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SCOCA DIRITTO AMMINISTRATIVO PARTE 1

Organizzazione amministrativa

Capitolo 1 La pubblica amministrazione e la sua evoluzione

1. Lunificazione amministrativa A seguito dellunificazione politica del Regno dItalia come Stato unitario si avvertita lesigenza di unificare le diverse organizzazioni preunitarie sotto il profilo delle strutture e delle funzioni tanto che le singole discipline amministrative allora vigenti hanno subito un processo di uniformazione al diritto vigente in Piemonte (c.d. piemontesizzazione). Dunque, con la prevalenza del sistema piemontese rispetto agli altro avvenuta la soppressione del vecchio ordinamento e la sua sostituzione nellambito del diritto amministrativo, in quanto il Regno sabaudo era il solo stato costituzionale al momento della formazione del Regno dItalia ed il Governo piemontese, a partire dalla legislazione del 1859, aveva provveduto ad emanare leggi fondamentali, quali quelle sullordinamento comunale e provinciale, sul Consiglio di Stato e sullordinamento giudiziario nonch erano stati pubblicati i codici penale, di procedura penale e di procedura civile tanto che lordinamento piemontese risultava il pi aggiornato anche se non in tutti i settori del diritto. Inoltre, con lannessione delle antiche province del Piemonte e le preoccupazioni legate alla politica interna, da cui lunificazione amministrativa del 1865, ed esterna relative alle Potenze europee, il processo di integrazione territoriale e di unificazione politica era oggetto di forte accelerazione al fine della unificazione giuridica ed organizzativa. Lunificazione amministrativa interna, infatti, fu definitivamente attuata con legge 20 marzo 1865, n. 2248, costituita da un solo articolo e da sei allegati, distinti con le lettere da A a F, ed in particolare lallegato E riportava labolizione del contenzioso amministrativo. In particolare, il 1859 ed il 1865 segnano la conformazione del sistema amministrativo dello Stato italiano al modello piemontese nonostante le resistenze dei rappresentanti lombardi, toscani napoletani e siciliani che rivendicavano una propria autonomia, mentre il Veneto nel 1866 ed il Lazio nel 1870 trovarono, al tempo della loro annessione, un sistema in vigore gi unificato rispetto al quale si estesero automaticamente e cos Trento e Trieste, a seguito della prima guerra mondiale.

2. La fisionomia originaria dellamministrazione pubblica italiana. Lamministrazione delineata dalla legge di unificazione del 1865 non si differenzia di molto da quella adottata nel Regno di Sardegna. In particolare, a partire dagli anni cinquanta del secolo XIX lamministrazione piemontese era stata oggetto di riforme semplificatrici e razionalizzatrici, per cui lavvento dellamministrazione unitaria, presentava caratteri di semplicit, uniformit, accentramento ed accentuata gerarchia. Tali caratteri furono trasmessi allorganizzazione amministrativa del Regno dItalia, per cui le strutture organizzative furono concentrate negli enti territoriali di Stato, Provincia e Comuni. Vi erano altri enti, diversi dagli enti territoriali, a struttura associativa, quali gli ordini professionali e le Camere di Commercio. In tale contesto, la qualificazione pubblica dellorganizzazione amministrativa veniva identificata con quella statale e viceversa lo Stato veniva a comprendere ogni amministrazione che poteva essere considerata pubblica, per cui le province ed i comuni veniva considerati enti dotati di personalit giuridica propria e definiti quali membra dello Stato. Lorganizzazione pubblica dello Stato si divideva in amministrazione facente capo alla persona giuridica Stato ed amministrazione indiretta, relativa agli enti territoriali minori.

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Invero, lorganizzazione interna della Provincia e del Comune dominata da organi dello Stato ed al vertice della Provincia vi un organo collegiale, la Deputazione provinciale presieduta dal Prefetto, organo periferico dello Stato. Il Consiglio provinciale, elettivo, era convocato soltanto per brevi sessioni e la Deputazione provinciale era lautorit tutoria sui Comuni e sulle Opere pie. Al vertice del Comune, invece, vi era il Sindaco, nominato dal Governo, formalmente dal Re, tra i consiglieri comunali e gli veniva riconosciuta la qualifica di Ufficiale del Governo. Anche il Consiglio comunale, inoltre, era elettivo e si riuniva in via ordinaria soltanto due volte allanno. La struttura organizzativa dellamministrazione pubblica italiana rispondeva al criterio di assoluta uniformit, in quanto fortemente accentrata nelleffettiva unitariet dellordinamento e dellunit politica del Paese che anche propria dellamministrazione diretta dello Stato, la quale si struttura a livello centrale nei Ministeri, organizzati in direzioni e sezioni ed a livello periferico nelle Prefetture e nelle Sottoprefetture, da cui la rigidit delle relazioni gerarchiche che rendono lamministrazione un corpo compatto nelle sue strutture interne estremamente semplificate.

3. Evoluzione dei modelli organizzativi. A seguito dellaumento delle funzioni dellamministrazione pubblica, lorganizzazione della pubblica amministrazione italiana viene a subire una progressiva evoluzione. Si verifica, infatti, dapprima un processo di dilatazione e diversificazione delle strutture organizzative dello Stato e degli enti territoriali minori con massiccio incremento degli enti pubblici ausiliari e strumentali tanto che, in tempi recenti, si assiste allintroduzione di nuovi modelli organizzativi, quali dipartimenti, agenzie, autorit indipendenti, societ a partecipazione pubblica e organismi di diritto pubblico ognuna. Tali innovazioni hanno avuto una loro stagione di fioritura, come nel caso dellagenzia autonoma delle Ferrovie dello Stato istituita con la nazionalizzazione delle strade ferrate fin l gestite da societ private sulla base di concessioni e che si erano rilevate inadatte a svolgere compiti di carattere operativo aziendale e tale esigenza venne parimenti avvertita nel caso delle aziende municipalizzate di Comuni e Province nei servizi di illuminazione delle strade urbane, degli acquedotti, del trasporto pubblico fino ai forni comunali. Primi esempi di differenziazione del modello organizzativo sono stati lazienda autonoma dello Stato e lazienda municipalizzata in risposta allingresso degli enti pubblici nei settori economici e soprattutto in quello dei servizi. Negli ultimi anni del secolo XIX si assiste alla moltiplicazione degli enti funzionali, ossia strutture organizzative dotate di personalit giuridica pubblica destinate a svolgere funzioni specifiche e determinate. Durante il ventennio fascista furono istituiti enti pubblici nazionali, quali INPS, INAM, INAIL, IRI in risposta alle esigenze derivanti dallallargamento dei compiti dello Stato che ha visto altres la trasformazione di organismi privati, quali le Opere pie in I.p.a.b. e di organismi totalmente nuovi in numerosi settori che vanno dal credito allassistenza, alla previdenza, alle attivit culturali ed artistiche. Fu pubblicizzato lI.N.A. A partire dagli anni Cinquanta si assiste, invece, allabolizione degli enti c.d. inutili. In definitiva, i modelli di aziende autonome e di enti pubblici funzionali hanno avuto una intensa utilizzazione fino agli ultimi decenni del XIX secolo per poi essere progressivamente sostituiti dapprima in enti pubblici economici e poi in societ a partecipazione pubblica, ritenute pi agili ed efficienti nella propri struttura organizzativa.

4. Lorganizzazione regionale La Carta costituzionale, in vigore dal 1 gennaio 1948, ha arricchito il panorama degli enti pubblici territoriali inserendovi la Regione ex art. 114 Cost., designato quale ente dotato di potere legislativo, in determinate materie di cui allart. 117 Cost, nonch di potere statutario e con attribuzione di funzioni amministrative previa devoluzione alla sua competenza legislativa. La Regione, di fatto, esercitava le sue funzioni amministrative mediante delega alle Provincie, ai Comuni ed agli altri enti locali ovvero mediante propri uffici, rimanendo un centro di indirizzo, promozione e coordinamento di attivit operative demandate ad enti gi esistenti.

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Istituite tardivamente nel 1970, le Regioni hanno sviluppato le loro strutture operative, invece di delegare le loro funzioni agli enti locali ovvero di avvalersi dei loro uffici, con leffetto di appesantire lorganizzazione pubblica complessiva al punto che numerosi organi vengono a decidere, fornire pareri, sviluppare intese in modi e forme diverse. Con la riforma del Titolo V della Costituzione, legge cost. 18 ottobre 2001, n.3, stato modificato lart. 114 Cost, per cui si delineata una nuova potest legislativa in capo alle Regioni che si estende ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 4, Cost.), e cio si invertito il previgente sistema che lasciava allo Stato la competenza generale e residuale ed attribuiva alle Regioni la potest legislativa solo nelle materie tassativamente elencate. Il nuovo criterio generale di distribuzione delle funzioni amministrative tra enti di governo territoriali si basa sui principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza, per cui le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare lesercizio unitario, siano conferiti a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato (art. 118, comma 1, Cost.). Tale nuovo criterio non stato ancora pienamente attuato, in quanto sono presenti forti resistenze nella ripartizione delle funzioni amministrative.

5. Le riforme dellultimo decennio del secolo scorso. A partire dagli anni Novanta sono stati aggiornati i vecchi modelli organizzativi e ne sono stati disegnati di nuovi. Le riforme si sono ispirate ai principi della separazione delle funzioni di indirizzo e controllo delle funzioni operative e di gestione, della razionalizzazione e della flessibilit organizzativa nonch della semplificazione amministrativa. In particolare, il principio della separazione delle funzioni politico amministrative da quelle prettamente amministrative stato affermato in sede di privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, per cui gli organi di ogni amministrazione si distinguono in organi politico amministratici, c.d. organi di governo, ed in organi tecnico amministrativi, identificati nella dirigenza. E stata altres riordinata la Presidenza del Consiglio come struttura destinata ad assicurare lunit di indirizzo politico ed amministrativo del Governo, con compiti di impulso, indirizzo e coordinamento nonch lorganizzazione interna dei Ministeri con riduzione del relativo numero da 19 a 12, poi a 14 ed infine a 18, in attesa di successiva riduzione. La struttura organizzativa del Ministero trova strutture di primo livello, quali dipartimenti o direzioni generali. Viene disciplinata la figura del Segretario generale, ma solo per i Ministeri articolati in direzioni generali e sono previsti uffici di diretta collaborazione con il Ministro. Dato saliente lintroduzione delle Agenzie, strutture organizzative autonome, talvolta dotate di personalit giuridica, che svolgono attivit di carattere tecnico organizzativo di interesse nazionale operando al servizio della amministrazioni pubbliche comprese quelle regionali e locali e sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro. Ulteriori modificazioni sono state introdotte nel periodo 2002 2004. In particolare, stata disposta la trasformazione della Prefettura in Ufficio territoriale di Governo (UTG), con relativo ridimensionamento dei compiti di mero coordinamento con gli altri uffici periferici dello Stato. A partire dagli anni Novanta, agli enti territoriali minori, quali Province e Comuni, stata attribuita autonomia normativa, organizzativa e d amministrativa nonch impositiva e finanziaria nellambito dei propri statuti e regolamenti e leggi di coordinamento con la finanza pubblica. Il Sindaco ed il Presidente della Provincia sono eletti direttamente dal corpo elettorale e lassetto organizzativo interno degli enti territoriali minori disciplinato dalla legislazione nazionale che regola altres il sistema elettorale degli organi di governo e delle funzioni fondamentali ai sensi di cui allart. 117 Cost. In definitiva, alla luce delle ultime riforme del quadro amministrativo pubblico, questo si presenta assai diverso da quanto previsto originariamente, in quanto alla semplicit seguita la

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complicazione, alla uniformit la differenziazione dei modelli, allaccentramento il decentramento e laffermazione delle autonomie, per cui il risultato non pu essere ritenuto soddisfacente in quanto levoluzione del sistema si rilevato affatto lineare per i molteplici ritardi e cambiamenti di indirizzo. Cos nel caso della riforma della distinzione tra funzioni politico amministrative e funzioni prettamente amministrative, laddove la finalit espressa era propriamente quella di garantire il ruolo di indirizzo e direzione da parte delle forze politicamente maggioritarie e limparzialit da sottrarre agli organi politici, per cui i dirigenti (organi tecnici) sono stati posti alle dipendenze degli organi politici.

6. Lo sviluppo delle autonomie Levoluzione del quadro organizzativo ha visto la modificazione delloriginario corpo amministrativo compatto e riferibile allo Stato in una serie di corpi separati, e ci a seguito del mutare dei rapporti tra Stato ed enti territoriali minori che da membra dello Stato si evolvono in enti autonomi, elevati ad enti equiordinati rispetto allo Stato. In tale processo evolutivo sindividuano due tappe, di cui la prima riguarda lo Stato in posizione dominante quale centro di indirizzo unitario del sistema complessivo e le strutture amministrative degli enti territoriali non sono pi considerate amministrazione indiretta dello Stato centralista; la seconda fase vede lamministrazione complessiva presentarsi come policentrica, ossia articolata in pi centri di elaborazione di indirizzi politico amministrativi facenti capo agli enti territoriali ai quali riconosciuta ampia autonomia. Tale tappa prende avvio con le riforme Crispine e sinterrompe nel ventennio fascista per poi concludersi nel 1948 con la Costituzione. La seconda fase, invece, si estende a tutto il periodo successivo e trova pieno riconoscimento con la legge n. 3 del 2001 di riforma costituzionale. Resta ferma lingerenza dello Stato nellamministrazione degli enti territoriali di Comuni e Province soprattutto nellambito dei controlli riconosciuti di competenza del Prefetto ed alla Giunta provinciale da lui presieduta al fine di indirizzare e dirigere le amministrazioni locali. Tale situazione non cambia granch fino allavvento del regime fascista, che sispira alla sostanziale unit dellamministrazione pubblica, per cui Sindaco, ora denominato Podest, torna ad essere organo nominato dallo Stato e alla Provincia preposto il Preside, carica governativa. Dopo la caduta del regime fascista, nel 1943 vengono ripristinati gli organi elettivi. La Costituzione, allart. 5, comma 1, stabilisce che la Repubblica, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, e allart. 130 prevista la modifica del sistema dei controlli di merito da sanzionatorio a collaborativo ed affida alla Regione i controlli sugli enti territoriali minori. Negli anni Novanta del XX secolo la potest statutaria riconosciuta anche a Comuni e Province e sono ridotti i controlli statali sulle Regioni e quelli regionali sugli enti locali. Il punto darrivo la legge costituzionale n. 1 del 2003 di riforma del Titolo V della parte II della Costituzione che allart. 114, comma 2 ha sancito che i Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Pertanto, il principio autonomistico non viene soltanto enunciato, ma disciplinato nelle sue linee essenziali realizzandosi in concreto mediante lattribuzione agli enti autonomi sia della potest statutaria che della potest regolamentare con conseguente riduzione dellambito riservato alla legge dello Stato e delle Regioni in ordine al disegno organizzativo di comuni e province. Le Regioni, infatti, hanno anche potest legislativa e non altri limiti nel disegnare la loro organizzazione, loro attribuzioni e modo di operare se non quelli previsti nella Costituzione e sono dotate di potest statutaria, di potest regolamentare in ordine alla loro organizzazione e svolgimento delle loro funzioni. Tale percorso non pu ritenersi compiutamente attuato, in quanto la trasformazione del sistema organizzativo ancora in fase di evoluzione.

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7. La fisionomia attuale dellamministrazione pubblica. A seguito del passaggio dal tipo di amministrazione concentrata tutta nello Stato al sistema attuale caratterizzato dal principio autonomistico, il panorama dellamministrazione pubblica risulta fortemente caratterizzato intorno agli enti territoriali che, nel quadro di una eccessiva complessit, incidono negativamente sul frazionamento delle competenze degli uffici delle varie amministrazioni da cui i diversi tentativi di ridurre i medesimi enti territoriali mediante labolizione delle Province al fine di rendere pi semplice il quadro amministrativo generale e pi spedita lazione amministrativa. Infatti, intorno agli enti territoriali operano numerose strutture pubbliche e private, a volte ritenute inutili tanto che migliaia sono i soggetti che vanno a comporre il quadro dellorganizzazione amministrativa pubblica con relativo sovrappeso nella spesa per il mantenimento degli stessi. Negli ultimi anni si avviato un processo di privatizzazione che ha comportato la trasformazione di molti enti pubblici e di tutte le aziende autonome statali e della aziende municipalizzate in societ private in societ per azioni. Invero, non si avuta una completa privatizzazione in quanto tali societ restano disciplinate secondo il diritto pubblico ed il relativo controllo resta affidato alla Corte dei Conti. Si parla, infatti di pubblica amministrazione in senso sostanziale, in quanto la P.A. in senso formale costituita dai soli enti di natura pubblica. Inoltre, stato introdotto il modello delle Autorit indipendenti, ossia di strutture dirette da un organo collegiale, costituito da persone competenti e di moralit ineccepibile, che opera al riparo dallindirizzo politico di governo assicurando la massima imparzialit. Cos lAutorit per lenergia elettrica e il gas, lAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, il Garante per la protezione dei dati personali, la Commissione nazionale per le societ e la borsa, lAutorit garante della concorrenza e del mercato. Lamministrazione pubblica, dunque, ha cambiato completamente la sua fisionomia originaria seguendo le tendenze razionalizzatrici nelleliminazione di strutture organizzative ritenute superflue e di quelle preesistenti si inteso modificare il loro modo di operare secondo lintegrazione europea, in quanto molte funzioni dellamministrazione interna sono state trasferite agli organi dellUnione europea e molte loro attivit sono state rimesse alla disciplina comunitaria. Pertanto, lUnione europea ha influito decisamente sullimpostazione della politica economica nazionale consentendo il superamento del precedente sistema c.d. di economia mista (pubblico. privata).

8. Sul modello costituzionale dellamministrazione pubblica Ulteriore problema quello di verificare se dalla Costituzione possa ricavarsi un modello di amministrazione pubblica nonostante le poche disposizioni ad essa dedicate nella Carta. La dottrina, in particolare Mario Nigro, ha sostenuto che i modelli di amministrazione emergenti dalla Costituzione sono tre e di natura disomogenei e tra loro perfino configgenti, in quanto lamministrazione si presenta come apparato servente del Governo ex art. 95 Cost., come complesso autocefalo regolato direttamente dalla legge ex. artt. 97 e 98 Cost. e ancora come modello autonomistico e comunitario ex artt. 5 e 114 e ss. Cost. Eppure, nonostante le critiche, un modello di amministrazione ricavabile dalla Costituzione individuabile seguendo altro insegnamento che prende in considerazione gli articoli 97 e 98 Cost per cui si distingue tra funzione di governo e funzione di amministrazione, laddove la prima sta nella determinazione dellindirizzo politico amministrativo e nellindividuazione degli obiettivi da raggiungere secondo il principio autonomistico presente in tutti gli enti territoriali; mentre la seconda consiste nella gestione concreta ispirata ai principi di buon andamento ed imparzialit secondo gli obiettivi fissati dal governo. Lamministrazione, dunque, dal punto di vista soggettivo risulta articolata in una struttura tecnica, autonoma rispetto alla funzione di governo ad essa collegata, laddove questultima ormai svolta a diversi livelli di governo mediante i molteplici enti territoriali. Pertanto, anche gli atti degli organi

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di governo sono assimilati ai provvedimenti amministrativi anche sotto il regime delle impugnazioni. Di rilievo lintervento del legislatore del 90 che, nel rispetto del dettato costituzionale, ha delineato la chiara distinzione tra politica ed amministrazione. Purtroppo, tale tendenza si arrestata bruscamente in quanto gli organi amministrativi sono finiti per dipendere sostanzialmente dagli organi politici, cos nello spoils system, dichiarato costituzionalmente illegittimo ex artt. 97 e 98 Cost (Corte cost. sent. 23 marzo 2007, nn. 103 e 104).

Capitolo 2 Le amministrazioni come operatori giuridici.

1. Le amministrazioni come figure soggettive Fin qui abbiamo considerato le amministrazioni pubbliche come strutture organizzative, i cui modelli si sono evoluti nel tempo. Ora consideriamo le amministrazioni pubbliche come operatori giuridici, alle quali affidato il compito di curare gli interessi pubblici mediante strumenti giuridici, ossia con atti giuridici e ponendo in essere fattispecie giuridiche. Le amministrazioni pubbliche, pertanto, si presentano come figure soggettive, ossia centri di riferimento di situazioni giuridiche soggettive che consentono loro di operare giuridicamente. Invero la soggettivit giuridica riconosciuta sia a persone fisiche che giuridiche, da cui la distinzione tra centro di azione e centro di responsabilit nellagire giuridico che implica non soltanto la soggettivit giuridica, ma altres lavere, il riconoscimento della personalit giuridica. In particolare, M.S. Giannini indica la soggettivit giuridica immateriale allorch si pongono problemi di ordine patrimoniale ai fini della tutela della sicurezza dei traffici che deve avere una struttura giuridica di riferimento ai fini della tutela dei terzi. Le amministrazioni pubbliche, di fatto, possono anche non avere personalit giuridica ma restano pur sempre figure soggettive. Tuttavia, numerose sono le amministrazioni pubbliche aventi personalit giuridica, quali lo Stato e tutti gli enti pubblici, sia territoriali che funzionali. Le figure soggettive non personificate, invece, sono molto pi numerose nellambito del diritto pubblico, in quanto la legge attribuisce loro la personalit giuridica secondo i principi del diritto pubblico. Invero, lelemento che contraddistingue la persona giuridica lessere un centro di imputazione giuridica da cui derivano atti ed effetti giuridici, con la consequenziale responsabilit patrimoniale di cui essa risponde soprattutto nel campo degli affari economici. Nel settore pubblico, restando essenziale la nozione di soggetto giuridico, appare meno rilevante la nozione di persona giuridica, mentre ci che conta che vi siano centri di imputazione dellattivit diretta alla cura degli interessi pubblici tanto che il legislatore ha previsto che le amministrazioni acquistino o perdano la personalit giuridica senza conseguenze sul piano sistematico. Cos le aziende autonome dello Stato che nel tempo hanno acquistato personalit giuridica ovvero le USL che da articolazioni del Comune sono diventate Aziende dotate di personalit giuridica.

2. Nozione di imputazione giuridica Le figure soggettive sono tali in quanto agiscono, svolgono azione giuridica, ossia pongono in essere atti rilevanti per il diritto. Esse restano semplici organismi, apparati amministrativi che vengono inseriti nel loro quadro organizzativo secondo apposite norme di organizzazione ed a tali figure sono imputati gli atti che esse compiono. Il problema dellimputazione veniva originariamente risolto mediante il modello della rappresentazione necessaria, per cui latto giuridico compiuto da una persona fisica produce direttamente effetto nei confronti della persona giuridica ai sensi di cui allart. 1388 c.c.

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Dunque, alla persona giuridica vengono imputati soltanto gli effetti giuridici prodotti dagli atti compiuti dal rappresentante, cos come accade nella rappresentanza delle persone fisiche incapaci. Nella seconda met del secolo scorso si posto anche il problema della capacit di agire della persona giuridica unitaria dello Stato, in quanto il previgente modello della rappresentanza apparso inadeguato per la struttura organizzativa della persona giuridica dello Stato che comporta un numero rilevante di rappresentanti e per le limitazioni proprie del modello della rappresentanza che riguarda soltanto gli atti volontari e quelli negoziali, per cui latto compiuto dal rappresentante resta come atto del rappresentante e non viene considerato come atto del rappresentato Viene allora elaborato un diverso modello di imputazione giuridica, la c.d. teoria organicistica dello Stato, per cui lo Stato viene inteso come organismo superiore, amplificazione dellorganismo umano, e come questo capace di volere ed agire attraverso i propri organi, per cui gli effetti dellatto compiuti dalla persona giuridica sono imputati allorgano che viene riconosciuto titolare dellazione compiuta. Con la figura dellorgano, infatti, si ha un rapporto di imputazione rispetto al quale leffetto giuridico dellatto non viene soltanto imputato alla persona giuridica, ma anche latto giuridico che lo produce, per cui si ha imputazione di effetti e di atti nei termini di imputazione formale. Tuttavia, la persona giuridica anche il soggetto titolare dellatto, in quanto autore del medesimo, per cui si delinea un rapporto di immedesimazione organica tra lorgano e la persona giuridica. Di immedesimazione organica si pu parlare a condizione che tale nozione sia intesa nel rapporto di imputazione svincolata dalla sua concezione originaria, in cui essa serviva ad attribuire la capacit di agire alle persone giuridiche che attraverso gli organi in esse immedesimati acquistavano esse stesse la capacit di agire La figura soggettiva, infatti, diventa titolare di atti giuridici ma per avere la capacit di compierli deve sussistere il rapporto organico tra gli atti ed i suoi organi. Di qui limputazione indiretta dellatto ad un soggetto diverso dal suo autore che dipende necessariamente dalla naturale inidoneit in cui il soggetto della imputazione si trova nel produrre fattispecie giuridiche. Nella teoria organicistica, infatti, lorgano inserito necessariamente nel quadro organizzativo della persona giuridica, per cui si presenta come ufficio ovvero come titolare dellufficio, con attribuzione e delimitazione dei relativi compiti. Lorgano, peraltro, necessariamente una o pi persone fisiche, in quanto la persona fisica termine essenziale per il rapporto di immedesimazione dal momento che la sola ad avere la idoneit naturale di agire, di compiere atti giuridici. Pertanto, la sola alla quale possibile imputare atti giuridici da essa materialmente compiuti. Nel rapporto di imputazione corre il termine attivo, ossia il centro di imputazione, ed il termine passivo, ossia il centro cui si imputa. Le figure soggettive diverse dalle persone fisiche sono i termini passivi del rapporto di immedesimazione e limputazione degli atti e degli effetti riguarda i loro organi, quali termini attivi del rapporto. Limputazione organica, fondata sullidea della immedesimazione dellorgano nella struttura organizzativa della persona giuridica, comporta che sia questultima titolare delle situazione giuridiche attive e passive nonch di poteri e doveri da cui ladozione di atti giuridici imputati alla persona giuridica.

3. Lorgano come strumento di imputazione. Imputazione organica corrisponde ad imputazione alla figura soggettiva di atti ed effetti giuridici, per cui limputazione dellatto compiuta in capo allorgano e con essa la tutela di coloro che entrano in rapporto con la figura soggettiva che non potr sottrarsi alla responsabilit degli atti viziati in quanto attribuiti allorgano e non a se medesima.

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Di qui il problema della imputazione dei meri atti e, in particolare dei fatti illeciti, in quanto secondo alcuni limputazione giuridica concerne tutti i comportamenti giuridicamente rilevanti, sia leciti che illeciti, e perfino atti di conoscenza. Invece, secondo altri lorgano imputa alla persona soltanto atti e non fatti, dato che le imputazioni di fattispecie fattuali non richiedono che il fatto sia naturalisticamente riferibile allorgano. Tale ultima tesi sembra preferibile, in quanto propriamente alla figura soggettiva che il diritto riconosce la possibilit di curare i suoi interessi attraverso il compimento di atti rilevanti rispetto al soggetto e non gi di meri fatti. Inoltre, per i fatti illeciti civili limputazione segue regole generali di diritto privato mentre regole specifiche sono previste dal diritto pubblico per le persone giuridiche dellamministrazione pubblica. Dunque, per limputazione organica di atti illeciti preferibile parlare di ascrizione, lasciando il termine imputazione alla responsabilit. Limputazione di fatti illeciti si fonda sul nesso di causalit materiale, per cui essi non sono espressione della soggettivit giuridica ma significa che sono compiuti materialmente da un soggetto che ne riconosciuto autore.

4. Organo ed ufficio La nozione di organo rileva soltanto rispetto al tema delle imputazioni giuridiche, in quanto lorgano un centro operativo di imputazione di atti ed effetti della persona giuridica. Tale nozione di organo non attiene al tema della organizzazione in senso proprio, in quanto esso si qualifica come ufficio di imputazione. Infatti, lorgano quale strumento di imputazione deve essere riguardato come ufficio, e cio come entit organizzativa. Di qui il problema del rapporto di imputazione che si radica nellorgano oggettivamente considerato come ufficio ovvero nella persona fisica preposta a tale ufficio? In tale ottica, il rapporto di imputazione corre tra la persona fisica c.d. titolare dellorgano e la figura soggettiva, percui organo in senso proprio dovrebbe essere considerata la persona fisica indicata come titolare dellorgano, inteso come ufficio. Di fatto, lorgano parte integrante della complessa struttura organizzativa della figura soggettiva, per cui tale pu essere inteso come ufficio e costituisce una specie del pi ampio genere di uffici. Inoltre, dal punto di vista funzionale, lorgano strumento di imputazione, in quanto soltanto la persona fisica che titolare dellufficio ad essere indicata come titolare dellufficio, c.d. unit organizzativa. La persona fisica resta termine attivo del rapporto di imputazione che agisce anche come tale e per se stessa, per cui ogni organo pu imputare alla persona giuridica tutti e solo tutti gli atti ed i relativi effetti che egli compie nellambito della competenza che gli spetta secondo il disegno organizzativo della persona giuridica. Infine, con la riforma del 1992 1993 si distinguono le funzioni politico amministrative da quelle prettamente amministrative ed il numero degli organi si incrementato con lacquisizione di ruolo da parte di tutti i dirigenti, ai quali spetta adottare gli atti ed i provvedimenti amministrativi compre gli atti che impegnano lamministrazione allesterno (art. 4, comma 2, d. lgs. n. 165/ 2001).

Capitolo 3 Le strutture organizzative

1. Il disegno organizzativo delle strutture. Le strutture delle amministrazioni pubbliche sono il supporto necessario per lo svolgimento di attivit complesse a queste demandate in funzione del risultato finale. Secondo la scienza dellorganizzazione, il tema dellorganizzazione investe il problema della divisione, coordinamento e razionalizzazione del lavoro di pi persone. Problema avvertito da ogni

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struttura operati e non soltanto nelle amministrazioni pubbliche, in quanto si pone la questione della distribuzione dei compiti differenziati su una pluralit di centri di lavoro secondo criteri e principi idonei ad assicurare il raggiungimento di propri scopi. Le strutture organizzative pubbliche, in particolare, sono organizzazioni formali, costituite per raggiungere scopi determinati sulla base di atti formali di costituzione, modificazione e di estinzione secondo il principio di legalit che le avvolge. Inoltre, queste sono burocratiche, in quanto lattivit lavorativa fondamentale regolata dal principio procedimentale costituita dalle fasi di iniziativa, acquisizione e valutazione dei dati di conoscenza, decisione ed esternazione degli atti giuridici finali nonch delle attivit a queste strumentali. Ciascuna di tali attivit costituisce una funzione in senso atecnico finalizzata al raggiungimento del risultato finale unitario. Invero, il disegno organizzativo di qualsiasi struttura organizzativa si articola in centri di lavoro che ne costituiscono le unit strutturali elementari tanto che il disegno organizzativo risulta composto dalla somma di uffici, quali centri di lavoro, e dai compiti ovvero ruolo ad essi assegnai nonch dalle relazioni esistenti tra essi. Lindicazione del numero, dimensione e ruolo degli uffici regolata secondo il principio di legalit.

2. La nozione di ufficio Gli uffici sono le unit elementari di base di qualsiasi struttura organizzativa, che investe il piano organizzativo, risultando estranei al tema della soggettivit e delle impugnazioni, laddove allinterno di essi ricondotta la figura dellorgano. La distinzione tra ufficio ed organo stata caricata di diversi significati tanto che lufficio stato considerato dalla dottrina come astratta sfera di competenze in quanto riferito allo svolgimento di funzioni ed esercizio di poteri. Considerato, poi, in termini di competenza, la dottrina successiva ha riguardato allufficio sul piano strettamente giuridico con riferimento alle persone fisiche ivi operanti, percui lufficio stato valorizzato come centro di lavoro, ossia servizio personale prefigurato, predeterminato di unattivit lavorativa coordinata con altri centri di lavoro che, nel loro insieme, consentono alla figura soggettiva di svolgere le loro funzioni. Ciascun ufficio, infatti, dotato di un proprio ruolo, per cui il soggetto ad esso preposto centro della dinamica giuridica ed il suo ruolo, assegnato secondo un disegno organizzativo, risulta modellato sulla base delle risorse umane e strumentali di cui si compone.

3. Rapporto dufficio. Rapporto di servizio. munus ed officium. Lufficio composto di servizi di persone fisiche che prestano ivi la propria attivit lavorativa e che fanno capo al titolare dellufficio, il quale la persona fisica che, assegnando compiti specifici agli addetti, dirige il lavoro dellufficio di cui responsabile anche nei rapporti con gli altri uffici. Allinterno dellufficio si determina una relazione organizzativa denominata gerarchia propria dal contenuto variabile secondo i modelli organizzativi e modulato secondo le diverse esigenze. Lattivit degli addetti giuridicamente dovuta ed assume il carattere di dovere dufficio, un quanto gli addetti devono prestare il loro lavoro nellambito dellorganizzazione di una figura operativa. Di qui la distinzione con il c.d. munus, ossia con lufficio in senso soggettivo, che rappresenta la figura attiva nel rapporto di imputazione costituito dalla figura soggettiva investita della cura dellinteresse altrui. Titolare del munus, infatti, il titolare della funzione sottoposta alle direttive ed ai controlli di altri soggetti anchessi investiti della cura del medesimo interesse alieno a quello del munus. Pertanto, il rapporto organizzativo in tale ambito pu essere assunto da un soggetto privato. Dal munus si distingue lofficium, ossia lufficio in senso oggettivo, che rappresenta lo strumento mediante il quale una data collettivit, priva di personalit giuridica (ente di fatto), riesce ad agire giuridicamente. Di conseguenza, mentre lofficium centro attivo di imputazione che gode di propria soggettivit in forza della quale titolare anche di legittimazione sostanziale e processuale per la cura di

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interessi propri; il munus, invece, riguarda ad interessi alieni rispetti a quelli che sono insiti nella propria struttura organizzativa. Il titolare dellufficio, incardinata nellufficio, svolge unattivit lavorativa soltanto strumentale allo svolgimento della funzione che resta attribuita alla persona giuridica. Nello specifico il rapporto dufficio sembra estendersi a tutti i componenti dellufficio e, dunque, al titolare dellufficio e a tutti gli addetti che, tramite lufficio, sono legati alla persona giuridica soggettiva. Tale rapporto trova maggiore rilievo nei confronti del titolare dellufficio rispetto al quale si rivolge il dovere dufficio che gli addetti devono prestare durante la propria attivit lavorativa. Distinto dal rapporto dufficio il rapporto di servizio che investe il pubblico dipendente, ossia colui che svolge attivit lavorativa in modo professionale, continuativa, permanente ed esclusivo dietro corresponsione di una retribuzione da parte dellamministrazione pubblica. Sul piano della responsabilit amministrativa, il rapporto dufficio si radica nella giurisdizione della Corte dei Conti. Latto di investitura del titolare del rapporto dufficio deriva da procedimento di nomina o mediante elezione e la nomina pu anche derivare da fiducia sulla base di requisiti ritenuti idonei allo specifico ufficio. Quanto al procedimento elettorale, la nomina investe i rappresentanti del corpo elettorale. Per il conferimento degli incarichi dirigenziali, invece, latto di investitura dellufficio rientra nellambito degli atti di esercizio di poteri privati come ravvisato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione di cui a seguito si tratter.

4. Uffici monopersonali e pluripersonali (collegiali). Se la titolarit assegnata ad una pluralit di persone fisiche, lufficio si caratterizza per la collegialit, la cui disciplina rimessa al suo ordinamento. In particolare, per la sostituzione del collegio necessaria la presenza fisica di un certo numero di componenti, c.d. quorum strutturale, stabilito dalla legge che, in assenza di previsioni specifiche, deve permanere per tutta la durata della seduta. Il collegio si qualifica perfetto se la normativa prevede la presenza di tutti i componenti del collegio ai fini della validit della riunione. La proposta di deliberazione acquista la dignit di deliberazione del collegio quando sono si espressi favorevolmente i componenti del collegio nel medesimo numero richiesto dalla norma ed il quorum funzionale a seconda il tipo di collegio ovvero del tipo di deliberazione e che corrisponde alla met dei membri votanti pi uno, c. d. maggioranza semplice sebbene siano previste maggioranze qualificate diverse. Durante la votazione pu accadere che uno dei componenti si astenga per ragioni di opportunit o perch obbligatovi, per cui lastenuto viene computato tra i votanti e risulta ininfluente ai fini del quorum funzionale, salto diversa indicazione normativa. I collegi sono costituito da un numero fisso di persone ma possono anche variare nella loro composizione. Il Presidente titolare di ulteriori poteri strumentali finalizzati al funzionamento del collegio. La deliberazione assunta dalla presenza dei soli membri del collegio si ritiene assunta nel momento in cui i componenti del collegio esprimono la loro volont e non gi quando approvato il verbale della relativa seduta. La verbalizzazione, infatti, integra unattivit successiva allapprovazione volta a tradurre per iscritto quanto discusso, per cui lattivit tradotta nel verbale attivit capace di produrre certezza giuridica. La dottrina distingue tra collegi di ponderazione, che si riuniscono in un unico corpo pi capacit professionali, e collegi di composizione, se la ragione quella di comporre in unica sede interessi molteplici e diversi tra loro. Inoltre, i primi riguardano ponderazioni di tipo tecnico e sono composti da persone capaci di tale attivit laddove i secondi valutano, e non ponderano, fatti e comportamenti

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relativi a comportamenti differenziati. I primi funzionano soltanto con la partecipazione di tutti i componenti, mentre i secondo possono funzionare anche in assenza di alcuni componenti.

5. Le vicende del rapporto. Il funzionario di fatto. Lordinamento prevede che, qualora il titolare dellufficio si trovi in situazioni di temporanea incapacit di prestare la propria attivit lavorativa, sia assicurata la necessaria continuit nel servizio dei compiti dellufficio strumentale al conseguimento della funzione. Le due figure che assolvono a tale funzione sono quella della supplenza e della reggenza. Il supplente il titolare di un altro ufficio dellamministrazione che subentra automaticamente nella titolarit dellufficio al verificarsi della vacanza senza specifico atto di nomina. La reggenza, invece, ricorre nei casi di mancata previsione della supplenza, presuppone la nomina interinale del titolare di altro ufficio individuato secondo procedure stabilite. Lincaricato temporaneo conserva la medesima ampiezza di compiti dellincarico assegnato in origine anche se possono essere previste limitazioni. La cessazione del rapporto dufficio, invece, pu derivare da varie ragioni ed in passato si consentiva al titolare dellufficio di continuare ad esercitare il proprio ruolo anche dopo la scadenza dellinvestitura e fino allinsediamento del suo successore, come prevedono alcune leggi di settore. A livello generale, invece, le funzioni attribuite agli organi generali hanno un loro termine di durata previsto per ciascuno di essi entro il quale possono essere ricostituiti e in caso di mancata ricostituzione prevista la prorogatio2 per non pi di 45 giorni decorrenti dalla loro scadenza, in cui possono adottare soltanto atti di ordinaria amministrazione a pena di nullit. Tale sistema trova fondamento giuridico nellesigenza di continuit nellesercizio delle funzioni amministrative, per cui linvalidit di nomina dei membri del collegio vizia linvestitura dellintero collegio e la delibera adottata da collegi imperfetti risulta irrilevante ai fini della validit della delibera. Ulteriore figura quella del c.d. usurpatore dufficio, ossia colui che con coscienza e volont assume la titolarit dellufficio pubblico prescindendo da formale investitura. Tale figura trova limitazione nel funzionario di fatto laddove manchi la reale volont usurpatrice.

6. Lufficio del responsabile del procedimento. La figura del responsabile del procedimento rappresenta un esempio di aggregazione e concentrazione di pi ruoli allinterno di un unico ufficio o meglio dellunit organizzativa responsabile dellistruttoria e di ogni adempimento procedimentale nonch delladozione del provvedimento finale. Tale figura risponde alle esigenze di funzionalit e trasparenza dellazione amministrativa, per cui ciascuna amministrazione determina, in prima fase, per ciascun procedimento lunit organizzativa responsabile dello svolgimento procedimentale e delladozione del provvedimento finale. Fin qui vi distribuzione di ruoli secondo il principio di articolazione dellattivit amministrativa art. 97 Cost. In seguito, il dirigente dellunit organizzativa individua il responsabile del procedimento assegnando a s p ad altro dipendente addetto a tale unit la responsabilit dellistruttoria e di ogni altro adempimento relativo al procedimento nonch eventualmente delladozione del provvedimento finale, per cui fino a tale assegnazione il funzionario resta responsabile del singolo procedimento. Il ruolo assegnato allufficio individuato dalla legge n. 241 del 1990 e dalle norme regolamentari che nello specifico disciplinano la materia per ciascun tipo di procedimento. Il responsabile pu essere sia il titolare dellufficio che qualsiasi altro addetto scelto tra gli uffici interessati dallattivit procedimentale o anche fuori di essi. Quanto al dirigente dellunit organizzativa, ai sensi degli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241 del 1990, non richiesto che egli rivesta la qualifica di dirigente e neppure avere la competenza ad adottare il provvedimento finale che, invece, predeterminata dalla legge. Pertanto, il dirigente che omette di indicare, allavvio del procedimento, un diverso responsabile, assumer egli stesso il ruolo di tale

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ufficio temporaneo nellambito di una responsabilit limitata alla fase procedimentale in senso stretto.

7. Le fonti e i criteri di organizzazione. Nelle organizzazioni complesse, in cui operano molteplici uffici al fine di raggiungere uno scopo comune, le strutture sono disciplinate e realizzate con leggi, regolamenti ed atti organizzativi soprattutto Statuti degli enti territoriali minori con la riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, gli atti organizzativi si distinguono tra atti di macrorganizzazione e microrganizzazione quanto alla loro natura giuridica pubblica o privata in virt dei principi costituzionali di imparzialit e buon andamento, mentre le unit organizzative (gli uffici) si aggregano in senso verticale secondo la rilevanza del ruolo assunto e in senso orizzontale secondo la differenza tipologica delle attivit svolte, tale da formare un relazione piramidale di autorit responsabilit allinterno del medesimo sistema organizzativo. La struttura organizzativa, infatti, si articola in una pluralit di uffici coinvolti nel perseguimento dellobiettivo comune dello svolgimento di attivit e scelte che ciascuno opera nel rispetto reciproco. A ciascun livello decisionale, infatti, sono ascritti profili di autorit e responsabilit differenti a seconda del grado della scelta effettuata e per agevolare il perseguimento dellobiettivo comune riconosciuta la piena attuazione del principio della trasparenza del responsabile del procedimento e della creazione di Uffici per le relazioni con il pubblico e dei servizi di comunicazione pubblica a favore dei cittadini. In relazione al tipo di attivit svolta si distingue tra amministrazioni burocratiche deputate allesercizio delle funzioni pubbliche, ed amministrazioni dal carattere aziendalistico per lesercizio di pubblici servizi. In relazione alla rilevanza dei compiti assegnati viene distribuito il lavoro tra i vari uffici allinterno delle strutture organizzative, per cui la cura degli interessi pubblici affidata a ciascuna amministrazione agli uffici centrali e quelli di minor rilievo agli uffici di base, i c.d. uffici periferici. Di qui si parla di accentramento nel primo tipo di struttura amministrativa e di decentramento per i sistemi globali del secondo tipo sovraindicato. In relazione agli interessi pubblici sono assegnati compiti alle strutture amministrative ed il coordinamento e controllo di tali funzioni e competenze avviene mediante raccordo di organi cui spetta elaborare indirizzi unitari ovvero attraverso il finanziamento unitario della attivit inerenti allamministrazione. Lo Stato rappresenta il modello di persona giuridica unitaria che si presenta, al suo interno, come aggregato di una pluralit di strutture organizzative, quali i ministeri, che esprimono ciascuno una propria attivit con propri organi senza poter risalire ad una struttura unificata. Si tratta di un modello disaggregato in cui sinstaurano rapporti intersoggettivi nei confronti dei terzi con imputazione delle fattispecie in capo alle singole strutture anzich direttamente allo Stato. Inoltre si rileva il trasferimento a livello comunitario di funzioni in precedenza spettanti in via esclusiva allo Stato, in quanto i soggetti chiamati a rappresentare lo Stato nei rapporti comunitari si sono moltiplicati e ci un ulteriore fattore di disaggregazione dellamministrazione pubblica.

8. LAmministrazione dello Stato: caratteri generali. Allinterno della struttura delle amministrazioni pubbliche si distingue tra amministrazioni pubbliche, quale concetto generale ed amministrazioni dello Stato, concetto specifico. Invero gli organi dello Stato sono stati considerati dalla dottrina come organi dalla personalit giuridica imperfetta, in quanto il carattere della soggettivit risultava inadeguata. Tuttavia, con la maturata consapevolezza che trattasi di centri di imputazione di situazioni soggettive seppure prive di personalit giuridica, le singole amministrazioni in cui si articola lo Stato, quale unico soggetto di diritto, hanno una propria consistenza separata sul piano organizzativo e non anche sul piano della soggettivit. Infatti, ciascun ministero ha organi dotati di

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rappresentanza legale che agiscono nellambito delle fattispecie compiute dal ministero e non genericamente dallo Stato, per cui le amministrazioni dello Stato acquistano il carattere di figure soggettive laddove lo Stato persona giuridica unitaria. Il modello ministeriale, anche grazie ai rapporti con lUnione europea, venuto a frammentarsi in tanti altri uffici del ministero secondo diversi disegni organizzativi, fermo restando che lamministrazione dello Stato segue la disciplina specifica tipica delle amministrazioni pubbliche relativamente ai procedimenti contabili, finanziari, negoziali, processuali.

9. Le amministrazioni autonome Le amministrazioni, svolgendo attivit di produzione di beni e servizi nellambito di organizzazioni complesse di tipo burocratico, restano collegate agli organi di vertice cui coincidono i titolari della struttura di riferimento. Il grado di compiutezza del loro disegno organizzativo ne determina il riconoscimento come figure soggettive, per cui la legge in alcuni casi le istituisce come veri e propri enti pubblici. In particolare, il modello organizzativo dellamministrazione autonoma ricondotto a quello delle aziende autonome dello Stato e da quelli delle aziende municipalizzate degli enti locali. La dottrina, a riguardo, ne indica il carattere derogatorio della disciplina del modello organizzativo burocratico. Tale modello, in definitiva, stato pressoch abbandonato a seguito dei recenti processi di trasformazione delle amministrazioni pubbliche in societ pubbliche.

Capitolo 4 Le relazioni organizzative

1. Le relazioni organizzative e formule organizzative In relazione alle strutture compiute che fanno capo ad una organizzazione avente personalit giuridica, si pone unesigenza di razionalit del sistema che consiste nel raccordare tra loro tali strutture al fine di ricomporla a livello funzionale nellunitariet dellorganizzazione complessiva. Molteplici rapporti si pongono tra loro creando una trama che abbraccia lintera organizzazione amministrativa. Tali rapporti sono, appunto, le relazioni organizzative rispetto alle quali si struttura lorganizzazione formale disciplinata dal diritto, quali rapporti giuridici caratterizzati da situazioni giuridiche soggettive correlate e contrapposte di cui sono titolari le diverse strutture organizzative. Tali rapporti si articolano in potest ed interessi protetti e la consistenza delle relazioni organizzative risulta costante per le strutture dotate di personalit giuridica, viceversa non costante nelle strutture prive della personalit giuridica. Tale differenza si riflette nella struttura sottordinata che, nel primo caso, pu chiedere tutela dellinteresse protetto anche in sede giudiziale, laddove nel secondo caso essa deve accontentarsi dei soli rimedi amministrativi. Nel quadro generale delle relazioni organizzative si specificano due tipi di formule: un rapporto potest interesse protetto ed rapporto potest soggezione. In particolare, si parla di relazioni infrastrutturali o interne quanto alle relazioni tra uffici della medesima struttura e relazioni tra strutture o amministrazioni diverse per indicare le relazioni intersoggettive tra amministrazioni dotate di personalit giuridica. Queste ultime sono le relazioni organizzative che interessano maggiormente. Invero le relazioni tra strutture compiute sono rapporti giuridici aventi contenuti diversi, quali potest di direzione, indirizzo, controllo e cos via e linsieme di queste caratterizza la posizione nella quale le une si collocano rispetto alle altre. Tali posizioni relazionali danno luogo a modelli o formule organizzative raggruppabili nella posizione di autonomia o indipendenza ovvero in dipendenza nelle sue forme di ausiliariet, strumentalit, dipendenza in senso stretto.

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La posizione di autonomia si caratterizza per la limitata consistenza delle relazioni organizzative, mentre quella di dipendenza si caratterizza per la forte consistenza delle relazioni organizzative. Quanto ai rapporti o relazioni organizzative dotate di stabilit, si rinviene la posizione in cui un ufficio, struttura compiuta, si trova rispettivamente nei confronti dellufficio parte della struttura amministrativa, da cui la posizione di ciascun ufficio nei confronti degli altri uffici nellambito della medesima struttura organizzativa. La dottrina ha ravvisato nelle organizzazioni equiordinate una relazione di reciproca indifferenza, in quanto si rinviene tra queste il coordinamento delle azioni rispettive, che invece escluso nelle relazioni tra uffici caratterizzate da sovra ordinazione subordinazione. Con il termine formula organizzativa, dunque, si fa riferimento ad un modello organizzativo complesso considerato sia rispetto alle strutture che lo compongono sia alle relazioni tra tali strutture. Pertanto, attraverso lo studio delle relazioni organizzative si considera il modo in cui le singole strutture interagiscono tra di loro. Occorre altres considerare che le relazioni organizzative infrastrutturali, ossia tra uffici della medesima struttura organizzativa, riguardano gli uffici di line di una struttura organizzativa e non gi gli uffici di staff, i quali sono collegati alla struttura compiuta per le funzioni di supporto che ad essa prestano, quali la programmazione, la consulenza, il controllo. Le posizioni relazionali, c.d. formule organizzatorie, si rinvengono anche negli enti territoriali per i quali si posto il rilievo del diverso grado di dipendenza rispetto allo Stato. In definitiva, esistono tante specifiche disposizioni organizzative quante sono le posizioni relazionali secondo le diverse discipline organizzative positive da cui la consistenza delle medesime relazioni organizzative.

2. La gerarchia La nozione di gerarchia ha subito negli anni una modificazione nella sua applicazione e nei suoi contenuti. Il primo modello di organizzazione amministrativa, infatti, era ispirato ad un modello fortemente accentrato, per cui la gerarchia era lunica formula organizzativa positivamente utilizzata. Successivamente, tale modello si andato riducendo nella sua applicazione, per cui si sono preferite soluzioni pluralistiche e decentrate tanto che oggi la gerarchia non attiene pi alle relazioni interstrutturali seppure con residua traccia nelle relazioni tra uffici della medesima amministrazione. In particolare, la gerarchia caratterizza oggi i rapporti tra organi ed uffici serventi e tra dirigenti di vario livello nellambito della distribuzione dei compiti, per cui allufficio inferiore viene fatta rientrare la competenza di specifici compiti secondo disposizioni generali in qualsiasi momento modificabili dallufficio sovraordinato. Di fatto, le competenze degli uffici inferiori si sono andate modificando nel tempo tanto da essere individuate in via formale e la gerarchia ha subito una prima evoluzione, dal momento che gli atti del primo vengono ad essere oggetti di controllo sotto il profilo della legittimit. La gerarchia formula organizzativa che contiene in s tutte le potest di sovra ordinazione, quali indirizzo, programmazione, controllo, per cui si pu affermare che le relazioni organizzative di sovra ordinazione riflettono lisolamento di potest contenute nella formula della gerarchia. Tipica della gerarchia la potest dordine, quale possibilit dellufficio sovraordinato di prescrivere le modalit di comportamento allufficio sottordinato mediante atti generali ovvero puntuali nonch potere di revoca e riforma degli atti emanati dallufficio inferiore. Tuttavia, a seguito della formazione dello Stato moderno si assiste alla spersonalizzazione degli uffici e del potere gerarchico, per cui la tendenza quella di valorizzare il rapporto tra uffici. Invero, sotto il profilo giuridico la relazione di sovra ordinazione subordinazione tra uffici fa riferimento al rapporto di poteri di ordine o di comando nei confronti dellufficio inferiore, per cui necessario che tra i vari uffici vi sia unidentit di competenza, quale presupposto necessario di ogni rapporto giuridico.

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Considerata la competenza degli uffici gerarchicamente ordinati, infatti, si rinviene che la responsabilit del titolare di un ufficio presuppone la competenza dellufficio distinta da quella dellufficio sovraordinato, da cui la distinzione delle sfere di competenza che comporta determinazione nellesercizio pi o meno attenuato dei poteri. In proposito la riforma della dirigenza statale di cui al d. lsg. n. 29 del 1993 e d. lgs. 165 del 2001, ha attribuito competenze esclusive ai dirigenti ma ha altres attenuato i poteri di ingerenza del Ministro, il quale non ha pi potere dordine generale, bens potere di impartire direttive agli organi, centrali e periferici, dellAmministrazione. La gerarchia, infatti, tende oggi ad avvicinarsi al rapporto di direzione tanto che ormai sembra sia scomparsa dallordinamento amministrativo. A riprova di ci si consideri il rapporto di gerarchia tra dirigenti di uffici dirigenziali generali e dirigenti delle strutture di livello inferiore nelle quali questi sono articolati, per cui i primi definiscono i compiti dei secondi individuando obiettivi e delegando le specifiche competenze e possono sostituirsi ad essi in caso di interzia e decidono sui ricorsi gerarchici contro i loro atti e ne organizzano gli uffici, ex art. 16, comma 1, d. lgs. n. 165 del 2001 e art. 5, comma 5, d. lgs. n. 3 del 2004.

3. La direzione La relazione di direzione la relazione organizzativa tra uffici della medesima struttura ovvero tra strutture e persone giuridiche diverse. Tale relazione fa capo allufficio sovraordinato al quale spetta il potere di emanare atti con i quali, a differenza del potere di ordine, indica scopi concreti da perseguire, stabilisce ordini di priorit e lascia allufficio inferiore la scelta di raggiungere tali scopi. La relazione gerarchica si va trasformando in relazione di direzione che, nei rapporto intersoggettivi, rappresenta uno strumento organizzativo idoneo a raccordare le figure soggettive pubbliche diverse dallo Stato. La direzione, infatti, costituisce un rapporto di sovra ordinazione caratterizzato, a differenza della gerarchia, dal rispetto di una pi o meno ampia sfera di autonoma determinazione dellufficio o dellente subordinato, per cui al potere di ordine si sostituisce il potere di impartire direttive ovvero il potere di indirizzo con cui vengono fissati gli obiettivi da perseguire e lufficio o lente subordinato resta per libero di determinare i modi ed i tempi dellazione in uno spazio limitato positivamente. Parimenti, il controllo non pi controllo sugli atti, bens controllo sullattivit svolta dallufficio o ente soggetto alla direzione. Lelaborazione della nozione di direzione nellambito del diritto amministrativo risale agli inizi del Novecento, allorch il dirigente venne considerato non pi come un soggetto della supremazia o della subordinazione. La gerarchia, infatti, venne ridimensionata dalla dottrina successiva che offr della direzione una versione pi obiettiva riassunta in poteri, potest o atti giuridici di direttiva, specialmente quelli svolti dagli organi di governo nellesercizio di funzioni di indirizzo politico amministrativo. Di fatto, la direzione un rapporto di sovra ordinazione - subordinazione che, secondo la dottrina pi recente, riguarda soprattutto la disciplina giuridica dei rapporti tra Ministro dirigenti, titolari degli uffici dirigenziali, generali e tale relazione si fonda sul criterio della competenza con esclusione della configurabilit di una relazione di sovra ordinazione sottordinazione. Tale relazione, infatti, ruota attorno alla pi ampia funzione di indirizzo politico amministrativo che trova nei dirigenti generali lattivit di programmazione strategica che si attua sul piano operativo mediante lutilizzo razionale delle risorse e la fissazione delle strategie medesime. Tale processo interessa gli organi di governo e gli organi di gestione, nelle varie tappe, per cui il concetto di strategia, a differenza di quello di direzione, si precisa nella durevolezza e nella stabilit degli obiettivi assegnati.

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4. Il coordinamento. Il coordinamento non di per s una relazione organizzativa, bens il risultato dellesercizio di poteri inerenti ai diversi tipi di rapporti organizzativi. La dottrina parla di rapporto di equiordinazione tra soggetti preposti ad attivit che, pur essendo distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario in vista di risultati di interesse comune. Esso risponde al fine di assicurare coerenza ed organicit allattivit amministrativa. In dottrina si ritenuto che il coordinamento sia un rapporto non precisato da norme ordinarie, per cui tutte le parti sarebbero vincolate a comportamenti conseguenti a quelle istanze equiordinate prefissate, in quanto esso realizza il risultato di raccordo tra figure soggettive che esprimono attivit di partecipazione ad uguale titolo in tutti gli uffici ovvero enti chiamati contestualmente alla valutazione degli interessi in gioco. Il coordinamento, dunque, non n un potere, n un tipo di relazione organizzativa, bens il risultato al quale si pu pervenire attraverso relazioni di sovra ordinazione ovvero di equiordinazione.

5. Il controllo Nel dibattito dottrinale, il controllo trova significato nel garantire la regolarit formale e sostanziale del processo di formazione delle decisioni amministrative, per cui esso risulta connaturato al modo di essere della organizzazione amministrativa e si fonda sullesigenza di verificare la rispondenza dellattivit di strutture pubbliche alle regole formali ovvero al vincolo funzionale. Sotto il profilo giuridico, i controlli possono essere interni, sia interorganici che intersoggettivi, e si distinguono in controlli interni, relativi alla medesima struttura, ovvero controlli esterni. Rispetto alloggetto, i controlli possono essere controlli sui singoli atti oppure sullattivit dellufficio o della struttura soggetta a controllo. Il controllo sugli atti pu essere preventivo o successivo, a seconda che sia esercitato prima o dopo che gli effetti siano diventati esecutivi. A seconda del parametro assunto per la verifica, i controlli possono essere di legittimit se il parametro la legge, ovvero controllo di merito se lopportunit dellattivit amministrativa, infine controllo di gestione e controllo strategico se i parametri sono leconomicit, lefficienza e la congruit dellattivit posta in essere o programmata rispetto ai risultati raggiunti o prefissati. Il sistema dei controlli disciplinato dalla legge generale di contabilit di Stato, r.d. n. 2330 del 1923 e dal testo unico della Corte dei conti, r.d. n. 1214 del 1834 e dal testo unico delle leggi comunali e provinciali, r.d. n. 383 del 1934 oltre a varie leggi di settore. Si tratta di un sistema incentrato soprattutto sul controllo esterno di competenza della Corte dei conti per gli atti amministrativi statali e su quelli dei Comuni e delle Province i controlli sono soprattutto quelli di legittimit e di merito. La Carta costituzionale ha ridotto il controllo di merito a semplice richiesta di riesame da parte degli enti di controllo affidandoli alla Commissione di controllo sugli atti delle regioni, ai Comitati regionali di controllo sugli atti degli enti locali. Tale assetto ha subito modificazioni a partire dagli anni 90 sia per gli atti delle Regioni sia per gli atti dei Comuni e delle Province. In linea generale, i controlli preventivi di legittimit si esercitano nei soli confronti degli atti del governo in virt dellart. 100, comma 2, Cost. di competenza della Corte dei conti. La tipologia dei controlli si arricchita con il d.lgs. n. 286 del 1999:

- controllo di regolarit amministrativa e contabile, per la legittimit, regolarit e correttezza dellazione amministrativa, avente carattere preventivo nei soli casi espressamente previsti dalla legge;

- controllo di gestione, per la verifica dellefficacia, efficienza, economicit dellazione amministrativa al fine di consentire ai dirigenti di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati;

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- valutazione dei dirigenti, quale presupposto per la responsabilit dirigenziale di cui allart. 21, commi 1 e 2, d. lgs. n. 165 del 2001;

- valutazione e controllo strategico, per la verifica dellattivit degli organi di indirizzo politico amministrativo e valutare le scelte dei dirigenti rispetto agli obiettivi stabiliti dalle norme ed individuare eventuali fattori di ostacolo al raggiungimento di tali obiettivi;

6. Delegazione di funzioni ed utilizzazione degli uffici Le figure soggettive pubbliche possono risultare legate a vicende che implicano rapporti di collaborazione tra figure soggettive diverse. Tali vicende possono raggrupparsi in due modelli fondamentali, quali la delegazione di funzioni e lutilizzazione di uffici altrui. Nella delegazione la figura soggettiva titolare di un potere o funzione e ne trasferisce lesercizio ad altra figura soggettiva, per cui il delegante resta titolare dei poteri o delle funzioni e conserva il potere di indirizzo e controllo sullattivit del delegato. La delegazione pu aversi tra enti diversi, tra strutture compiute e tra organi della stessa struttura. La delegazione d luogo allesercizio indiretto della funzione amministrativa ovvero amministrazione indiretta e tale modello tipico delle amministrazioni c.d. aperte cos come previsto dallart. 118, ultimo comma, Cost. Lutilizzazione degli uffici, infatti, riguarda attivit istruttorie e preliminari e non gi le funzioni in senso proprio, da cui la fondamentale distinzione rispetto alla delegazione. Tuttavia, alla delegazione ed allutilizzazione degli uffici si pu fare ricorso soltanto in presenza di una espressa disposizione di legge.

Capitolo 5 Lorganizzazione amministrativa

1. Lorganizzazione amministrativa nellarchitettura costituzionale Lorganizzazione pubblica, sotto il profilo statico del complesso di soggetti che la compongono, presenta un dato di complessit relativo alla sua correlazione con il sostrato sociale sul quale va ad innestarsi, in quanto essa espressione della scelta politica del ruolo riconosciuto allo Stato in un determinato momento storico nellambito del suo intervento nel settore pubblico. Il sistema della pubbliche amministrazioni articolato in modo complesso composta da una pluralit di soggetti variamente collocati sul territorio nazionale essenzialmente per ragioni di competenza (per materia o per territorio) loro riconosciute dalle rispettive leggi istitutive. Il richiamo costituzionale alle singole figure soggettive delle pubbliche amministrazioni riguarda il modello ministeriale che pone una riserva di legge sotto il profilo istitutivo di cui allultimo comma dellart. 95 Cost. Tale riserva altres richiamata allart. 97 Cost in relazione allorganizzazione dei pubblici uffici. A livello costituzionale, infatti, si rinviene la determinazione dellindirizzo politico amministrativo, ossia lindividuazione degli obiettivi e delle finalit che la comunit statale intende perseguire in un determinato momento storico secondo la determinazione fissata a livello di politica generale. Significativo il riordino degli enti pubblici di cui alla legge. n. 404 del 1956, con la quale sono stati soppressi gli enti di diritto pubblico e gli altri enti in qualsiasi forma istituiti, soggetti alla vigilanza dello Stato e interessati comunque alla finanza statale i cui scopi risultavano cessati o non pi perseguibili o in condizioni economiche di dissesto o fossero nellincompatibilit di attuare i propri fini statutari. Negli anni Settanta, il tema della soppressione dei c.d. enti inutili torn nel dibattito parlamentare con lemanazione della legge sul parastato legge n. 70 del 1975 con la quale furono inseriti

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strumenti per la soppressione dei c.d. enti inutili e, con d.p.r. n. 616 del 1977, venne disposta la soppressione o la trasformazione in enti di diritto privato di quasi tutti gli enti pubblici nazionali rimasti privi delle funzioni da svolgere in ragione del trasferimento o della delega delle medesime ragioni ordinarie. Venne riordinato il S.S.N. con leggi n. 386 del 1974 e n. 349 del 1977 e n. 833 del 1978. Negli Novanta viene riavviato il dibattito sulla privatizzazione degli enti pubblici e fu indicato il federalismo amministrativo a Costituzione invariata secondo il principio di sussidiariet, in quanto con le leggi Bassanini (legge n. 59 del 1997 e ss.) si inteso garantire la semplificazione dellazione amministrativa e realizzare una forma pi accentuata di federalismo amministrativo nel rispetto delle esigenze e delle spinte provenienti dalle sedi europee. Tale percorso ha trovato una puntuale definizione dei compiti, delle funzioni amministrative da dismettere e conferire agli enti territoriali con reciproca delimitazioni delle sfere di competenza delle Regioni, Province e Comuni riservando alle prime compiti di programmazione, regolamentazione ed indirizzo, mentre agli Enti locali sono state riconosciute funzioni di gestione. Il decentramento amministrativo di cui alla legge n. 59 del 1997 stato attuato con d.lgs. 112 del 1998 al fine di garantire una allocazione delle funzioni e dei compiti amministrativi ( c.d. federalismo amministrativo a Costituzione invariata) relativi alla cura ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunit nonch tutte le funzioni ed i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in capo alle amministrazioni e agli Enti pi vicini ai cittadini. Allo Stato, dunque, sono rimaste affidate soltanto le funzioni che gli Enti locali e le Regioni non potevano svolgere rispettando in ci il principio di sussidiariet in senso verticale. Il decentramento amministrativo si rinviene: -nella clausola di apertura di cui allart. 128 Cost.; nellart. 5 Cost., che consacra il principio autonomistico; - 118 Cost., comma 1 e 2, Cost. che prevede la delega di funzioni amministrative da parte dello Stato alle Regioni in aggiunta a quelle elencate nellart. 117 Cost. e d.p.r. n. 616/ 1977 con esclusione di quelle di interesse locale attribuite con legge della Repubblica agli Enti locali. Federalismo che ha trovato richiamo nella riforma del Titolo V Cost. operata con legge cost. n. 3/ 2001. La scelta del costituente stata di non consacrare a livello di Carta costituzionale un modello rigido di organizzazione amministrativa, lasciando libero il legislatore di individuare la struttura organizzativa consona al perseguimento degli obiettivi che sintendono perseguire con quella organizzazione. La dottrina rinviene tre modelli costituzionale di organizzazione amministrativa:

- il primo tipo di amministrazione quello ministeriale di matrice cavouriana, in quanto apparato servente il Governo dal quale dipende come richiamato allart. 95 Cost.;

- il secondo tipo il modello di amministrazione c.d. autocefala secondo gli artt. 97 e 98 Cost., per cui non prevista alcuna indicazione sulla struttura dellamministrazione che, invece, affidata alla discrezionalit del legislatore;

- il terzo tipo il modello c.d. autonomistico o comunitario riconducibile allart. 5 Cost, che consacra i principi di autonomia e decentramento amministrativo specificati dal Titolo V della Costituzione.

In conclusione, nel corso degli anni il principio di imparzialit ha coinvolto non soltanto i soggetti operanti nellattivit amministrativa, ma anche le scelte politiche di Governo, per cui il dato strutturale viene a risultare il rispetto dei principi costituzionali disciplinati dalla funzione amministrativa secondo le disposizioni richiamate.

2. Il sistema delle pubbliche amministrazioni Un primo criterio per sistemare le diverse pubbliche stato individuato dalla dottrina nel criterio territoriale, per cui si distingue tra amministrazione statale a livello generale costituita dai Ministeri ed amministrazione regionale e locale rappresentata da Enti locali.

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Un secondo criterio stato rinvenuto dalla dottrina nellambito di intervento distinguendo tra enti pubblici ed enti pubblici economici, laddove i primi sono competenti dellamministrazione diretta ed indiretta dello Stato, i secondo, invece, svolgono prettamente attivit di natura economica. La complessit del sistema delle pubbliche amministrazioni, seppure riordinato con delega al Governo di cui alla legge finanziaria per il 2007, ha impedito di addivenire ad una nozione unitaria di pubblica amministrazione, per cui la dottrina ha individuato ulteriori indici di riconoscimento della pubblicit dellente, quali:

- il regime giuridico dei soggetti, da cui la costituzione ad iniziativa pubblica dellente secondo le disposizioni costituzionali;

- il loro inserimento istituzionale allinterno dellorganizzazione amministrativa. Accanto a tali indici formali, la dottrina ha poi individuato ulteriori criteri di natura sostanziale che attengono al profilo funzionale, per cui un ente si considera pubblico se e nella misura in cui funzionale al perseguimento di determinati interessi della societ. Diversa interpretazione emerge dal diritto comunitario, in quanto il giudice comunitario ha sottolineato come la nozione di pubblica amministrazione deve essere limitata a quelle organizzazioni incaricate dellesercizio di pubblici poteri cui attribuito lo svolgimento di mansioni che hanno ad oggetto la tutela di interessi generali dello Stato o delle altre collettivit pubbliche.

3. Lorganizzazione ministeriale e le Agenzie Il modello principale dellorganizzazione dello Stato stato rappresentato, per lungo tempo, dal modello ministeriale risalente alla legge Cavour del 1853, con vertice nei Ministri, quale membri del corpo politico previsti espressamente a livello costituzionale. Le leggi istitutive disciplinavano i Ministeri e tale modello venne superato dalla legge n. 400 del 1988 in cui stata prevista la possibilit di nominare Ministri senza portafoglio, cio Ministeri privi di un proprio apparato organizzativo che si avvalgono della Presidenza del Consiglio dei Ministri per lesercizio delle funzioni loro attribuite. Successivamente, con d.lgs. n. 300 del 1999 si operata la riforma dellorganizzazione del governo in esecuzione della legge delega n. 59 del 1997, per cui stato ridotto il numero dei Ministeri a 12 e viene individuata dalla legge la missione e le aree funzionali di competenza di ciascun ministero. Con la riforma del 1999, inoltre, si disciplina la struttura interna delle pubbliche amministrazioni in base a:

- dipartimenti, cui sono attribuiti compiti su grandi materie omogenee e compiti strumentali, ivi compreso quelli di indirizzo e coordinamento delle unit di gestione in cui si articolano i medesimi dipartimenti. Ogni dipartimento retto da un dirigente generale, nominato con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri e su proposta del Ministro competente. Il Capo del dipartimento opera a diretto contatto con il Ministro e risponde dei risultati raggiunti dagli uffici dipendenti sulla base degli obiettivi assegnati, coordina, controlla e dirige gli uffici di livello dirigenziale generale assicurando la continuit delle funzioni dellAmministrazione. In ottemperanza alla nuova configurazione dei rapporti tra vertice politico e vertice amministrativo, ispirata al principio di separazione, al Capo del dipartimento spettano anche poteri di allocazione delle risorse nonch la promozione ed il mantenimento delle relazioni con gli organi competenti dellUE per la trattazione degli affari di competenza del proprio Dipartimento

- direzioni generali, in cui il Segretario generale opera alle dirette dipendenze del Ministro e provvede alla elaborazione degli indirizzi e dei programmi di competenza del Ministro ponendo in essere unattivit svolta dai Capi di Gabinetto. Gli uffici dirigenziali generali trovano il loro vertice i Dirigenti generali, nominati dai dirigenti.

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Al di fuori di tale struttura, la riforma ha previsto uffici di staff, che collaborano direttamente con Ministri, Vice-ministri e Sottosegretari ed uffici di line che non gestiscono direttamente affari amministrativi in quanto non appartengono alla struttura dellamministrazione del ministero. In particolare, i dette strutture rientrano soggetti dotati di particolare esperienza e specializzazione professionale, che possono essere scelti anche allesterno dellamministrazione. La struttura amministrativa si arricchisce delle Agenzie, quali strutture che svolgono attivit di carattere tecnico operativo a livello nazionale, esercitate da Ministeri ed Enti pubblici. Sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti e sono soggette alla vigilanza del Ministro, pur essendo separate dal Ministero. Ad eccezione delle Agenzie fiscali e di quelle di protezione civile e della Agenzie industrie e difesa, che hanno personalit giuridica, risultano istituite lAgenzia per le normative ed i controlli tecnici, lAgenzia per la protezione dellambiente e per i servizi tecnici, lAgenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture, lAgenzia per la formazione e listruzione professionale. Quanto alle Agenzie fiscali (Agenzia delle entrate, delle dogane, del territorio e del demanio) sono attribuite specifiche competenze nei rispettivi ambiti assegnati, LAgenzia per la formazione dei dirigenti e dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (legge finanziaria per il 2007) risponde allobiettivo della formazione dei dirigenti e dipendenti nella pubblica amministrazione al fine di garantire un adeguato sostegno alle pubbliche amministrazioni nellammodernamento e miglioramento delle attivit formative. Tale struttura di governo e coordinamento al sistema di organizzazione pubblica si completa con la Scuola superiore della pubblica amministrazione assumendo il coordinamento dellattivit dellIstituto diplomatico, della Scuola superiore dellamministrazione dellinterno e della Scuola superiore delleconomia e delle finanze.

4. Lorganizzazione statale periferica. Sulla base delle funzioni loro assegnate, alcuni Ministeri presentano articolazioni territoriali rientranti nella c.d. amministrazione statale periferica e che determinano una forma di decentramento burocratico. Si distinguono, infatti, organi di competenza generale, quali lo Stato nella sua totalit ed organi a competenza speciale che svolgono funzioni statali inerenti, ad esempio, listruzione, la pubblica sicurezza, la gestione finanziaria. In particolare, lamministrazione pubblica periferica stata riformata con le leggi Bassanini che hanno portato ad una riduzione del numero di dette amministrazioni e accentramento presso le Prefetture Uffici territoriali di Governo della maggior parte delle funzioni statali. Ne sono esempio, lamministrazione statale finanziaria articolata a livello locale e dipendente dal Ministero delle Finanze ed incentrata sulle Direzioni Regionali delle entrate con sede nei capoluoghi di regione come da d. lsg. n. 300 del 1999.

5. Strutture di raccordo interne ed esterne allamministrazione A livello statale lamministrazione si presenta come struttura compiuta con una propria mission seppure disaggregata in diversi ministeri. Questi presentano elementi interni ed esterni alla loro struttura istituiti allo scopo di raccordare tra loro i Ministeri, gran tendone larticolazione organica. Strumento di raccordo interno alle singole amministrazioni rappresento dagli Uffici centrali di bilancio, ex Ragionerie, che, pur essendo estranei ai Ministeri presso i quali sono incardinati, dipendono dal Ministero delleconomia e delle finanze al fine di garantire unitariet sotto il profilo della spesa e controllano la regolarit economico finanziaria dellazione svolta presso i Ministeri, sotto la responsabilit dei dirigenti competenti. Accanto a tali Uffici vi sono strutture organizzative che coagulano le iniziative generali dellazione politico amministrativa quali il Consiglio dei Ministri, i Comitati interministeriali ed il Presidente del Consiglio dei Ministri, coadiuvate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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Il Consiglio dei Ministri comporto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, art. 92, comma 1, Cost., con il compito di determinare la politica generale del Governo fissando lindirizzo politico amministrativo interno ed esterno del paese nonch la politica normativa e finanziaria del Governo e soluzione dei conflitti di attribuzione dei vari Ministeri (art. 2, legge n. 400/ 1988). Il Consiglio dei Ministri si avvale dellUfficio di segreteria diretto dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio che cura altres la verbalizzazione delle singole deliberazioni del Consiglio. I Comitati dei Ministri, composti esclusivamente da Ministri, sono designati dal Presidente del Consiglio allo scopo di coadiuvare questultimo. Tra i soggetti di raccordo esterno, invece, troviamo i Comitati interministeriali a composizione mista, tra cui i Ministri, gli esperti ed i rappresentanti delle amministrazioni interessate. Si tratta di organi collegiali non necessari del Governo istituiti per soddisfare esigenze particolari nei settori della P.A. operando un coordinamento dellattivit amministrativa. Con legge n. 537 del 1993 si operato il riordino dei comitati interministeriali nel CIPE, con il compito di programmazione e politica economia nazionale; CICR, con il compito di vigilanza per la tutela del risparmio e lesercizio del credito; e CESIS, che esercita la funzione di Autorit nazionale per la tutela propria del Presidente del Consiglio dei Ministri.

5.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo, mantenendo lunit di indirizzo politico amministrativo, coordinando lattivit dei Ministri, ex art. 95, comma 1, Cost. Egli posto a capo della struttura organizzativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri, centro motore dellazione di governo e che stata riordinata per la prima volta con legge n. 400/ 1988 al fine di garantire lunit di indirizzo gestionale di cui allespressa previsione costituzionale, Successivamente, con il d. lgs. n. 300/ 1999 si inteso rendere maggiormente funzionale lintera struttura mediante laccrescersi di compiti amministrativi attribuiti ai servizi tecnici e quelli di protezione civile, turismo e spettacolo. Tale assetto stato oggetto di revisione altres con legge n. 233/ 2006 di conversione del d.l. n. 181/ 2006. Il nuovo quadro normativo ha inteso offrire al Presidente del Consiglio un pi incisivo compito di impulso, indirizzo e coordinamento delle funzioni costituzionalmente attribuitegli secondo i principi di cui alla legge Bassanini 1, legge n. 59/ 1997, quali: - assicurare il coordinamento funzionale e operativo della Presidenza con le amministrazioni; - potenziare le funzioni autonome e tipiche; - trasferire a Ministeri o Enti o organismi autonomi i compiti operativi e gestionali, con il relativo personale; - garantire autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria; - trasferire alla Presidenza anche funzioni attribuite direttamente dalla legge ai Ministri senza portafoglio. Tali sono le funzioni proprie della Presidenza individuate dal legislatore delegato, tra cui risulta altres la progettazione delle politiche generali e lassunzione di decisioni di indirizzo politico generale. Nellambito della riforma stata prevista listituzione, con Decreto del Presidente del Consiglio, di una Unit tecnica per la semplificazione e la qualit della regolazione, con la relativa segreteria tecnica composta dal capo del dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri e da professori universitari, magistrati amministrativi, contabili ed ordinari, avvocati dello Stato, funzionari parlamentari, avvocati del libero foro con almeno quindici anni di iscrizione allalbo professionale, dirigenti delle amministrazioni pubbliche ed esperti di elevata professionalit. Secondo il disposto di cui allart. 7 del d. lgs. n. 303/1999 al Presidente del Consiglio spetta autonomia organizzativa e contabile, in quanto con propri decreti pu individuare aree funzionali omogenee cui affidare compiti e attivit. Inoltre, egli pu istituire strutture di missione con durata

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temporanea e con cadenza triennale pu, anche attraverso strutture specializzate, procedere alla verifica della razionalit dellordinamento e dellorganizzazione della Presidenza. Distinto dagli uffici di staff del Presidente, il Segretario gode di una propria autonomia in quanto svolge funzioni di snodo tra Presidenza e strutture amministrative. Egli, infatti, indica i parametri organizzativi e funzionali nonch gli obiettivi di gestione e di risultato cui sono tenuti i dirigenti generali ad essi preposti impartendo direttive generali per lazione amministrativa di cui al d.p.c.m. 4 agosto 2000. Al personale della Presidenza, ai sensi di cui allart. 9, comma 1, del d. lgs. n. 3030/ 1999, sono attribuiti compiti di diretta collaborazione con i Ministri secondo la disciplina del t.u. sul pubblico impiego ed il rimanente personale di cui si avvale la Presidenza sono elencate al comma 2 della norma richiamata.

5.2. CNEL, Consiglio di Stato e Corte dei conti. Organi ausiliari che operano con funzioni consultive sugli atti e sulle attivit delle amministrazioni e che la dottrina indica come organi di rilevanza costituzionale:

- il C.N.E.L., ex art. 99 Cost., stato istituito nel 1957 e riformato in ultimo con legge n. 383 del 2000 un organo collegiale, composto da 121 membri, ha funzione consultiva delle Camere e del Governo ed iniziativa legislativa limitata alle sole materie delleconomia e del lavoro, mentre la funzione consultiva obbligatoria nella richiesta del parere alla relazione previsionale e programmatica che il Ministro delleconomia e della finanze tenuto ad inviare al Parlamento.

- il Consiglio di Stato organo di consulenza giuridico amministrativa e di tutela della giustizia amministrativa. Istituito nel Regno di Sardegna nel 1831, con la riforma del 1865 ha assunto la duplice funzione giurisdizionale e consultiva. Fa capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed dotato di un organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza, composto da Magistrati dei T.A.R. e del Consiglio di Stato, competente in materia di stato giuridico dei magistrati, provvedimenti disciplinari ed incarichi esterni dei magistrati. E articolato in sette sezioni, di cui le prime e la settima con funzioni consultive e le rimanenti tre con funzioni giurisdizionali, cui si aggiungono lAdunanza generale con funzioni consultive e lAdunanza plenaria con funzioni giurisdizionali. Lattivit consultiva ha carattere generale, in quanto riguarda la legittimit ed il merito dellazione amministrativa. Quanto alla richiesta del parere al Consiglio di Stato, questa trasmessa dal Segretario generale alla Sezione competente che, in assenza di contraddittorio delle parti interessate, esprime la volont del Consiglio di Stato mediante congrua motivazione sulla base della iniziativa spettante al Ministro o al Sottosegretario su proposta del dirigente del servizio della materia oggetto della relazione.

- la Corte dei Conti coadiuva gli organi titolari di funzioni legislative, di controllo ed indirizzo politico, esecutive e di amministrazione attiva. E indipendente dal Governo e dal Parlamento ed composto da impiegati amministrativi e magistrati. Lart. 100 Cost. attribuisce alla Corte dei conti funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali nella materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge, ex art. 103 Cost. Essa svolge funzioni amministrative, quali i provvedimenti che adotta sullo stato giuridico dei propri dipendenti. Inoltre, essa svolge un controllo preventivo di legittimit sugli atti del Governo onde accertarne la conformit alle norme di legge, in particolare sulla legge di bilancio ed un controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato al fine di valutare la legittimit e regolarit delle gestioni tenute da ciascuna amministrazione. La Corte, infine, opera un controllo sulla gestione finanziaria degli Enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Alla Corte sono