Scoca Giustizia Amministrativa PDF

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca E.M.R

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SCHEMI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

(PALAZZO SPADA, sede del Consiglio di Stato)

GENESI DEL SISTEMA DI TUTELA NEI CONFRONTI DELLA P.A.

La legislazione pre-costituzionale I pilastri fondamentali del sistema delle tutele giurisdizionali nei confronti dellamministrazione, prima dellentrata in vigore della Carta Costituzionale, sono stati eretti con due leggi successive risalenti al diciannovesimo secolo:

IL SISTEMA MONISTICOAll'epoca dell'Unit d'Italia vigeva il sistema del contenzioso amministrativo, ereditato dalla tradizione

francese, per cui le controversie con l'Amm.ne erano devolute ai Tribunali del contenziosoamministrativo, esternazioni del potere esecutivo. Con la L.2248/1865, con particolare riferimentoall'allegato E, si dispone l'abolizione dei suddetti tribunali ( difatti detta legge abolitrice del cont.amm.) con deferimento delle cause 'nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico' algiudice ordinario, secondo un modello alternativo di derivazione belga, di tipo MONISTICO.

Quindi:

->per le cause aventi ad oggetto diritto civile o politico -> g.ordinario (posto che il g.o pu solodisapplicare i regolamenti o i provvedimenti amministrativi, se non li ritiene conformi a legge)

->per le cause concernenti gli affari non compresi -> ricorsi amm.vi

L. 2248/ 1865

IL SISTEMA DUALISTICOSi poneva l'ambizioso obiettivo di completare la riforma del 1865, senza stravolgerla, siccome il quadro

teorico (incompleto) del tempo e l'esagerato numero di conflitti di attribuzione testimoniava che il g.o.era diffidente nell'accogliere s ricorsi che riguardavano diritti oggettivi ma che, per esempio,derivavano da 'leggi amministrative'.

Con la Legge CRISPI si stabilisce l'istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato, avente naturagiurisdizionale. La quarta sezione era difatti chiamata a decidere i ricorsi per INCOMPETENZA,ECCESSO DI POTERE, VIOLAZIONE DI LEGGE, contro ATTI e PROVVEDIMENTI di un'autoritamministrativa o di un corpo amministrativo deliberante che abbiano per oggetto un interesse diindividui o di enti morali giuridici quanso questi non siano di competenza della g.o. n si tratti dimaterie appartenenti alla giurisdizione esclusiva di corpi o collegi speciali. Si delineano gi i caratteridel ricorso amministrativo:

-carattere impugnatorio -> la quarta sezione ha potere di ANNULLAMENTO dell'atto controverso

-fa valere i vizi di legittimit;

- a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi -> i futuri interessi legittimi

L.5592/ 1889

(LEGGE CRISPI)

Riconosce il carattere giurisdizionale della Quarta Sezione del Consiglio di Stato ed al contempo il caratteresoggettivo del processo che dinnanzi ad essa si svolgeva.

Con la legge del 1923 invece, cui confluiscono i progetti di riforma di commissioni di studiosi del diritto siriconosce la possibilit per il Consiglio di Stato di decidere in via incidentale questioni sui diritti soggettivi e sicrea la c.d. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, per cui era attribuita al g.a (giunte provinciali amministrative e Consigliodi Stato) la competenza in determinate materie stabilite dalla legge.

-entrambe le leggi poi confluiranno nel testo unico-> T.U. 1054/1924

T.U. 683/ 1907 e L.

2840/ 1923


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La Costituzione Lo sviluppo del sistema di tutele stato poi garantito dalla giurisprudenza e dalla dottrina, soprattutto in seguito della entrata in vigore della Carta Costituzionale del 1948, e dei principi in essa cristallizzati. In particolare osserviamo gli articoli della Costituzione che riguardano la giustizia amministrativa:

ART. 24 COST. -> accoglimento del criterio di ripartizione della giurisdizione di tipo soggettivo, in base cio al tipo di situazione giuridica soggettiva azionata (diritto soggettivo/interesse legittimo). Tutti possono agire in giudizio e tutti possono difendersi. La giurisdizione cui devoluta in via ordinaria la conoscenza dei diritti soggettivi la giurisdizione amministrativa ordinaria, costituita dal complesso TAR-CONSIGLIO DI STATO.

ART. 103 COST. -> la giurisdizione del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa si ha, in via generale, per gli interessi legittimi, ed poi stabilita dalla legge in particolari materie da questa indicate, per la tutela di alcuni diritti soggettivi sottratti alla cognizione del g.o. La giurisdizione esclusiva riceve quindi un riconoscimento costituzionale, che comunque non se sottace la derogatoriet rispetto al regime principale. E proprio questo uno degli articoli della Cost. che ha pi volte costretto la Corte Costituzionale a pronunciarsi sul punto (Cass. 72/2000 e Cass. 204/2004) eliminando dalla giurisdizione esclusiva alcune materie a questa indebitamente attribuite.

ART. 113 COST. -> stabilisce come sia sempre ammessa la tutela giurisdizionale di interessi legittimi e diritti soggettivi, contro ogni atto della PA, dinanzi agli ordinai del g.o. o della g.a., tutela che non pu essere esclusa n limitata a particolari mezzi di impugnazione o determinate categorie di atti. E la legge poi che determina quali organi possano annullare gli atti della PA, ed in quali casi e con quali effetti. E sulla base di questo articolo che la Corte ha riconosciuto lesperibilit della tutela cautelare, progressivamente a tutto campo, nellambito della g.a. E proprio lart. 113 Cost. che consacra il principio della PIENEZZA della tutela giurisdizionale amministrativa! Interessante a riguardo il principio della insindacabilit degli atti politici che, sebbene riconosciuto per legge ma alla luce di questo articolo in probabile odore di incostituzionalit, giustificato in quanto latto politico non atto amministrativo, ma un semplice atto della pubblica amministrativo dotato di latissima discrezionalit e quindi inidoneo, di per s, a ledere situazioni giuridiche soggettive.

ART. 101 e 108 COST. ->la Costituzione sancisce lindipendenza di ogni giudice, cos come di quello amministrativo, nonch limparzialit e la terziet. E proprio sulla base di questo importante principio, vera e propria conquista dello Stato di diritto, che sono state rimosse numerose giurisdizionali speciali che difettavano di questo requisito tra cui consigli di prefettura e, soprattutto, quelle giunte provinciali amministrative che costituivano, ormai, il g.a. di primo grado (sent. Corte cost. 30/1967)

ART. 103 e 125 COST. -> La costituzione prevede ma non impone altri organi di giustizia amministrativa che vadano ad affiancare il Consiglio di Stato, i quali, ex art. 125 Cost., sono istituiti nella Regione come organi di giustizia amministrativa di primo grado. I T.A.R., istituiti allindomani dellabrogazione in via costituzionale delle G.P.A., svolgeranno appunto questa funzione e si imporranno come primo organo giurisdizionale cui demandare giustizia.

ART. 102 COST. -> vietata listituzione di nuovi giudici speciali, ma ammessa listituzione di sezioni specializzate per determinate materie, con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura (es. sezione agraria del Tribunale..). La costituzione prevedeva poi, giusta considerazione della VI disposizione transitoria e finale della Costituzione, che i preesistenti organi giurisdizionali avrebbero dovuto essere assoggettate a revisione entro 5 anni dalla data dellentrata in vigore della costituzione (tale revisione, ovviamente, non mai stata fatta).

ART. 111 COST. -> Tale articolo sancisce la possibilit del ricorso per Cassazione, per i soli motivi inerenti alla giurisdizione, per le sentenze rese dal Consiglio di Stato. Si difatti negata alla massima espressione della giurisdizione ordinaria la possibilit di svolgere una funzione nomofilattica in campo amministrativo che espressamente riservata al Consiglio di Stato. Tale articolo, cos come modificato dalla l.cost. 2/1999, ha poi recepito pienamente i principi del giusto processo, della terziet ed imparzialit del giudice, nonch della ragionevole durata del procedimento. Non v riferimento per nella Costituzione ai ricorsi amministrativi che, stante cos le cose, potrebbero anche essere spazzati via con legge ordinaria.

ART. 117 COST. -> Norma costituzionale di chiusura, che stabilisce come la giustizia amministrativa sia disciplinabile solo dalla potest esclusiva dello Stato, lart. 117 c.2 lett. H cost. Principi relativi alla giustizia amministrativa sono poi riconosciuti espressamente anche in fonti sovranazionali, si pensi allart. 6 della Convenzione Europea dei diritti delluomo.

La Costituzione ha cos consacrato il modello giurisdizionale a doppio binario introducendo importantissimi principi in materia che non hanno potuto non influenzare la dottrina e, soprattutto, la giurisprudenza di vertice tanto ordinaria


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(cassazione) quanto costituzionale (corte costituzionale). Lopera del giudice delle leggi si soffermata in particolare su: -giudici amministrativi speciali -> portando alleliminazione di consigli di prefettura, giunte provinciali amministrative e capitanerie di porto (senza dilungarsi nel trattare della materia del contenzioso elettorale amministrativo, prima affidata ai consigli comunali e provinciali, poi a sezioni apposite del tribunale con membri dei consigli e ora al g.a.) -processo amministrativo -> intervenendo su: tutela cautelare, regola del doppio grado di giudizio, sistema probatorio, opposizione di terzo ecc.

La legislazione post costituzionale ed i contributi apportati da dottrina e giurisprudenza

L.1034/1971 (L. istitutiva dei TAR) Consiste nellattuazione dellart. 125 COST., istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali, per cui ve n uno in ogni capoluogo di Regione, con sezioni staccate in alcune Regioni. La istituzione di organi di primo grado si resa urgente allindomani della dichiarazione di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative, entrando pienamente in funzione solo nel 1974. I nuovi Tribunali hanno giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di Stato (v. legge Crispi) ed importante la disciplina processuale dettata dalla predetta legge, che ha semplicemente preso atto di importanti orientamenti giurisprudenziali (ottemperanza, giurisdizione e soprattutto appello secondo lo schema del gravame) -> importanti pronunce giurisprudenziali si sono poi avute in merito a: suilenzio, azione risarcitoria e regolamento di competenza (v.oltre)

D.P.R. 1199/1971 Con tale rimedio legislativo si data una disciplina, per la prima volta uniforma ed organica, sui ricorsi amministrativi, compreso il ricorso straordinario al presidente della repubblica.

D. LGS. 80/1998 Dalla riforma del 71 a quelle degli anni 90 si sono susseguiti solo interventi legislativi episodici che hanno ampliato le materie di giurisdizione esclusiva. Il d.lgs. dell88 ha poi operato un duplice spostamento, assegnando al giudice ordinario le controversie sul rapporto di lavoro pubblico (ormai privatizzato) facendo permanere in capo al giudice amministrativo le controversie in materia di edilizia, urbanistica e pubblici servizi.

L. 205/2000 La l. 205/2000 ha poi attribuito alla giurisdizione esclusiva le controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture svolte da qualsiasi soggetto tenuto al rispetto della normativa comunitaria o al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica. Tale legge ha voluto garantire una maggiore effettivit nella tutela amministrativa, partendo dalla tutela cautelare e poi concentrandosi sui riti speciali ed accelerati. E resa proponibile avanti al g.a. lazione risarcitoria e la proposizione dei motivi aggiunti.

L. 69/2009 Con tale legge si voluto procedere alla riforma del processo civile, intervenendo su molteplici aspetti dello stesso e, con lart. 44 della legge stata conferita delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo. Tale delega annoverava tra i principi ed i criteri ispiratori esigenze di riordino della materia, razionalizzazione, nonch il completamento del percorso di generalit e pienezza della giurisdizione amministrativa. Il Governo, nellattuazione della delega, si avvalso del Consiglio di Stato.

D.LGS. 104/2010 (Codice del Processo Amministrativo) Il Codice del Processo Amministrativo per la prima volta reca una disciplina completa ed organica della materia, volta ad attuare i principi costituzionali in materia nonch a risolvere tutti quei problemi di giurisdizione che erano spontaneamente nati dalla confusione del panorama legislativo.

I GIUDICI E LA LORO ORGANIZZAZIONE

IL GIUDICE AMMINISTRATIVO Art. 4 C.P.A. : La giurisdizione amministrativa esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di Stato secondo le norme del presente codice.


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I magistrati amministrativi, il cui trattamento organicamente disciplinato da legge del 1982, si differenziano, pur nellunicit del ruolo, per le modalit di reclutamento del personale:

TAR: accesso a qualifica di REFERENDARIO subordinata al superamento di un pubblico concorso per titoli ed esami.

CONSIGLIO DI STATO: accesso alla qualifica di CONSIGLIERE DI STATO data da.. -1/2 -> consiglieri di TAR con anzianit che ne fanno domanda -1/4 -> professionisti (professori, avvocati, dirigenti) nominati dal Governo -1/4 -> concorso pubblico

IL GIUDICE ORDINARIO Il giudice ordinario incontra due ordini di limiti nellesercizio della sua attivit, avuto riguardo alla pubblica amministrazione: -LIMITE ESTERNO -> spettano al g.o. le controversie aventi ad oggetto un diritto soggettivo (art. 2 l. ab. Cont.) -LIMITE INTERNO -> al g.o. non consentita lemanazione di sentenze costitutive vs atti amministrativi ritenuti espressione della potest dellautorit emanante (art. 4 comma 2 l. ab. cont.) -> IL GIUDICE ORDINARIO ha per il potere di DISAPPLICAZIONE dellatto amministrativo controverso, potendone quindi conoscere in via incidentale. La disapplicazione pu essere altres compiuta in via principale, laddove loggetto del giudizio concentrato prevalentemente sullinvalidit del giudizio.

CONSIGLIO DI STATO (art. 6 CPA)

E' un organo espressamente previsto dalla Costituzione, come organo ausiliario del Governo, sebbene aventecarattere di assoluta imparzialit. E' diviso in 6 sezioni di cui:

I,II,III -> hanno funzione consultiva

IV,V,VI -> hanno funzione giurisdizionale

Il Consiglio di Stato organo complesso, composto da orgnai permanenti (Presidente, Sezioni, AdunanzaGenerale, Adunanza Plenaria) ed organi temporanei (commissioni speciali). Il Presidente del Consiglio di Statoha compiti istituzionali ed amministrativi e nelle sue funzioni coadiuvato da un segretario generale.

->ADUNANZA GENERALE (Presidente + tutti i Consiglieri): organo collegiale con funzioni unicamenteconsultive, con competenza su progetti di legge, testi unici, regolamenti e per l'ipotesi in cui le sezioni lorichiedano (es. punto di diritto che potrebbe essere causa di contrasti giurisprudenziali).

->ADUNANZA PLENARIA (Presidente + 12 Consiglieri): organo collegiale con funzioni esclusivamentegiurisdizionali che pu essere adito su iniziativa di parte o d'ufficio, dalla Sezione che stia trattando un caso cheha dato (o potrebbe dar) luogo a contrasti giurisprudenziali, oppure per questioni di massima di particolareimportanza ovvero per dirimere contrasti giurisprudenziali.

*un discorso a parte lo merita il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA, consede a Palermo, che esercita le funzioni di massimo organo di giustizia amministrativa in Sicilia, con funzioni siaconsultive che giurisdizionali.

T.A.R. (art. 5 CPA)

E' articolato in un'unica Sezione, presente in ogni capoluogo di Regione ed anche in altre citt di alcuneRegioni individuate per mezzo di legge. Ogni TAR composto dal Presidente,dai consiglieri, dai referendari edai primi referendari.

Come si gi avuto modo di dire, sono stati istituiti con legge del 1971, ed entrati pienamente in vigore nel1975, in seguito alla declaratoria di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative.

*Un rilievo particolare merita la Regione Trentino Alto Adige per ove stato istituito il TRIBUNALE REGIONALEDI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA avente sede a Trento. Tale tribunale ha una sezione con sede speciale aBolzano, da considerarsi come vero e proprio tribunale autonomo, avente composizione tale da garantirerappresentanza anche alla minoranza linguistica tedesca


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I limiti dettati perdono di significato nei casi in cui la P.A. si comporta come un privato, per cui sar assoggettata completamente alla giurisdizione del giudice ordinario, e per i casi espressamente stabiliti dalla legge ove attribuito al g.o. il potere di annullare, sospendere o riformare latto amministrativo nellambito di un sindacato che si estende al di l della tradizionale tutela del diritto soggettivo; tra questi casi vanno ricordati: -opposizione a sanzioni amministrative ex L. 689/1981 -accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori -espulsione, convalida o revoca del permesso di soggiorno o ricongiungimento familiare -materia di obiezione di coscienza -materia del pubblico impiego (ma solo in parte) Le Amministrazioni Statali sono sempre patrocinate dallAvvocatura dello Stato, che determinante per la radicazione della competenza in merito alla controversia ( competente il giudice del luogo ove ha sede lAvvocatura dello Stato, c.d. foro erariale). Gli atti introduttivi del giudizio andranno poi notificati al Ministro competente presso lufficio dellAvvocatura dello Stato correttamente individuata.

Altri giudici speciali -Giudice contabile-> Sezioni Regionali della Corte dei Conti -> Corte dei Conti -Giudice tributario-> Commissioni tributarie Provinciali -> Commissioni Tributarie Regionali -> Corte di Cassazione -Giudice delle acque pubbliche-> Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche -> Tribunale Superiore delle Acque

AMBITO DELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO Come detto, a seguito dellistituzione della IV sezione del Consiglio di Stato ed alla successiva costituzionalizzazione e raffinazione del sistema della giurisdizione amministrativa nel tempo, ad oggi tale sistema si presenta come DUALISTA. Da un lato il g.o. , generalmente competente a conoscere di diritti soggettivi, e dallaltro lato il g.a., generalmente competente a conoscere di interessi legittimi. Ma su cosa deve basarsi il riparto di giurisdizione tra g.a. e g.o.? A. PETITUM, e cio tipo di pronuncia richiesta (se si chiede annullamento competente g.a., se si chiede risarcimento dei danni competente g.o.) B. CAUSA PETENDI, e cio natura della situazione giuridica soggettiva che si assume lesa. -> dopo lunghi contrasti giurisprudenziali sulla materia, g.o. e g.a. (Corte di Cassazione e Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria) hanno stabilito che il giudice competente va individuato sulla base della natura giuridica soggettiva che si assume lesa, dando vita al c.d. concordato giurisprudenziale. Giurisprudenza e dottrina, a seguito del riconosciuto criterio di ripartizione della causa petendi (o petitum sostanziale), hanno poi posto ulteriori criteri sulla cui base qualificare una lite tra p.a. e privato in termini di controversia concernente la lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, e tali sono:

TEORIA DELLA DEGRADAZIONE DEI DIRITTI In base a questa teoria giurisprudenziale degli anni 40 i diritti soggettivi colpiti dallesercizio delle potest amministrative degradano in interessi legittimi, con conseguenza competente del g.a. a conoscere della relativa controversia. Si in dubbio sulla possibilit di una simile trasformazione, posto che lattivit amministrativa pu s estinguere o limitare i diritti soggettivi, ma difficilmente operarne una trasformazione. Sempre seguendo questa teoria la degradazione di d.s. in i.l. mancherebbe in alcuni casi, specificamente individuati, in cui si parla di diritti indegradabili (o resistenti) quali: -diritti soggettivi sottratti allapprezzamento della p.a. -diritti soggettivi scaturenti da un rapporto giuridico di diritto privato -rango costituzionale del diritto soggettivo (es. diritto alla salute o ad un ambiente salubre)

DISTINZIONE TRA CARENZA DI POTERE E SCORRETTO ESERCIZIO DEL POTERE Criterio ufficialmente adottato dalla Corte di Cassazione con sentenza 1657/1949, in base alla quale si pu distinguere tra: -CARENZA DI POTERE-> si contesta esistenza del potere amministrativo -> controversia riguarda quindi un diritto soggettivo, e va devoluta al giudice ordinario;* per verificare che ci sia carenza di potere non bisogna guardare solamente allesistenza o meno della norma attributiva del potere, ma anche allesistenza in concreto dei presupposti giuridici e fattuali che la norma fissa per consentire lesercizio del potere. -SCORRETTO ESERCIZIO-> si contesta lillegittimo esercizio del potere -> controversia riguarda quindi un interesse legittimo (non si disconosce difatti la sussistenza di un i.l.) e va devoluta al giudice amministrativo; Latto nullo o inesistente, in quanto emesso in carenza di potere, va disciplinato seguendo la l. 241/1990.


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DISTINZIONE TRA NORME DI AZIONE E NORME DI RELAZIONE E un criterio di origine dottrinale che distingue tra: -NORME DI AZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse pubblico -NORME DI RELAZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse privato Da ci scaturiscono conseguenze di carattere sostanziale e processuale, per cui nel primo caso il privato titolare di un interesse legittimo, e dunque la controversia appartiene al g.a., mentre nel secondo caso titolare di un diritto soggettivo, e dunque la controversia appartiene al g.o. (teoria comunque criticata da parte di alcuna parte della dottrina per il suo carattere meramente descrittivo). Esempi: 1. controversia in materia elettorale (norme a tutela di interesse pubblico, quindi vengono in considerazione interessi legittimi, quindi si tratta di competenza del g.a.) 2. controversia in materia di aiuti comunitari (bisogna distinguere a seconda dei casi)

DISTINZIONE TRA POTERE DISCREZIONALE E POTERE VINCOLATO Anche qui, distinguendo in merito alla esistenza ed allampiezza del potere della P.A. la dottrina distingue tra: -ATTIVITA VINCOLATA -> quando la p.a. altro non deve fare se non accertare la corrispondenza tra la fattispecie concreta e la fattispecie astratta prevista dalla norma -ATTIVITA DISCREZIONALE -> la pubblica amministrazione decide in ragione della cura dellinteresse pubblico un assetto di interessi non interamente ricavabile dalla norma e dunque produttivo di effetti giuridici innovativi in modo autoritativo. Nel primo caso il privato pu vantare diritti soggettivi, nel secondo invece solo interessi legittimi

NATURA MERAMENTE DICHIARATIVA DI ALCUNI ATTI AMMINISTRATIVI Anche qui subentra una qualificazione, a fini distintivi, tra: -ATTI DICHIARATIVI -> sono essenzialmente atti discrezionali -ATTI MERAMENTE RICOGNITIVI -> sono atti vincolati (riproducono solo un assetto di interessi preesistente- Lazione giudiziaria incidente su atti del secondo tipo (es. provvedimenti di decadenza, atto di acquisizione al patrimonio del Comune dellimmobile abusivo..) non costituisce mai impugnativa dellatto amministrativo, ma richiesta di autonomo accertamento dei presupposti del diritto.

Sullinteresse legittimo Le situazioni giuridiche soggettive che il privato pu vantare nei confronti della P.A. sono essenzialmente due: DIRITTO SOGGETTIVO ed INTERESSE LEGITTIMO. Ci si ricava in base alla lettura degli artt. 24, 103, 113 Cost., nonch dalla L.2248/1865 e dalla Legge Crispi. La dottrina e la giurisprudenza, a fronte del fiorire di questo nuovo istituto giuridico dellinteresse legittimo ha dovuto sciogliere alcuni nodi fra i quali:

I. CARATTERISTICHE DELLINTERESSE LEGITTIMO II. CRTIERIO IN BASE AL QUALE DISTINGUERE TRA INTERESSE LEGITTIMO E DIRITTO SOGGETTIVO

III. CRITERIO IN BASE AL QUALE DEFINIRE IL GIUDICE COMPETENTE Non va neppure considerato quel movimento dottrinale, risalente alla fine dell800, che negava la qualifica di situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo in quanto: la sua esistenza trova copertura costituzionale (art. 24 cost.), il presupposto per lesperimento dei ricorsi amministrativi e se ne occupano tutte le trattazioni di diritto sostanziale. La CARATTERISTICA PRINCIPALE dellinteresse legittimo la sua correlazione allesercizio delle potest amministrative o, secondo altra prospettiva, situazione giuridica soggettiva utilizzabile a fini di tutela nei confronti dellesercizio delle suddette potest. Tramite lesercizio delle potest possibile produrre effetti giuridici unilaterali di tipo limitativo o ampliativo nei confronti degli interessi del privato, ed in questo senso gli interessi legittimi sono situazioni giuridiche di vantaggio contrapposte al potere della p.a. Dottrina e giurisprudenza hanno poi operato una distinzione, avuto riguardo agli effetti del tipo di potest amministrativa ed avente mero valore descrittivo tra:

INT. LEG. OPPOSITIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo sacrificativo, linteresse legittimo andr qualificato come oppositivo perch il privato ha interesse ad opporvisi. (es. decreto di esproprio)

INT. LEG. PRETENSIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo ampliativo, linteresse legittimo andr qualificato come pretensivo perch il privato ha interesse a che le potest amministrative vengano esercitate in senso per s sfavorevole. (es. autorizzazione)


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Ma qual loggetto dellinteresse legittimo? E da qui che sono scaturite le riflessioni pi importanti della dottrina. Stabilito che linteresse legittimo quella situazione giuridica soggettiva correlata allesercizio di una potest amministrativa, si pu dire che sorga in capo al privato una situazione di vantaggio solo qualora la p.a. travalichi, nellesercizio della potest suddetta, i limiti posti dalla legge. Se tali limiti vengono violati, la potest esercitata in modo illegittimo ed il privato ben potr chiedere tutela avanti al g.a. Ci detto, gli orientamenti dottrinali in materia di OGGETTO dellinteresse legittimo sono 4:

1. INT. LEG. = pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative. proprio questa pretesa che deve essere protetta dallordinamento attraverso linteresse legittimo e che mira alla protezione degli interessi finali. Linteresse legittimo dunque una situazione giuridica soggettiva di vantaggio riconosciuta al privato, e con carattere strumentale (in quanto tutela in modo eventuale ed indiretto linteresse finale del privato.

2. INT. LEG. = tutela dellinteresse al provvedimento favorevole della pubblica amministrazione. In base a questorientamento la legittimit non pu essere oggetto dellinteresse legittimo in quanto ne costituisce il limite. La potest amministrativa, se esercitata in modo legittimo e quindi rispondente a legalit, non mai censurabile in diritto a meno che, e qui c il passaggio ulteriore rispetto alla prima teoria, questa non si sostanzi in un provvedimento sfavorevole al privato. Perci, se il provvedimento illegittimo ci sar sempre tutela ( a meno che, per assurdo, sia favorevole al privato) e se il provvedimento legittimo ci sar tutela solo nel caso in cui il provvedimento si sfavorevole al privato.

3. INT. LEG. = posizione di vantaggio concessa ad un soggetto dellordinamento in ordine ad un

interesse ad un bene della vita oggetto di potere amministrativo. Oggetto dellinteresse legittimo qui linteresse finale, che assume un ruolo preponderante, e secondo tale costruzione non vi sarebbe differenza alcuna tra diritto soggettivo ed interesse legittimo se non per il differente grado della tutela (nel primo caso la tutela diretta, nel secondo indiretta in quanto presuppone la contestazione dellesercizio della potest amministrativa) attribuito al singolo.

4. INT. LEG. = situazione giuridica soggettiva che si colloca a fronte di un potere discrezionale e

che ha alla base un interesse sostanziale consistente nella possibilit di conservare o di

acquisire un bene della vita.

Oggetto dellinteresse legittimo qui un interesse sostanziale ovvero un bene della vita, che viene denominato chance.

Per quanto attiene alla giurisprudenza invece, se inizialmente questa negava addirittura consistenza di situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo, con il tempo si stabilita sulla natura dellinteresse legittimo come pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative e successivamente aderendo al terzo orientamento tracciato con la sent. 500/1999.

SENT. N.500/1999 SEZ. UNITE Cassazione (problema risarcibilit dei danni) Questa sentenza stata fondamentale in ambito del diritto amministrativo processuale, nonch sostanziale, per i numerosi punti fissati dalle Sezioni Unite in materia di interessi legittimi. Prima di questa pronuncia la giurisprudenza negava la risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi, a fronte invece di una maggiore apertura da parte della dottrina. Le motivazioni giurisprudenziali tradizionali volte a negare la predetta risarcibilit erano: A. interpretazione restrittiva dellart. 2043 c.c. ->per danno ingiusto si intendeva solo quello consistente nella lesione di un diritto soggettivo (prima assoluto e, dopo alcuni contrasti, anche relativo). In questottica quindi era preclusa la risarcibilit dellinteresse legittimo, in quanto la si riteneva esclusa dalla fattispecie complessa. B. problema processuale di competenza poich da un lato si trattava di interessi legittimi (che non potevano essere conosciuti dal g.o.) e dallaltro si trattata di pronunziare una sentenza di condanna nei confronti di una p.a. (e tale attribuzione non era prevista in capo al g.a.) -> per potere aversi risarcimento quindi bisognava che vi fosse innanzitutto un provvedimento illegittimo adottato dalla P.A., in secondo luogo che la consistenza della situazione giuridica soggettiva lesa fosse di diritto soggettivo. Lannullamento dellatto faceva venire meno linteresse e ricostituire in capo al privato il proprio diritto soggettivo. In questottica la domanda di risarcimento poteva essere avanzata avanti al g.o. ma solo previo annullamento dellatto incriminato avanti al g.a. -> il percorso processuale era veramente tortuoso, e garantiva una sostanziale immunit alla PA per gli atti dannosi da questa esercitati! Un revirement giurisprudenziale si rendeva necessario.


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I fattori che hanno determinato la Corte di Cassazione a cambiare posizione sono stati essenzialmente:

1. nuove riletture dellart. 2043 c.c., che hanno portato al risarcimento di danni derivanti dalla lesione di interessi a rigore non qualificabili come diritti soggettivi (aspettative patrimoniali nei rapporti familiari di fatto, risarcimento per perdita di chance..) statuendo latipicit dellillecito civile ex art. 2043 c.c. 2. formazione e progressivo consolidamento dellordinamento comunitario, anche e soprattutto in termini di primazia e prevalenza sugli ordinamenti interni. In questa sede, difatti, vale il principio per cui la Comunit deve risarcire i danni arrecati dalle istituzioni nellesercizio delle loro funzioni. 3. entrata in vigore del d.lgs. 80/1998, che ha determinato lampliamento della giurisdizione esclusiva e, per queste materie, il risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Nulla escludendo a riguardo, si poteva intendere (come fatto da dottrina e giurisprudenza), che per ci si potessero ritenere risarcibili non solo i diritti soggettivi lesi ma anche gli interessi legittimi. In questo caso per il risarcimento degli interessi legittimi poteva riconoscersi solo in ambito di giurisdizione esclusiva e non di legittimit.. si trattava di una disparit di trattamento ingiustificata!

La sentenza n.500/1999 statuendo sulla risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo ha affrontato e risolto diverse QUESTIONI GIURIDICHE di ordine:

PROCESSUALE: a. la competenza a risolvere la controversia in tema di risarcimento dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo il g.o., a meno che si tratti di giurisdizione esclusiva, nel cui caso spetta al g.a. b. alternativit del rimedio dellannullamento a quello del risarcimento, per cui il primo non pi presupposto essenziale del secondo.

SOSTANZIALE: a. abbandono da parte dei giudici della necessaria correlazione tra danno ingiusto e lesione del diritto soggettivo b. abbandono da parte dei giudici della configurazione dellillecito civile, ex art. 2043 c.c., come fattispecie tipica. Il 2043 c.c. va ormai configurata come una clausola generale, norma primaria, volta a proteggere interessi che non trovano espresso riconoscimento o tipizzazione in altra norma. c. nuova definizione di interesse legittimo come: posizione giuridica di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo consistente nellattribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dellinteresse del bene. La Cassazione fa cos propria la teoria che pone come oggetto dellinteresse legittimo un bene della vita. Si avr cos risarcibilit degli interessi legittimi indebitamente lesi solo qualora si dimostri leffettiva spettanza al bene della vita, circostanza facilmente valutabile nel caso di interessi legittimi oppositivi, diversamente nel caso di interessi legittimi pretensivi nel qual caso non si dovr dimostrare solo la lesione dellinteresse legittimo ma anche che al privato spettasse ladozione di un provvedimento contenente un assetto di interessi tale da realizzare il suo interesse al bene della vita; tale valutazione andr fatta alla stregua di un giudizio prognostico di mera probabilit.

In conclusione ad oggi, alla luce soprattutto dellentrata in vigore del C.P.A., si deve riconoscere non solo la

risarcibilit della lesione di interessi legittimi ma anche, e soprattutto, la competenza generale di legittimit del giudice amministrativo in tale ambito, con i termini di prescrizione e rapporto tra azione di annullamento e risarcimento di cui allart. 30 C.P.A. Il Codice ha posto fine cos anche alla lunga querelle, pur successiva alla sentenza succitata, sulla pregiudizialit amministrativa: lazione di risarcimento pu essere proposta tanto congiuntamente allazione di annullamento, quanto in via autonoma!

FORME DI GIURISDIZIONE

Nelle trattazioni tradizionali, ma ugualmente oggi nel Codice del Processo Amministrativo, il giudice amministrativo ha triplice giurisdizione (ove il senso di giurisdizione non intesa nel senso classico, ma come differenziato ambito di poteri di cognizione e di decisione assegnato al giudice medesimo) che rispettivamente: GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA, GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, GIURISDIZIONE DI MERITO. Si tratta di una differenziazione nata prima della Costituzione, che in questa si riprodotta, e che successivamente ha trovato conferma nella legislazione ulteriore.

1. GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA E la pi antica in quanto risale al 1889 ed alla Legge Crispi istitutiva della 4^ sezione del Consiglio di Stato (la quale esisteva anche prima, ma solo come sezione consultiva. Il modello generale di poteri di cognizione e di decisione del giudice amministrativo era quello del giudizio di tipo impugnativo-cassatorio, modello che limita la cognizione del


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giudice alla legittimit dellatto, e solo successivamente si sviluppato in senso soggettivo, tenendo conto anche delleventuale lesione dellinteresse legittimo coinvolto nella controversia (la pienezza della tutela in ambito amministrativo ora esplicitamente riconosciuta allart. 1 c.p.a.)

La giurisdizione generale di legittimit limitata avuto riguardo a: -potere di cognizione del giudice -> non poteva mai giungere a valutare il merito (adesso s, ma solo in parte) -giudizio -> pu riguardare solo il diritto e non il fatto Alla limitazione del potere di cognizione seguiva una generale limitazione del potere istruttorio, che soltanto con lagge 205/2000 ed il C.p.a. stata definitivamente rimossa. Altra limitazione in capo al giudice riguardava le pronunce che questi poteva rendere, esclusivamente costitutivo-demolitorie (di annullamento), e che solo ultimamente si estesa allaccertamento ed alla condanna, dando possibilit allattore di ampliare il petitum e cos loggetto della pronuncia. Dopo la Costituzione, si tende a concepire questa giurisdizione come una garanzia delle posizione soggettive di interesse legittimo, mentre si tende a differenza del passato a lasciare in secondo piano il momento dellimpugnazione. Questo anche perch nellambito della giurisdizione di legittimit possibile agire anche contro linerzia dellamministrazione (il c.d. silenzio inadempimento, il quale rappresenta uninerzia non significativa, cui la legge cio non attribuisce nessun significato). Questa giurisdizione viene detta generale perch riguarda qualsiasi materia in cui si possono configurare interessi legittimi la quale non sia gi stata affidata ad altro titolo al giudice amministrativo o al giudice speciale. Come afferma lart. 7 comma 4 sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimit del g.a. le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni della pubblica amministrazione, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi ed altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotti in via autonoma.

incompetenza relativa Vizi di legittimit eccesso di potere

violazione di legge

2. GIURISDIZIONE DI MERITO Scoca afferma che la giurisdizione di merito il primo nucleo embrionale della giustizia amministrativa dalla quale, solo successivamente, si enucleata la giurisdizione di legittimit, centro dellordinaria attivit giurisdizionale amministrativistica. La giurisdizione di merito nasce difatti come giurisdizione propria, in quanto contrapposta alla giurisdizione ritenuta del Sovrano cui il consiglio di stato partecipava solo in via consultiva; nella giurisdizione propria il limite della legittimit poteva dirsi abbattuto, potendo spingersi il giudice fino a conoscere del MERITO della controversia. Le caratteristiche della giurisdizione di merito sono:

A. ECCEZIONALITA, la giurisdizione di merito riconducibile alle sole materie espressamente previste dalla legge, materie insuscettibili di estensione analogica per il carattere eccezionale delle norme in questione. Queste materie, ad oggi ordinatamente raccolte allart. 134 C.P.A. sono: -attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nellambito del giudizio di ottemperanza-> applicazione sicuramente pi importante di tutte! -atti ed operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa -sanzioni pecuniarie la cui contestazione devoluta alla giurisdizione del g.a. (comprese quelle delle authorities) -contestazioni sui confini degli enti territoriali -diniego di rilascio di nulla osta in materia cinematografica - (forse) azione collettiva nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici -> espressamente qualificata dalla legge che la istituisce come azione conferita alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo.

B. AGGIUNTIVITA, per cui la giurisdizione di merito aggiuntiva rispetto a quella di legittimit, carattere che sembra anche confermato dalla testualit dellart. 7 comma 6 del codice ove si parla di giurisdizione con cognizione estesa al merito. Il giudice non sindaca quindi solo sulle norme di azione, ma anche sulle norme di relazione. Il termine MERITO punto di discussione in dottrina in quanto lo si pu intendere come: -> cognizione di fatti oggetto della controversia


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-> cognizione che si estende a valutazioni di opportunit amministrativa Sebbene il significato, originario, di MERITO, fosse il primo, dottrina e giurisprudenza hanno progressivamente preferito il secondo, fino a doversi parlare non gi di giurisdizione di merito ma di attivit giurisdizionale sono in senso formale. C. AMPIEZZA Di POTERI ISTRUTTORI E DECISORI IN CAPO AL GIUDICE. Per quanto attiene ai poteri istruttori, questi sono stati pienamente parificati a quelli del giudice in sede di giurisdizione di legittimit, per effetto del nuovo art. 63 del C.P.A. Per quanto riguarda i poteri decisori, il giudice non solo pu annullare latto amministrativo impugnato ma pu anche riformarlo, ovvero pu letteralmente sostituirsi allamministrazione adottando un nuovo atto, modificando riformando quello impugnato (ex. Art. 34 comma 1 lett.d) C.P.A.) E espressamente previsto che, in questa sede, il giudice possa completamente sostituirsi allamministrazione (v. art. 7 comma 6 C.P.A.)

Nonostante lampiezza, e la complessit, della giurisdizione di merito, fino ad oggi questo strumento giurisdizionale ha subito un progressivo e costante declino, fino a divenire un rimedio del tutto residuale. Interventi legislativi come quelli in materia di class action pubblica ed appalti pubblici per, sembrano porre un freno a questo declino inesorabile ed un tentativo di rilancio della giurisdizione di merito!

3. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA Si tratta di una giurisdizione eccezionale, in quanto sussiste solo in casi particolari, tassativamente previsti dalla legge. Al momento della sua nascita coincideva quasi totalmente con la giurisdizione di merito, per poi differenziarsene con il r.d. 2840/1923. La giurisdizione esclusiva, per come nata, ha rappresentato un vero e proprio ibrido piuttosto che un tertium genus: competente in legittimit, o in merito, a seconda delle singole materie, che sono state devolute a tale giurisdizione, la maggio parte delle volte, a prescindere da una dettagliata analisi circa la natura della situazione giuridica soggettiva azionata. Il giudice amministrativo non conosce solo degli interessi legittimi lesi dallamministrazione quindi, ma conosce anche dei diritti soggettivi che un soggetto possa vantare nei confronti dellamministrazione (stesso tipo di giurisdizione del giudice ordinario). In questi casi il giudice ordinario rimane escluso dalla possibilit di conoscere della controversia: per questo si chiama giurisdizione esclusiva. La giurisdizione esclusiva costituisce quindi una vera e propria deroga al riparto delle controversie tra giudice amministrativo e ordinario. Il criterio di riparto si basa sulla differenza della situazione giuridica lesa:

lesione di diritti soggettivi giudice ordinario lesione di interessi legittimi giudice amministrativo

la Costituzione allart. 103 aggiunge che in casi particolari materie previste dalla legge il giudice amministrativo pu conoscere anche dei diritti soggettivi, con la conseguente esclusione della corrispondente giurisdizione ordinaria. Giustificazioni a questo tipo particolare di giurisdizione sono:

a. il giudice amministrativo avrebbe una specializzazione professionale a conoscere materie nelle quali lamministrazione opera secondo proprie regole;

b. esistono casi in cui se non ci fosse la giurisdizione esclusiva, queste situazioni andrebbero portate a giudici diversi, per cui il cittadino dovrebbe accollarsi diversi giudizi;

c. la ratio sarebbe legata alla difficolt che c in materia di capire se la situazione giuridica del soggetto qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo; c il rischio che il cittadino sbagli qualificazione, rivolgendosi ad un giudice che nel caso non ha giurisdizione.

Es. Il soggetto si rivolge al giudice ordinario pur avendo un interesse legittimo. A questo punto i 60 gg. del termine di decadenza per andare dal giudice amministrativo sono gi scaduti.

Per Bergonzini lampliamento dei casi di giurisdizione esclusiva (l. 205/2000) avvenuto per ristabilire lequilibrio del carico di lavoro tra giudice ordinario e giudice amministrativo.


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Es. La privatizzazione del pubblico impiego ha di molto sgravato il carico di lavoro del TAR, perch le relative controversie sono state trasferite al giudice ordinario. Per compensare, sono stati ampliati i casi di giurisdizione esclusiva, sgravando il carico di lavoro del giudice ordinario.

Per avere unidea del complesso di materie devolute alla giurisdizione esclusiva bisognava, prima del Codice, fare riferimento allart. 7 comma 2 della L. 1034/1971, che a sua volta rinviava allart. 29 T.U Cons. Stato, allart. 4 r.d. 1058/1924 ed allart. 15 l.Tar. Ad oggi invece (beata semplificazione!) basta semplicemente considerare lart. 133 C.P.A. in base al quale, sono materie di giurisdizione esclusiva, (si elencano le pi importanti):

A. controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico Si tratta del pubblico impiego, quantomeno per le categorie (pi importanti) di lavoratori pubblici la cui giurisdizione non stata devoluta alla conoscenza del g.o. allindomani della privatizzazione del rapporto di lavoro nel settore pubblico, avutosi con L. 29/1993 (la giurisdizione del g.o. riguarda anche assunzione, conferimento, revoca degli incarichi dirigenziali, responsabilit dirigenziale, indennit di fine rapporto..) Per i rapporti che non sono stati privatizzati: magistrati ordinari, amministrativi, contabili; avvocati di stato; personale diplomatico; docenti universitari; personale in carriera prefettizia ecc. ecc.

Le relative controversie attengono a rapporti di lavoro e sono simili a quelle proposte al giudice ordinario. La privatizzazione per non ha operato per le procedure di concorso per il reclutamento del personale. Il giudice degli atti che lamministrazione adotta in questo ambito sempre il giudice amministrativo, anche se poi il lavoro sar privatizzato. Gli enti pubblici economici hanno da tempo un rapporto di lavoro di tipo privatistico e le controversie relative alla procedura di assunzione sono di competenza del giudice civile (privatizzazione totale del rapporto di lavoro).

B. controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle controversie concernenti indennit, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative allaffidamento di un pubblico servizio ed alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni ed ai servizi di pubblica utilit. Questo settore, ovviamente molto ampio, stato per la prima volta introdotto in modo cos ricco dallart. 33 D.LGS. 80/1998, che molto ha inciso nellambito della giurisdizione esclusiva. Lelenco ivi svolto meramente esemplicativo, non certo tassativo, con riferimento ad una nozione latu sensu intesa di PUBBLICI SERVIZI, entro la cui categoria rientrano:

atti di regolazione con cui le amministrazioni indipendenti disciplinano il comportamento di soggetti che operano nei loro settori;

organizzazione di servizi;

modalit;

servizi affidati a societ a capitale pubblico;

controversie tra soggetti.

Sono escluse dalla giurisdizione esclusiva le controversie relative a rapporti individuali di utenza con i rapporti privati. Abbastanza ambiguo il concetto di pubblico servizio non meglio esplicitato, a livello definitorio, n nella legge n in fonti sovraordinate. La Cassazione ha confermato una nozione OGGETTIVA di servizio pubblico, per cui il criterio distintivo pare essere individuato tra: -imprenditore privato rende servizi allAmministrazione per i suoi bisogni, in quanto apparato -> amministrati -imprenditore privato rende servizi a terzi, in quanto incaricato dallAmministrazione per qualsiasi titolo -> utenti Solo la seconda categoria di controversie pu essere devoluta al g.a., in quanto rientrante nella pi ampia nozione di servizio pubblico (es. trasporto ferroviario, erogazione di energia elettrica, gas, servizio postale..).


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C. controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti delluso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonch del g.o. per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennit in conseguenza delladozione di atti di natura espropriativa o ablativa. Si tratta di materie che costituivano gi ambito di giurisdizione del giudice amministrativo, che ivi pu trattare anche controversie sui diritti soggettivi. -Urbanistica: tutti gli aspetti delluso del territorio (strumenti urbanistici piano regolatore convenzioni urbanistiche) -Edilizia: accertamento degli abusi edilizi ed eventuali sanzioni controversie relative a permessi di costruire, denuncia di inizio attivit, contributi da pagare per il permesso di costruzione, condono.

D. controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte a soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, allapplicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito dellannullamento dellaggiudicazione ed alle sanzioni alternative Sono ipotesi in cui lamministrazione deve affidare un appalto, o deve scegliere il soggetto cui affidarlo. Anche quando laffidamento debba farlo un privato tenuto ad applicare la disciplina comunitaria o procedure di evidenza pubblica per la scelta della controparte. Si tratta di controversie relative alle procedure di affidamento; loggetto di questa materia va letto restrittivamente.

E. controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennit o canoni ed altri corrispettivi I beni pubblici sono i beni di carattere demaniale. Le controversie sono solo relative allassegnazione. Sono escluse vertenze in materia di canoni, indennit e corrispettivi assegnate alla giurisdizione del giudice ordinario.

In tutte queste materie va comunque ricordato quello che stato limpatto delle pronunce della Corte Costituzionale numero 204 e 281 del 2004, che hanno fortemente ridisegnato i confini della giurisdizione esclusiva. Tali sentenze hanno posto un limite alla fuga di materie dal g.o. al g.a. facendo leva sul concetto di particolarit delle materie di giurisdizione esclusiva, cos come inserito nellart. 113 Cost. in base al quale gli organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della p.a. degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. Le pronunce hanno inciso sugli artt. 33-.34 del d.lgs. 80/1998, statuendo che le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. devono partecipare alla medesima natura di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimit che contrassegnata dal fatto che la P.A. agisce quale autorit nei confronti della quale accordata tutela al cittadino davanti al g.a. -> nelle materie di giurisdizione esclusiva deve sempre operare la P.A.-autorit!

Esempio: La Pubblica Amministrazione determina erroneamente le spettanze economiche di un suo dipendente (liquidazione inferiore al dovuto). Questo atto non pu essere visto come atto di supremazia che permetta di sacrificare il diritto di Tizio: qui lamministrazione agisce come qualsiasi soggetto privato. Lamministrazione non ha il potere di sacrificare il diritto di credito di un suo dipendente, come invece ha il potere autoritativo di sacrificare laltrui diritto di propriet nel caso dellespropriazione. Lamministrazione si comporta come un debitore che contesta la pretesa di un suo creditore. La giurisprudenza amministrativa ha visto negli atti con cui lamministrazione disconosce le pretese relative a crediti pecuniari, solo atti paritetici: quando questi atti di disconoscimento dellaltrui diritto sono riconducibili ad atti paritetici, non essendoci alcun provvedimento non nemmeno necessario impugnarlo. ATTO PARITETICO = atto privo di autorit. Ci si pu rivolgere al giudice amministrativo anche senza una formale impugnazione dellatto: basta linadempimento dellamministrazione per rivolgersi al giudice amministrativo.


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N.B.: In sede di giurisdizione esclusiva -il ricorrente potrebbe anche essere la P.A. che voglia contestare al gestore del pubblico servizio il modo in cui lo svolge. Il giudice a cui pu rivolgersi il giudice amministrativo. -la controversia pu essere tra privati, cui lamministrazione sia estranea.

Va comunque fatto un cenno ai poteri del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, progressivamente espansi grazie al d.lgs. 80/1998, poi alla L. 205/2000 ed infine dal C.P.A. Gi con il primo intervento normativo si agito sul fronte di: -POTERI ISTRUTTORI: sono ammessi in giudizio tutti i mezzi di prova possibili, con lunica esclusione di dellinterrogatorio formale e del giuramento. Il giudice pu cos formulare un sindacato sul fatto costitutivo del provvedimento (discrezionalit tenica) purch non si entri nella sfera strettamente discrezionale della P.A., con un giudizio sullopportunit del provvedimento (ammissibile sono in sede di giurisdizione di merito). Tale ampliamento della cognizione del g.a. strumentale alla funzione propria del giudizio di giurisdizione piena, che non si limita al solo annullamento dellatto (come nella giuri di legittimit). -POTERI DECISORI: come gi detto, il g.a. in sede esclusiva non ha le stesse funzioni che ha in sede di legittimit, ma ne ha di pi. Questi difatti, oltre al canonico potere impugnatorio dellatto amministrativo incriminato pu anche predisporre pronunce di condanna al risarcimento dei danni da questo derivanti e, ove possibile, condannare alla reintegrazione in forma specifica (gi a partire del 98). La risultanza di questo legiferare stato il modularsi di una GIURISDIZIONE ESCLUSIVA NUOVA, contrassegnata dalla PIENEZZA della giurisdizione e che a fianco di una esaustiva attivit istruttoria pu predisporre la pi completa tutela a favore del ricorrente, tanto in sede di annullamento del provvedimento quanto di risarcimento per i danni che da questo sono conseguiti. Il modello unico processuale di giurisdizione piena stato solo parzialmente realizzato in sede del nuovo C.P.A.:

Art.7 comma 4 C.P.A. -> giurisdizione di legittimit, si pu agire in annullamento e richiedere condanna, ANCHE in via del tutto autonoma. Si prevede, anche se non esplicitamente, la possibilit di esperire anche azioni di accertamento (v. artt. 31-34) -> tale articolo risolve la questione della pregiudizialit amministrativa, ma in modo controverso: il termine per far valere la domanda risarcitoria in via autonoma di soli 120 giorni dal verificarsi del fatto.

Art. 63 C.P.A. -> mezzi di prova (tutti tranne interrogatorio forma e giuramento) sono richiedibili anche in sede di giurisdizione di legittimit, che viene cos a sovrapporsi a quella esclusiva.

COMPETENZA

Nellambito della giurisdizione amministrativa, le singole controversie vanno ancora ripartite in base alle norme sulla competenza, ugualmente riservata alla legge ex art. 113 Cost. La competenza la porzione di giurisdizione che spetta a ogni singolo ufficio, ripartita per:


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GRADO Riparto di cognizione giurisdizionale avviene fra giudici di grado diverso, appartenenti al medesimo ordine giurisdizionale. A partire dal 1971, e giusta considerazione dellart. 5-6 del nuovo C.P.A. -GIUDICI DI PRIMO GRADO -> Tar e TRGA per la Regione autonoma del Trentino Alto Adige -GIUDICI DI SECONDO GRADO (appello) -> Consiglio di Stato e CGARS per la Sicilia ECCEZIONI: 1. IPOTESI GIURISDIZIONE IN UN UNICO GRADO del Consiglio di Stato -> giudizio di ottemperanza ove esperibile in un unico appello (es. ottemperanza del giudicato del giudice di appello che abbia riformato la sentenza impugnata) 2. GIUSTIZIA AMM.VA della SICILIA -> i ricorsi avverso le decisioni rese dal Tar Sicilia sono impugnate avanti al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (v. art. 6 comma 6 c.p.a.) . Solo in casi particolari il Consiglio di giustizia amministrativa pu demandare la soluzione delle questioni implicanti contrasti giurisprudenziali alladunanza plenaria (questa risolve anche i conflitti di competenza tra Consiglio di Stato e Consiglio di giustizia amministrativa).

TERRITORIO La competenza per territorio, giusta considerazione dellart. 13 C.P.A. sul punto, che ora INDEROGABILE, anche in riferimento alle misure cautelari (questo provvedimento stato preso per arginare il fenomeno delle migrazioni cautelari per cui la misura cautelare veniva proposta avanti al giudice che si riteneva potesse risultare pi buono, forum shopping, che doveva comunque decidere sulla cautela prima di dichiararsi incompetente). I CRITERI utilizzati per stabilire il tribunale territorialmente competente sono i seguenti:

ART. 13 PRIMO COMMA-SECONDA PARTE Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o comportamenti di PA con effetti immediati e diretti limitati allambito regionale.

TAR della Regione su cui ricadono gli effetti (anche se la PA ha sede in altra Regione, questo per evitare un eccessivo carico di lavoro sul Tar Lazio con sede a Roma, dove ci sono tutti gli uffici + importanti di PA)

CRITERIO DELLEFFICACIA DELLATTO (correttivo)

ART. 13 PRIMO COMMA PRIMA PARTE Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o comportamenti di PA (cui manchino gli effetti immediati e diretti limitati allambito regionale)

TAR della Regione in cui ha la propria sede la pubblica amministrazione autrice del provvedimento, dellatto, dellaccordo o del provvedimento.

CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.

ART. 13 TERZO COMMA Atti dei soggetti pubblici, diversi dalle Amministrazioni dello Stato, con efficacia ultraregionale

TAR della Regione in cui ha propria sede il soggetto pubblico

CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.

ART. 13 QUARTO COMMA Atti delle amministrazioni dello Stato con efficacia ultraregionale

TAR LAZIO, sede di Roma

Il Codice ha recepito indirizzi dottrinali e giurisprudenziali in queste nuove indicazioni! Il criterio principale quindi quello della sede della P.A., cos come temperato dal criterio dellefficacia dellatto. DEROGHE A QUESTI CRITERI: CRITERIO DELLA SEDE DI SERVIZIO

Per i pubblici dipendenti, le controversie che li riguardano (ovviamente si tratta solo di quei rapporti che non sono stati completamente privatizzati e la cui cognizione stata affidata al g.o.), vanno tutte decise dal giudice del TAR in cui questi hanno prestato servizio. Tranne che per i lavoratori dei servizi segreti (SIS) per cui vige la competenza funzionale del TAR Lazio sede di Roma. ESEMPI: -GRADUATORIA pubblicata dal Provveditorato di Vicenza con effetti regionali -> TAR Venezia -PIANO NAZIONALE Antincendio del Ministero dellAmbiente -> TAR Lazio, Roma -Piano Urbanistico del Comune di Treviso -> TAR Venezia -Provvedimento del Ministero Infrastrutture per rifacimento rete viaria Veneto -> TAR Venezia


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CONTROVERSIE RELATIVE AD ATTI DISTINTI, MA TRA LORO COLLEGATI. Per evitare che queste possano finire

a TAR diversi, con il pericolo di giudicati contrastanti, si sono cercate delle soluzioni alternative in via dottrinale e giurisprudenziale, che ad oggi rimangono le pi valide data la mancanza nel CPA di una disciplina positiva. Le soluzioni fornite sono molteplici: A. ATTI PREPARATORI e ATTI FINALI di un procedimento amministrativo: potrebbe essere che un atto intermedio debba essere ricondotto alla giurisdizione di un TAR diverso rispetto allatto finale. Anche se si impugnano pi duno di questi atti la competenza del TAR che deve conoscere latto conclusivo del procedimento: la competenza si determina in base allatto che conclude il procedimento. B. ATTO PRESUPPOSTO A CARATTERE GENERALE O NORMATIVO e ATTO APPLICATIVO CORRISPONDENTE (es. esecuzione di un regolamento). La competenza del TAR competente relativamente allatto principale, individuato di norma in quello normativo o generale. Se poi latto normativo provenisse da unautorit centrale che opera in tutto il territorio nazionale (regolamento ministeriale), la competenza sarebbe del TAR del Lazio.

N.B.: il problema sorge quando vengono impugnati entrambi gli atti.

Perch vi sia spostamento di competenza tra atti concatenati, la giurisprudenza dice che deve trattarsi di collegamento obiettivo: latto deve costituire presupposto indefettibile dellaltro.

C. ATTI CON PLURALIT DI DESTINATARI, relativamente a ciascuno dei quali si possa ipotizzare una diversa competenza di TAR regionali: latto potrebbe individuare una certa competenza a seconda del soggetto che avvia il procedimento.

La giurisprudenza distingue tra cause scindibili e inscindibili:

atti inscindibili di organi centrali dello Stato TAR del Lazio

atti inscindibili di organi periferici o ultraregionali TAR regionale Esempio: Latto contestato la graduatoria dei partecipanti ad un concorso, con contestazione delle relative nomine. Se la controversia riguarda momenti della procedura che coinvolgono la procedura stessa nella sua interezza, la controversia

finisce per essere riportata alla competenza del TAR centrale; se riguarda profili scindibili la competenza del TAR locale. E concepibile un annullamento parziale del provvedimento?

Se il provvedimento scindibile ogni singolo destinatario di specifica statuizione pu impugnarlo secondo i normali criteri. Se il provvedimento inscindibile la competenza del TAR centrale (Lazio).

MATERIA Si parla, in questo frangente, anche di COMPETENZA FUNZIONALE, che si caratterizza per due elementi: -EL. NECESSARIO -> competenza ascritta ex lege in capo a: determinato TAR / determinate controversie -EL. EVENTUALE -> competenza ascritta in capo ad un TAR diverso da quello ordinariamente competente La ragione della competenza funzionale, sta nella volont di affrontare e risolvere, gi in primo grado, tali questioni, secondo una uniforme e costante giurisprudenza amministrativa. Le ipotesi previste dal Codice di competenza funzionale sono 6, e sono: 1. competenza del TAR Lombardia sede di Milano per tutte le controversie relative ai poteri esercitati dallAutorit per lenergia elettrica ed il gas (tranne quelle sul personale, ovviamente) 2. competenze del TAR Lazio sede di Roma per tutte le controversie di cui allelenco dellart. 135 cpa e quelle che la legge espressamente vi attribuisce. 3. Giudizio di ottemperanza, di cui allart. 113, per cui il ricorso va proposto sempre avanti allo stesso giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta 4. Giudizio abbreviato, di cui allart.119, quando richiama materie di cui allart. 135 cp.a 5. Cognizione del ricorso incidentale, di cui allart. 42 cpa, attribuita sempre al giudice del ricorso principale 6. Ricorso elettorale, per cui c competenza del TAR in cui ha sede lente territoriale per cui si sta svolgendo lelezione (comune, provincia, regione) oppure il TAR Lazio sede di Roma (europee).


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La disciplina tracciata dal nuovo CPA su rilievo dellincompetenza del giudice adito e regolamento di competenza stata radicalmente ridefinita, anche in ragione del nuovo carattere di inderogabilit della competenza territoriale e funzionale.

RILIEVO DELLA INCOMPETENZA Lincompetenza del giudice adito pu essere rilevato in primo grado, anche dufficio (prima era rilevabile solo su istanza di parte). Innovando ancora sul punto, statuito che lincompetenza per territorio pu costituire motivo specifico di impugnazione della decisione emessa dal TAR avanti al Consiglio di Stato, a prescindere che sul punto si sia formato giudicato implicito o esplicito. Si pu dire che: -IN PRIMO GRADO -> rilievo dellincompetenza assoluto -IN SECONDO GRADO -> rilievo dellincompetenza temperato, solo se dedotto con specifico motivo avverso la pronuncia di primo grado. Scelta strana siccome si scritto molto sullinderogabilit della comp.za! Se il rilievo di incompetenza.. non fatto valere in appello: sul punto si forma il giudicato interno accolto in appello: annullamento della sentenza con rinvio al giudice di 1grado competente.

REGOLAMENTO DI COMPETENZA

Vi sono 2 tipi di regolamento di competenza:

1. REGOLAMENTO DI COMPETENZA AD ISTANZA DI PARTE (ART. 15 COMMI 2-3) Il reg. di comp.za pu essere proposto non pi nel termine di 20 giorni dalla costituzione in giudizio, ma bens finch la causa non decisa in primo grado (secondo uno schema che ricalca il rilievo del difetto di giurisdizione come spiegato allart. 41 c.p.c.)., non rilevando le sentenze interlocutorie o quelle che respingono listanza cautelare. La legittimazione a proporre tale istanza spetta a ciascuna parte, mentre prima spettava solo al resistente ed altri intervenienti. Listanza va depositata e notificata alla segreteria del Consiglio di Stato, con tutti i documenti utili a decidere sul punto, e poi notificata alle parti entro 15 gg dalla notifica al Consiglio di Stato. Per assurdo, non necessario notificare tale notizia al TAR avanti al quale si stava svolgendo la causa, e nulla dice ancora il CPA circa la sorte del processo in corso (sulla cui sospensione, automatica o meno dello stesso, cerano gi dubbi nella giurisprudenza amministrativa pre codicistica). Non poi necessario che listante, a differenza del processo civile e di quello amministrativo pre-riforma, indichi il giudice ritenuto dalla parte competente sulla controversia, cos come che lo indichi in modo corretto. In ogni caso il Consiglio di Stato dovr dare la corretta indicazione.

2. REGOLAMENTO DI COMPETENZA SU RICHIESTA DUFFICIO (ART. 15 COMMI 5-6) Tale regolamento pu essere richiesto dal giudice ad una duplice condizione: Sussistendo questi presupposti, il TAR richiede il regolamento di competenza con ordinanza che deve essere immediatamente trasmessa al Consiglio di Stato, ferma restando la possibilit per i difensori di essere sentiti (nonch di presentare memorie e documenti) fino a 2 giorni liberi prima della decisione da rendersi in Camera di Consiglio. Vige il divieto pi assoluto di decidere sulla misura cautelare richiesta da parte del primo TAR adito, che invece dovr essere deciso (giusta considerazione dellart. 15 comma 7) dal TAR indicato nellordinanza con cui il primo TAR ha richiesto il regolamento di competenza al Consiglio di Stato A PRESCINDERE dal fatto che tale giudice sia effettivamente competente a conoscere della questione. In ogni caso, la tutela cautelare eventualmente resa dal primo giudice dichiaratosi incompetente sar destinata a perdere efficace decorsi 30 gg dalla data di pubblicazione dellordinanza del Consiglio di Stato che regola la competenza. Questa soluzione non certo la migliore, in quanto apparentemente derogato il principio di inderogabilit della competenza, ma quantomeno idoneo per assicurare la prestazione di una garanzia cautelare in tempi mediamente celeri.

A. PROPOSIZIONE DI DOMANDA CAUTELARE DA PARTE DEL RICORRENTE B. VALUTAZIONE DI INOPPORTUNIT DEL GIUDICE DI PROCEDERE CON ORDINANZA, EX ART. 16 C.P.A., in quanto si ritiene che le parti la impugnerebbero subito, e per risolvere in via preventiva la questione.


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Lordinanza del Consiglio di Stato vincola i TAR, come una decisione definitiva ed assoluta sulla competenza. Il giudizio interrotto per effetto dellistanza di regolamento deve essere ripreso entro 30 gg dalla notificazione (o 60 dalla pubblicazione) della sentenza, pena la dichiarazione di estinzione del giudizio.

ORDINANZA DECLINATORIA/AFFERMATIVA DI COMPETENZA Lordinanza con cui il giudice decide sulla propria competenza, pu essere adottata sulla base dellart. 16 CPA, nei casi in cui non sia richiesta la tutela cautelare (altrimenti bisogna agire con regolamento di competenza) o qualora, venendo richiesta, il giudice sia convinto dellacquiescenza delle parti alla propria declaratoria di competenza, su istanza di parte o dufficio. Lart. 15 o 16 del CPA non fissa alcun termine in capo al TAR per ladozione di tale ordinanza, che pertanto potr essere anche pronunciata finanche dopo che la causa sia stata trattenuta in decisione, con conseguente pregiudizio per le parti che avessero confidato su una definizione nel merito della controversia (anche dopo anni quindi..). Con questa ordinanza il giudice adito deve indicare il giudice effettivamente competente, avanti al quale si potr riassumere il processo nel termine perentorio di 30 gg dalla comunicazione dellordinanza, pena lestinzione del giudizio in corso. Lordinanza cos resa dal giudice in giudizio sar impugnabile nel termine di 30 gg dalla sua notificazione, o 60 gg dalla sua pubblicazione, con regolamento di competenza, ad istanza di parte.

CARATTERI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

GIUDIZIO: operazione logica consistente nella soluzione della controversia (o lite) PROCESSO: iter sequenziale nel quale o mediante il quale si svolge loperazione logica del giudizi. Il processo pu essere di due tipi:

PROCESSO DI DIRITTO OGGETTIVO: costruzione del processo idoneo per un giudizio inerente allapplicazione della legge nel caso concreto (come nel processo penale)

PROCESSO DI DIRITTO SOGGETTIVO: costruzione del processo per dare tutela alle situazione giuridiche soggettive coinvolte nella controversia (come nel processo civile, ed adesso nel processo amministrativo)

A seconda dei diversi poteri attribuiti al giudice (in sede istruttoria o decisoria) possono configurarsi diversi modelli di processo, che devono comunque offrire garanzie di equit e di efficienza in attuazione al principio del giusto processo di cui all art. 111 Cost. In questa sede si affronta la descrizione del modello offerto dal processo amministrativo, processo di cognizione presente tanto in via ordinaria quanto in via speciale (con i cc.dd. riti speciali).

In quanto processo di parti, il processo amministrativo caratterizzato dai seguenti principi: PRINCIPIO DELLA DOMANDA, un principio che riguarda qualsiasi modello processuale in base al quale il

giudice non pu attivarsi ed aprire il processo senza una domanda di parte, ma egli tenuto a dimensionare il giudizio esattamente sulla domanda di parte, dovendosi pronunciare su tutte e solamente sulle domande parte. E lattore, con latto introduttivo del processo, a calibrare loggetto del processo e cos della pronuncia giurisdizionale.

PRINCIPIO DELLIMPULSO DI PARTE, in base al quale il processo inizia e prosegue SOLO se la parte adotta appositi atti di impulso: domanda iniziale, atto di fissazione udienza, atto di richiesta per operazioni istruttorie. Solo in fase istruttoria il giudice pu parzialmente discostarsi dal principio dispositivo, tant che a livello probatorio il processo amministrativo si pone come processo dispositivo con carattere acquisitivo.

PRINCIPIO DELLA DISPONIBILITA DEL PROCESSO, potendo il processo amministrativo non necessariamente terminare con la formulazione del giudizio e lemanazione di una sentenza ma anche per altre ragioni (cessazione materia del contendere, carenza di interesse sopravvenuta, rinuncia, perenzione..)

PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE, in base al quale il giudice tenuto a prendere in esame le sole questioni controverse. Dopo un lungo percorso giurisprudenziale, e linnovazione sul punto del c.p.c. (art. 115) anche nel procedimento amministrativo valgono come prove anche i fatti non specificatamente contestati, a mente dellart. 64 comma 2 CPA.


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Il giudice colui che tenuto alla formulazione del giudizio ed alla direzione del processo. Nel processo amministrativo vige il principio di collegialit, in base al quale i poteri di decisione e direzione spettano al collegio, salve le ipotesi espressamente indicate dalla legge. Con il CPA stato affermato con chiarezza il principio dellonere della prova, che costituisce oltre che una direttiva da seguire nella fase istruttoria anche una valida regola di giudizio. Per quanto attiene alla valutazione delle prove, si passati dal principio del libero convincimento del giudice a quello del prudente apprezzamento (v. CPA).

Abbastanza controversa la tematica delloggetto del processo amministrativo. Va prima di tutto operato un chiarimento, a fini definitori, per cui oggetto di: -PROCESSO -> operazione logica del giudizio -GIUDIZIO -> soluzione di una controversia che si articola attorno allaffermazione processuale della parte attrice -CONTROVERSIA -> una o pi questioni di diritto sostanziale. La situazione sostanziale dedotta in giudizio, la c.d.res in iudicium deducta, ci su cui il giudice deve pronunciarsi. Secondo la maggior parte di dottrina e giurisprudenza loggetto della cognizione del giudice, nonch della sua decisione, il PROVVEDIMENTO adottato dalla PA. Il processo amministrativo nasce difatti come tutela reattiva allemanazione di un atto amministrativo, la cui pronuncia ha un tipico effetto costitutivo demolitorio. C incertezza in dottrina a seconda che loggetto del processo si limiti al provvedimento impugnato (ed alla sua legittimit) o si estenda anche alla tutela di situazioni giuridiche soggettive a questo riconnesse. La prima tesi, delle due, supportata dai seguenti argomenti: 1. non predicabilit di un rapporto giuridico corrente tra amministrazione e privato: non si pu parlare di un rapporto giuridico in senso stretto (diritto soggettivo relativo) ma semmai in senso ampio, in quanto le situazioni giuridiche soggettive in campo sono tutte del tipo afferente a poteri ed interessi legittimi. (rapporto giuridico amministrativo di diritto sostanziale). 2. inidoneit del processo amministrativo ad attribuire alluna o allaltra il bene della vita cui esse aspirano: ci per la particolare in configurabilit di un rapporto giuridico in senso stretto fra le parti in causa. In questottica quindi loggetto del giudizio amministrativo, giusto rimando allart. 7 comma 1 del CPA, sar IL POTERE AMMINISTRATIVO, o pi esattamente, la legittimit degli atti e dei comportamenti che ne costituiscono esercizio in funzione della tutela dellinteresse legittimo della parte privata: il rapporto amministrativo, cos come dedotto in domanda. Ci sono comunque dei casi in cui oggetto del processo amministrativo non un atto nel senso stretto del termine (comportamenti, segnalazione certificata di inizio attivit..). Il procedimento amministrativo bifasico, in quanto composto da una fase introduttiva (che avviene con ricorso) ed una fase decisoria (che si conclude con sentenza). Esso ispirato ai principi di concentrazione, oralit e pubblicit del processo. Manca una fase istruttoria dedicata, risultando comunque soddisfatte le esigenze istruttorie su iniziativa della parte e, eventualmente, del giudice. La decisione del giudice presa partendo dalle questioni pregiudiziali, di rito e di merito, e successivamente soffermandosi sulloggetto del processo. Molto importante il contributo apportato dalla prima riforma del 2000 e con lapprovazione del CPA che ha consentito: a. arricchimento del procedimento amministrativo, non pi solo di impugnazione, ma anche aperto ad azioni di condanna e di accertamento; b. uniformazione del procedimento nei differenti tipi di giurisdizione, che ad oggi sono regolati dalla medesima disciplina.

I PRINCIPI DEL GIUSTO PROCESSO La nozione di GIUSTO PROCESSO stata introdotta allart. 111 Cost., con l. cost. 2/1999, ridisegnando completamente larticolo in questione ed i principi che stanno alla base della tutela giurisdizionale. Al primo comma dellart. 111 Cost. apposta una riserva di legge che permette solo a questa fonte di innovare la materia del processo: tale principio, almeno in materia amministrativa, stato fino ad oggi non rispettato (la maggior parte della disciplina processuale risaliva a fonte regolamentare del 1907!). Nel concetto di giusto processo rientrano tanto le nozioni di equit che di lealt, a loro volta estrinsecantesi in una serie di principi attinenti alla struttura ed al funzionamento del processo riconosciuti anche in sede sovranazionale (Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, Dichiarazione universale dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, Patto internazionale sui diritti civili e politici). Un riferimento ai principi del processo contenuto anche nel nuovo CPA, agli articoli: 1- PRINCIPIO DI EFFETTIVITA


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2- GIUSTO PROCESSO (parit delle parti, contraddittorio, giusto processo) 3- DOVERE DI MOTIVAZIONE + SINTETICITA degli atti Ritornando ai principi elaborati in sede costituzionale, ex art. 111 Cost, questi possono dividersi in:

PRINCIPI STRUTTURALI (O DI EQUITA) -> riguardano il processo in quanto tale I principi strutturali sono garanzie di equit nellesame e nella soluzione della controversia, attenendo da un lato alla posizione ed alla qualit del giudice, dallaltro lato alla posizione ed ai poteri delle parti. Si distingue quindi a seconda che i principi riguardino:

GIUDICE PRINCIPIO DEL GIUDICE NATURALE

E sancito espressamente dalla legge, e quindi dal CPA, che regola minuziosamente le norme sulla giurisdizione e la competenza del giudice amministrativo. Il giudice naturale quello precostituito per legge, quantunque non in base alle norme generali (sono fatte salve le previsioni relative alla competenza funzionale di speciali TAR, soprattutto se rispondenti a criteri di ragionevolezza).

PRINCIPIO DI INDIPENDENZA Il giudice, inteso come organo giudicante,deve essere al riparo da influenze esterne, soprattutto di altri poteri pubblici. In attuazione di questo principio i giudici amministrativi sono in regime di autogoverno (nomine, trasferimenti, promozioni ecc. sono gestite dal Consiglio di presidenza della Giustizia Amministrativa) ed hanno lo stesso status dei magistrati ordinari.

PRINCIPI DI TERZIETA ED IMPARZIALITA Riguardano il giudice come persona, e non come organo. E necessario che il giudice sia equidistante rispetto alle parti, e quindi superiore, ispirando loro fiducia. E stata approvata con legge una lista di comportamenti che il giudice deve tenere allinterno e fuori delle loro funzioni: tra questi, il giudice non pu iscriversi a partiti o comunque parteciparvi in modo continuativo e sistematico. In questo senso si pone il problema della forza della prevenzione, in base al quale un giudice che si occupato di un processo in un grado non pu occuparsene nuovamente in un altro grado. Tale problema: -non c: processo cautelare/di merito, processo ingiuntivo/di opposizione, processo ordinario/ottemperanza -c: processo di 1 e di 2 grado, processo ordinario/revocazione, processo ordinario/giudizio di rinvio, processo ordinario/opposizione di terzo. A riguardo vale oggi quanto scritto nel CPA, a riguardo di astensione e ricusazione, ove chiaramente richiamata la disciplina del CPC. Nel principio di imparzialit trova ristoro anche il dovere di motivazione, e quindi di allegazione dei motivi di fatto e di diritto, che stanno dietro la decisione del giudice.

PARTI PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO

Il principio in questione assicurato dagli strumenti forniti ad entrambe le parti per affermare la propria ragione in giudizio (ricorso, controricorso, memorie, repliche, discussione orale). Spetta al giudice garantire parit effettiva tra le parti nel corso del processo. Il contraddittorio deve essere: -completo-> deve estendersi a tutti i soggetti interessati della controversia (ovvero il giudice pu ordinare lintegrazione del contraddittorio, invitando il ricorrente a notificare il ricorso a terzi) -continuo-> deve riguardare ogni fase del processo Il contraddittorio deve poi sussistere in sede sia di: -istruzione del processo -> prima che il giudice possa acquisire le prove, anche dufficio, sar necessario stimolare un dibattito fra le parti sul punto sulla rilevanza o superfluit delle prove da acquisire. -decisione del processo-> il giudice non pu decidere sulla controversia ponendo alla base della propria motivazione questioni rilevabili dufficio (sulle quali non sia stato stimolato contraddittorio) o soluzioni diverse da quelle prospettate dalle parti.

PRINCIPI FUNZIONALI (O DI EFFICIENZA) -> riguardano il processo strumento di tutela Scopo del processo garantire la GIUSTIZIA, che deve quindi essere generale, piena e tempestiva.

GENERALITA DELLA TUTELA


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E sancita agli artt. 24-113 comma 1 Cost, secondo i quali SEMPRE ammessa tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Il Codice esclude per da questa tutela gli atti o i provvedimenti emanati dal Governo nellesercizio del potere politico (ex art. 7 CPA)

PIENEZZA DELLA TUTELA E anchessa stabilita in una norma avente rango costituzionale, lart. 113 comma 2 in base al quale la tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione. Il CPA ha fatto molto su questo versante, superando le tradizionali differenze tra giurisdizione di legittimit e giurisdizione esclusiva; nella giurisdizione di legittimit era tradizionalmente solo ammessa lazione di annullamento mentre lazione di condanna solo a partire dal 2000, nella giurisdizione esclusiva invece il ventaglio delle azioni era pi completo ma con ancora qualche dubbio sullesperibilit dellazione di accertamento. Il Codice ha superato da un lato questi problemi, sancendo latipicit delle azioni, dallaltro unificando il regime del sistema probatorio, facendo s che il g.a. possa disporre di tutti i mezzi di prova (compresa la ctu) ad esclusione solo di interrogatorio formale e giuramento.

RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO Questo principio, inizialmente negato dalla Corte Costituzionale (202/1985) stato successivamente riconosciuto in sede internazionale nonch costituzionalizzato. La Convenzione Europea dei diritti dellUomo riconosce come un vero e proprio diritto a che la controversia sia decisa in un tempo ragionevole, ed ha elaborato dei parametri ormai consolidati per valutare la ragionevole durata del processo: -peculiarit dei procedimenti, -complessit della controversia; -comportamento delle parti; -atteggiamento degli organi pubblici. Per rendere il processo pi veloce gli ingredienti sono 2: aumento delle risorse e riorganizzazione degli uffici nonch disciplina processuale adeguata. La Legge Pinto ha voluto agire sul punto, per limitare il numero di ricorsi alla CEDU, introducendo un procedimento azionabile avanti alla Corte dAppello in cui per il diritto allindennizzo sostituito con il diritto al risarcimento del danno, con maggiori incombenze probatorie (non solo prove della durata eccessiva, ma anche dellesistenza del danno e nesso di causalit).

STATICA DEL PROCESSO

Premesse LAZIONE il potere attribuito a tutti i soggetti dellordinamento di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. I caratteri pi importanti dellazione:

GENERALITA: esperibile da tutti;

ASTRATTEZZA: prescinde da unautentica sussistenza della situazione giuridica soggettiva alla base della pretesa. Scopo dellazione, e del processo, proprio quello di verificare lesistenza della situazione giuridica soggettiva (diritto, interesse legittimo) ed, in subordine, la spettanza di tale situazione giuridica soggettiva;

AUTONOMIA: lazione autonoma rispetto alla sussistenza della situazione giuridica soggettiva che ne costituisce loggetto.

-Se nel processo la posizione giuridica vantata dovesse risultare non meritevole di tutela, la domanda verr respinta come infondata nel merito. Il potere di provocare una pronuncia sulla fondatezza della domanda sussiste anche se la situazione giuridica vantata risulta poi infondata. -Se invece risultassero mancanti le condizioni dellazione (requisiti della domanda) la domanda verr respinta per motivi di ordine processuale: motivi di rito. In questo caso si dir che il soggetto non aveva azione. Il CPA stato il primo provvedimento legislativo a garantire la generalit, nonch la snellezza ed effettivit, delle azioni proponibili avanti al giudice, prevedendo le pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee a soddisfare la pretesa della parte vittoriosa. Il CPA raccoglie quindi, mancando un Codice Amministrativo, sia la normativa sostanziale che quella processuale, raccordandola in modo esemplare. Va sottolineato come nel progetto preliminare la rosa di azioni esperibili fosse pi ricca (accertamento, avverso silenzio, annullamento, condanna, adempimento,


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esecutive, cautelari) ridotte nel progetto finale a quelle contenute agli articoli 29-31 CPA: annullamento, condanna, avverso il silenzio, declaratoria di nullit. Tale esclusione non pu comunque metterne a repentaglio lesistenza: le azioni escluse difatti, sebbene mancanti dal punto di vista sostanziale, sono comunque esperibili, poich v lapposita disciplina processuale (alle misura cautelari dedicato ampio spazio, cos come al giudizio di ottemperanza..). AllART. 32 CPA disposta la CUMULABILITA nello stesso giudizio delle domande connesse in via principale o incidentale, predisponendo che nel caso in cui si applichino pi riti vada applicato il rito ordinario, salva leccezione rappresentata dal contenzioso elettorale.

Tipologia delle azioni proponibili

1. AZIONI COSTITUTIVE

Costitutive di riforma e di produzione (dellatto amministrativo) Il giudice pu pronunciarle ex art. 34 lett. D, nei casi di GIURISDIZIONE DI MERITO, tassativamente elencati allart. 134 CPA. Qui il giudice ha un potere cognitorio pieno che gli permette non solo di valutare il merito dellatto impugnato ma anche di riformarlo (modificarlo) o produrne uno nuovo (sostituendo al provvedimento da impugnare uno nuovo da questi costituito). La sentenza del giudice assume cos i connotati di un vero e proprio ATTO AMMINISTRATIVO, importando una nuova regolamentazione del rapporto giuridico (in senso lato) intercorrente tra amministrazione e privato. La sostituzione del giudice allamministrazione resa possibile in ragione del fatto che questi agisce secondo DISCREZIONALITA, perseguendo linteresse pubblico ed applicando, oltre che le previsioni normative specifiche anche le regole di buona amministrazione (lamministrazione difatti non completamente

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