SCIA, CILA E PERMESSO DI COSTRUIRE · Antonio Giacalone – Marco Porcu SCIA, CILA E PERMESSO DI...

Antonio Giacalone – Marco Porcu

SOFTWARE INCLUSO

MODULISTICA OPERATIVA, MODULI CILA (COMUNICAZIONE DI INIZIO LAVORI ASSEVERATA)PREDISPOSTI DALLE VARIE REGIONI ITALIANE E MASSIMARIO DI GIURISPRUDENZA

Glossario (principali termini tecnico-normativi), F.A.Q. (domande e risposte sui principali argomenti), Test iniziale (verifi ca della formazione di base), Test fi nale (verifi ca dei concetti analizzati)

GUIDA OPERATIVA E GIURISPRUDENZIALE

SCIA, CILAE PERMESSO

DI COSTRUIRETERZA EDIZIONE

Antonio Giacalone – Marco PorcuSCIA, CILA E PERMESSO DI COSTRUIREEd. III (2017)

ISBN 13 978-88-8207-915-4EAN 9 788882 079154

Collana Manuali (208)

© GRAFILL S.r.l. Via Principe di Palagonia, 87/91 – 90145 PalermoTelefono 091/6823069 – Fax 091/6823313Internet http://www.grafill.it – E-Mail [email protected]

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Finito di stampare nel mese di marzo 2017presso Officine Tipografiche Aiello & Provenzano S.r.l. Via del Cavaliere, 93 – 90011 Bagheria (PA)

Giacalone, Antonio <1978->

SCIA, CILA e permesso di costruire / Antonio Giacalone, Marco Porcu.– 3. ed. – Palermo : Grafill, 2017.(Manuali ; 208)ISBN 978-88-8207-915-41. Edilizia – Legislazione. I. Porcu, Marco <1982->.343.4507869 CDD-23 SBN Pal0297166

CIP – Biblioteca centrale della Regione siciliana “Alberto Bombace”

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SOMMARIO

ÌÌ INTRODUZIONE ................................................................................................. p. 7

Parte IL’ATTIVITÀ EDILIZIA

1. POTESTÀ LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO REGIONE ................ ˝ 111.1. Considerazioni introduttive.......................................................................... ˝ 111.2. Rapporti tra Regioni ed Enti locali .............................................................. ˝ 111.3. La potestà legislativa regionale in materia edilizia ...................................... ˝ 12

2. IL T.U. EDILIZIA ................................................................................................. ˝ 152.1. Il Testo Unico Edilizia quale testo unico misto ........................................... ˝ 152.2. StrutturaefinalitàdelTestoUnicodell’Edilizia .......................................... ˝ 162.3. Ambito di applicazione ................................................................................ ˝ 17

3. GLI INTERVENTI EDILIZI ............................................................................... ˝ 193.1. Definizioni ................................................................................................... ˝ 193.2. La manutenzione ordinaria .......................................................................... ˝ 193.3. La manutenzione straordinaria..................................................................... ˝ 203.4. Il restauro ed il risanamento conservativo ................................................... ˝ 213.5. La ristrutturazione edilizia ........................................................................... ˝ 223.6. Le nuove costruzioni .................................................................................... ˝ 233.7. La ristrutturazione urbanistica ..................................................................... ˝ 24

4. IL REGOLAMENTO EDILIZIO COMUNALE ............................................... ˝ 254.1. La disciplina ................................................................................................. ˝ 254.2. L’oggettodelregolamentoediliziocomunale .............................................. ˝ 264.3. La formazione del regolamento edilizio comunale ...................................... ˝ 274.4. La commissione edilizia .............................................................................. ˝ 28

5. LO SPORTELLO UNICO PER L’EDILIZIA ................................................... ˝ 295.1. Losportellouniconeld.P.R.n.380/2001 .................................................... ˝ 295.2. Le funzioni ................................................................................................... ˝ 295.3. Giurisprudenza ............................................................................................. ˝ 31

5.3.1. Competenza Stato Regione ........................................................... ˝ 315.3.2. Interventi edilizi ............................................................................ ˝ 33

SCIA, CILA E PERMESSO DI COSTRUIRE4

5.3.3. Interventi di risanamento conservativo – Comune di Roma .................................................. p. 35

5.3.4. Ristrutturazione edilizia ................................................................ ˝ 355.3.5. Regolamento edilizio comunale .................................................... ˝ 375.3.6. La commissione edilizia ................................................................ ˝ 385.3.7. Sportello unico edilizia ................................................................. ˝ 40

Parte III TITOLI ABILITATIVI

1. ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA .......................................................................... ˝ 45

2. IL PERMESSO DI COSTRUIRE: PROCEDIMENTO E DISCIPLINA ................................................................... ˝ 542.1. Breve inquadramento storico ....................................................................... ˝ 542.2. Natura giuridica ........................................................................................... ˝ 542.3. Scopo, caratteristiche e presupposti per il rilascio ....................................... ˝ 552.4. Soggetti competenti al rilascio ..................................................................... ˝ 572.5. Presentazione della domanda e documentazione ......................................... ˝ 582.6. Termini, istruttoria, integrazione documentale ............................................ ˝ 612.7. Ilprovvedimentofinale ................................................................................ ˝ 652.8. L’interventosostitutivo ................................................................................ ˝ 672.9. Efficaciatemporaleedecadenza .................................................................. ˝ 68

3. GLI INTERVENTI EDILIZI SOGGETTI A PERMESSO DI COSTRUIRE ................................................... ˝ 723.1. Interventi di nuova costruzione.................................................................... ˝ 723.2. Interventi di ristrutturazione urbanistica ...................................................... ˝ 743.3. Interventi di ristrutturazione edilizia con sostanziali variazioni ................. ˝ 753.4. AltriinterventidefinitidaLeggiregionalidisettore ................................... ˝ 76

4. L’ONEROSITÀ DEL PERMESSO DI COSTRUIRE ....................................... ˝ 784.1. Il contributo per il rilascio del permesso di costruire .................................. ˝ 784.2. La determinazione del costo di costruzione ................................................. ˝ 784.3. Gli oneri di urbanizzazione .......................................................................... ˝ 804.4. Riduzione ed esenzione totale

dal pagamento del contributo di costruzione ............................................... ˝ 814.5. Esenzione parziale dal contributo di costruzione ........................................ ˝ 834.6. Ritardato od omesso versamento del contributo di costruzione .................. ˝ 84

5. LE OPERE A SCOMPUTO DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE .......................................................... ˝ 865.1. Opereascomputo:storiadiun’evoluzione«perenne» ................................ ˝ 865.2. Appendice .................................................................................................... ˝ 89

SOMMARIO 5

6. LA SUPER-DIA ..................................................................................................... p. 1076.1. L’originedellasuper-DIA ............................................................................ ˝ 1076.2. Lasuper-SCIAnelTestoUnicodell’Edilizia .............................................. ˝ 1076.3. Gliinterventiedilizirealizzabilimediantesuper-SCIA ............................... ˝ 1086.4. Il procedimento ............................................................................................ ˝ 115

7. LA DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITÀ ............................................................. ˝ 1167.1. Considerazioni introduttive.......................................................................... ˝ 1167.2. La denuncia di inizio attività in materia edilizia.......................................... ˝ 117

8. LA SCIA ................................................................................................................. ˝ 1198.1. La disciplina ................................................................................................. ˝ 119

9. L’AGIBILITÀ DEGLI EDIFICI ......................................................................... ˝ 1599.1. L’agibilitàedilsuoprocedimento ............................................................... ˝ 1599.2. Natura giuridica ........................................................................................... ˝ 1599.3. Scopo ........................................................................................................... ˝ 1609.4. Soggetti competenti al rilascio ..................................................................... ˝ 1619.5. Presentazione della domanda e documentazione ......................................... ˝ 1629.6. Il mantenimento dei presupposti del rilascio ............................................... ˝ 1639.7. L’inagibilitàsopravvenuta:effettieconseguenze ........................................ ˝ 1639.8. Giurisprudenza ............................................................................................. ˝ 168

9.8.1. Attività edilizia libera .................................................................... ˝ 1689.8.2. Permesso di costruire .................................................................... ˝ 1699.8.3. Costo di costruzione ...................................................................... ˝ 1749.8.4. Super DIA ..................................................................................... ˝ 1769.8.5. DIA ................................................................................................ ˝ 1789.8.6. SCIA .............................................................................................. ˝ 1819.8.7. Certificatodiagibilità .................................................................... ˝ 182

Parte IIILE SANZIONI

1. LE SANZIONI ....................................................................................................... ˝ 1891.1. Introduzione ................................................................................................. ˝ 189

1.1.1. Diritto del cittadino alla casa e tutela del paesaggio ..................... ˝ 1891.1.2. Natura del reato edilizio ................................................................ ˝ 190

1.2. Quadro sanzionatorio: evoluzione ............................................................... ˝ 1901.2.1. Evoluzionestoricadell’impiantosanzionatorio ............................ ˝ 1901.2.2. d.P.R.n.380/2011(TestoUnico) .................................................. ˝ 192

1.3. Lavigilanzasull’attivitàurbanistico-edilizia (artt.27-28d.P.R.380/2001)........................................................................ ˝ 193

1.4. Gliillecitiurbanistico-edilizi:lesanzionipenali ......................................... ˝ 1951.5. Soggetti responsabili .................................................................................... ˝ 214


1.6. Isoggettiresponsabiliinconcorso(extraneus)............................................ p. 2211.7. Vademecum ................................................................................................. ˝ 2271.8. Giurisprudenza ............................................................................................. ˝ 232

ÌÌ INSTALLAZIONE DEL SOFTWARE INCLUSO ............................................ ˝ 257 – Note sul software incluso ................................................................................. ˝ 257 – Requisiti hardware e software .......................................................................... ˝ 257 – Download del software

e richiesta della password di attivazione .......................................................... ˝ 257 – Installazione ed attivazione del software.......................................................... ˝ 258

ÌÌ BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... ˝ 259

Hanno collaborato:

– FrancescoGarritano,ingegnere,in«Le sanzioni»,parteIII.

– FaustoIndelicato,avvocato,in«Attività edilizia libera».

– MarcoLongoni,avvocato, in«Permesso di costruire: procedimento e disciplina»,«Inter-venti edilizi soggetti a permesso di costruire», «L’agibilità degli edifici».

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INTRODUZIONE

I continui stravolgimenti normativi che hanno caratterizzato il panorama giuridico italiano nonpotevanononavereripercussioniimmediateedirettenelsettoredell’edilizia.

L’introduzionedellasciarappresenta infattiun importantecambiamentomanonè l’unicanovità che il legislatore ha voluto riservare agli operatori. Si pensi infatti alle innumerevoli sem-plificazioni,previsteanchealivelloregionale.

Unodeipuntifocalisuiqualiruotalalegislazioneinmateriadigovernodelterritorioèinfattiilripartodicompetenzetraillegislatorenazionaleequelloregionale,titolare,quest’ultimo,diampi poteri e protagonista quasi assoluto della organizzazione del proprio territorio.

Il legislatore statale detta infatti dei principi sui quali le singole regioni, ma anche gli altri enti locali, oggi posti in una situazione di equiordinazione rispetto allo Stato, possono e devono intervenire.

Ilimitidellasuper-SCIA,dellaSCIAmaanchedelpermessodicostruirepossonocosìessereampliati o ridotti dal legislatore regionale con la conseguente possibilità di incontrare spesso una differentedisciplinadellostessotitoloabilitativotraamministrazionicomunaliconfinanti,maappartenenti a regioni diverse.

Un simile quadro normativo ha il pregio di adattare quanto previsto in via di principio dal legislatorenazionalealleesigenzedi territori e culturemoltodiversi tra loromahaaltresì ildifetto di determinare negli operatori giuridici insicurezza ed incertezza su quale debba effetti-vamente essere la disciplina applicabile.

Dasegnalarel’introduzionedeimodulisemplificatiestandardizzatiperlacomunicazionediinizioattivitàasseverata(CILA),oltrecheperlasegnalazionecertificatadiinizioattività(SCIA)eperilpermessodicostruire(PDC).

Daultimo,sisegnalal’eliminazionedellaDIAavantaggiodellaSCIA,oggiindiscussapro-tagonista del procedimento edilizio.

Sitrattadiunaimportantesemplificazioneburocratica,checontribuiscearenderemaggior-mentefruibilel’ediliziadapartedelcittadino,risparmiandotempoepreziosodenaro.

OgniRegionesièdovutanecessariamenteadeguareaquestanovitànormativa,inmodotaledasuperarebarriereedifferenzecheostacolavanol’eserciziodell’attivitàedilizia.

La suddivisione in tre parti, la prima dedicata all’attività edilizia in generale, la secondadiretta a focalizzare l’attenzione sulla disciplinadei titoli abilitativi esistenti,mentre la terzadedicata alle sanzioni ha lo scopo di riprendere in parte la suddivisione effettuata dal legislatore deld.P.R.n.380/2001edareunutilestrumentodicomprensionediunamateriaspessodicom-plessa interpretazione.

Atalfinesièritenutoopportunoinserirealterminediognicapitolounparagrafodedicatoappositamente alle decisioni più recenti ed importanti del giudice amministrativo in materia di attività edilizia, mentre le schede operative accompagnano i capitoli di più pratica applicazione.


All’internodiogniparagrafosonoinoltrepresentidegliapprofondimentichemettonoinevidenza le più importanti decisioni della giurisprudenza, della prassi o del legislatore, pre-sente o passato.

L’operasipresentadunquecomeunapprofondimentocompletoe specialistico, inquantodelimita gli ambiti di applicazione dei titoli abilitativi con chiarezza e semplicità, completando ilpanoramaeditorialeinmateriaedilizia,ilqualerisentivadellamancanzadiun’operacontalipeculiarità.

Gli Autori

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Parte IL’ATTIVITÀ EDILIZIA

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CAPITOLO 1

POTESTÀ LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO REGIONE

1.1. Considerazioni introduttiveLaLeggecostituzionalen.3/2001èintervenutasulTitoloVdellaCostituzioneapportando

importantimodificheall’assettocostituzionalegenerale.ConlenuovedisposizionilaRepubblicaèarticolatainComuni,Province,Cittàmetropoli-

tane, Regioni e Stato, dotati di autonomia e costituzionalmente pariordinati.LoStatohadunqueperdutoquelruolodisupremaziaafavoredeglientiterritoriali«minori».

Ciò ha determinato delle importanti ripercussioni nel riparto di competenze tra legislazione sta-tale e legislazione regionale.

Dalla riforma in poi lo Stato ha dunque il potere di legiferare soltanto nelle materie indivi-duate nella Costituzione ed espressamente a lui riservate.

LaLeggecostituzionalen.3/2001hamodificato,traglialtri,gliarticoli114,116,117,118della Costituzione, distinguendo tra le materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato, allalegislazioneconcorrenteStato/RegionieallalegislazioneriservataalleRegioni.

Aseguitodellariformadell’articolo117dellaCostituzione,infatti,lalegislazioneregionaleèposta sullo stessopianodiquella statale, con ilvincolodel rispettodellaCostituzione,deiprincipi generali dell’ordinamento e degli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario einternazionale.

Perquantoconcernelapotestàregolamentare,lacompetenzadelloStatoèoralimitataallematerie di competenza legislativa esclusiva, in ogni altramateria la potestà regolamentare èinvece riservata alle Regioni. Oggi, dunque, tutte le funzioni dell’amministrazione pubblicadovrebberoessereassegnateadun’amministrazionelocale,salvochenonsussistalanecessitàdiattribuire il loro esercizio ad un livello più elevato.

1.2. Rapporti tra Regioni ed Enti localiPerquantoconcerneirapportitraleRegionieglientilocali,laLeggecostituzionalen.3/2001

hamodificatolacondizionedeglientilocali,inquantoprimadellariformalaloroautonomianoneraprevistacostituzionalmentemadisciplinatadallegislatorestataleconapposite«leggigene-rali»,mentreoggil’autonomiadiComuni,ProvinceeCittàmetropolitaneèsancitadall’articolo114Costituzione.

Gli enti locali sono quindi posti sullo stesso piano degli altri enti statali ed hanno, al pari di questi ultimi, il potere di dotarsi di un proprio statuto.

Una delle novità più rilevanti in merito al rapporto tra le Regioni e gli enti locali riguarda la previsionedicuiall’articolo118Costituzione,secondoilqualeiComuni,leProvinceeleCittàmetropolitane sono titolari di funzioni proprie, oltre a quelle a loro conferite con legge statale oregionale.Aisensidell’articolo117comma2 lett.p) lo Stato conserva, tuttavia, la potestà


legislativaesclusivaperquantoriguarda«legislazioneelettorale,organidigovernoefunzionifondamentalidiComuni,ProvinceeCittàmetropolitane».

L’art.123,comma4dellaCostituzionestabilisceinfineche,inmeritoalraccordodeirapportitra Regioni ed enti locali ciascuna Regione disciplina attraverso il proprio statuto il Consiglio delle autonomie locali, nel quale siedono i rappresentanti degli enti locali.

1.3. La potestà legislativa regionale in materia ediliziaLaLeggen.2248del20marzo1865,all’allegatoA)attribuivaaiconsiglicomunalilafacoltà

dideliberaresuiregolamentidi«igiene,ediliziaepolizialocale»,mentreilR.D.8giugno1865,n.2321,diattuazionedellalegge,attribuivaaicomuniilpoterediemanarepropriregolamentiper disciplinare i rapporti tra le costruzioni.

LaLeggen.2359del25giugno1865(leggesulleespropriazionipercausadipubblicautilità)introduceva, invece, il Piano regolatore.

Da allora si sono succedute diverse leggi statali che hanno in vario modo limitato e discipli-natoildirittodiedificare.

Uno dei riferimenti legislativi fondamentali per quanto qui di interesse è sicuramente laLegge17agosto1942,n.1150,cheinteressavalosviluppourbanisticodelregnoesioccupavadell’urbanisticainsensolato.

Lospartiacquenelpanoramalegislativonazionaleèinvecerappresentatodallariformacosti-tuzionaledel2001checonlamodificadelTitoloVdellaCostituzionehaattribuitoalleRegionipotere legislativo in materia di governo del territorio.

Ilnuovoarticolo117dellaCostituzioneattribuiscelanuovamateriadelgovernodelterrito-rio,chericomprendesial’urbanisticachel’edilizia,macheconessenoncoincideperfettamente,allalegislazioneconcorrenteStato/Regione.SpettadunquealleRegionilapotestàlegislativanelrispetto dei principi fondamentali, determinati a livello statale.

?ÌSentenza Corte Costituzionale 20 dicembre 2002, n. 536«La previsione per cui il nuovo regime stabilito dalla riforma si applica anche alle Regioni a statuto speciale ove sia più favorevole all’autonomia regionale (art. 10 della Legge costituzionale n. 3 del 2001) non implica che, ove una materia attribuita dallo statuto speciale alla potestà regio-nale interferisca in tutto o in parte con un ambito ora spettante in forza del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione alla potestà esclusiva sta-tale, la regione speciale possa disciplinare la materia (o la parte di mate-ria) riservata allo Stato senza dovere osservare i limiti statutari imposti alla competenza primaria delle Regioni, tra cui quelli derivanti dall’osservanza degli obblighi internazionali e delle norme fondamentali delle riforme eco-nomico-sociali». ?

Ènecessarioinoltrericordarechel’art.117comma6dellaCostituzionedisponeche:«La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva

delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I

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CAPITOLO 2

IL T.U. EDILIZIA

2.1. Il Testo Unico Edilizia quale testo unico mistoAlfinediperseguiregliobiettividel riordinoedellasemplificazionenormativa,apartire

daglianni‘90illegislatorehaadottatolatecnicadeitestiunici.Sonostati,infatti,numerosigliinterventilegislatividitalspeciechehannointeressatolemateriedell’edilizia,dell’espropria-zione,deglientilocaliedell’ambiente.

Perquantoriguardalamateriadell’ediliziafinoal2001eranonumeroseledisposizionilegi-slative dirette a regolare la materia, ed a seguito della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzionel’emanazionediuntestounicoeradiventataoramaiunanecessità.

?ÌLe disposizioni in materia edilizia, fino all’emanazione del Testo Unico, erano molteplici: il riferimento normativo più rilevante era senza dubbio la legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge Urbanistica), cui sono seguiti diversi interventi legislativi di modifica, tra cui la legge 28 gennaio 1977, n. 10 che ha introdotto l’istituto della concessione edilizia. Per quanto riguarda l’abitabilità degli edifici e le normative tecniche per l’attività edi-lizia basti invece ricordare: il R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 220 e ss.; legge 5 novembre 1971, n. 1086; legge 3 febbraio 1974, n. 64; legge 9 gennaio 1989, n. 13; legge 18 marzo 1990, n. 46; legge 9 gennaio 1991, n. 10; d.P.R. 22 aprile 1994, n. 425. ?

Ild.P.R.6giugno2001,n.380,c.d.TestoUnicodell’Edilizia,adottatoallastreguadell’art.7,Leggen.50del1999appartieneallacategoriadeitestiunicimisti.

Ancorché la dottrina distingua due diverse tipologie di testi unici, quelli meramente compila-tivi e quelli di coordinamento, sotto tale nomen iurisèpossibileindividuarefontidiproduzionedifferenti.

Il Testo Unico Edilizia appartiene alla discussa categoria dei testi unici misti, aventi ad oggetto il coordinamento non soltanto di disposizioni legislative ma anche di disposizioni regolamentari.

Ildifficoltosoinquadramentonormativodeitestiunicicitatihaportatoillegislatoreadinter-venireeriformarel’art.7,Leggen.50del1999,introducendolanecessitàcheuntestounicodiriordinoedisemplificazionedellamaterianormativaavrebbepotutoprendervitasoltantoaseguitodell’adozionediundecretolegislativocheavesseriunitoledisposizionilegislativeesi-stenti in materia e un d.P.R. contenente le sole disposizioni secondarie.

Soltanto a seguito di tale percorso normativo si sarebbe potuto adottare un unico atto, conte-nente il risultato dei precedenti interventi legislativi.


Edeffettivamente,ild.P.R.n.380/2001haseguitotaleiternormativoinquantoèstatoadot-tatosuccessivamentealdecretolegislativon.378del2001,riguardanteledisposizionilegisla-tiveinmateriaediliziaeald.P.R.n.379/2001,concernenteledisposizioniregolamentarinellastessa materia.

Inquadrata dunque la natura giuridica del provvedimento normativo oggetto di studio in que-stasedeèpreminentedefinirnelastrutturaedindividuarneleprincipalinovità.

2.2. Struttura e finalità del Testo Unico dell’EdiliziaTutte le disposizioni contenute nel Testo Unico in commento appartengono alla materia edi-

liziaenonhannoalcunaattinenzaconl’urbanistica.Questo aspetto rappresenta una prima importante novità in quanto la materia edilizia era da

sempre considerata una branca del più rilevante diritto urbanistico.Le ulteriori e più rilevanti novità hanno riguardato:

– l’individuazionediduetitoliabilitativi.Laconcessioneedilizia,oraidentificataconilnomedipermessodicostruiree ladenunciadi inizioattività (oggivenutadefinitiva-mentemeno);

– ladisciplinaediliziainassenzadistrumentidipianificazioneurbanistica,disciplinataoradall’art.9eprevistainprecedenzadalcombinatodispostodagliartt.4,Leggen.10del1977(c.d.leggeBucalossi)e41-quinquies,Leggen.1150del1942;

– lacreazionedellosportellounicodell’edilizia,disciplinatadall’art.5conlafunzionedioffrireagliutentiununicoriferimentoperl’interaproceduraedilizia;

– l’abolizionedellacommissioneediliziacomunaleobbligatoria.Sitrattavadiunorgani-smoconsultivodicaratteretecnico,disciplinatoinpassatodall’art.33,n.1,dellaLeggen.1150/1942.L’art.4comma2delTestoUnicoprevedel’istituzionediquestacommis-sione come facoltativa ed i pareri da essa eventualmente resi riguardano soltanto fattispe-ciedeterminatedalregolamentoedilizio;

– ilpotenziamentodelruolodellaconferenzadiservizi; – laprevisionedinuoveformedicollaborazionetraprivatieamministrazioneprocedente; – laprevisionediununicocertificatodiagibilitàinluogodelvecchiocertificatodiabitabi-

lità sia per le costruzioni destinate ad abitazioni sia per le unità immobiliari diverse dalle abitazioni.

Per quanto riguarda la struttura delTestoUnico dell’Edilizia, esso consta di 138 articolisuddivisi in tre Parti.

Laprimaparte,intitolata«Attività edilizia»èasuavoltasuddivisainquattrotitolidedicatialle«Disposizioni generali»,ai«Titoli abilitativi»,all’«Agibilità degli edifici»,edalla«Vigi-lanza sull’attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni».

Ogni titolo, suddiviso in capi e sezioni ha il pregio di assemblare tutta la normativa edili-ziafinorasparsainmolteplicileggi,riprendendoiprincipifondamentalidellaleggeBucalossi(Leggen.10/1977)edellaprimaleggesulcondonoedilizio(Leggen.47/1985).

Lasecondaparte,intitolata«Normativa tecnica per l’edilizia»èsuddivisainseicapi,recantile«Disposizioni di carattere generale»,le«Tipologie costruttive», l’«Eliminazione delle bar-riere architettoniche»,la«Normativa antisismica»,ledisposizionirelativealla«Sicurezza degli impianti»equelleconcernentiil«Contenimento del consumo di energia degli edifici».

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CAPITOLO 3

GLI INTERVENTI EDILIZI

3.1. DefinizioniL’art.3deld.P.R.n.380/2001,intitolato«Definizione degli interventi edilizi»contienel’e-

lencazione degli interventi edilizi ammessi dal legislatore.Al fine di una completa analisi della norma è tuttavia necessario partire dall’esame del

secondoeultimocomma,cheafferma«Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle dispo-sizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Resta ferma la definizione di restauro prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490».

Laprimapartedelladisposizione,apparentemente inarmoniacon l’architetturadell’ordi-namento, ha suscitato particolari interrogativi che sono stati risolti, seppur con qualche orienta-mento dottrinale contrapposto, nel senso di ritenere prevalente una sua interpretazione letterale. Nonèinfattiriconosciutaalcunapossibilitàperlostrumentourbanisticolocalediadottaredellestatuizionidifformirispettoalleprevisionidicuialcomma1dellanormainesame.

Ènecessarioaquestopuntodefinireisingoliinterventiediliziammessidallegislatorechecomunquesarannopiùspecificamenteesaminatinelcorsodellatrattazionedeltesto.

3.2. La manutenzione ordinariaL’art.3comma1lett.a)definiscegliinterventidimanutenzioneordinariacomequelliche

«riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti».

Gliinterventidimanutenzioneordinariasonopertantodirettiamantenereinefficienzaedificigiàcostruiti,senzamodificarel’originarioimpiantostrutturaledelmanufattointeressato.

Taleattivitàediliziasicaratterizzaperchéèrivoltaaconservarel’edificiopreesistenteattra-verso degli interventi compiuti con una regolarità temporale minima.

Neicasidiincidenzaminimadell’interventorispettoalmanufattopreesistenteillegislatorenazionalenonhasubordinatol’operadell’uomoanessuntitoloabilitativo.

Èinfattilostessoart.6comma1deld.P.R.n.380/2001chericomprendegliinterventidimanutenzioneordinariaall’internodell’attivitàedilizialibera.

La necessità di un titolo abilitativo può invece essere prevista, anche nei casi di cui si discute, dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, o da altre normative di settore aventi incidenzasulladisciplinadell’attivitàedilizia,conparticolareriguardoalD.Lgs.n.42/2004,c.d.Testo Unico dei Beni culturali.

Ascopoesemplificativopossonoesserericompresiall’internodiquestacategorialeseguentitipologie di interventi oggetto di analisi da parte della giurisprudenza amministrativa:

– «Orbene, nel caso di specie in esame, le opere contestate, limitate alla sostituzione diun preesistente portone con una serranda avvolgibile in metallo, hanno consistenza di


manutenzione ordinaria o, tutt’al più, dimanutenzione straordinaria ai sensi del citatoarticolo3,comma1,letterab),deld.P.R.n.380del2001,interventiperiquali,ancheovenonsianorispettateleformalitàcomunicativeprevistedalcomma4dell’articolo6,soprarichiamate,nonècomunqueammessalasanzionedemolitoria(aterminidelcomma7delripetutoart.6,infatti,chelamancatacomunicazionedell’iniziodeilavoriovverolamancatatrasmissionedellarelazionetecnica,dicuiaicommi2e4delpresentearticolo,comportanolasanzionepecuniariaparia258euro.Talesanzioneèridottadidueterziselacomunicazioneèeffettuataspontaneamentequandol’interventoèincorsodiesecuzione».(TAR Napoli, Campania, sez. III, 05 dicembre 2011, n. 5654)

– «La previsione dell’art. 9, invero, concerne lavori che, alla luce delle definizioni chesienucleanodall’art.3, lett.a), b) e c) del testo unico delle disposizioni legislative in materiaedilizia,dicuialD.Lgs.6giugno2001,n.378–utili,perl’attitudinedescrittivadel tipo di intervento, anche in tema di tutela del paesaggio –, assolvono un ruolo stretta-mentemanutentivoeconservativodelpatrimonioedilizioesistenteedescludonol’asser-vimentoall’edificazionedinuoveporzionidelterritorio,oltrequellechesonogiàstateinteressatedall’attivitàcostruttiva.Ciòvaleall’evidenzaper i lavoridi«manutenzione ordinaria e straordinaria»,periqualirestaperòfermol’obbligodinonalterazionedellesuperficidelleunitàimmobiliariedelledestinazioniinusoinatto».(Consiglio di Stato, sez. VI, 02 marzo 2011, n. 1300)

– «Lamerasostituzionedellacoperturapressostaticapuòesserequalificatacomeinter-ventodimanutenzioneordinaria,attesoche,aisensidell’art.3comma1,lett.a) del d.P.R.n.380/2001sono«interventi di manutenzione ordinaria»,gliinterventiedilizicheriguardanoleoperediriparazione,rinnovamentoesostituzionedellefinituredegliedificiequellenecessarieadintegrareomantenereinefficienzagliimpiantitecnologiciesistenti».(TAR Napoli Campania, sez. VII, 14 gennaio 2011, n. 136)

La regolarità di tali interventi, eseguiti ad intervalli ravvicinati, differenzia la manutenzione ordinaria da quella straordinaria.

3.3. La manutenzione straordinariaSonointerventidiconservazionedell’edificioesistenteanchequellidimanutenzionestraor-

dinaria.Oltrecheperlafrequenzaconiqualisonoeffettuatil’attivitàinesamesidistinguedaquelladimanutenzioneordinariaancheperilgradodiintensitàdell’intervento.

L’art.3comma1lett.b) stabilisce che gli interventi di manutenzione straordinaria riguar-dano«le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle desti-nazioni d’uso».

L’istitutoinesameècaratterizzato,secondol’orientamentogiurisprudenzialedelConsigliodiStato(Cds,sez.IV,22marzo2007,n.1388),daunduplicelimite:unodiordinefunzionale,costituito dalla necessità che i lavori siano diretti alla mera sostituzione o al rinnovo di parti

25

CAPITOLO 4

IL REGOLAMENTO EDILIZIO COMUNALE

4.1. La disciplinaIl regolamento edilizio comunale è disciplinato dall’art. 4 del T.U. dell’Edilizia, che al

comma1prevede:«Il regolamento che i comuni adottano ai sensi dell’articolo 2, comma 4, deve contenere

la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico sanitarie, di sicurezza e vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi».

Primadiverificarequaledebbaessereilcontenutodelregolamentoènecessarioaccertarnela natura giuridica, alla luce dei più importanti interventi normativi.

Le prime norme inmateria di disciplina edificatoria del territorio comunale risalgono alperiodopreunitarioeprecisamenteallaleggecomunaleeprovincialedell’8ottobre1859,n.3702,conlaqualevennerointrodottiperlaprimavoltairegolamentidi«ornatoepolizialocale».

Successivamente vennero introdotte una serie di disposizioni sui regolamenti edilizi con la legge20marzo1865,n.2248,chesioccupavano,nell’ambitodell’ampiocampodiazioneadessiriconosciuto,dialcunifondamentaliaspettirelativiancheall’urbanistica.

Nell’iterdisistemazionecostituzionaledeiregolamentiedilizicomunaliunodeiprimiinter-ventifulacircolaredelMinisterodeiLavoriPubblicidel30gennaio1878chelivincolavaalrispetto delle leggi, dei regolamenti governativi e del piano regolatore.

Ilcampodiazionedeiregolamentiedilizisièoggisostanzialmenteridottorispettoalpas-sato ma presenta degli importanti margini di intervento nella disciplina della attività edilizia a livello locale.

Alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, tra le funzioni amministrative attribu-iteaglientilocalirientraquelladiemanaredeiregolamentinonsoltantodiesecuzionemaaltresìdi attuazione e di integrazione.

Nel rispetto dei principi fondamentali sanciti dalle disposizioni legislative di rango primario i regolamenti edilizi comunali si attestano dunque quale fonte normativa di carattere secondario.

Nelcasoincui,tuttavia,siverifichiuncontrastotraunregolamentocomunaleeunaleggediprincipiosopravvenuta,ilprimodeveesseremodificatoadoperadegliorganicomunalipreposti,viceversa, si riterrà abrogato.

La centralità del regolamento in esame e la sua subordinazione ai principi stabiliti dalle fonti primarieeranostateoggetto,giàprimadellariformacostituzionaledel2001,diregolamenta-zionedapartedelTestoUnicoEntiLocali,cheall’art.4comma1,stabilisce:

«Ai sensi dell’articolo 117, primo e secondo comma, e dell’articolo 118, primo comma, della Costituzione, le regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unita-rio nei rispettivi territori, organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province».


L’esattacollocazionedeiregolamentiedilizicomunalinell’assettocostituzionaledellefontinormativeèoggettodidibattitiediscussioneadoperadelladottrina.

Inquadratedaunpuntodivistagenerale lecoordinatedelproblemaè fondamentalecon-centrare l’attenzione sull’oggetto del regolamento edilizio comunale così come disciplinatodall’art.4delTestoUnicodell’Edilizia.

4.2. L’oggetto del regolamento edilizio comunaleComesopraricordato,l’art.4comma1delTestoUnicodell’Ediliziadisciplinailcontenuto

ed i limiti del regolamento edilizio comunale.Contalestrumentociascuncomunepuòdettareladisciplinadidettagliorelativaall’attività

edilizia,aisensidell’art.2comma4deltestounico,chedelineailimitiditaleattivitànell’auto-nomia statutaria e normativa di ciascuna amministrazione comunale, secondo le disposizioni di cuiall’art.3delD.Lgs.267/2000.

A seguito delle recenti riforme legislative e costituzionali, oggi, il regolamento edilizio comunale attiene alla sola attività edilizia intesa in senso stretto, senza alcuna possibilità di disciplinareaspettiequestionirelativeall’urbanisticaedalprocedimentoamministrativo.

Un interrogativo di grande rilevanza riguarda il problema inerente la tassatività o meno dell’elencazioneprevistadall’art.4comma1delTestoUnicodell’Edilizia.Deveritenersi,ancheseinpassatosièavutomododidubitarne(Cass.31ottobre1968,n.355),chel’elencazioneivicompresaabbiacaratteremeramenteesemplificativo.

Si può pertanto affermare che il regolamento edilizio comunale riguarda diverse tipologie di interventi, relativi:

– allenormesulvicinatoesulledistanzetraifabbricati; – allenormecheattengonoall’altezzamassimadegliedifici,all’estetica,all’aspettodellecostruzioni,airapportitraareefabbricabiliedareedacoprire,all’ampiezzadeicortiliedall’igieneingenerale;

– allenormesullacommissioneedilizia(oveprevista)edagliadempimentieleprocedureper il rilascio del permesso di costruire.

L’obiettivo preminente del regolamento edilizio comunale è quindi quello di disciplinarel’attivitàediliziainmodoomogeneosututtoilterritoriocomunale,adifferenzadelP.R.G.cheinveceèlostrumentoprincipaledellapianificazioneurbanisticacomunaleedisciplina,secondoleprevisionedell’art.7dellaLeggeUrbanistica:

– la rete delle principali vie di comunicazione stradali ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti;

– ladivisioneinzonedelterritoriocomunale,conlaprecisazionedellezonedestinateall’e-spansionedell’aggregatourbanoeladeterminazionedeivincoliedeicaratteridaosser-vareinciascunazona;

– leareedestinateaformarespazidiusopubblicoosottoposteaspecialiservitù; – leareedariservareadedificipubbliciodiusopubblico,nonchéadopereedimpiantidiinteressecollettivoosociale;

– i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico.Evidenziate le principali differenze tra i due strumenti di pianificazione, che incidono su

livelli differenti, rileva sottolineare il contenuto pratico del regolamento edilizio comunale. Esso

29

CAPITOLO 5

LO SPORTELLO UNICO PER L’EDILIZIA

5.1. Lo sportello unico nel d.P.R. n. 380/2001L’art.5deld.P.R.n.380/2001prevedel’istituzioneinsenoalleamministrazionicomunali

dellosportellounicoperl’ediliziaalfinedisemplificareilprocedimentodirilasciodeititoliabi-litativi necessari al privato che deve esercitare il proprio ius edificandi, curandone ogni aspetto.

Taleprevisionesiinserisceall’internodellaprocedurasemplificataprevistadall’art.4dellaLegge4dicembre1993,n.493cosìcomemodificatadallaLeggen.662/1997eaffiancal’istitutodello«Sportello unico per le attività produttive»,previstodall’art.24delD.Lgs.n.112/1998,disciplinatodald.P.R.20ottobre1998,n.447,comemodificatodald.P.R.n.440/2000.

Aisensidelprimocommadell’art.5,losportellounicoperl’edilizia(SUE)devecostituirel’interfacciatrailprivatoelapubblicaamministrazionechiamataarilasciareiltitoloabilitativooltre a rappresentare il tramite con altre amministrazioni quando il rilascio del titolo ne presup-pongal’intervento.

I comuni sono dunque obbligati ad istituire il SUE in forma singola o associata, senza tuttavia chesianoprevistiparticolariterminitemporaliosanzionispecificheincasodiinadempimento.

Daunpuntodivistastrettamenteoperativo,aisensidell’art.42delT.U.EntilocaliilSUEècostituito tramite delibera consiliare mentre la giunta comunale provvede ad adottare, secondo le previsionidell’art.48,comma3,delD.Lgs.267/2000,ilregolamentodifunzionamento.SpettainfinealSindacolanominadelsoggettoresponsabiledelSUE(art.50,comma10,T.U.Entilocali).

5.2. Le funzioniLefunzionidelSUEsonodisciplinatedall’art.5,comma2delTestoUnicodell’Edilizia,

secondo il quale: – IlSUEprovvedeallaricezionedegliatticoncernentilerichiestedeiprivati.L’ufficioisti-tuitoinsenoall’amministrazionecomunaleraccoglieledomanderelativealledenuncediinizioattivitàedaipermessidicostruire,oltreatutteleistanzee/odichiarazioniconnesseall’attivitàedilizia.Il SUE non deve limitarsi ad una mera ricezione materiale degli atti bensìdeveverificarelaregolaritàformaleelacompletezzadelladocumentazionepresen-tatadalprivato.L’art.5comma2lett.a)richiamaaltresìilcertificatodiagibilità,nonchéiprogettiapprovatidallaSoprintendenzaaisensieperglieffettidegliarticoli23,33e39delD.Lgs.n.42/2004;

– IlSUEè tenutoa fornire alprivato tutte le informazioninecessarie alla realizzazionedell’interventoediliziorichiestoanchemediantelapredisposizionediunarchivioinfor-matico.Talefunzioneèsoddisfattaconsentendol’accessogratuito,ancheperviatelema-ticaatuttiisoggettiinteressati.Questadisposizione,contenutanell’art.5comma2lett.b)delT.U.dell’Ediliziahasollevatodiversiinterrogativiinquantolap.a.vienechiamata


adoperarealfiancodelprivatoperdendolasuaprerogativadigarantedellatuteladell’in-teressepubblico.Unadelleinformazionidipiùevidenteimportanzaèlacomunicazioneentro il termine perentorio di dieci giorni dal ricevimento della domanda del nominativo delresponsabileunicodelprocedimento;

– Inmateriadiaccessoagliattil’art.5comma2lett.c) stabilisce che il SUE provvede ad evadere le domande di accesso ai documenti amministrativi delle procedure preordinate alla realizzazione di interventi edilizi in favore di chiunque vi abbia interesse, secondo quantoprevistodagliartt.22ess.dellaLeggen.241del1990.Questoèl’unicocasoincuiilSUEassumecompitidinaturaprovvedimentale;

– Un’altradellefunzionipiùrilevantièquellarelativaal rilasciodeidocumenti. IlSUEinfattirilascia:ipermessidicostruire;icertificatidiagibilità;lecertificazioniattestantileprescrizioninormative;ledeterminazioniprovvedimentaliacarattereurbanistico,paesag-gistico-ambientale,edilizioediqualsiasialtrotipocomunquerilevantiaifinidegliinter-ventiditrasformazioneediliziadelterritorio.Suquestopuntoèimportanteprecisarechenei primi due casi non sussiste una vera e propria competenza esclusiva provvedimentale del SUE. Gli atti in questione sono infatti adottati dal dirigente comunale competente e consegnati o trasmessi materialmente dal SUE. Il rilascio dei documenti negli ultimi due casièinvecediesclusivacompetenzadelSUE.

Taleattivitàistruttoriaconcerneunmomentodistintorispettoall’acquisizionedituttiglialtriattieparerinecessariaifinidelrilasciodeltitoloabilitativorichiesto,disciplinatidalcomma3dell’articolo5.Insintesisitratta:

– delleautorizzazioniecertificazioniperlecostruzioniinzonesismicherilasciatedaicom-petentiufficiregionali,aisensidegliart.61,94e62delT.U.dell’Edilizia;

– dell’assensodell’amministrazionemilitareperlecostruzioninellezonedisalvaguardiacontigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, ricadenti in Comuni rite-nutimilitarmenteimportantisecondoquantoprevistodall’art.333delCodicedell’ordi-namentomilitare;

– dell’autorizzazionedeldirettoredellacircoscrizionedoganaleperlacostruzione,lospo-stamentoolamodificadiedificisituatiinzonedisalvaguardiainprossimitàdellalineadoganaleenelmare territoriale,ai sensidell’art.19,D.Lgs.n.374/1990sul riordina-mentodegliistitutidoganali;

– dell’autorizzazionedell’autoritàcompetenteperlecostruzionisuterreniconfinanticonildemaniomarittimo,aisensidell’art.55delcodicedellanavigazione.

– degli atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati,aisensidegliartt.20,21,22,29e146delD.Lgs.n.42del2004(TestounicodeibeniculturalichehasostituitoladisciplinaprevistadalD.Lgs.n.490/1999),fermorestandocheincasodidissensomanifestatodall’amministrazioneprepostaallatuteladeibeni culturali, ovvero la Regione, la Soprintendenza o il Ministero competente, si procede aisensidell’art.25delD.Lgs.n.42del2004;

– delparerevincolantedellaCommissioneperlasalvaguardiadiVeneziaaisensidell’art.6dellaLeggen.171/1973(adeccezionedeicasiincuivisiastatol’adeguamentoalpianocomprensorialeprevistodall’art.5dellastessalegge,perl’attivitàedilizianellalagunaveneta)relativamenteall’attivitàedilizianellalagunavenetaeneiterritorideicentristo-ricidiChioggia,SottomarinaeisolediPellestrina,LidoeSant’Erasmo;

43

Parte III TITOLI ABILITATIVI

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CAPITOLO 1

ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA

L’articolo6deld.P.R.n.380/2001disciplinatuttigliinterventicherientranoall’internodellacosìdettaattivitàdiedilizialibera.

Questadefinizionetrovailsuofondamentonellacircostanzachesitrattadiinterventichepossono essere effettuati senza alcun titolo abilitativo e rappresentano quindi una espressione del diritto di proprietà.

L’assenzadiunpreventivotitoloabilitativononesoneraquestiinterventidalrispettodeglialtriobblighieventualmenteprevistidallalegge.Edinfattil’articolo6comma1prevedeespres-samente che gli interventi di edilizia libera debbano comunque rispettare le prescrizioni dettate dagli strumenti urbanistici comunali, dalle altre normative di settore aventi incidenza sulla disci-plinadell’attivitàediliziae,inparticolare,dallenormeantisismiche,disicurezza,antincendio,igienico-sanitarie,diquelle relativeall’efficienzaenergetica,nonchédelledisposizioniconte-nutenelCodicedeibeniculturali edelpaesaggiodicuialD.Lgs.n.42/2004. Inoltrequestiinterventi,comeovvio,restanosottopostiallavigilanzadellaPubblicaAmministrazioneaifinidellavalutazionedell’effettivariconducibilitàdelleopererealizzateallecategorietipizzate.

?Ì«Sulla scorta dei criteri di interpretazione letterale e sistematico, appare condivisibile la tesi seguita dal Comune secondo la quale l’esecuzione delle opere elencate dal citato art. 6 è possibile senza il rilascio di alcun titolo abilitativo purché la realizzazione delle stesse sia compatibile con le destinazioni impresse alle varie aree dallo strumento urbanistico vigente».(TAR Venezia Veneto sez. II, 30 settembre 2010, n. 5244) ?

1. Interventi di edilizia libera

1.1. Interventi di manutenzione ordinaria(lett.a))Laprimacategoriadi interventidescrittidall’articolo3riguarda«le opere di riparazione,

rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mante-nere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti».

Quindidevetrattarsidioperemodestechenonmodificanoinnessunmodolecaratteristichedelmanufattopoichénon incidonosullepartimurariemasolosullefiniture, limitandosiallarimessa in funzionedisingolielementinonpiùefficienti,oalla lorosostituzioneconaltridiidentica consistenza.

Gli elementi oggetto di manutenzione ordinaria possono anche risultare diversi da quelli originari, ma non possono essere funzionalmente differenti.


Secondo la giurisprudenza vanno ricondotte nelle opere di manutenzione ordinaria la sosti-tuzionedipiastrelle,lasistemazionediinfissi,lademolizioneericostruzionedicordoliconreti.

IlD.Lgs.n.222/2016hainserito,tragliinterventidiedilizialibera,anchegliinterventidiinstallazionedellepompedicalorearia-ariadipotenzatermicautilenominaleinferiorea12Kw,ricomprendendoliinun’autonomafattispecie,previstadallaletteraa-bis)delcomma1dell’ar-ticolo6.

1.2. Eliminazione di barriere architettoniche(lett.b))Inquestacategoriasonopresiinconsiderazionegliinterventifinalizzatiall’eliminazionedi

barrierearchitettoniche(vederebox)chenoncomportanolarealizzazionediascensoriesterni,odimanufattichealteranolasagomadell’edificio.

?ÌDecreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1996, n. 503 – Re-golamento recante norme per l’eliminazione delle barriere architetto-niche negli edifici, spazi e servizi pubblici

Articolo 1. Definizioni e oggetto1. Le norme del presente regolamento sono volte ad eliminare gli impedi-menti comunemente definiti «barriere architettoniche».2. Per barriere architettoniche si intendono:a) gli ostacoli fisici che sono fonte di disagio per la mobilità di chiunque

ed in particolare di coloro che, per qualsiasi causa, hanno una capa-cità motoria ridotta o impedita in forma permanente o temporanea;

b) gli ostacoli che limitano o impediscono a chiunque la comoda e sicura utilizzazione di spazi, attrezzature o componenti;

c) la mancanza di accorgimenti e segnalazioni che permettono l’orienta-mento e la riconoscibilità dei luoghi e delle fonti di pericolo per chiun-que e in particolare per i non vendenti, per gli ipovedenti e per i sordi. ?

Ilrispettodellapreesistentefisionomiadelfabbricatorappresentalaratiocheèallabasedelladifferentedisciplinaadottataperl’abbattimentodellebarrierearchitettoniche,rispettoalleopereordinariamente sottoposte al regime della denuncia.

Ingiurisprudenzaèstatochiaritocomeladisciplinasemplificataprevistaperquesteattivitàpossa applicarsi anche agli anziani che abbiano superato i sessantacinque anni e che, pur non avendospecifichedifficoltàmotorie,sitrovanoincondizionifisicheminori,oancheaiportatoridihandicapcheoccupanol’immobileanchesenoninqualitàdiproprietari.

?Ì«Il Collegio, ad un’attenta disamina della documentazione versata in atti, con particolare riguardo alla relazione tecnica del 26.07.2011, non può che convenire con la difesa comunale in ordine alla non riconducibilità dell’intervento in esame fra quelli di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001.L’opera di cui si chiede l’autorizzazione alla realizzazione, infatti, pur essendo

54

CAPITOLO 2

IL PERMESSO DI COSTRUIRE: PROCEDIMENTO E DISCIPLINA

2.1. Breve inquadramento storicoIlpermessodicostruireèunistitutorelativamentegiovane,seconsideratonellasuaacce-

zioneedenominazioneattuale.Èinfattistatointrodottonell’ordinamentonazionaledald.P.R.6 giugno 2001, n. 380, sostituendo il precedente istituto della concessione edilizia di cuiallaLeggen.10/1977(cosiddettaLeggeBucalossi)edellalicenzaediliziadicuiallaLeggen.1150/1942art.31.

La concessione edilizia, sostituita nel 2003 dal permesso di costruire, era, analogamentea questo, un provvedimento amministrativo emesso dell’autorità comunale, che promuovevaattività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, in conformità agli strumenti di pianificazioneurbanistica.InseguitoallaLeggen.127/1997(c.d.Bassaninibis)ilpoteredirila-sciarelaconcessioneediliziaèstatoattribuitononpiùallafiguradelSindaco,bensìaquelladeifunzionaricomunaliconqualificadirigenziale(responsabiledell’ufficiotecnico).

Anchelaconcessioneedilizia,analogamentealpermessodicostruire(losivedràneipros-simicapitoli)eraunprovvedimentoatitolooneroso:glionerieranoquellirelativiall’urbaniz-zazione primaria e secondaria, nonché un contributo proporzionale al valore della costruzione, secondo criteri deliberati dal Consiglio Comunale.

Comedetto,conl’entratainvigoredelTestoUnicodell’Edilizia(2003),laconcessioneedi-liziahapresoilnomedi«Permessodicostruire».

Vienechiamataancora«concessioneedilizia»,invece,inValled’Aosta,comeprevistodallaL.R.4aprile1998,n.11,art.60.

2.2. Natura giuridicaNonvisonodubbisullaqualificazionedelpermessodicostruirequaleautorizzazioneammi-

nistrativa,inquantopresupponel’esistenza,incapoalrichiedente(proprietariooaventetitolo),della titolarità del c.d. ius aedificandi, che rimane subordinato unicamente al controllo ed al potere autorizzatorio esercitato dalla pubblica amministrazione1.

1 CorteCostituzionale, sent.n.5del30gennaio1980:«Il permesso di costruire rientra negli atti amministrativi qualificati come autorizzazioni, perché la sua funzione è tipica di tali atti, essendo diretta a rimuovere il limite posto dalla legge all’esercizio del c.d. ius aedificandi, connesso al diritto di proprietà. Il procedimento diretto al rilascio del titolo edilizio è volto ad accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall’ordinamento per l’esercizio del diritto di costruire, nel limite in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la sussistenza».

Anche il Consiglio di Stato ha più volte riconosciuto la natura autorizzatoria del permesso di costruire. Consiglio di Stato,SEZ.IV–Sentenza6marzo2012,n.1270:«In termini generali, la funzione autorizzatoria della P.A. richiede un livello minimo di istruttoria che comprende l’acquisizione di tutti gli elementi sufficienti a provare la sussistenza di un qualificato collegamento soggettivo tra chi propone la domanda di rilascio del permesso di costruire e il bene giuridico oggetto dell’autorizzazione, senza che l’esame del titolo di godimento operato dall’amministrazione costi-

PARTEII–2. ILPERMESSODICOSTRUIRE:PROCEDIMENTOEDISCIPLINA 55

Èfacilenotare,infatti,comeilComune,nelprocedimentovoltoallaverificadellasussistenzadei presupposti per il rilascio del permesso di costruire, eserciti un controllo di legittimità e di con-formità del progetto presentato rispetto alle disposizioni legislative e regolamentari vigenti, non solo di rango nazionale e regionale, ma anche a livello locale e comunale. Mediante tale controllo, vienecosìrimossounostacoloprevistodall’ordinamentoperl’eserciziodeldirittodiedificare.

Ilpermessodicostruirenonèsoggettoalladiscrezionalitàdell’amministrazione,laqualesidevelimitareadunastrettaverificadellacorrispondenzatrailprogettodiedificazionedelpri-vato(cheneabbiatitolo)eleprevisioniedilizieedurbanistichevigenti.

Lagiurisprudenza aveva avutomododi specificare che, anche in seguito allo spirare deltermineconcessoall’amministrazioneperl’emissionedelprovvedimento,permaneincapoadessailpotereel’obbligodipronunciarsisullarichiestadipermessodicostruire2;tuttavia,comesivedràneiprossimiparagrafi,taleorientamentoèdestinatoadesseresuperatoconlamodificalegislativa che, anche per il rilascio del permesso di costruire, ha previsto il meccanismo del c.d. «silenzio-assenso».

2.3. Scopo, caratteristiche e presupposti per il rilascioLoscopodell’obbligo, impostoalprivato,di richiedere ilpermessodi costruireprimadi

effettuareuninterventoediliziosoggettoaquelregimeèsostanzialmentequellodiconsentireallaPubblicaAmministrazioneilcontrollodell’eserciziodeldiritto, incapoalprivatostesso,diprocedereadedificazione,quantomenoconriferimentoagliinterventiedilizimaggiormentesignificativi,cheincidonoinmanierarilevantesull’assettodelterritorio.

L’art.11delTestoUnicodell’Ediliziadefiniscelecaratteristichedelpermessodicostruire:«1. Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per

richiederlo.2. Il permesso di costruire è trasferibile, insieme all’immobile, ai successori o aventi causa.

Esso non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realiz-zati per effetto del suo rilascio. È irrevocabile ed è oneroso ai sensi dell’articolo 16.

3. Il rilascio del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei terzi».Quantoalprimocomma,contuttaevidenzailtitolodiproprietàdell’immobilecostituisce

titolo di legittimazione preferenziale, onde ottenere il permesso di costruire: tale titolo deve essereprodottoacorredodell’istanza.Tuttavia,vengonopreseinconsiderazioneulteriorisitua-zioninellequaliilrichiedente,purnonessendoproprietariodell’immobile,abbiainognicasountitolomeritevoleperpoterottenereilpermessodicostruire:èilcaso,adesempio,deltitolaredi

tuisca un’illegittima intrusione in ambito privatistico, ma solo per assicurare un ordinato svolgimento delle attività sottoposte al controllo autorizzatorio per non alimentare il contenzioso tra le parti».

2 TARLazio–Latina,Sez.I–Sentenza3febbraio2011,n.89:«Tra i due possibili significati attribuibili all’espres-sione «silenzio-rifiuto» contenuta nel comma 9 dell’art. 20, d.P.R. n. 380 del 2001, ossia di silenzio-diniego ovvero di silenzio-inadempimento (un silenzio che esprime piuttosto inerzia dell’amministrazione quanto al suo obbligo generale di concludere, entro termini certi, il procedimento con un provvedimento espresso), è preferibile optare per il secondo, con la conseguenza che l’amministrazione, pur dopo lo spirare del termine legalmente assegnatole per la conclusione del procedimento di cui all’art. 20, d.P.R. n. 380 del 2001, non solo non perde il potere di determinarsi espressamente sulla domanda di permesso di costruire ma addirittura permane nell’obbligo di doverlo fare, soprat-tutto le volte in cui l’autore della domanda insista formalmente per l’ottenimento di un provvedimento espresso di conclusione del procedimento medesimo».

78

CAPITOLO 4

L’ONEROSITÀ DEL PERMESSO DI COSTRUIRE

4.1. Il contributo per il rilascio del permesso di costruireIlrilasciodelpermessodicostruire,lacuitrattazioneèstataaffrontataneicapitoliprecedenti,

èstatosubordinato,findall’articolo1,legge28gennaio1977,n.10(c.d.LeggeBucalossi),alpagamento di un contributo commisurato:

– all’incidenzadeglioneridiurbanizzazione; – al costo di costruzione.

Le previsioni della Legge Bucalossi in merito al contributo di costruzione sono oggi riprese dall’articolo16deld.P.R.n.380/2001.

Per quanto riguarda il contributo relativo al costo di costruzione, esso ha natura impositiva, inquantosorgeaseguitodell’incrementopatrimonialedeltitolaredelpermessodicostruire,ediconseguenza della sua capacità contributiva.

Comesivedràperilpagamentodeglioneridiurbanizzazione,l’amministrazionepuòaccor-darsi con il privato nel senso di scomputare il pagamento di tali oneri attraverso la realizzazione di determinate opere.

L’art.16,comma2,deld.P.R.n.380/2001,nonsiriferisceinalcunmodoalcontributodicostruzione,tuttavia,lagiurisprudenzanonhaesclusocheancheinquest’ultimocasoleparti(unapubblicael’altraprivata)possanoaccordarsiperunaformadipagamentoalternativa.Siè,infatti,affermatochel’art.16noncostituisce«un impedimento ad un eventuale accordo sostitu-tivo anche per il costo di costruzione, né esso si pone come norma imperativa in senso negativo, solo perché lo scomputo è oggettivamente possibile unicamente per gli oneri urbanistici; ciò spiega il perché la norma si è limitata ad indicare i soli oneri urbanistici come scomputabili, ma non è affatto possibile affermare che sussiste un divieto tassativo per forme alternative di pagamento e/o compensazione con opere urbanistiche anche per i costi di costruzione»(TARPescara,Abruzzo,sez.I,18ottobre2010,n.1142).

4.2. La determinazione del costo di costruzioneLa determinazione del contributo di costruzione avviene sulla base delle norme che dettano

i criteri di calcolo, che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’articolo23dellaCostituzione,secondoilqualenessunaprestazionepatrimonialepuòessereimposta se non in base alla legge.

La giurisprudenza ha chiarito che la determinazione del costo di costruzione, così comequelladell’onerediurbanizzazione,deveessere laconseguenzadell’applicazioneautomaticadiregoledicalcoloprevistedafontenormativasenzaalcunmarginedidiscrezionalitàperl’am-ministrazione (TARMilano,Lombardia, sez. II, 16marzo 2011, n. 740).La determinazionedel costo di costruzione deve essere inoltre effettuata al momento del rilascio del permesso di

PARTEII–4. L’ONEROSITÀDELPERMESSODICOSTRUIRE 79

costruireel’amministrazionenonpuòprocedereadunasuarideterminazionesullabasedellaentrata in vigore di nuove normative.

Lapubblicaamministrazionepuò,agendoinautotutela,modificareladeterminazioneinpre-cedenzaeffettuataperchéerronea,procedendoquindialcalcolocorrettoemodificando,siaineccessocheperdifettoquantoinprecedenzastabilito(TARCatania,Sicilia,sez.I,02febbraio2012,n.279).

Deveinoltreessererilevatal’esistenzaincapoalprivatodiundirittoalconguagliooallarestituzionedelcontributodicostruzionequaloranonabbiarealizzato,intuttooinparte,l’operaoggetto del permesso oppure sia stata ridotta la sua portata edilizia e il suo impatto urbanistico.

?ÌIn merito alla giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto la deter-minazione del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione la giu-risprudenza ha chiarito che:«È principio altresì pacifico in giurisprudenza, che la determinazione degli oneri relativi alla concessione edilizia deve essere riferita alla nor-mativa operante alla data del rilascio della concessione medesima, che è il momento in cui sorge l’obbligazione e dies a quo, tra l’altro, per la decorrenza del termine prescrizionale (ex multis Consiglio di Stato, sex VI, 18 marzo 2004, n. 1435, id. sez. V, 15 ottobre 2003, n. 6295, id. sez. V, 26 marzo 2003, n. 1564, id., sez. V 22 settembre 1999, n. 1113, id. sez. V, 4 agosto 1986, n. 401, TAR Puglia Bari sez. II, 14 gennaio 2010, n. 52).Il contributo per oneri di urbanizzazione – secondo una tesi avente natura tributaria (Cassazione 27 settembre 1994, n. 7874, Consiglio di Stato sez. V 1997, n. 462) – costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 21 aprile 2006, n. 2258); per la deter-minazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge (e regolamentari quali le deliberazioni comunali di recepimento delle tabelle parametriche definite dalla Regione) che rego-lano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispet-tate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge (ex multis ancora TAR Lazio Roma sez. II 4 maggio 2010, n. 9535, TAR Campania Salerno sez. II 2 marzo 2010, n. 1570)».(TAR Bari, Puglia, sez. III, 10 febbraio 2011, n. 243) ?

Il costo di costruzione, ai sensi del comma 3 dell’art. 16, è determinato, come detto, almomento del rilascio del permesso di costruire, mentre la sua corresponsione deve avvenire in corsod’opera,nonoltresessantagiornidall’ultimazionedeilavori.Ilversamentodeglioneridiurbanizzazione deve avvenire invece al momento del rilascio del titolo abilitativo, anche se il privatopuòrichiedernelarateizzazioneall’amministrazionecomunale.

86

CAPITOLO 5

LE OPERE A SCOMPUTO DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE

5.1. Opere a scomputo: storia di un’evoluzione «perenne»Lo scomputo degli oneri di urbanizzazione costituisce uno dei temi a più ampio impatto, sia per

iprofiliattinentialdirittodell’ediliziasiaperquantoattieneaiprofilipubblicisticidellavicenda.Facendounpassoindietro,comenoto,l’urbanizzazionediunterritoriocostituisceunadelle

attivitàconnesseallefunzionitipichedeglientilocali:l’impattosocialeeilruolostrategicoditale tipo di attività, permette astrattamente di ricondurla alle funzioni pubblicistiche.

Ciò anche perché le infrastrutture necessarie ad urbanizzare un territorio sono essenzial-mentediproprietàpubblica.Inquestosensounaindicazioneesemplificativaderivadall’art.143comma1delD.Lgs.n.152/2006(T.U.ambiente),secondocui:

«Gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli articoli 822 e seguenti del codice civile e sono inalienabili se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge».

Ma l’indicazione, come si diceva, è solo esemplificativa,visto che il concetto, ancheperespressaprevisionenormativa,èestensibileatutteleurbanizzazioni.

Si riporta a solo scopo dimostrativo uno schema con le principali suddivisioni delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

PRIMARIA SECONDARIA

– strade residenziali – asili nido e scuole materne

– spazi di sosta o di parcheggio – scuoledell’obbligononchéstruttureecom-plessiperl’istruzionesuperioreall’obbligo

– fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energiaelettricaedelgas

– mercati di quartiere

– pubblica illuminazione, spazi di verde attrez-zato

– delegazioni comunali, chiese e altri edificireligiosi

– cavedi multiservizi e i cavidotti per il pas-saggio di reti di telecomunicazioni, salvo nelle aree individuate dai comuni sulla base deicriteridefinitidalleregioni

– impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature cultu-rali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al rici-claggioo alladistruzionedei rifiutiurbani,speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonificadiareeinquinate

PARTEII–5. LEOPEREASCOMPUTODEGLIONERIDIURBANIZZAZIONE 87

In tale ottica, negli ultimi decenni, lo ius edificandi, connesso alla proprietà o possesso delle aree,èsemprestatoconnotatodanecessariprovvedimentiche,avariotitolo,permettonotaletipo di attività.

Siricorderàchel’evoluzionedelleautorizzazionipercostruire,giuntaadessoalpermessodicostruire,èstatainfluenzatadallaregolamentazionedisettore,giàapartiredallalegge17agosto1942,n.1150(Leggeurbanistica),sostanzialmentetraspostooggineld.P.R.6giugno2001,n.380,attraversolalegge6agosto1967,n.765elalegge27gennaio1977,n.10.

Ilcomunedenominatoredell’evoluzioneaccennata,edalmenoapartiredallalegge6agosto1967,n.765,èsemprestatorappresentatodallanecessariaonerositàdeititoliabilitativi,seppurenelle diverse funzioni e caratteristiche che storicamente hanno assunto.

Insostanza,comenotoagliaddettiailavori,lapossibilitàdicostruireèsubordinataalpaga-mentodell’interessato(poititolaredelpermessodicostruire)deglioneridiurbanizzazione,ossiadi una quota ragguagliata a diversi parametri che dovrebbe avere la funzione di permettere agli enti locali di realizzare le urbanizzazioni necessarie o, come spesso accade, di incamerare un rimborso(oremunerazione)perleoperegiàeseguite.

Conl’articolo6dellalegge28gennaio1977,n.10(c.d.leggeBucalossi),aglioneridiurba-nizzazione si sono aggiunti quelli attinenti al contributo commisurato al costo di costruzione.

Urbanizzareunterritorioportaconséinevitabilidifficoltàtecnicheedunimpegnoecono-micoepoliticochehamesso inevidenza,spesso, l’incapacitàdeglienti localidiprovvederetempestivamenteedinmaniereefficace.

Tale constatazione, insieme all’evoluzione dei rapporti tra privati e pubblica amministra-zione, sempre più caratterizzati da schemi negoziali, ha permesso lo sviluppo della realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dei privati a scomputo totale o parziale dei relativi oneri.

L’art.11,comma1,dellaleggeBucalossi(poitrasfusoconmodifichenell’art.16,comma2deld.P.R.n.380/2001)perlaprimavoltahaprevistolapossibilitàdiscomputarelaquotadelcontributo relativa agli oneri di urbanizzazione, nel caso in cui il titolare del permesso di costru-ireol’attuatoredelpianodilottizzazionesifosseobbligatoarealizzarledirettamente.

Loschema,dunque,appareevidente:attraversounaconvenzionediurbanizzazioneèpos-sibile provvedere ad una sostituzione dell’obbligazione da parte del titolare del permesso dicostruire.

Quest’ultimo,infatti,sostituendolapropriaobbligazionedidare(unasommadidenaro,ossiaglioneridiurbanizzazione)conunaobbligazionedifacere (fare,cioè,leoperestesse),adempiecon la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Ilfenomenononèscontatoe,sottoilprofilogiuridico,conduceanumeroseconseguenze,sostanzialmente legate al fatto che l’unica obbligazione assunta dal titolare del permesso dicostruireèrappresentatadallarealizzazionedelleopere.

Tale costatazione di fondo ha permesso di chiarire poi alcune questioni operative che erano emersedall’applicazionepraticadell’istituto,inrelazioneallatitolaritàdeirisparmidispesa.

Sulpunto,l’AutoritàdiVigilanzasuiContrattiPubblici,condeterminazionedel16luglio2009,n.7,ha,tral’altro,chiaritochetaliimportispettanoalprivato,salvodiversa(volontaria)indicazione della convenzione.

Questeultimeosservazionipermettonodiintrodurreun’altrafondamentalequestionelegataal tema qui trattato e relativo alla necessità di applicare in tale contesto le procedure ad evidenza pubblica.

107

CAPITOLO 6

LA SUPER-DIA

6.1. L’origine della super-DIALalegge21dicembre2001,n.443(c.d.Leggeobiettivo),all’articolo1,comma6,avevapre-

vistoalcunenuoveipotesididenunciadiinizioattività,mentrealsuccessivoarticolo1,comma14,delegavailGovernoadintervenireentroil31dicembre2002,attraversol’emanazionediundecretolegislativoaventeadoggettol’introduzioneall’internodeld.P.R.n.380/2001dellemodifichenecessarieperadeguarneilcontenutoalleprevisionidellastessaleggeobiettivo.

Conladelegaadessoattribuito,ilGovernohaapprovatoilD.Lgs.27dicembre2002,n.301,chehacoordinatoiltestodell’articolo22delTestoUnicodell’EdiliziaconlenuovedisposizioniinmateriadidenunciadiinizioattivitàaisensidellaLeggen.443/2001.

6.2. La super-SCIA nel Testo Unico dell’EdiliziaConl’entratainvigoredelD.Lgs.25novembre2016,n.222,recanteIndividuazionedipro-

cedimentioggettodiautorizzazione,segnalazionecertificatadiiniziodiattività(SCIA),silenzioassensoecomunicazioneedidefinizionedei regimiamministrativi applicabili adeterminateattivitàeprocedimenti,aisensidell’articolo5dellalegge7agosto2015,n.124,c.d.«DecretoSCIA2»,èstatadefinitivamenteeliminataladenunciadiinizioattività(DIA)perfarspazioallasegnalazionecertificatadiinizioattività(SCIA).

Pertanto,anche lacosiddettasuper-DIA, riguardantequegli interventiper iquali legisla-tore lasciavaalprivato la facoltàdi sceglierequale titoloabilitativoutilizzare (super-DIAopermessodicostruire),sonooggirealizzabilimediantelacosiddettasuper-SCIA.Essasicon-figuracomeunafacoltàdicarattereprocedimentale,inquantosulpianosostanziale,penaleecontributivo continua ad applicarsi, senza alcuna possibilità di deroga la disciplina prevista per il permesso di costruire.

Gliinterventiedilizisottopostialregimegiuridicodellasuper-SCIAsonodunqueinterventic.d. maggiori o pesanti, rispetto a quelli soggetti alla scia semplice.

Perquantoriguardalecaratteristichedellasuper-SCIA,rispettoalleconsiderazionisinquieffettuate, si può quindi riassumere quanto segue:

– lasuper-SCIAhacaratterefacoltativorispettoalpermessodicostruire; – alparidelpermessodicostruirelasuper-SCIAèonerosa,soggettoalcontributodicostru-zionedicuiall’articolo16deld.P.R.n.380/2001;

– nel caso di violazione delle norme edilizie ed urbanistiche si applicano le sanzioni ammi-nistrativeepenaliprevisteperilpermessodicostruire;

– leregionipossonoampliarel’ambitoapplicativodellasuper-DIA.Aisensidell’articolo23,comma01,letterac), le regioni possono individuare con legge gli

altriinterventisoggettiasuper-SCIA.


6.3. Gli interventi edilizi realizzabili mediante super-SCIAIlnuovocomma01dell’articolo23delTestoUnico,elencagliinterventiassentibilimediante

segnalazionecertificatadiinizioattivitàinalternativaalpermessodicostruire.Tra questi, la lettera a) prevede gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo 10,

comma1,letterac),ovvero«gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organi-smo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volume-tria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni».

All’internodiquestanormaèpossibileindividuareduediversetipologiediinterventi: – quellidinaturaconservativa,voltialrecuperosottoilprofilostaticoefunzionalediunedificioesistente;

– quelli di natura ricostruttiva, preordinati alla demolizione del manufatto ed alla realizza-zione di uno nuovo, del tutto identico nella sagoma e nella volumetria al primo.

Anormadell’art.10comma1letterac),ènecessarioilpossessodelpermessodicostruire,enonèpossibilerichiedereinluogodiquest’ultimolasuper-SCIA,pertuttiquegliinterventiche determinano la realizzazione di un manufatto totalmente o parzialmente diverso rispetto al precedente, in merito a:

– aumentodelleunitàimmobiliari; – modifichedelvolume,dellasagoma,deiprospettiodellesuperfici.

Per quanto riguarda invece gli interventi ricompresi nelle zone omogenee A, il permesso di costruireèrichiestoanchenelcasodisemplicemutamentodidestinazioned’uso.

Purnellavigenzadilegislazioniregionalispessodifferentièpossibileaffermarechelasuper-SCIApuòessererichiestainluogodelpermessodicostruirequandol’interventodiristruttura-zione, sia esso di demolizione e ricostruzione, rispetti il numero delle unità immobiliari preesi-stenti,lasagoma,ilvolumeelesuperficioriginarie.

?ÌCircolare 4 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 7 agosto 2003, n. 417Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301. Chiarimenti interpretativi in ordine alla inclusione dell’intervento di demoli-zione e ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia.G.U.R.I. 25-11-2003, n. 274

1. PremessaCon la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il proprio avviso sulla disposizione di cui all’art. 1, comma 6, lettera b), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recepita dall’art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (in seguito Testo unico), come modificato ed integrato dall’art. 1, lettera a), del decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301 (in seguito Testo unico coordinato),

116

CAPITOLO 7

LA DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITÀ

7.1. Considerazioni introduttiveL’istitutodelladenunciadiinizioattivitàinmateriaediliziaeradisciplinatadall’articolo22

deld.P.R.6giugno2001,n.380,etrovavailpropriofondamentonelleprevisionidell’articolo19Leggen.241/1990.

A seguito di molteplici interventi normativi rispetto alla disciplina e alla concreta attuazione dell’istitutoinesame,alfinediaccertarelaratiochehaspintoillegislatoreadintrodurlonelnostroordinamento,ènecessariofareunpassoindietro.Primadidefinirnegliattualilimitiappli-cativirilevadeterminarnel’originenormativa.

L’articolo19dellaLeggen.241/1990(leggesulprocedimentoamministrativo)introduceunistitutocheeliminal’intermediazionediunpotereamministrativoperl’esplicazionediun’atti-vitàprivata.Losvolgimentodell’attivitàprivatatrovainfatti,conl’articolo19,lapropriafontedirettamentenellalegge,chenefissailregime,dimodocheilprivatointeressatosirendeparte-cipediun’attivitàcosiddettaliberalizzata.

Lospirito liberalizzatoredel legislatoreèdunque rinvenibilefindallaoriginaria formula-zione della norma.

Nellasuaformulazioneoriginarial’articolo19sioccupavadituttequelleipotesiincuil’eser-ciziodell’attivitàdelprivatoerasubordinataadautorizzazione,licenza,abilitazione,nullaosta,permessoodiversoatto«concessorio»ilcuirilasciodapartedellaamministrazionedipendevaunicamente dalla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge. Non era prevista, ed a maggior ragione non è prevista oggi, alcun tipo di attività valutativa rispetto ai requisiti tecnici delladichiarazione.

Alfine di individuare i tratti applicativi fondamentali dellaDIApuò essere effettuato unparallelismocon l’istitutodel silenzio-assenso,disciplinato invecedal successivoarticolo20dellaLeggen. 241/1990.Adifferenzadel silenzio-assenso, la dichiarazionedi inizio attivitànon costituisce infatti una forma di conclusione del procedimento amministrativo, in assenza appunto di un potere abilitativo.

Rileva in questa sede, prima di approfondire le caratteristiche della DIA in materia edili-zia, affermare che il potere di controllo che l’amministrazione esercita ex articolo 19Leggen.241/1990,nellasuaformulazioneoriginaria,nonèeserciziodipoterediautotutelainquantol’amministrazionesilimitaariscontrarelacorrispondenzaconlanormativadiquantodichiaratodalprivato,senzaoperarealcuntipodiponderazionetral’interessedelprivatoequellopubblico.

Ilpoterediverificapuòinveceesplicarsinell’invitoaconformarel’attivitàpostainesseredal privato con le disposizioni normative vigenti o con il divieto di proseguirla. Questo atteggia-mentodenotaunaulterioredifferenzaconquantoinveceprevistoinmateriadisilenzio-assenso,poichéinquest’ultimocasol’amministrazioneesercitaunveroepropriopoterediautotutela,annullando gli effetti prodotti dal silenzio.

PARTEII–7. LADENUNCIADIINIZIOATTIVITÀ 117

Nelcorsodegliannil’art.19dellaLeggen.241/1990èstatooggettodinumerosiinterventinormativichepossoesserecosìriassunti:

– laprimamodificasideveall’art.2dellalegge24dicembre1993,n.537,rubricata«Inter-venti correttivi di finanza pubblica»(leggefinanziaria2004),conlaqualeèstatoelimi-natol’originarioriferimentodell’art.19alregolamento,necessarioalfinediindividuareleattivitàdenunciabili;

– unaulterioremodificaèstataoperata,comepermoltepartidellaleggesulprocedimentoamministrativodall’art.3delD.L.n.35/2005,convertitodallaLeggen.80/2005,conilqualeèstatoimpostoaldenunciantediattenderetrentagiornidallapresentazionedelladenunciaprimadidareeffettivoinizioall’attività,purdovendoneobbligatoriamentedarneavvisoall’amministrazione.Fattosalvoinoltreilpoteredell’amministrazionediassumeredeterminazioniinviadiautotutelaaisensideisuccessiviartt.21-quinquiese21-nonies;

– èpoi intervenuto l’art. 49, comma4-bis,D.L.31maggio2010,n.78 (convertito conLeggen.122del2010),recante«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanzia-ria e competitività economica»,ilqualehaprevistocheperogniattodiautorizzazione,licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attivitàimprenditoriale,commercialeoartigianaleilcuirilasciodipendeesclusivamentedall’ac-certamento dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenutogeneraleononsiaprevistoalcunlimiteocontingentecomplessivoospecificistrumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli stessi, la sostituzione della denuncia di inizio attività con la segnalazione di inizio attività.

Lalegge7agosto2012,n.134,diconversioneinlegge,conmodificazioni,deldecreto-legge22 giugno 2012, n. 83, recante misure urgenti per la crescita del Paese, è successivamenteintervenuta stabilendo che: «Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti».

Daultimo,ilD.Lgs.126/2016,benchéabbialasciatoinvariatoilcomma1dell’articoloincommento,èintervenutointegrandoemodificandoglialtricommidell’articolo(inparticolarecommi2e3).

7.2. La denuncia di inizio attività in materia ediliziaPurtraendooriginenormativadalledisposizionidicuiall’art.19dellaLeggen.241/1990,la

denuncia di inizio attività in materia edilizia ha seguito un percorso legislativo autonomo che si eraconsolidatoconl’art.22deld.P.R.n.380/2001.L’art.22delTestoUnicodell’Ediliziarap-presentavaanch’essoilrisultatodinumerosiinterventilegislativiinmateriaedilizia.

Unadelleprimedisposizionichesonoandateaderogarel’egemonianormativadellaconces-sioneedilizia,diretteallasemplificazionedelleproceduredirealizzazionedegliinterventiedilizièstatalaLeggen.94/1982(c.d.LeggeNicolazzi),chehaintrodottounregimeparticolare,piùsempliceevelocediquellofinoadalloraesistente.

Determinati interventi erano pertanto assoggettati ad autorizzazione gratuita o al silenzio assenso.Successivamenteèintervenutol’articolo26dellalegge28febbraio1985,n.47(legge

119

CAPITOLO 8

LA SCIA

8.1. La disciplinaIl d.P.R.n.380/2001aveva inorigineprevisto sostanzialmentedue soli titoli abilitativi, il

permessodicostruireeladenunciadiinizioattività.Comemeglioprecisatoneiparagrafiadessiriservati gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio erano esclusivamente subordinati,aisensidegliartt.10ess.delTestoUnicodell’Ediliziaalrilasciodelpermessodicostruire, mentre, in via residuale erano realizzabili mediante denuncia di inizio attività tutti que-gliinterventinonriconducibiliall’elencodicuiall’articolo10edall’art.6delpredettotestounico.

Successivamente, un ulteriore titolo edilizio venne introdotto nel d.P.R. n. 380/2001 conilD.Lgs.27dicembre2002,n.301,chemodificandol’art.22comma3deltestounicoavevaconcessolapossibilitàdirealizzaremedianteDIA(osuperDIA),inalternativaalpermessodicostruireanchealcunidegliinterventiindicatinell’art.10.

?ÌIl D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, recante «Modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia», ha realizzato il necessario coordinamento tra il testo unico dell’edilizia e la legge 21 dicembre 2001, n. 443, recante «Delega al Governo in materia di infrastrut-ture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive», c.d. Legge obiettivo. Quest’ultima legge, tutt’ora vigente, come modificata dalla Legge n. 166 del 2002, prevede che il Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) da inserire nel Documento di program-mazione economico-finanziaria (DPEF) contenga le seguenti indicazioni:1) l’elenco delle infrastrutture e degli insediamenti strategici da realizzare;2) i costi stimati per ciascuno degli interventi;3) le risorse disponibili e le relative fonti di finanziamento;4) lo stato di realizzazione degli interventi previsti nei programmi prece-

dentemente approvati;5) il quadro delle risorse finanziarie già destinate e degli ulteriori finanzia-

menti necessari per il completamento degli interventi.A partire dal 2003, quindi, il DPEF contiene un allegato appositamente dedicato allo stato di attuazione del Programma delle Infrastrutture Strategiche (Allegato Infrastrutture).L’obiettivo della Legge n. 443/2001 è quello di programmare a livello sta-tale la realizzazione e l’ammodernamento delle infrastrutture considerate di particolare rilevanza nazionale. Per una approfondita analisi dell’attua-


zione della «legge obiettivo» è stato recentemente presentato alla VIII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici il 6° rapporto redatto in collaborazione con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. ?

Oggi la disciplina in materia edilizia, che trova nel testo unico più volte citato il suo punto di riferimento, ha subito degli importanti interventi sia normativi che giurisprudenziali, tutti tesi ad unaincessanteliberalizzazioneesemplificazionedegliinterventiedilizi.

Inun’otticadiriduzionedeglioneriburocraticiincapoalprivatoillegislatoreèinfattiinter-venutoconl’art.49,comma4-bis,delD.L.31maggio2010,n.78,rubricato«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica»,convertitoconlegge30luglio2010,n.122,chehamodificatol’art.19dellaLeggen.241/1990,eliminandocosìdalpro-cedimentoamministrativol’istitutodellaDIAsempliceeintroducendolaSCIA–segnalazionecertificatadiinizioattività.Piùcheunaveraepropriaeliminazionedelladialamaggiorpartedegli autori parla di sostituzione della disciplina prevista per la SCIA nei confronti della dia c.d. semplice, sia dal punto di vista sostanziale che procedimentale.

L’introduzionedellaSCIA,avvenutadapprimanelsettoredelleattivitàproduttiveesucces-sivamenteestesaanchealsettoredell’ediliziahasuscitatomoltepliciperplessitàtraglioperatoridelsettore.Èstatoinfattinecessariol’interventodelD.L.13maggio2011,n.70(c.d.decretosviluppo),convertitoinlegge12luglio2011,n.106perconfermarel’applicabilitàdellaSCIAanche al settore edilizio.

L’art.5,comma2,deldecretosviluppo,rappresentaunanormadiinterpretazioneautenticachehafinalmentechiaritolapossibilitàdiutilizzarelasegnalazionecertificatadiinizioattivitàanche nei casi di realizzazione di determinati interventi edilizi.

LaSCIAvienedunqueprevistapertuttiquegliinterventiricompresidall’art.22commi1e2delTestoUnicodell’Edilizia,mentrecontinuaadessereapplicabilelasuperdia(qualorasiaprevistadallalegislazioneregionale)pergliinterventidicuiall’art.22comma3.

Ildecretosviluppohaaltresìmodificatol’art.19dellaLeggen.241/1990,inserendoilcomma6-bis,secondoilquale:«6-bis. Nei casi di SCIA in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali».

Questanorma,cosìcomemodificatadall’art.6,comma1delD.L.n.138/2011,convertitodallaLeggen.148/2011,haridottoilterminedasessantaatrentagiorni,neicasidisegnalazionecertificatadiinizioattivitàinmateriaedilizia,perl’eventualeverificadapartedell’amministra-zionedeirequisitiedeipresuppostiprevistidalcomma1dell’art.19dellaLeggen.241/1990,ovverotuttiqueirequisitirichiestidallaleggeperlacompletezzaelavaliditàdellacertificazione.

?ÌL’art. 6, comma 1, D.L. n. 138 del 2011, convertito dalla Legge n. 148 del 2011 ha introdotto il comma 6-ter all’art. 19 della Legge n. 241/1990, secondo il quale:

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CAPITOLO 9

L’AGIBILITÀ DEGLI EDIFICI

9.1. L’agibilità ed il suo procedimentoIld.P.R.n.380/2001,c.d.TestoUnicodell’Edilizia,alfinedisnellireesemplificarelepro-

cedureburocratiche,ha soppresso inviadefinitiva il concettodi abitabilità, tradizionalmentedistintadall’agibilità.Inpassatosidistinguevainfatti,frail«certificato di abitabilità»,riferitoalle unità immobiliari ad uso di abitazione, ed il «certificato di agibilità»riferitoagliedificidadestinare ad altro uso.

L’autorizzazionediabitabilitàtrovavailpropriofondamentogiànell’art.221comma1delT.U.LeggiSanitarie(R.D.27luglio1934,n.1265),cheriprendevaunancorpiùrisalenteRegioDecreto,edincuisistabilivache«gli edifici o parti di essi indicati nell’articolo precedente non possono essere abitati senza autorizzazione del Sindaco, il quale la concede quando, previa ispe-zione dell’ufficiale sanitario o di un ingegnere a ciò delegato, risulti che la costruzione sia stata eseguita in conformità del progetto approvato, che i muri siano convenientemente prosciugati e che non sussistano altre cause di insalubrità».

Anchelaregolamentod’igieneall’internonelregolamentoedilizio;tuttavia,conl’evoluzioneculturale e sociale nei decenni successivi al dopoguerra, si avvertiva già la necessità di svincolare il concetto di abitabilità o agibilità dalla semplice nozione di igiene e salubrità, in quanto si rite-nevaopportunoricomprendereancheleverifichesualtrecaratteristichedellecostruzionicomela sicurezza e la stabilità.

L’evoluzionenormativaacuisièassistitoneglianni‘90haportato(attraversoild.P.R.22aprile1994,n.425,regolamentorecantedisciplinadeiprocedimentidiautorizzazioneall’abita-bilità,dicollaudostaticoediiscrizionealcatasto)adadeguareilprocedimentoamministrativodi abitabilità ed agibilità ai principi sul nuovo procedimento amministrativo, dettati dalla Legge n.241/1990,maancheadintrodurrelanecessitàdiverificarealtresìlecaratteristichecostruttivemediante il collaudo statico.

Dottrina e giurisprudenza utilizzavano già in passato i termini abitabilità ed agibilità come sinonimi,mentreconilpassaredeltempotaledistinzioneèvenutamenoedèstatadefinitiva-menteabbandonataconild.P.R.n.380/2001,cheintroducealTitoloIIIdellaParteI«Agibilità degli edifici»,facendotabularasadellanozionediabitabilità.

Il nuovoconcettodi agibilità concernepertanto laverificadelle condizionidi igienee lasalubrità,maancheilrisparmioenergeticoelasicurezzastaticaedinamicadiimpiantiededifici.

9.2. Natura giuridicaSotto il profilo amministrativo, la dottrinamaggioritaria ritiene che l’agibilità possa con-

siderarsiun’autorizzazione,ossiaunprovvedimentoamministrativodirimozionediunlimitelegale(ildivietodiutilizzaregliedificiinassenzadell’accertamentodeirequisitiprescritti)edi


«certificazione»dellasussistenzadeirequisitimedesimi.Vièperòpartedelladottrina(Sandulli)cheritienesitrattidiunprovvedimentodiabilitazione,inquantol’amministrazioneèvincolataarilasciareilprovvedimentounavoltaverificatal’assenzadimotiviimpeditivi.

Perciòcheconcerneillivellogerarchicodellenorme,quantodispostodall’art.24delT.U.,chedefinisce il certificatodi agibilità e chenedelinea i presupposti oggettivi e la legittima-zionearichiederlo,èdaconsiderarefontelegislativa(primaria)cosìcomeladisposizionedicuiall’art.26chedefinisceladichiarazionediinagibilità,mentrelanormaproceduralecontenutanell’art.25,chedescrivevaèstatoabrogatodalc.d.«DecretoSCIA2».

?ÌL’agibilità, a differenza del titolo edilizio, che amplia la sfera giuridica dell’intestatario e che deve dunque essere ben determinato se non altro in ragione del rapporto di esclusività che si crea con il bene oggetto del provvedimento abilitativo, si limita ad attestare una situazione oggettiva (ed in particolare la corrispondenza dell’opera realizzata al progetto assentito, dal punto di vista dimensionale, della destinazione d’uso e delle eventuali prescrizioni contenute nel titolo, nonché attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità degli edifici, di risparmio energetico e di sicurezza degli impianti negli stessi installati, alla stregua della normativa vigente). Ne deriva che deve essere rilasciata a chiunque abbia un interesse giuridicamente apprezzabile ad utilizzare l’edificio al quale si riferisce.(TAR Umbria Perugia, Sez. 1, Sentenza n. 512 del 18.11.2010) ?

9.3. ScopoIlcertificatodiagibilitàènecessariointuttiicasiincuisiterminiunanuovacostruzione,

anche costituente soloun ampliamentoo la sopraelevazionedi un edificiogià esistente, alloscopodiverificarelasussistenzadicondizioniritenutedalloStatoinderogabiliperconsentirneilregolareutilizzo.Èaltresìrichiestonelcasoincuisianoeffettuatiinterventi,suedificiesistenti,chepossanoinfluiresullecondizionidisicurezza,salubrità,risparmioenergetico.

Pertuttiglialtriedificinonèrichiestoinveceilcertificato,operchégiàinpossessodelcerti-ficatodiagibilitàoabitabilitàprevistodald.P.R.n.425del1994,operchésitrattadicostruzionio ricostruzioni molto risalenti nel tempo.

Lecondizionirichiesteperilrilasciodelcertificatodiagibilitàvengonoelencatedalprimocommadell’art.24delT.U.dell’Ediliziaesono:

– lasicurezza; – l’igiene; – lasalubrità; – il risparmio energetico degli edifici e degli impianti in essi installati.Diversamentedaquantoeradispostodall’art.220delR.D.27luglio1934,n.1265,oraabro-

gato,l’art.24vigentenonfapiùalcunriferimentoallanecessitàdiavereunparerepreventivodell’ufficialesanitarionédellacommissioneedilizia,lacuiistituzioneèoggifacoltativa.

Ancheaifinicivilistici,lapresenzadelcertificatodiagibilitàrivesteun’importanzaprimaria,inquantoincasodicompravenditadell’immobile,siritieneche,anormadell’art.1477comma

187

Parte IIILE SANZIONI

189

CAPITOLO 1

LE SANZIONI

1.1. IntroduzioneUndatodifatto:ilfenomenodell’abusivismoediliziononpuòritenersisconfitto,nonostante

il fortificarsi degli strumenti di controllo preventivo e repressivo, a causa principalmente del «lassismo»dellapubblicaamministrazione,che–dopolafasedimancataapprovazionedeglistrumenti urbanistici durata decenni – ancora oggi quasi mai mette in atto strumenti idonei per preveniree/oreprimeretempestivamentegliabusi,neanchedopol’entratainvigoredellaLeggen.47/1985,chehafornitoun’armaletaleperl’abusivismoedilizio. Il Comune diviene proprie-tariodell’areadisedimedell’operarealizzataabusivamenteaseguitodiinottemperanzaall’ordi-nanzadidemolizione,ancheinpresenzadell’attodiarchiviazionedelprocedimentorelativoalreato edilizio (CortediCassazione,Sez.IIIpenale,Sentenzan.143/2009).

LaLeggen.47/1985hasanatol’abusivismoediliziopregresso,violandointalmodoilprin-cipiodellacertezzadeldirittoedimostrandochelaLeggenonèugualepertutti,senzaottenerecome contropartita la scomparsa del fenomeno dell’abusivismo edilizio, per come implicita-mente confermato dall’approvazione di due successivi provvedimenti di sanatoria (Leggen.724/1994,art.39eLeggen.326/2003).

LaCorteCostituzionaleharitenutol’art.39dellaLeggen.724/1994normativaeccezionaleepertantonehasancitolalegittimitàcostituzionale,precisandoperòche«ulteriori reiterazioni di una simile disciplina andrebbero diversamente valutate sul piano della ragionevolezza» (CorteCostituzionale,Sentenzan.427/1995).

Mala«reiterazione»c’èstata.Sipensialleultimedisposizionilegislativesullecasefantasma,nellequalisièintravistala

«volontà»dicambiarerottaafavoredichilaleggeèabituatoanonrispettarla.Domanda:selaleggeobbligailresponsabiledell’operaabusivaadaccatastarlaepagaresu

di essa le imposte, che equivale a riconoscerne la proprietà o per lo meno il possesso, come può il Comune ordinarne successivamente la demolizione o acquisirla al proprio patrimonio?

Si prefigura un condono edilizio gratuito?

1.1.1. Diritto del cittadino alla casa e tutela del paesaggioLaCortediCassazionepenale,sezioneIIIconlaSentenzan.35919del19settembre2008

hastabilitoche«… lo stato di necessità è difficilmente configurabile in materia di abusivismo edilizio o ambientale, in quanto il pericolo di restare senza abitazione è concretamente evitabile attraverso i meccanismi del mercato o dell’assistenza sociale …

Invero in tale materia manca, non solo e non tanto il danno grave alla persona … ma anche e soprattutto l’inevitabilità del pericolo: infatti l’attività edificatoria non è vietata in modo asso-luto, ma è consentita nei limiti imposti dalla legge a tutela dei beni di rilevanza collettiva, quali


il territorio, l’ambiente ed il paesaggio, che sono tutelati anche dalla Costituzione – art. 9 –. Di conseguenza, se il suolo è edificabile, le disagiate condizioni economiche non impediscono al cittadino di chiedere il permesso di costruire. Se il suolo non è edificabile il diritto del cittadino a disporre di un’abitazione non può prevalere sull’interesse della collettività alla tutela del paesaggio e dell’ambiente».

1.1.2. Natura del reato edilizioLa natura del reato edilizio rivela il suo carattere permanente per cui si rende necessario indi-

viduare i vari momenti di cessazione della permanenza individuati, nel:1) sequestropenale-amministrativodell’operaabusiva;2) completamentodell’operaabusiva:intalcaso,l’effettolesivodelbenegiuridicoprotetto

perduraneltempo;3) ordinanzadisospensionedeilavori;4) sentenza di condanna.Il reato edilizio sotto il profilo della responsabilità soggettiva: conserva la sua natura di reato

contravvenzionalepunibileatitolodidolo-colpaperilquale,inforzadeiprincipigenerali,èescluso il tentativo.

1.2. Quadro sanzionatorio: evoluzione

1.2.1. Evoluzione storica dell’impianto sanzionatorioL’evoluzione normativa da cui discende il vigente impianto sanzionatorio penale posto a

tuteladiunacorrettaattivitàediliziaedurbanisticaèstrettamentelegataallesituazionistoriche,dinaturacontingenteestrutturaledell’Italia.

Normativa:– Legge sulle espropriazioni del 1865:laprimaleggedegnadinotaèlan.2359del1865

aventeadoggetto«Legge sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica»cheprevededaunlatodeipianiregolatoriperl’ediliziaedall’altrodeipianidiampliamento,ilcuiscopoeraprincipalmenteilcontrolloedilizioall’internodegliabitatielacuiapplicazionefu estremamente limitata.

– Legge n. 2892 del 1885(LeggeNapoli)ilcuiobiettivoeraquellodipredisporreilrisa-namentodell’abitatoattraversoladichiarazionedipubblicautilitàeattraversounnuovoapproccio alla questione espropriativa.

– Legge n. 1150 del 17 agosto 1942 (LeggeUrbanistica): la leggeurbanisticadel1942introdussenell’ordinamentogiuridicoitalianoalcunefattispeciepenalichedivennerolefiguretradizionalidell’illecitoedilizio:lett.a) e b)dell’art.41.Ilcasodellalett.a) fu direttoasanzionareconl’ammendalaviolazionedeldivietostabilitonell’art.28,primocomma,relativoallalottizzazionesenzaautorizzazioneovveroperl’inosservanzadellenorme,prescrizioniemodalitàesecutivedispostenell’art.32,primocomma.Inoltrel’ar-ticolo28dicevachenonerapossibilelottizzaresenzaautorizzazione,considerandounalottizzazione in presenza di una strumentazione urbanistica generale e pertanto da consi-derareun’operazionetecnicadidettaglioequindisanzionabileancheconunasemplice

257

INSTALLAZIONE DEL SOFTWARE INCLUSO

Note sul software inclusoIl software incluso1 consente la gestione delle seguenti utilità:

– Modulistica operativa per SCIA e permesso di costruire; – Moduli CILA (Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata); – Massimario di giurisprudenza relativo ai seguenti argomenti:

– Agibilitàdegliedifici; – Sanzioni;– SportelloUnicoEdilizia.

Utilità disponibili con il software: – Glossario(principaliterminitecnico-normativi); – F.A.Q.(domandeerispostepiùfrequenti); – Test iniziale(verificadellaformazionedibase); – Test finale(verificadeiconcettianalizzati).

Requisiti hardware e software – Processoreda2.00GHz; – MSWindowsVista/7/8/10(ènecessariodisporredeiprivilegidiamministratore); – MS.NetFramework4evs.successive; – 250MBliberisull’HDD; – 2GBdiRAM; – MSWord2007evs.successive; – AdobeReader11.xevs.successive; – Accesso ad internet e browser web.

Download del software e richiesta della password di attivazione1) Collegarsi al seguente indirizzo internet:

http://www.grafill.it/pass/915_4.php

2) Inserireicodici“A”e“B”(vediultimapaginadelvolume)ecliccare[Continua].3) Per utenti registrati suwww.grafill.it: inserire i dati di accesso e cliccare [Accedi],

accettarelalicenzad’usoecliccare[Continua].

1 IlsoftwareinclusoèparteintegrantedellapresentepubblicazioneeresteràdisponibilenelmenuG-clouddell’areapersonale del sito www.grafill.it.


4) Per utenti non registrati su www.grafill.it: cliccare su [Iscriviti], compilare il form di registrazione e cliccare [Iscriviti], accettare la licenza d’uso e cliccare [Continua].

5) Un link per il download del software e la password di attivazione saranno inviati, in tempo reale, all’indirizzo di posta elettronica inserito nel form di registrazione.

Installazione ed attivazione del software1) Scaricare il setup del software (file *.exe) cliccando sul link ricevuto per e-mail.2) Installare il software facendo doppio-click sul file 88-8207-916-1.exe.3) Avviare il software:

Per utenti MS Windows Vista/7/8: [Start] › [Tutti i programmi] › [Grafill] › [SCIA, CILA e permesso di costruire III Ed] (cartella) › [SCIA, CILA e permesso di costruire III Ed] (icona di avvio)Per utenti MS Windows 10: [Start] › [Tutte le app] › [Grafill] › [SCIA, CILA e permesso di costruire III Ed] (icona di avvio)

4) Compilare la maschera Registrazione Software e cliccare su [Registra].5) Dalla finestra Starter del software sarà possibile accedere alle utilità disponibili.

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BIBLIOGRAFIA

Bin R., Pitruzzella G., Diritto Costituzionale,VII,2006,Giappichelli.Casetta E., Manuale di Diritto Amministrativo,VI,2004,Giuffrè.D’AngeloN.,Vigilanza, sanzioni e sanatorie nell’edilizia,2006,Maggioli.De Gioia V., Edilizia e Urbanistica,2009,Utet.Ferrara R., G.F. Ferrari, Commentario breve alle leggi in materia di Urbanistica ed Edilizia, 2010,Cedam.Garofoli R., Ferrari G., Codice dell’Edilizia,II,2011,NelDiritto.GrasselliG.(acuradi),La proprietà immobiliare,2010,Cedam.Guzzo G., Palliggiano G., L’attività edilizia – Titoli, procedure, sanzioni e tutela,2011,Giuffrè.Mengoli G.C., Manuale di Diritto Urbanistico,VI,2009,Giuffrè.Rusconi G., Edilizia,II,2011,Gruppo24Ore.Rezzonico S., Rezzonico M., DIA, superDIA e permesso di costruire,II,2008,IlSole24Ore.RotaG.L.,RusconiG.(acuradi),Edilizia e Urbanistica,II,2010,Utet.

SCIA, CILA E PERMESSO DI COSTRUIRE · Antonio Giacalone – Marco Porcu SCIA, CILA E PERMESSO DI...

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