamoricordare che lAssemblea costituente, rigett un emendamento sostitutivo dellattuale art.7, diretto, nel primo comma, a riconoscere che la Religione cattolica la religione ufficialedella Repubblica italiana.Ma la mancanza di una dichiarazione esplicita non escludeva che ladesione formale alprincipio confessionista od a quello della laicit, in una Costituzione lunga, come quellaitaliana, potesse essere identificata attraverso altre enunciazioni.

La dottrina sera domandata, al riguardo, se, attraverso la menzione dei Patti del 1929, sifosse operato un richiamo dallart. 7 Cost. allart. 1 dei Patti Lateranensi, con il qualelItalia riconosce e riafferma il principio consacrato nellart. 1 dello Statuto albertino del1848, per il quale la religione cattolica, apostolica e romana la sola religione dello Stato.Quanti hanno ritenuto che la Costituzione, con la formula del secondo comma dellart. 7Cost., abbia inteso garantire la vigenza di tutte le singole norme pattizie, hanno ritenuto,altres , che la disposizione dellart. 1 del Trattato fosse ancora vigente.

7.3

Questultima tesi, per, sembra non tener conto del fatto che, se veramente lart. 7 Cost.avesse confermato il principio fissato dallart. 1 del Trattato del Laterano, conferendo adesso un valore pari a quello di tutte le altre norme della Costituzione, vi sarebbe stata unapalese ed insanabile contraddizione tra un tal principio e le disposizioni - quanto meno -degli art. 3, 8 e 19 della Carta, le quali assicurano unincondizionata liberted uguaglianzaai singoli ed ai gruppi sociali in materia religiosa.Per contro, lart. 1 del Trattato mirava a ridar vigore allart. 1 dello Statuto albertino, il qualedelineava uno Stato confessionista, che riconosceva come sola religione, liberamenteprofessabile, quella cattolica.Lart. 1 del Trattato tendeva a ripristinare il vigore normativo di quella dimenticata

disposizione statutaria e, nel quadro del regime dellepoca, vi riusc : dal 1929 in poi, infatti,solo la Chiesa cattolica e i cattolici godettero dellesercizio della libertreligiosa, mentre lealtre confessioni e gli acattolici, che nel periodo liberale avevano goduto della stessamisura di libert, regredirono da questa posizione ad un regime di tolleranza dispotica chelimitava in stretti confini lesercizio, anche privato, del culto ed escludeva la propaganda eil proselitismo.E evidente che se la Costituzione avesse inteso confermare tale significato normativo, sisarebbe posta in contraddizione con le sue stesse disposizioni, sopra ricordate.Poich una simile contraddizione non era possibile, era logico pensare che fosse stataoperata unabrogazione del principio confessionista da parte della Costituzione.

7.4

La tesi dellabrogazione del principio confessionista dalla Costituzione trovaconferma nel n. 1 del Protocollo addizionale allAccordo del 18 febbraio 1984 (l. n.121 dei 1985), nel quale le parti hanno convenuto di non considerare pi in vigore ilprincipio, originariamente richiamato dai Patti lateranensi, della religione cattolica comesola religione dello Stato italiano.

La qualifica della Repubblica emergente dalla Costituzione formale, e segnatamente dagli

art. 2, 3, 7, 8, 19 e 20, perci, quella di uno Stato liberale e pluralista, che riconoscepienamente la libert religiosa degli individui e dei gruppi sociali, che non differenzia lostatus dei cittadini secondo la religione professata o non, che si riserva di intrattenererapporti paritari con le confessioni religiose organizzate, quando vi sia da dettare la


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disciplina giuridica alla quale possano avere interesse; e che assicura a tali ordinamentiuna pari misura di libert, anche se, in vista dello specifico di ciascuno di essi, potrannoessere previsti trattamenti differenziati.Ma alla qualificazione dello Stato non basta la considerazione del disegno costituzionaledel suo rapporto con le confessioni religiose, occorrendo, invece, tener presenti anche ledisposizioni normative, attinenti al fenomeno religioso, di livello pari o inferiore a quellecostituzionali e, in particolare, alle norme introdotte in esecuzione di accordi o intese con

le confessioni religiose, secondo le previsioni degli art. 7 cpv. e 8, comma 3, Cost.. E,allora, potremergere che lo Stato non alieno dal provvedere alle necessitdi qualcunadi esse. Segnatamente dellex religione di Stato con sacrificio per il proprio bilancio (comerisulta dagli art. 46 e 47 della legge n. 222 del 1985), con interventi che non sembrano piquelli dello Stato giurisdizionalista o confessionista, ma di uno Stato che nella sua socialitinserisce anche la religione.

7.5

La Corte costituzionale, con la sentenza - interpretativa di rigetto - del 12 aprile 1989, n.203 ha ritenuto che, dalle norme degli art. 2, 3 e 19, nonch 7, 8 e 20 Cost., le qualiqualificano la Repubblica come liberale e pluralista, sarebbe desumibile il principiosupremo della laicit dello Stato italiano .Tale principio - secondo la Corte - implica non indifferenza dello Stato dinnanzi allereligioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertdi re ligione, in regime dipluralismo confessionale e culturale.

Il Finocchiaro critica la posizione della Corte costituzionale, sostenendo che, se leragioni che sostengono la laicit statuale, come principio supremo dellordinamentocostituzionale, sono quelle sopra accennate, sembra che il principio supremo non sia

quello della laicit, bens quello di libert e pluralismo .Invero, la qualifica di laico, per s generica, risulta incongrua per uno Stato che assumenei confronti del fenomeno sociale religioso linteressamento cui abbiamo accennato.Dire che lo Stato laico nel senso liberale e non in senso anticlericale, una forzatura deltermine, perch, storicamente, lo Stato laico quando professa, quanto meno,indifferenza nei confronti del fenomeno religioso.Se non indifferente, n avverso, sar liberale e pluralista, come sembra essere lanostra repubblica, ma non laico.


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8. La politica legislativa Italiana in materia ecclesiastica:

a) dal 1848 al 1922

Parlare di politica ecclesiastica italiana a decorrere dal 1848, quando lunitdel paeseera ancora lontana, non contraddittorio, perch in quellanno che prese lavvio inPiemonte la politica ecclesiastica della Destra, i cui riflessi sul piano normativo furonoestesi progressivamente alle altre regioni italiane dal 1859 in poi.

Come accennato, lart. 1 dello Statuto del 1848 dichiarava la religione cattolica la solareligione dello Stato e le altre confessioni allora esistenti tollerate conformemente alleleggi. Si aveva dunque un confessionismo de jure.

Ma questa professione di confessionismo della corte fu, di l a poco, ridimensionata dalParlamento subalpino con lapprovazione della l. 19 giugno 1848, n. 735, che, ribadendo egeneralizzando vari provvedimenti sovrani di parificazione, coevi allo Statuto, dichiar chela differenza di religione non poteva dar luogo a discriminazioni nel godimento dei diritticivili e politici e nellammissibilit alle cariche civili e militari. Ci rivelava una libertreligiosa e unuguaglianza dei cittadini de facto.

Ancor pi il confessionismo statutario doveva essere contraddetto dallandamento delletrattative con la Santa Sede per la revisione dei concordati stipulati con i Savoia e dallalotta nei confronti di quelle organizzazioni ecclesiastiche le quali, con il loro atteggiamentonei confronti dei problemi politici del tempo (lunitdItalia e il rinnovamento dello Stato),ostacolavano la politica delle forze dominanti.

8.1

Gli anni 1848 - 1849non erano i migliori per trattare con la Santa Sede una riforma deivecchi concordati piemontesi, perch Pio IX, profugo a Gaeta a causa delle vicende dellaRepubblica romana, non era disposto ad alcuna concessione.Fallite le trattative, il Parlamento approv due delle leggi proposte dal GuardasigilliSiccardi, la l. 9 aprile 1850, n. 1013 e la l. 5 giugno 1850, n. 1037, riguardanti,

rispettivamente, labolizione di ci che rimaneva del privilegio del foro ecclesiastico elautorizzazione agli acquisti degli enti (anche ecclesiastici).


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In precedenza, la l. 25 agosto 1848, n. 777 aveva soppresso la Compagnia di Ges,vietando ogni sua adunanza in qualunque numero di persone, e la corporazione delleDame del Sacro Cuore di Ges.Si trattava di un provvedimento tipicamente giurisdizionalista e per nulla liberale, giacchnon solo negava la personalit giuridica della congregazione dei gesuiti, ma escludevaanche il diritto di associazione e il diritto di riunione degli stessi; diritti che sarebbero statidi nuovo riconosciuti molti anni pi tardi, dopo la conquista di Roma, con lart. 14 della l.

13 maggio 1871 n. 214 (la c.d. legge delle Guarentigie).

Come si vede, la Destra storica, sebbene ispirata dalle idee liberali, nella sua azionepolitica non si sottraeva dallusare gli strumenti del giurisdizionalismo al fine di raggiungerei propri scopi, ma, daltra parte, di fronte al problema di Roma capitale, accettava diimpostare i rapporti fra Stato e Chiesa in chiave separatista, secondo il programmaesposto dal Cavour nel marzo - aprile 1861.

Tale prassi giurisdizionalista fu portata avanti negli anni seguenti al 1848 con la l. 29maggio 1855 n. 878, la quale, distinguendo tra enti ecclesiastici utili e enti ritenuti inutili,soppresse le associazioni religiose di vita contemplativa, i capitoli collegiati senza curedanime e i benefici semplici (c.d. soppressione dellasse ecclesiastico).Di impronta nettamente giurisdizionalista anche il d. luogot. 7 luglio 1866, n. 3036, chesoppresse tutte le associazioni religiose, incamerandone il patrimonio, e convert in renditapubblica al 5% i beni di tutti gli altri enti ecclesiastici, eccettuati i benefici parrocchiali e lechiese recettizie.La successiva l. 15 agosto 1867, n. 3848, sulla stessa linea, soppresse varie categorie dienti ecclesiastici secolari, devolvendone allo Stato i beni, e provvide per la liquidazione deibeni acquisiti con tale legge e con le precedenti.

Rispetto al patrimonio degli enti ecclesiastici la Destra storica accoglieva, in tal modo, ilprincipio regalista di considerare i beni stessi come beni nazionali, di cui il paese potevadisporre quando fosse necessario.Le due leggi da ultimo citate, in seguito, furono estese, insieme ad altre, alla provincia diRoma con particolari accorgimenti.

8.2

Ma ladebellatiodello Stato pontificio e la presenza in Roma della Santa Sede avevanoposto il serio problema della situazione giuridica della stessa e del Papa (c.d. questioneromana), che, nella impossibilitdi unintesa, fu risolto con la gicitata l. 13 maggio 1871,n. 214 (la c.d. legge delle Guarentigie).Questa era divisa in due titoli. Il primo, dedicato alle prerogative del Sommo Pontefice edella Santa Sede ; il secondo destinato a disciplinare le relazioni fra Stato e Chiesa.Tale legge frutto di una commistione fra principi giurisdizionalisti e principi separatisti.Lo Stato, da un canto, rinunziava allesercizio di un dato numero di poteri di controllo sullaChiesa, daltro canto, si riteneva sempre competente ad esercitare i poteri che erano statimantenuti e, soprattutto, si riteneva competente a dettare in modo unilaterale le normeattinenti alle garanzie offerte alla Santa Sede e al Papa.Questa soluzione non deve meravigliare, perch vi sempre una differenza tra lesoluzioni teoriche dei problemi politici e la loro definizione pratica e non era facile risolvere

la situazione che si era venuta a creare con loccupazione di Roma e con il Papa che siera proclamato prigioniero in Vaticano.

8.3


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Caduta la Destra storica nel 1876, non cambi l indirizzo liberal-giurisdizionalistadella politica ecclesiastica.Nel 1878 erano venuti meno due protagonisti delle vicende italiane di quellultimotrentennio: Vittorio Emanuele II e Pio IX.Il successore di questo, Leone XIII, uomo di grande cultura e di mente aperta, aveva ssuscitato limpressione che una qualche intesa potesse essere raggiunta, ma si tratt solo

di una impressione, priva di ogni risultato.

Va rilevato che la Camera dei deputati era eletta a suffragio limitato, sicch rappresentavale idee e

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