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RISK MANAGEMENT E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 

Formazione obbligatoria L. 190/2012

Università degli Studi di Milano – 8 luglio 2015

Andrea Ferrarini, Consulente in tema di etica pubblica e sistemi di gestione del rischio di reato

Curatore Linee Guida di ANCI Lombardia, per la prevenzione della Corruzione nei Comuni.

andrea.ferrarini2012@gmail.comhttps://www.linkedin.com/in/andreaferrarini

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DEFINIZIONE DI RISK MANAGEMENT E NOZIONE DI RISCHIO (NORMA UNI ISO 31000:2010)

Risk Management = attività coordinate per guidare e tenere sotto controllo una organizzazione con riferimento al rischio

Rischio = effetto dell’incertezza sugli obiettivi

Effetto = scostamento (positivo o negativo) da un risultato atteso

Incertezza = stato anche parziale, di assenza di informazioni relative alla comprensione di un evento, delle sue conseguenze e della sua probabilità

IL RISCHIO NON DIPENDE DAL FATTO CHE ALCUNI EVENTI POSSONO INFLUIRE SUI NOSTRI OBIETTIVI, MA DAL FATTO CHE NON CONOSCIAMO TALI EVENTI (= INCERTEZZA)

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DEFINIZIONE DI RISK MANAGEMENT E NOZIONE DI RISCHIO (NORMA UNI ISO 31000:2010)

•Il rischio è sempre associato ad un evento, ma non in modo diretto. •Non è l’evento che genera il rischio, per il fatto che può verificarsi. •Piuttosto, il rischio si genera, perché non sappiamo quando, come e perché l’evento si potrebbe verificare e quando si verificherà. •In sintesi, il rischio è figlio dell’incertezza e l’analisi del rischio deve essere finalizzata a ridurre l’incertezza, sviluppando una (più o meno completa) conoscenza degli eventi

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LA COMPLESSITÀ DELLA CORRUZIONE

Non potremo mai conoscere e controllare tutte le variabili (etiche, economiche, sociali, politiche ed organizzative) che sono alla base dei fenomeni corruttivi. Per gestire il rischio di corruzione dobbiamo definire, attraverso i criteri di rischio, criteri di rischio, un modello semplificato dei fenomeni corruttivi*.

* Un «modello» è una rappresentazione teorica, che riproduce

alcune proprietà fondamentali di un fenomeno reale non direttamente accessibile o troppo complesso per essere studiato.

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LA CORRUZIONE (COME REATO) HA UNA GENESI COMPLESSA E SI VERIFICA SE E SOLTANTO SE:

Dentro l’organizzazione un soggetto pubblico mette in atto una determinata condotta, che coinvolge soggetti che sono fuori dall’organizzazione

Il soggetto pubblico agisce nella pienezza delle proprie funzioni e vuole ricavare o ricava un guadagno illecito derivante dal compiere o non compiere un dovere d’ufficio

La condotta del soggetto pubblico viene scoperta e denunciata

Fuori dall’organizzazione si attiva l’Autorità Giudiziaria e il soggetto pubblico viene processato

l’Autorità Giudiziaria (con sentenza passata in giudicato) verifica che la condotta del pubblico ufficiale integra uno dei reati previsti dal codice penale.

LA CORRUZIONE (COME SCELTA E COME COMPORTAMENTO) SI VERIFICA IN MOLTO PIÙ CASI:

Corruzione = Abuso del potere pubblico, per favorire interessi privati

Azione consapevole

Uso distorto del potere pubblico

Uno o più interessi privati

Evento di corruzione

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ABUSO DI UN POTERE PUBBLICO, FINALIZZATO A FAVORIRE INTERESSI PRIVATI

Questa definizione è più ampia di quella proposta dalla circolare 1/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica e dal P.N.A:

abuso da parte d’un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati

perché include sia gli interessi privati del dipendente pubblico, sia gli interessi dei soggetti privati che si interfacciano l’Università:

• Studenti• Docenti• Rettore• Consiglio di Amministrazione• Senato Accademico• Imprese• Associazioni

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LA CORRUZIONE È COME UN INCENDIO …

INCENDIO CORRUZIONE

Reazione chimica, tra: Evento che coinvolge

Un combustibile (es. legno, carta, gas…), che può bruciare

Persone («fatte» di bisogni, valori, scelte, comportamenti)

Un comburente (aria), «dentro cui» si può sviluppare l’incendio.

Un processo di interesse pubblico «dentro il quale» può avere luogo la corruzione

In presenza di ….

Un innesco (es. una fiamma)

Interessi privati (=non pubblici)

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«TRIANGOLO DELLA CORRUZIONE»:

LE TRE DIMENSIONI DEL RISCHIO DI CORRUZIONE

TRE DIMENSIONI DEL RISCHIO = TRE TIPI DI INCERTEZZA

INCERTEZZA ORGANIZZATIVANon sapere come sono gestiti i processi; non sapere se il sistema «reale» dei poteri coincide con il sistema «formale» definito dall’amministrazione (organigramma); non accorgersi di eventuali monopoli interni all’amministrazione

INCERTEZZA ETICADiscrezionalità nella gestione dei processi; scarsa motivazione del personale; scarsa capacità di definire gli obiettivi dell’ente; scarsa capacità di definire e veicolare valori di etica pubblica

INCERTEZZA nelle RELAZIONIMancata individuazione degli interessi privati che possono interferire con i processi pubblici; scarsa «qualificazione» dei fornitori e dei consulenti

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… UN QUARTO TIPO DI INCERTEZZA

• In qualunque pubblica amministrazione esistono dei processi; delle persone che decidono e agiscono (i dipendenti pubblici, senza i quali l’organizzazione sarebbe una «scatola vuota»; e degli interessi privati (gli interessi dei soggetti che si interfacciano con l’ente e gli interessi della componente politica)

• Probabilmente, in alcune pubbliche amministrazione esistono dei processi gestiti male, delle persone disoneste e degli interessi che potrebbero confliggere con gli interessi pubblici

• Ma non possiamo prevedere quando «il triangolo della corruzione» si chiuderà, cioè quando un singolo dipendente pubblico sceglierà di abusare del proprio potere, gestendo uno o più processi in modo tale da favorire degli interessi privati

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VALUTAZIONE E TRATTAMENTO DEL RISCHIO DI CORRUZIONE

La fase di Valutazione del Rischio serve per ridurre l’incertezza:

• Identificando le attività (processi e procedimenti) sensibili al rischio di corruzione = attività la cui gestione implica delle scelte, che presuppongono l’esercizio di un potere pubblico e che possono favorire interessi privati

• La stima della probabilità e le conseguenze degli eventi di corruzione che potrebbero verificarsi nell’ambito della attività sensibili

• La stima del Livello di Rischio ( Probabilità X Conseguenze)• L’individuazione delle priorità di trattamento (ponderazione)

La Fase di Trattamento del Rischio serve per:• Controllare le «fonti di rischio» (scelte, processi, interessi)• Ridurre la probabilità che si verifichino eventi di corruzione (prevenzione)• Ridurre le conseguenze degli eventi di corruzione (repressione)

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I LIMITI DEL TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Il TRATTAMENTO DEL RISCHIO

• Può ridurre la probabilità e le conseguenze degli eventi di corruzione• Non può impedire che gli eventi di corruzione accadano …

… Perché non esiste il sistema di controllo «perfetto» (il sistema di controllo perfetto impedirebbe all’organizzazione di operare)

IL MONITORAGGIO DELLE SITUAZIONI DI RISCHIO.

Visto che non esiste il sistema di trattamento perfetto è importante monitorare (cioè controllare) l’organizzazione• per individuare tempestivamente le situazioni di rischio• Per rimuovere le cause delle situazioni a rischio• Per sanzionare i comportamenti anomali rilevati nelle situazioni di rischio

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I COMPORTAMENTI ANOMALI (GR. AN – OMALÒS, IRREGOLARE)

1. LE ANOMALIE, cioè comportamenti scorretti nei confronti di colleghi, studenti, docenti, che sono valutati come scarsamente etici;

2. I «NEAR MISS», cioè comportamenti che «per poco» non diventano violazioni di procedure o regole di condotta

3. I COMPORTAMENTI che violano palesemente (ma in modo non eccessivamente grave) le procedure e le regole di condotta

4. I COMPORTAMENTI che rappresentano una grave violazione delle procedure e delle regole di condotta

5. GLI ILLECITI, cioè le violazioni delle norme del diritto amministrativo, civile e penale

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Anomalie (deviazioni)

NEAR MISS

Procedimenti disciplinari

sanzioni disciplinari

REATI

LA PIRAMIDE DEL RISCHIO DI CORRUZIONE

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ESEMPIO DI «NEAR MISS»

E’ illegittimo il provvedimento di annullamento in autotutela di una procedura di gara, motivato dal fatto che il figlio del Responsabile Unico del Procedimento (Rup) si trovava alle dipendenze della società aggiudicataria.

«Nella procedura ad evidenza pubblica, ogni potere decisionale spetta alla Commissione giudicatrice di cui non fa parte il Rup che ha una posizione di supporto esterno, senza alcuna effettiva incidenza né in fase istruttoria, né in quella decisionale; in ragione di ciò, non si può configurare, neppure in via potenziale ed ai sensi dell’art. 6-bis l. n. 241/1990, alcun conflitto d’interessi proprio per i compiti del Rup, che sono limitatissimi» 

Il Rup però definisce il capitolato e i requisiti di partecipazione … e potrebbe favorire la società del figlio …

MORALE: i NEAR MISS vanno individuati e gestiti prima dell’avvio della procedura di gara …

T.A.R. Abruzzo – Pescara – sez. I – sentenza 24 aprile 2014 n. 195

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DAL MONITORAGGIO ALLA PREVENZIONE

IL PROBLEMA:

«Per quanto riguarda il problema del conflitto di interesse si segnala che il Rettore ha provveduto nel 2014 ad annullare una procedura di selezione per un incarico di insegnamento da attribuire presso la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali, […], poiché una stessa persona figurava sia tra i membri della commissione che fra i candidati della selezione per gli incarichi di insegnamento.

LA MISURA DI PREVENZIONE

Il nuovo Regolamento per il reclutamento del personale docente prevede il sorteggio di una parte dei commissari, a partire da una rosa di nomi proposti dai Dipartimenti. Le misure di trasparenza (pubblicazione dei bandi, dei nominativi e dei curricula dei componenti delle commissioni, dei calendari delle prove, dei criteri di valutazione e dei verbali delle selezioni) vengono estese anche alla pubblicazione dei curricula dei candidati.

Relazione del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, anno 2014

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IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE (PTPC)

E’ un Piano di trattamento del Rischio, che identifica i processi maggiormente esposti al rischio di corruzione e programma le misure di controllo del rischio

Deve essere aggiornato ogni anno, anche se ha valenza triennale;

Deve essere elaborato e proposto dal Responsabile della Prevenzione

Viene approvato dal Rettore dell’Università degli Studi di Milano (nella sua funzione di organo di indirizzo politico)

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TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Misure di prevenzione

Mis

ure

di

«rim

ozio

ne»

Misure di «rottura

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TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Misure di prevenzione:

trasparenza (P.T.T.I.); verifica di precedenti condanne per reati contro la

pubblica amministrazione; protocolli di legalità/patti di integrità, Procedure specifiche di gestione (contratti

pubblici; erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici; gestione dei concorsi e del personale; riscossione di sanzioni e tributi);

Gestione dei rapporti con enti società controllate.

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TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Misure per individuare e rimuovere tempestivamente i soggetti ed i comportamenti a rischio:

codici di comportamento, tutela del whistleblowing; monitoraggio del rispetto dei termini di

conclusione dei procedimenti; Monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i

soggetti esterni;

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TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Misure per “rompere” il triangolo della corruzione:

rotazione del personale; definizione di criteri per l’autorizzazione allo

svolgimento di incarichi esterni; obbligo di astensione in caso di conflitto di

interessi; definizione dei casi di inconferibilità e

incompatibilità; limitazione della libertà negoziale del dipendente

pubblico, dopo la cessazione del rapporto di lavoro;

formazione del personale.

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ESEMPIO DI MISURA SPECIFICA («ULTERIORE»)

Punto 1 Revisione Regolamenti dei concorsi per il reclutamento, a qualsiasi titolo, di personale presso l'amministrazione.

Punto 2 Disincentivare concorsi per singole posizioni a favore di concorsi per più posizioni omogenee.

Punto 3 Prevedere nel Regolamento l'inserimento nelle commissioni di concorso di membri esterni alla struttura richiedente il concorso ed eventualmente esterni all'Ateneo (la quota di membri esterni verrà definita a livello di Regolamento).

Punto 4 Aggiornare il manuale (già in uso) di note operative per la gestione delle procedure concorsuali, da pubblicare online per renderlo tempestivamente accessibile a tutti i segretari di concorso iscritti all'Albo.

UNI ISO 31000:2010, 3: PRINCIPI «B» E «G»

b) La gestione del rischio è parte integrante di tutti i processi dell'organizzazione. La gestione del rischio non è un'attività indipendente, separata dalle attività e dai processi principali dell'organizzazione. La gestione del rischio fa parte delle responsabilità della direzione ed è parte integrante di tutti i processi dell'organizzazione, inclusi la pianificazione strategica e tutti i processi di gestione dei progetti e del cambiamento.

g) La gestione del rischio è "su misura". La gestione del rischio è in linea con il contesto esterno ed interno e con il profilo di rischio dell'organizzazione.

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L’INTEGRAZIONE DEL RISK MANAGEMENT A TUTTI I LIVELLI

DELL’ORGANIZZAZIONE

L’integrazione della gestione del rischio di corruzione a tutti i livelli dell’organizzazione viene realizzata: Dal Piano Triennale di Prevenzione della

Corruzione Dal Coordinamento tra Obiettivi di

Performance e Obiettivi di Prevenzione Dai Referenti Anticorruzione e Trasparenza

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I REFERENTI ANTICORRUZIONE E TRASPARENZA

Sono una rete di punti di riferimento per il monitoraggio costante del rispetto delle

procedure in atto per l’invio di dati relativi ai controlli effettuati per eventuali proposte di miglioramento.

Devono garantire il flusso dei dati relativi ai monitoraggi, agli adempimenti di legge alle nuove iniziative

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VARIABILI «SOGGETTIVE» E «ORGANIZZATIVE» CHE INCIDONO SUL RUOLO DI REFERENTE

Variabili Soggettive Consapevolezza del Rischio: il rischio di corruzione è

un rischio tipico del settore amministrativo Conoscenza del «quadro normativo di riferimento»:

Legge 190/2012, D.Lgs 33/2013, D.lgs 39/2013, DPR 62/2013, PNA, PTPC, PTTI.

Profilo etico: adesione ai principi etici di legalità, responsabilità, fedeltà e libertà

Variabili Organizzative Chiara definizione delle responsabilità e degli obiettivi

associati al ruolo di referente Possibilità di comunicare in via privilegiata con il

Responsabile della Prevenzione della Corruzione Garanzia di tutela in caso di segnalazione di ANOMALIE

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RISK MANAGEMENT E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 

Formazione obbligatoria L. 190/2012

Università degli Studi di Milano – 8 luglio 2015

Andrea Ferrarini, Consulente in tema di etica pubblica e sistemi di gestione del rischio di reato

Curatore Linee Guida di ANCI Lombardia, per la prevenzione della Corruzione nei Comuni.

andrea.ferrarini2012@gmail.comhttps://www.linkedin.com/in/andreaferrarini

BUON LAVORO!!!