Il contributo unificato nella giustizia amministrativa

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Diritto & Diritti ISSN 1127-8579

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Il contributo unificato nella giustizia amministrativa

Autore: Nassis CostantinoIn: Diritto amministrativo

Premessa

Istituito all’alba del secondo millennio (legge 23 Dicembre 1999, n. 488 - “legge finanziaria 2000”) con ildichiarato intento di semplificare la tassazione degli atti giudiziari, riconducendo ad unità una pluralitàeterogenea di imposte e tasse (“imposte di bollo, la tassa di iscrizione a ruolo, i diritti di cancelleria,nonché i diritti di chiamata di causa”), il “Contributo unificato per le spese degli atti giudiziari” ha neltempo tradito i declamati intenti di semplificazione, finendo per far rimpiangere, sotto molti aspetti, itributi che ha sostituito, i quali – quantunque frammentati e anacronistici – presentavano una minorecomplessità applicativa ed una inferiore incidenza fiscale. Sorvolando sulle pur fondate osservazioni dialcuni commentatori in ordine al fatto che la funzione tributaria del contributo sia diventata, soprattuttonel processo amministrativo, marginale e che ormai risultino prevalenti la funzione dissuasiva delladomanda giudiziale e quella sanzionatoria di talune irregolarità, si deve rilevare che le successivestratificazioni normative (legge conv. 248/2006, legge 296/2006, d. l.vo 53/2010, d. l.vo 104/2010, leggeconv. 111/2011, legge conv. 148/2011, legge 228/2012) hanno dato vita ad un micro-sistema fiscale conproprie regole peculiari che, a sua volta, si è articolato in tre sotto-sistemi rispettivamente associati alprocesso civile, amministrativo e tributario. L’eterogenesi del fine della semplificazione è particolarmenteevidente con riferimento al contributo unificato nella giustizia amministrativa, rispetto al quale l’attualeassetto normativo presenta significativi problemi ermeneutici, tanto che per alcuni di essi è statainterpellata persino la Corte di Giustizia dell’Unione Europea in sede di rinvio pregiudiziale interpretativo(Causa C-61/14). La presente rassegna giurisprudenziale commentata[1] vuole essere un utile strumentocognitivo, di agevole consultazione (le “premassime” sono in ordine alfabetico), per far luce, senza pretesadi completezza, sulle principali questioni applicative del contributo unificato “amministrativo”, nellaimmanente consapevolezza che molti restano i nodi da sciogliere e che la non eccelsa qualità dei referentinormativi impedisce o rende difficoltoso il raggiungimento di approdi sicuri e stabili.



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T.A.R. Venezia, sent. 2020/2007

Accesso ai documenti – Controversie in materia di pubblico impiego – Esenzione dal contributounificato

In tema di esenzione dal pagamento del contributo unificato, allorché il partecipante ad un concorsopubblico abbia proposto avverso gli atti concorsuali ricorso straordinario al Capo dello Stato, ai sensi eper gli effetti dell’art. 8 ss., d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, e successivamente proponga ricorso dinanzial TAR in materia di accesso agli atti della procedura concorsuale, poiché quest’ultimo ricorso assume neiconfronti del ricorso pendente in sede straordinaria natura assodatamente strumentale in quanto deputataa fornire al privato i supporti documentali ivi utilizzabili a proprio favore, esso non è soggetto alcontributo unificato.

La sentenza in esame enuncia due importanti principi. In primo luogo, si ribadisce che le controversierelative alla costituzione del rapporto di pubblico impiego soggiacciono alla medesima disciplina fiscaleagevolatoria prevista per le cause in materia di pubblico impiego. Secondariamente si chiarisce che,avendo il ricorso per accesso agli atti di una procedura concorsuale natura “assodatamente” strumentalerispetto all’eventuale controversia che un concorrente abbia instaurato (o abbia intenzione di instaurare)avverso gli atti concorsuali, anche il giudizio ostensorio si giova del regime fiscale agevolato. Giova altresìprecisare che nel 2007 per le materie lavoristiche vigeva una esenzione totale dal contributo unificato,successivamente il legislatore (D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla L. 15 luglio2011, n. 111) ha introdotto una soglia reddituale, superata la quale è dovuto il contributo unificato anchese in misura ridotta rispetto alle controversie ordinarie.

Comm. Trib. Prov.le Napoli, sent. 19323/16/2015

Affidamento in concessione di servizi – Rito abbreviato – Valore controversia ai fini delcontributo unificato

Preliminarmente occorre evidenziare che la fattispecie del ricorso al T.A.R. proposto dall’attualericorrente (ricorso avverso il provvedimento di esclusione da una procedura aperta per l’affidamento inconcessione del servizio di gestione della piscina comunale, avente a base d’asta l’importo di euro30.000,00 annue per una durata della concessione di anni 9) si inquadra senza dubbio tra quelli previstidall’articolo 119, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, avendo ad oggetto “a) iprovvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture” . L’art. 13,comma 6 bis, lett. d), del DPR 30 maggio 2002 n. 115, a proposito degli importi dovuti per il contributounificato, cosi testualmente recita: “d) per i ricorsi di cui all’articolo 119, comma l, lettere a) e b), delcodice di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, il contributo dovuto è di euro 2.000



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quando il valore della controversia è pari o inferiore ad euro 200.000; per quelle di importo compreso traeuro 200.000 e 1.000.000 il contributo dovuto è di euro 4.000 mentre per quelle di valore superiore a1.000.000 di euro è pari ad euro 6.000. Se manca la dichiarazione di cui al comma 3-bis dell’articolo 14, ilcontributo dovuto è di euro 6.000”. Relativamente, poi, all’individuazione del valore della lite soccorre ildisposto dell’art. 14, comma 3 ter, della stessa norma che così dispone: “3-ter . Nel processoamministrativo per valore della lite nei ricorsi di cui all’articolo 119, comma l, lettera a) del decretolegislativo 2 luglio 201.0, n. 1.04. si intende l’importo posto a base d’asta individuato dalle stazioniappaltanti negli atti di gara, ai sensi dell’articolo 29, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Neiricorsi di cui all’articolo 119, comma l , lettera b) del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, in caso dicontroversie relative all’irrogazione di sanzioni, comunque denominate, il valore è costituito dalla sommadi queste”. Tale valore, nel caso di specie è chiaramente Individuabile nell’importo di euro 270 .000, datodal valore annuo posto a base d’asta per il numero di anni della concessione (30.000 x 9 = 270.000).Pertanto, l’importo del contributo unificato dovuto nella fattispecie è di euro 4.000,00.

Per individuare l’importo dovuto a titolo di contributo unificato, l’interessante pronuncia del giudicetributario napoletano chiarisce che alle controversie in materia di procedure per l’affidamento inconcessione di servizi pubblici si applica il rito abbreviato di cui all’art. 119, comma 1, lett. a), del cod.proc. amm., e conseguentemente il connesso regime fiscale maggiorato per scaglioni; il valore di talicontroversie si ottiene moltiplicando l’importo annuo posto a base d’asta per il numero di anni dellaconcessione. Il metodo descritto nella pronuncia è certamente valido, ma non soccorre nei (non rari) casiin cui la stazione appaltante non indica un importo annuo a base della concessione. In tali ipotesi, inassenza di una chiara indicazione normativa, sarebbe probabilmente più prudente ed equo applicare loscaglione più basso.

Comm. Trib. Prov.le Messina, sent. 5075/9/2014

Affidamento concessione area demaniale – Concessione di servizi – Rito abbreviato ai fini delcontributo unificato

La questione non ineriva ad una mera concessione demaniale, bensì una licitazione privata per il rilasciodi una concessione demaniale marittima per la gestione della darsena turistica di Santa Marina Salina.Trattasi, all’evidenza, di una concessione di servizi, riconducibile alle voci di cui all’art. 13 c. 6 lett. d)D.P.R. 115/02 con riferimento all’art. 119 c. 1 lett. a) D.lv. 104/2010. La concessione di servizi è uncontratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fattoche il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi ... Nel casoin esame appare evidente che l’oggetto del contenzioso non era la mera concessione di un’area demaniale,bensì la concessione di un’area demaniale in funzione della gestione dei servizi portuali ad essa inerenti.



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La sentenza segnala la distinzione tra una mera concessione demaniale e una concessione demaniale infunzione della gestione dei servizi ad essa inerenti (nella fattispecie, servizi portuali). Quest’ultimapresenta i caratteri di un pubblico appalto di servizi (con la differenza che il corrispettivo consiste neldiritto a gestire i servizi) e la relativa controversia soggiace pertanto alla disciplina di cui all’art. 119,comma 1, lett. a), con le connesse ricadute in ordine al contributo unificato dovuto.

Comm. Trib. Prov.le Firenze, sent. 1028/3/2015

Affidamento concessione per la valorizzazione di beni demaniali – Rito ordinario ai fini delcontributo unificato

La fattispecie, a seguito di ulteriore approfondimento, appare concernere sostanzialmente unaconcessione per la valorizzazione di beni (non assumendo rilievo prevalente i lavori o i servizi correlati atale attività di valorizzazione) con i conseguenti risvolti in ordine al ... regime giuridico del ritoprocessuale applicabile ed ... al regime fiscale; trattasi di concessione di valorizzazione di bene demaniale,fattispecie oggetto di rito ordinario.

Nella fattispecie, si evidenzia che, in ipotesi di “concessioni per la valorizzazione di beni demaniali”, glieventuali lavori ed i servizi correlati alla valorizzazione intesa come recupero funzionale ed estetico delbene restano attività ancillari e strumentali alla concessione e pertanto non determinano una mutazionedell’oggetto della relativa lite che, avendo ad oggetto una concessione demaniale tout court, rimanenell’alveo del rito ordinario anche ai fini del contributo unificato dovuto.

Comm. Trib. Prov.le Venezia, sent. 102/1/2015

Assegnazione licenza per trasporto pubblico non di linea – Rito abbreviato ai fini del contributounificato

Occorre valutare se il rito speciale in materia di appalti di cui agli artt. 119 e 120 c.p.a. sia correttamenteapplicabile al procedimento che qui interessa che riguarda l’annullamento del provvedimento diapprovazione atti e graduatoria del bando di pubblico concorso per il rilascio delle licenze per l’eserciziodel servizio di trasporto pubblico non di linea taxi natante a motore. Orbene l’attivazione di una proceduraconcorsuale per l’assegnazione delle licenze per l’esercizio del servizio pubblico non di linea taxi natante amotore rientra nell’ambito di applicazione della suindicata normativa, trovando - ad avviso dell’organoadito - applicazione il dato letterale di cui alla citata normativa che fa riferimento alle procedure di



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affidamento di pubblici servizi.

Secondo il giudice tributario veneziano, un concorso pubblico per il rilascio di licenze per l’esercizio delservizio di trasporto pubblico non di linea (ad es. taxi) rientra nell’ambito di applicazione del ritoabbreviato (artt. 119 e 120 del cod. proc. amm.) sulla base del dato letterale della disciplina processualeche si riferisce a “procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture”.

Corte cost., sent. n. 91/2015

Associazione ONLUS – Esenzione contributo unificato – Questione inammissibile

È manifestamente inammissibile, per inesatta indicazione della norma oggetto di censura, la questione dilegittimità costituzionale dell’art. 8 l. 11 agosto 1991, n. 266, e dell’art. 27-bis dell’Allegato B al d.P.R. 26ottobre 1972, n. 642, censurati per violazione degli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 Cost., nella parte in cui nonprevedono, nell’ambito delle esenzioni dall’imposta di bollo, gli atti di natura giudiziale e processuale delleorganizzazioni di volontariato. Infatti, nella prospettazione del giudice rimettente, la violazione deglievocati parametri costituzionali non discenderebbe dall’applicazione delle disposizioni censurate —relative alle esenzioni dall’imposta di bollo — bensì dalle disposizioni che prevedono le esenzioni dalcontributo unificato (art. 10 d.P.R. n. 115 del 2002), le quali tuttavia non hanno formato oggetto dicensura (sentt. nn. 241 del 2012, 59 del 2013; ordd. nn. 92 del 2009, 248, 335 del 2010, 120, 126, 180 del2011).

La parte ricorrente aveva dedotto di essere esente dall’obbligo di pagamento del contributo unificato perle controversie relative all’oggetto della propria attività istituzionale, in qualità di Onlus impegnata nelladifesa degli interessi dei consumatori. Il giudice a quo ha invece osservato che l’art. 10 del d.P.R. n. 115del 2002, nel prevedere alcuni regimi di esenzione dal contributo unificato, stabilisce che «Non è soggettoal contributo unificato il processo già esente, secondo previsione legislativa e senza limiti di competenza odi valore, dall’imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura […]»; che, ai finidell’applicazione dell’imposta di bollo, cui fa rinvio il citato art. 10, l’art. 27-bis dell’Allegato B al d.P.R. n.642 del 1972 prevede l’esenzione dall’imposta stessa per gli «Atti, documenti, istanze, contratti nonchécopie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere orichiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) […]»; che gli atti processuali non sonoprevisti dall’art. 27-bis nelle categorie di atti esenti dall’imposta di bollo e pertanto, ad avviso del giudicea quo, deve ritenersi che per le iscrizioni a ruolo richieste dal Codacons − ancorché nell’esercizio delleproprie attività istituzionali − il contributo unificato sia dovuto.



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Comm. Trib. Prov.le Milano, sent. 9680/21/2015

Associazione ONLUS – Esenzione contributo unificato – Non esente

Del tutto inconferente è il richiamo all’art. 10 del D.P.R. n. 115 del 2002 che prevede un regime diesenzione tassativo, riferito a giudizi esenti dal pagamento dell’imposta di bollo e non ha introdotto alcunaderoga soggettiva riferita alle associazioni che rientrano nella categoria delle ONLUS. Anche l’art. 27 bisdella Tab. B) del D.P.R. n. 642 del 1972 non prevede, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente,l’esenzione dal pagamento del contributo unificato poiché si riferisce unicamente all’attivitàprocedimentale delle ONLUS e non a quella processuale che è soggetta alle ordinarie regole tributarie.

Come attesta la giurisprudenza in rassegna (v. anche infra), l’esenzione dal contributo unificato per iricorsi (o gli altri atti soggetti a tassazione) proposti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale(ONLUS) è tuttora controversa (almeno presso i giudici tributari di prima istanza). La Cortecostituzionale, interpellata per valutare la costituzionalità dell’esclusione dall’esenzione con riferimentoagli atti processuali sul presupposto che il contributo sia dovuto, non ha peraltro sciolto i dubbiprospettati dal giudice a quo, risultando la questione di legittimità costituzionale manifestamenteinammissibile per inesatta indicazione della norma oggetto di censura (l’art. 27-bis dell’Allegato B ald.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 anziché art. 10 d.P.R. n. 115 del 2002). Dalle argomentazioni sviluppatenella sentenza di manifesta inammissibilità n. 91/2015 appare tuttavia implicitamente corroboratal’interpretazione che esclude l’esenzione dal contributo nei casi in esame (salvo poi verificare in altra sedese tale esclusione sia conforme alla costituzione) sul presupposto che gli atti processuali non sono previstidall’art. 27-bis nelle categorie di atti esenti dall’imposta di bollo e pertanto non si possono giovaretransitivamente dell’esenzione dal contributo unificato. Questa condivisibile impostazione ermeneutica èquella assunta dall’amministrazione del Consiglio di Stato nella circolare interpretativa riportata inepigrafe.



Ed invero come correttamente rilevato dall’Avvocatura dello Stato nelle sue controdeduzioni l’art. 10 delDPR 115 del 2002 non può trovare applicazione nella fattispecie in esame giacché non contempla unaesenzione di carattere soggettivo per le ONLUS ma si riferisce ai processi già esenti dall’imposta di bolloindicati tassativamente dalla legge. Né risulta applicabile l’art. 27 bis della tabella b del DPR. 642 del1972 in quanto tale norma non riguarda gli atti processuali ma solo l’attività procedimentale dell’ONLUS.Né può ritenersi consentita una interpretazione estensiva della norma, perché, secondo l’insegnamentodella Suprema Corte, prevedendo una agevolazione in materia tributaria va considerata una norma di



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carattere eccezionale e come tale va considerata soggetta ad una rigida delimitazione del soggetti e dellefattispecie a cui l’agevolazione va riconosciuta.

Comm. Trib. Prov.le Roma, sent. 4031/12/2014


L’esenzione dal pagamento dell’imposta di bollo e di registro ex art. 8 L. nr. 266/1991, in quanto normaderogatoria, è di stretta interpretazione e quindi si sottrae ad una interpretazione estensiva che miri adincludervi non solo gli atti sostanziali ma anche quelli processuali.


Associazione ONLUS – Esenzione contributo unificato – Esente

Risulta documentato che la ricorrente ha natura di ONLUS ai sensi del D. Lgs. 460/97. In forza dellasuddetta qualità, essa beneficia dell’esenzione dal pagamento dell’imposta di bollo di cui all’art. 27 bisdella tabella B del DPR 642/72 (come integrata dall’art. 17 della L.460/97, ai sensi del quale “gli atti,documenti, istanze contratti, nonché copie dichiarate conformi, estratti certificazioni, dichiarazioni eattestazioni poste in essere o richieste da organizzazioni non lucrative di utilità sociale”... sono qualificaticome “esenti dall’imposta di bollo in modo assoluto”). Ai sensi dell’art. 10 del T.U. delle spese di giustizia(DPR 115/2002) sono esenti dal pagamento del contributo unificato coloro che erano già esentidall’imposta di bollo e dalle altre tasse ed oneri sugli atti giudiziari in base alla previgente legislazione. Èevidente che l’esenzione sostanziale dall’imposta di bollo ai sensi dell’art. 27 bis della Tab. B) del DPR n.642/72 si riflette su quella del contributo unificato sugli atti giudiziari che ne è diventato sostitutivo.

Comm. trib. reg. Roma, sent. 4352/2015

Associazione ONLUS – Esenzione contributo unificato – Esente – Verifica scopi statutari

L’esenzione dal pagamento del contributo unificato, in virtù di quanto disposto dall’art. 10, D.P.R. n. 115del 2002, per i soli processi intentati per la tutela giurisdizionale di diritti che rientrano tra quelli la cui



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tutela è assunta a scopo istituzionale dell’associazione dal proprio Statuto, è riconosciuta alle associazionidi volontariato costituite esclusivamente per fini di solidarietà. Le associazioni Onlus possono goderedell’esenzione dal pagamento del contributo unificato, per i giudizi dalle stesse promosse dinnanzi agliorgani giurisdizionali, a condizione che ricorrano contestualmente i requisiti di associazione divolontariato statutariamente costituita esclusivamente per fini di solidarietà e che vi sia connessionedell’atto del quale si chiede l’esenzione con lo svolgimento dell’attività istituzionale dell’associazionemedesima. Ciò per effetto del rinvio dinamico dell’art. 10 d.P.R. n. 115 del 2002 (t.u. spese di giustizia),alla legge quadro sul volontariato n. 266 del 1991, che all’art. 8 disciplina le “agevolazioni fiscali” infavore delle stesse associazioni


Associazione ONLUS – Esenzione contributo unificato – Esente

La Commissione ritiene che, ai sensi dell’art. 10 del Testo Unico sulle spese di Giustizia, D.P.R. 115/2002,siano esenti dal contributo unificato coloro che erano già esentati dall’imposto di bollo e dalle altre tasseed oneri sugli atti giudiziari in base alla previgente legislazione. La ricorrente associazione, riconosciutaai sensi della legge 349/86, art. 13, e compresa fra le fattispecie esentate dal pagamento dell’imposta dibollo su tutti gli atti di diritto sostanziale ai sensi dell’art. 27 bis della Tabella B del D.P.R. 642/72, è diconseguenza esentala anche dal pagamento del contributo unificato sugli atti giudiziari contributo che èdiventato sostitutivo dell’imposta di bollo.

Articolo n. 119, DLG 2 luglio 2010, n. 104

Autorità indipendenti – Rito abbreviato ai fini del contributo unificato

Rito abbreviato comune a determinate materie 1. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicanonei giudizi aventi ad oggetto le controversie relative a: […] b) i provvedimenti adottati dalle Autoritàamministrative indipendenti, con esclusione di quelli relativi al rapporto di servizio con i propridipendenti.

Con riferimento ai giudizi avverso i provvedimenti delle c.d. Autorità Amministrative Indipendenti, si ponespesso il problema di individuare quali siano queste Autorità al fine di determinare l’esatto importo delcontributo unificato da versare al momento del deposito del ricorso. Premesso che «per autoritàamministrative indipendenti si intendono generalmente, nell’ordinamento italiano, quei soggetti o enti



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pubblici, istituiti con legge, che esercitano in prevalenza funzioni amministrative in ambiti consideratisensibili o di alto contenuto tecnico (concorrenza, privacy, comunicazioni ecc.), tali da esigere unapeculiare posizione di autonomia e di indipendenza nei confronti del Governo, allo scopo di garantire unamaggiore imparzialità (cd. neutralità) rispetto agli interessi coinvolti» (v. Treccani alla voce), si deveosservare che, sebbene presentino alcuni tratti comuni, esse non sono riconducibili ad un archetipo, o adun modello di carattere generale, sicché in definitiva spetterà al giudice della controversia verificare divolta in volta, ai fini dell’applicazione del rito abbreviato, se l’atto impugnato provenga da una Autoritàche presenta le citate caratteristiche. La Segreteria del Tribunale, ai soli fini fiscali e senza approfondirecomplesse questioni ricostruttive attribuite al giudice, può utilmente fare riferimento allo “Elenco delleamministrazioni pubbliche inserite nel conto consolidato” annualmente elaborato dall’Istituto Nazionale diStatistica e pubblicato in Gazzetta Ufficiale, con la precisazione che il menzionato elenco è compilato concriteri classificatori e definitori propri del sistema statistico. Nell’ultimo elenco disponibile (G.U. n. 227del 30.09.2015), le Autorità Amministrative Indipendenti indicate sono: Agenzia nazionale di valutazionedel sistema universitario e della ricerca (ANVUR), Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, Autoritàgarante della concorrenza e del mercato (AGCM), Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM),Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (AEEGSI), Autorità nazionale anticorruzione(ANAC), Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali,Garante per la protezione dei dati personali, Autorità di regolazione dei Trasporti (ART).


Atti impositivi – Motivazione per relationem – Ammissibile

La cartella di pagamento non deve recare in allegato l’invito al pagamento del c.u. precedentementenotificato. Ed invero, come affermato dalla Suprema Corte «... in tema di motivazione “per relationem”degli atti d’imposizione tributaria, la L. n. 212 del 2000, art. 7, comma 1, nel prevedere che debba essereallegato all’atto dell’amministrazione finanziaria ogni documento richiamato nella motivazione di esso,non intende certo riferirsi ad atti di cui il contribuente abbia già integrale e legale conoscenza per effettodi precedente notificazione» (Cass. Civ. n. 18073/2008).

Se l’invito al pagamento del contributo unificato è stato regolarmente notificato, la successiva cartella dipagamento non deve recare in allegato l’atto impositivo, risultando sufficiente ai fini motivazionali unmero richiamo all’atto precedentemente notificato.




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Atti impositivi – Motivazione – Integrazione postuma - Preclusione

Le ragioni poste a base dell’atto impositivo segnano i confini del processo tributario, che è un giudizio diimpugnazione dell’atto, e preclude all’Ufficio finanziario (in questo caso al Tar del Lazio) di porre a basedella propria pretesa ragioni diverse e modificare (o aggiungere tout court, come nel caso specie) nelcorso del giudizio la motivazione dell’atto, in quanto ciò comporta una grave compromissione dellegaranzie poste a tutela del contribuente, fermo restando il potere di sostituire, in sede di autotutela, ilprovvedimento opposto con altro diversamente motivato.

Anche con riferimento all’invito al pagamento del contributo unificato vige, secondo il giudice tributariocapitolino, il principio che vieta la modifica o l’integrazione postuma della motivazione posta a basedell’imposizione fiscale. Tale categorica affermazione, che ormai non può essere predicata con assolutezza(in particolare per i casi di atti vincolati) nemmeno nel giudizio amministrativo, sembra tuttaviadifficilmente conciliabile con il carattere tendenzialmente vincolato dei provvedimenti tributari esoprattutto con la natura del processo tributario che, secondo la Corte Suprema, “è di impugnazione-merito, in quanto diretto non solo all’eliminazione dell’atto ma a pervenire ad una decisione sul rapportocontroverso sostitutiva … dell’accertamento dell’amministrazione finanziaria” (Cass. civ., sent.21184/2008). L’assunto della giudice supremo è peraltro corroborato dal disposto di cui all’art. 7, comma1, del d. l.vo 546/1992, che riconosce in capo al giudice tributario “i fini istruttori e nei limiti dei fattidedotti dalle parti [nel processo] … tutte le facoltà di accesso, di richiesta di dati, di informazioni echiarimenti conferite agli uffici tributari”.

Comm. Trib. Prov.le Bari, sent. 2683/12/2015

Cartella di pagamento – Notifica a mezzo posta – Compilazione della relata di notifica – Nonprevista

È di tutta evidenza che la resistente ha pienamente adempiuto a quanto disposto dall’art. 26 del DPR602/1973 e dalle disposizioni contenute all’art. 60 del DPR 600/1973 atteso che, nell’ipotesi in cui l’Agentedella Riscossione si avvalga del servizio postale, il solo adempimento richiestogli è l’invio di plico chiusocontenente la cartella di pagamento in raccomandata con ricevuta di ritorno; la notifica, in tal caso, siperfeziona con la semplice sottoscrizione dell’avviso di ricevimento da parte delle persone abilitate aisensi dell’art. 26, comma 2°, del DPR sopra citato. La normativa, pertanto, non prevede la compilazionedella relata presente sulla cartella che, essendo sigillata all’interno del plico postale, sarebbematerialmente non compilabile. L’art. 14, 1° comma, II parte, della legge 890/1982, infatti, faespressamente salvo il disposto del più volte citato articolo 26 disponendo, in deroga a quanto dallamedesima legge dettato, che la notificazione è altresì validamente eseguita anche mediante invio diraccomandata con avviso di ricevimento, non operandosi per tale metodologia di notificazione alcun



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richiamo a particolari forme (Cass. Civ. Sez, V. sent. n. 14327 del 19/06/2009).

Nell’ipotesi in cui l’agente della riscossione si avvalga del servizio postale, il solo adempimentorichiestogli è l’invio di plico chiuso contenente la cartella di pagamento in raccomandata con ricevuta diritorno, mentre non risulta normativamente necessaria la compilazione della relata presente sulla cartellache, essendo sigillata all’interno del plico postale, sarebbe materialmente non compilabile.

Cass. ss.uu. civ., sent. 9840/2011

Contributo unificato – Natura giuridica – Tributo

Il contributo unificato presenta le caratteristiche essenziali di un tributo, quali la doverosità dellaprestazione ed il collegamento della stessa ad una pubblica spesa, ovvero quella per il servizio giudiziario,con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante.



La natura di “entrata tributaria erariale” del Contributo Unificato è stata analizzata in più occasioni dallacorte costituzionale, senza ravvisare profili di contrasto con le previsioni costituzionali. In particolare edin linea generale è stato specificato che la natura di entrata tributaria erariale “si desume: a) dallacircostanza che esso è stato istituito in forza di legge a fini di semplificazione e in sostituzione di tributierariali gravanti anch’essi su procedimenti giurisdizionali, quali l’imposta di bollo e lo tassa di iscrizione aruolo, oltre che dei diritti di cancelleria e di chiamata di causa dell’ufficiale giudiziario (art. 9, commi 1 e2, della legge n. 488 del 1999); b) dalla conseguente applicazione al Contributo unificato delle stesseesenzioni previste dalla precedente legislazione per i tributi sostituiti e per l’imposta di registro suimedesimi procedimenti giurisdizionali (comma 8 dello stesso art. 9); c) dalla sua espressa configurazionequale prelievo coattivo volto al finanziamento delle “spese degli atti giudiziari” (rubrica del citato art. 9);d) dal fatto, infine, che esso, ancorché connesso alla fruizione del servizio giudiziario, è commisuratoforfetariamente al valore dei processi (comma 2 dell’art. 9 e tabella 1 allegata alla legge) e non al costodel servizio reso od al valore della prestazione erogata. Il contributo ha, pertanto, le caratteristicheessenziali del tributo e cioè la doverosità della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblicaspesa, quale è quella per il servizio giudiziario.



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Il contributo, Istituito in forza di legge con lo scopo di semplificare Il criterio di riscossione dell’impostaper gli atti giudiziari (apposizione della marca da bollo), ha, di fatto, sostituito i precedenti tributi erarialigravanti sul procedimenti giurisdizionali, costituiti dall’imposta di bollo, dalla tassa d’iscrizione a ruolo,dai diritti di cancelleria (questi ultimi permangono per il rilascio di copie anche per i fascicoli il cui tributoè stato assolto con il pagamento del c.u.). In concreto, si sostanzia in un prelievo coattivo diretto alfinanziamento delle spese relative al funzionamento della giustizia (funzione propria di qualsiasi tributo);pur se rivolto a consentire la fruizione del servizio giustizia, esso è, comunque rapportato al valore dellacausa (scaglioni di valore) e non a quanto reso dal servizio giustizia o al valore della prestazione erogatadall’Amministrazione giudiziaria. Si può affermare che nel contributo unificato possono essere individuatele caratteristiche essenziali del tributo, ossia la doverosità della prestazione, il collegamento di questa aduna pubblica spesa (servizio giudiziario), l’esistenza di un presupposto economicamente rilevante nonriconducibile ad una volontà contrattuale, ma ad una norma di legge.

È ormai consolidato in giurisprudenza l’orientamento che attribuisce al contributo unificato la natura ditributo erariale. Gli elementi sintomatici della fiscalità del “contributo” si possono così sintetizzare: a) èstato istituito dalla legge in sostituzione di tributi erariali gravanti anch’essi su procedimentigiurisdizionali e presenta le medesime ragioni di esenzione previste per i tributi sostituiti; b) doverositàdella prestazione; c) collegamento ad una spesa pubblica (servizio giudiziario); d) connessione ad unpresupposto economicamente rilevante riconducibile ad una norma di legge; e) commisurazione forfetariaal valore dei processi e non al costo del servizio reso od al valore della prestazione erogata.

Comm. trib. 2° grado Bolzano, sent. n. 30/02/2016

Dichiarazione valore controversia – Omissione – Sanzione

La Direzione della Giustizia Tributaria del Ministero dell’Economia e delle Finanze proponeva appellocontro la sentenza della Commissione di 1°grado di Bolzano che aveva accolto il ricorso proposto da uncontribuente avverso l’invito al pagamento con cui l’ufficio di segreteria della stessa Commissione avevarichiesto il pagamento di € 1500 per omesso pagamento del contributo unificato, ai sensi dell’art. 13 c.6del DPR115/02. Nel caso di specie non si contestava, infatti, la semplice evasione del contributo unificatobensì l’omessa indicazione del valore della lite, violazione sanzionata dal DPR 115/02 con il pagamentodell’importo di € 1500. I giudici argomentano che, anche se il contributo unificato calcolato in base alvalore della lite in questione sarebbe stato di soli € 30, la norma sanzionatoria, che condanna alpagamento di € 1500, non appare irragionevole poiché, continuano i giudici tirolesi: “persegue lo scopo di



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realizzare un effetto cogente e dissuasivo nei confronti degli operatori del processo tributario.” Ai sensidell’art. 14 3-bis “nei processi tributari, il valore della lite ... deve risultare da apposita dichiarazione resadalla parte nelle conclusioni del ricorso...”. L’art. 13 comma 6 dispone che “in mancanza delladichiarazione di cui al comma 3-bis dell’articolo 14, il processo si presume del valore indicato al comma 6-quater, lettera f, (valore superiore a Euro 200.000,00).

Articolo n. 14, DPR 30 maggio 2002, n. 115 «… 2. Il valore dei processi, determinato ai sensi del codice diprocedura civile, senza tener conto degli interessi, deve risultare da apposita dichiarazione resa dallaparte nelle conclusioni dell’atto introduttivo, anche nell’ipotesi di prenotazione a debito. […] 3-bis. Neiprocessi tributari, il valore della lite, determinato, per ciascun atto impugnato anche in appello, ai sensidel comma 2 dell’articolo 12 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, e successive modificazioni,deve risultare da apposita dichiarazione resa dalla parte nelle conclusioni del ricorso, anche nell’ipotesi diprenotazione a debito. 3-ter. Nel processo amministrativo per valore della lite nei ricorsi di cui all’articolo119, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si intende l’importo posto a based’asta individuato dalle stazioni appaltanti negli atti di gara, ai sensi dell’articolo 29, del decretolegislativo 12 aprile 2006, n. 163. Nei ricorsi di cui all’articolo 119, comma 1, lettera b) del decretolegislativo 2 luglio 2010, n. 104, in caso di controversie relative all’irrogazione di sanzioni, comunquedenominate, il valore è costituito dalla somma di queste». La riportata norma onera la parte interessata adesplicitare in “apposita dichiarazione” il valore della lite. Nel processo amministrativo la questioneemerge con particolare riferimento alle liti concernenti gli appalti pubblici e l’eventuale omissionedichiarativa determina l’applicazione dello scaglione contributivo massimo. Sull’argomento, lagiurisprudenza tributaria ha chiarito alcuni interessati profili ermeneutici. In primo luogo è stataconfermata la ragionevolezza della previsione sanzionatoria a scopo preventivo e dissuasivo. Sono inoltrestate fatte due importanti precisazioni: a) l’omissione dichiarativa è superabile ove dagli atti del fascicolorisultino elementi idonei a rivelare il valore della controversia; b) la dichiarazione può essere resa anchein un atto successivo al ricorso e non necessariamente nelle conclusioni dell’atto introduttivo.

Comm. trib. prov.le Enna, sent. 570/2013

Dichiarazione valore controversia – Omissione – Valore rilevabile aliunde

A seguito dell’omessa indicazione del valore della lite nelle conclusioni del ricorso, il contributo unificatosi presume dovuto in misura massima ai sensi dell’art. 13 comma 6 d.P.R. n. 115 del 2002. Lapresunzione, però, è superabile in presenza di elementi dai quali emerge comunque il valore della lite (adesempio quanto dichiarato in seno al ricorso o nella nota di iscrizione a ruolo).



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Comm. trib. prov.le Massa, sent. 239/2012

Dichiarazione valore controversia – Atto separato – Nota di iscrizione a ruolo

La dichiarazione del valore della lite ai fini del contributo unificato nel processo tributario può essere resaanche in atto successivo al ricorso, quale appunto la nota di iscrizione a ruolo, purché sottoscritta daldifensore e presentata al momento dell’iscrizione a ruolo.


Esclusione da gara di appalto – Sanzioni accessorie – Segnalazione all’Autorità di vigilanza –Impugnativa dell’aggiudicazione dell’appalto solo in via incidentale

Si intende in via preliminare precisare che il provvedimento di aggiudicazione viene in questa sedeimpugnato solo in quanto consequenziale e/o connesso agli altri atti e provvedimenti in epigrafe indicati[segnalazione all’AVCP ecc.]. La società ricorrente, tuttavia, ha interesse ad impugnare il provvedimentodi esclusione… comunicatole e tutti gli ulteriori atti e provvedimenti presupposti, consequenziali e/oconnessi, in quanto sulla base di essi l’Amministrazione ha illegittimamente provveduto ad applicarle leseguenti sanzioni: segnalazione all’AVCP per l’iscrizione nel casellario informatico; escussione dellapolizza fideiussoria. Per tale ragione facendo riferimento alla Circolare del Segretario Generale dellaGiustizia Amministrativa del 18/10/2011, nella quale è previsto che; “quando non è in gioco l’affidamentodell’appalto va versato un contributo unificato nella misura ordinaria di E. 650,00”, la società contribuenteversava quanto previsto nella suddetta circolare.


Esclusione da gara di appalto – Sanzioni accessorie – Segnalazione all’Autorità di vigilanza –Non contestazione aggiudicazione dell’appalto – Rito ordinario ai fini del contributo unificato

Il ricorso proposto dalla contribuente non era diretto ad ottenere l’aggiudicazione della gara bandita dalComune di Milano, ma, più specificatamente, la declaratoria di inammissibilità della segnalazioneall’Autorità di vigilanza e l’annullamento della escussione della polizza fideiussoria escussa dal Comune inassenza di preventivo contraddittorio. Deve pertanto ritenersi - conformemente al principio secondo cuil’importo del contributo unificato va determinato in relazione all’oggetto della domanda, e inottemperanza alla circolare del Segretariato generale della Giustizia amministrativa del 18/10/2011 - che,



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non essendo in discussione l’affidamento dell’appalto, ma le sole sanzioni accessorie al provvedimento diesclusione senza riflessi caducatori sul medesimo, correttamente la contribuente ha assolto al versamentodell’importo forfettario di Euro 650,00 dovuto per le ipotesi residuali, non vertendosi in materia diaggiudicazione dell’appalto ad altro concorrente.

Quando oggetto dell’impugnativa è l’atto di esclusione da una gara di appalto pubblico al solo fine disterilizzare l’eventuale sanzione accessoria della segnalazione all’Autorità vigilante (adesso l’ANAC che haassorbito le funzioni svolte in precedenza dall’AVCP) e senza riflessi caducatori sull’aggiudicazionedell’appalto, il contributo unificato è dovuto nella misura ordinaria, non applicandosi in tale specificafattispecie il rito abbreviato per gli appalti pubblici.

Comm. Trib. Prov.le Firenze, semt. 833/2/2015

Indicazione codice fiscale – Esclusione giustificata – Maggiorazione contributo unificato esclusa

La circostanza, pacifica, del mancato possesso di un C.F. in capo all’odierno ricorrente comportachiaramente che il medesimo non è tenuto alla richiesta maggiorazione del c.u., per cui va annullato l’attoimpugnato. Per ciò che concerne il governo delle spese di giudizio, si osserva che non solo una lettura nonformalisticamente burocratica ma rispettosa dei principi costituzionali in materia avrebbe dovuto indurrel’ente resistente a non richiedere il pagamento della maggiorazione dì cui s’è detto.

Articolo n. 13, DPR 30 maggio 2002, n. 115 «… 6-bis.1. Gli importi di cui alle lettere a), b ), c), d) ed e) delcomma 6-bis sono aumentati della metà ove il difensore non indichi il proprio indirizzo di posta elettronicacertificata e il proprio recapito fax, ai sensi dell’articolo 136 del codice del processo amministrativo di cuial decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, ovvero qualora la parte ometta di indicare il codice fiscale nelricorso». Se il difensore non indica il codice fiscale della parte ricorrente nel ricorso, la norma prevedel’aumento della metà degli importi del contributo unificato. La giurisprudenza tributaria ha tuttaviachiarito che tale aumento sanzionatorio non è applicabile allorquando parte ricorrente è motivatamentesprovvista di codice fiscale (ad es. soggetti richiedenti asilo o altri soggetti che hanno presentato regolarerichiesta di attribuzione del c. f. all’amministrazione tributaria ed il relativo procedimento non si è ancoraperfezionato).

Comm. Trib. Prov.le Reggio Calabria, sent. 554/08/2015

Interdittiva prefettizia – Ampliamento del thema decidendum – Presupposti ai fini impositivi



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Eccepiva la ricorrente società la violazione e falsa applicazione dell’art. 13, c. 6 bis del DPR 115/2002giacché la pretesa non si riferiva a motivi aggiunti che introducevano nuove domande nei giudizi cui siriferiscono le richieste di pagamento, essendo stati con i motivi aggiunti in questione semplicementeestesi i motivi del ricorso ad alcuni ulteriori atti -esibiti in corso di causa- che il Ministero dell’Interno haposto a fondamento della decisione di emettere la certificazione interdittiva impugnata con il ricorso. Ma,osserva ancora la Commissione, nel caso in specie, l’integrazione di motivi non deve essere sottoposta alcontributo unificato perché, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, secondo il quale solo con i motiviaggiunti i giudizi sarebbero stati estesi al provvedimento antimafia a carattere interdittivo su cui eranofondati i provvedimenti di revoca già impugnati, nel corso di tali giudizi è stata soltanto estesal’impugnazione ad atti che -sebbene esibiti dal Ministero dell’Interno solo in corso di causa- erano giàposti a fondamento della certificazione interdittiva impugnata.

Comm. Trib. Prov.le Reggio Calabria, sent. 485/08/2012

Interdittiva prefettizia – Gara di appalto – Rito ordinario ai fini del contributo unificato – Se nonsi impugnano atti della gara di appalto

Per il ricorso avverso l’interdittiva prefettizia e non anche avverso gli atti relativi alla partecipazione agara d’appalto, il contributo da applicare non è quello relativo a procedure di affidamento lavori, servizi eforniture; ma, quello relativo a capacità e legittimazione a conservare un rapporto contrattuale con laPubblica Amministrazione.

In relazione alle liti concernenti le cc.dd. informative interdittive, due sono i profili emersi ingiurisprudenza, rispettivamente connessi alla particolare istruttoria procedimentale da cui scaturisconotali provvedimenti prefettizi ed alle particolari conseguenze che dai medesimi derivano. L’eventualeimpugnativa con ricorso aggiuntivo di ulteriori atti posti a fondamento della decisione interdittiva (atti nonnecessariamente endoprocedimentali, potendo attingere la base cognitiva dell’interdittiva anche da attidotati di valenza autonoma) non determina, secondo il giudice tributario, l’ampliamento del themadecidendum che resta in tali casi circoscritto al provvedimento interdittivo. Secondariamente è statorilevato che la mera impugnazione dell’interdittiva prefettizia, senza estensione del gravame ai connessiprovvedimenti relativi ad eventuali procedure di affidamento di contratti pubblici, sconta il contributounificato ordinario, trattandosi di controversie che non attingono le procedure di appalto (se nonindirettamente) e che vertono esclusivamente sulla capacità e legittimazione a conservare un rapportocontrattuale con la pubblica amministrazione. Si deve tuttavia osservare che l’eventuale accoglimento diun siffatto gravame non potrebbe non avere ricadute sui provvedimenti caducatori in materia procedure diappalto eventualmente scaturiti dal provvedimento interdittivo.



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Comm. Trib. Prov.le Caserta, sent. 8705/10/2015

Invito al pagamento del contributo unificato – Procedimento – Termine

In base all’art. 213 del medesimo TU, l’iscrizione a ruolo deve essere fatta dall’Ufficio competente“scaduto inutilmente il termine per l’adempimento, computato dall’avvenuta notifica dell’invito alpagamento e decorsi i dieci giorni per il deposito della ricevuta di versamento”, per cui, rispetto all’invitoal pagamento, non sono previsti altri termini correlati ad ulteriore attività Istruttoria o precontenziosa incollegamento ad eventuali deduzioni.


Invito al pagamento del contributo unificato – Procedimento – Competenza

Va parimenti respinta l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Tribunale AmministrativoRegionale. Invero, presso ogni Ufficio Giudiziario è istituito un apposito Ufficio deputato alla liquidazionee alla riscossione delle spese di giustizia, sicché non pare contestabile la legittimazione a contraddire delTAR, dal quale ultimo la pretesa è stata fatta valere con l’emissione dell’atto oggi impugnato.


Invito al pagamento del contributo unificato – Procedimento – Competenza

Ai sensi dell’art. 247 D.P.R. 115/02, ai fini delle norme che seguono - tra le quali l’art. 248 relativo alrecupero del contributo - e di quelle cui si rinvia, l’ufficio incaricato della gestione delle attività connessealla riscossione è quello presso il magistrato dove è depositato l’atto cui si collega il pagamento ol’integrazione del contributo unificato. Talché appare corretto individuare la competenza (il potere) diiscrizione a ruolo in capo all’ufficio giudiziario dinanzi al quale è stato presentato il ricorso.


Invito al pagamento del contributo unificato – Ente impositore – Ufficio giudiziario



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L’art. 247. DPR 115/02, individua l’Ufficio incaricato della gestione delle attività connesse alla riscossionedel c.u. nell’Ufficio giudiziario “presso il magistrato dove è depositato l’atto cui si collega il pagamento ol’integrazione del contributo”; Infatti, competono a tale Ufficio l’invito al pagamento e tutti gliadempimenti ricollegabili alla procedura di riscossione coattiva; ne consegue la legittimazione passivaanche del TAR.

Dato ormai per assodato che eventuali deduzioni (in via amministrativa) rispetto all’invito al pagamentodel contributo unificato non sono idonee a sospendere i previsti termini amministrativi (per la riscossione)o processuali (per l’impugnazione) e che la Segreteria del Tribunale “dove è depositato l’atto cui si collegail pagamento del contributo” si configura a tutti gli effetti come un ente impositore con pienalegittimazione a contraddire nel giudizio tributario, merita menzionare il meccanismo deflativo previstodall’art. 17 bis, d. l.vo 31 dicembre 1992, n. 546 (processo tributario), a norma del quale “per lecontroversie di valore non superiore a ventimila euro, il ricorso produce anche gli effetti di un reclamo epuò contenere una proposta di mediazione con rideterminazione dell’ammontare della pretesa”. Il previstoarricchimento degli effetti del ricorso giurisdizionale, che entro certi limiti di valore diventaautomaticamente anche un reclamo amministrativo (con eventuale proposta conciliativa) e sospende itermini processuali, rende sostanzialmente poco conveniente l’utilizzo di altri strumenti “precontenziosi”(ad es. le cc. dd. “deduzioni”, espressamente previste anche nei modelli di invito al pagamento del c. u.predisposti dal Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa) i quali non sospendono né i terminiprocessuali per impugnare l’invito al pagamento, né il pagamento e la riscossione delle somme dovute (v.comma 8, art. 17 bis cit.). Posto infatti che il limite di valore previsto (20.000 euro al netto degli interessie delle eventuali sanzioni) include praticamente quasi tutto il contenzioso sul contributo unificato, che soloin rarissimi casi supererebbe tale soglia, non è azzardato ritenere che un sapiente uso di questo strumentogiustiziale e delle connesse agevolazioni (sanzioni ridotte al 35% del minimo edittale) potrebbe risolveremolte controversie sul contributo unificato prima di coinvolgere il giudice tributario. Tuttavia è necessariosottolineare che la riuscita di questo meccanismo deflativo dipenderà molto dalle scelte organizzativedelle varie amministrazioni coinvolte. In proposito è auspicabile che anche la Giustizia Amministrativa sidoti per il futuro di strutture diverse ed autonome da quelle che curano l’istruttoria degli atti reclamabiliaffinché provvedano all’esame dei reclami e della proposte di mediazione.

Comm. Trib. Prov.le Campobasso, sent. 92/1/2011

Invito al pagamento del contributo unificato – Natura giuridica – Atto “bonario” nonautonomamente impugnabile (orientamento risalente e superato)

Trattasi, invero, di un invito bonario di pagamento, che può essere ritenuto non autonomamenteimpugnabile, perché non incluso nell’elenco tassativo degli “atti impugnabili e oggetto del ricorso”,contenuto nell’articolo 19 del Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, sul processo tributario. In



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proposito, la Cassazione ha detto (sent. 28 gennaio 2005, n.1791, Sez. IV) che “l’avviso di pagamentobonario (invito al pagamento) non è espressione di un potere pubblicistico autoritativo, ma è un attoriconducibile alla sfera privatistica di un creditore che rivolge un invito di pagamento al suo debitoresenza che ad esso possano essere ricollegati effetti negativi e rilevanti per il destinatario. Esso non èautonomamente impugnabile, non essendo ricompreso nell’elenco tassativo degli atti impugnabili ex art.19 D.Lgs 549/1992. Tuttavia, il richiamato orientamento, per quanto condivisibile, non è stato confermatoda più recenti decisioni della Suprema Corte, sicché non appare utile insistere anche su tale posizione.


Invito al pagamento del contributo unificato – Natura giuridica – Atto “bonario” nonautonomamente impugnabile (orientamento risalente e superato)

Il ricorrente lamentava la nullità della cartella di pagamento per violazione del combinato dispostodell’articolo 248 del Testo Unico n. 115/2002 con l’art. 16 del D.Lgs n. 472/1997, avendo eglitempestivamente presentato avverso l’invito di pagamento prodromico (prot. n. 102/SG) deduzionidifensive cui non era seguita da parte dell’amministrazione alcuna risposta motivata nel termine di unanno. Tale invito di pagamento non è, tuttavia, ricompreso nell’elenco tassativo degli atti tributariautonomamente impugnabili previsto dal D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, e pertanto, se, da un lato, inquanto idoneo a portare a conoscenza i presupposti di fatto e le ragioni in diritto della pretesa impositiva ,è astrattamente suscettibile, “ex se”, a fondare l’interesse alla impugnazione ex art. 100 c.p.c. delcontribuente (tanto in considerazione, secondo alcune pronunce della Suprema Corte, delle esigenze dicertezza dei rapporti tributari che rinvengono il loro fondamento nei principi costituzionali di buonandamento della PA ex art. 97 Cost e di effettività del diritto di difesa del cittadino ex art. 24 Cost.);dall’altro non fa insorgere in quest’ultimo “alcun obbligo alla impugnazione immediata”, ben potendo ilcontribuente esperire i mezzi di tutela, contestando la pretesa impositiva , soltanto all’esito della notificadell’atto tributario tipico” (nella specie: cartella di pagamento attraverso la quale soltanto è possibileimpugnare anche la iscrizione a ruolo. Ne consegue che l’invito di pagamento in questione, in quanto attodi mera partecipazione volto a portare a conoscenza del contribuente gli esiti del controllo, devequalificarsi - come riconosciuto anche da una parte della dottrina - come mero atto rappresentativo, “invia anticipata”, della volontà impositiva della Amministrazione - che dovrà, quindi, successivamente,essere manifestata in forma tipizzata mediante adozione di uno dei provvedimenti impositivi indicatinell’elenco tassativo del D.lgs. n. 546 del 1992, art. 19 -, e dunque deve escludersi che la omessaimpugnazione di tale atto partecipativo determini la intangibilità della pretesa tributaria. Effettivamente,l’art 16, comma 4, del D.lgs n. 472/1997 testualmente prevede che “quando sono state proposte deduzioni,l’ufficio, nel termine di decadenza di un anno dalla loro presentazione, irroga, se del caso, le sanzioni conatto motivato a pena di nullità anche in ordine alle deduzioni medesime”. Nella fattispecie, a fronte dellapresentazione in data 23.2.2010, da parte del ricorrente, di note in cui chiedeva l’annullamento dell’invito



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di pagamento prot. n. 102/SG, l’Amministrazione non ha dedotto, prima ancora che provato, di averadottato un formale e motivato provvedimento di rigetto di tale istanza.


Invito al pagamento del contributo unificato – Natura giuridica – Atto di accertamento – Oneredi impugnazione (orientamento consolidato)

La Commissione pertanto rileva che te eccezioni sollevate dal contribuente ineriscono il rapportosostanziale tributario, che potevano essere invocate solo con l’impugnativa dell’atto di accertamento e nonper vizi formali della cartella di pagamento, che può essere impugnata solo per vizi propri, ai sensidell’art.19 del D. lgs 546/92.

Comm. Trib. Prov.le Caserta, sent. 882/05/2015


La mancata tempestiva impugnazione dell’invito al pagamento, avente caratteristiche proprie dell’avvisodi accertamento o di liquidazione di cui all’art. 248 del DPR 115/2002, comporta l’impossibilità dirimettere in discussione la dovutezza del tributo e rende ammissibile il ricorso avverso la cartella dìpagamento, quale atto meramente consequenziale rispetto a quello impositivo, esclusivamente per vizipropri.



Il ricorso è inammissibile in quanto effettivamente il provvedimento prodromico all’odierno atto incontestazione (cartella di pagamento) e cioè l’avviso di accertamento e liquidazione, regolarmentenotificato nelle mani del procuratore della ricorrente, risulta essere divenuto definitivo per mancata



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impugnazione.



Stabilito, infatti, che non vi è dubbio che l’invito al pagamento sia atto autonomamente impugnabile (veditra le altre Cass. sent. n. 18642/2012) che reca i caratteri propri dell’avviso di accertamento o liquidazionedel tributo (Cass. SU sent. n. 16293/2007), è evidente che nel caso in cui esso venga notificato alcontribuente destinatario vi sia un interesse da parte di quest’ultimo a mettere in discussione la debenzadel tributo proponendo opposizione all’atto al fine di ottenere una sentenza che certifichi in manieradefinitiva se il tributo de quo è dovuto o meno. Nel caso in cui ciò non avvenga, come nel caso di specie, lasuccessiva notifica da parte del Concessionario della riscossione della cartella esattoriale deve ritenersiquale mera notifica di pretese impositive ormai divenute definitive, con la conseguenza che tale atto puòessere impugnato dal contribuente soltanto per vizi propri.



Pertanto, poiché il ricorrente non ha impugnato gli avvisi di pagamento, risulta inammissibile il ricorsoavverso le cartelle esattoriali - legittimamente formatesi in seguito al cd. “consolidamento” della pretesaerariale ed alla sua iscrizione al ruolo esecutivo - proprio perché fondate sul merito della pretesa e nonsulla legittimità dell’attività di riscossione.





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L’atto, con cui il ricorrente è stato invitato a provvedere all’integrazione del contributo unificato,costituisce avviso di accertamento in quanto enuncia una puntuale e non condizionata pretesa tributaria di€. 3.000,00 e che un eventuale vizio di motivazione e/o di illegittimità della pretesa avrebbe dovuto essereoggetto di apposito ricorso avverso tale atto-invito al pagamento con la conseguenza che, in difetto delsuddetto ricorso, la pretesa tributaria è stata definitivamente accertata.

Comm. Trib. Prov.le Bergamo, sent. 81/2013

Invito al pagamento del contributo unificato – Natura giuridica – Atto di accertamento eliquidazione – Onere di impugnazione (orientamento consolidato)

L’invito al pagamento del contributo unificato, contenendo le modalità di calcolo del tributo e lacalendarizzazione dei pagamenti, costituisce una vera e propria liquidazione del tributo dovuto che incidesulla situazione patrimoniale del contribuente. Essendo ragionevole dedurre che ci si trovi di fronte allacomunicazione di una pretesa impositiva e non ad una richiesta di chiarimenti, l’invito al pagamento è,pertanto, un atto equipollente a quelli elencati nell’art. 19 del d.lg. n. 546 del 1992 e, come tale,suscettibile di impugnazione. Con l’art. 13, comma 6 del d.P.R. n. 115 del 2002, ai fini dellarideterminazione del contributo unificato, il legislatore ha inteso introdurre a favore del ricorrente lapossibilità di superare quella che va qualificata come una vera e propria presunzione “iuris tantum”mediante prova contraria il cui onere grava sul contribuente. Tale onere può essere assolto, in assenza dipreclusione di legge, nella sede giurisdizionale dell’impugnazione dell’invito al pagamento del contributounificato.

Comm. trib. reg. Roma, sent. 100/2012

Invito al pagamento del contributo unificato – Natura giuridica – Atto di accertamentoimpositivo – Onere di impugnazione (orientamento consolidato)

Il primo invito al pagamento del contributo unificato per il ricorso al TAR riveste la natura di attoimpositivo vero e proprio e pertanto rientra nel novero degli atti impugnabili autonomamente ex art. 19D.lgs. 546/1992.

La delicata questione della natura giuridica dell’invito al pagamento del contributo unificato è stataoggetto di numerose pronunce anche in ragione delle importanti conseguenze che derivanodall’impostazione ermeneutica prescelta. Un primo e risalente orientamento giurisprudenziale, partendo



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dal presupposto che gli atti autonomamente impugnabili fossero solo quelli tassativamente elencatinell’art. 19 d. l.vo 546/1992, rilevava che l’invito al pagamento del contributo unificato non era ricompresoin quell’elenco e lo qualificava come mero atto rappresentativo, “in via anticipata”, della volontàimpositiva della Amministrazione che doveva essere necessariamente trasfusa in un successivo attoimpositivo tipizzato. In conseguenza di questa interpretazione, si escludeva categoricamente che laomessa impugnazione di un atto partecipativo ed anticipatorio determinasse la intangibilità della pretesatributaria. La successiva giurisprudenza ha tuttavia modificato le riferite conclusioni, muovendo da unadiversa concezione della tassatività dell’elenco contenuto nel citato art. 19. Secondo la migliore dottrinatributaria infatti la tassatività dell’elenco degli atti impugnabili andrebbe riferita alle funzioni deglielencati atti e non alla mutevole nomenclatura degli stessi. Su queste premesse teoriche, la prevalentegiurisprudenza ha osservato che l’invito al pagamento presenta tutti i caratteri di un dell’avviso diaccertamento o liquidazione del tributo (scil. modalità di calcolo del tributo e calendarizzazione deipagamenti) e che pertanto la mancata tempestiva impugnazione dell’invito comporta l’impossibilità dirimettere in discussione la dovutezza del tributo e rende inammissibile il ricorso avverso la cartella dipagamento.

Comm. trib. prov.le Varese, sent. 137/2013

Invito al pagamento del contributo unificato – Notifica – Termine ordinatorio

L’art. 248 del d.P.R. n. 115 del 2002 (t.u.s.g.) prevede che, in caso di omesso o insufficiente versamentodel contributo unificato, l’Ufficio presso il quale è stato depositato il ricorso introduttivo provveda anotificare alla parte l’apposito invito al pagamento entro il termine di trenta giorni: detto termine non puòessere considerato di natura perentoria perché la norma non prevede specifiche decadenze dall’azione direcupero del contributo unificato. Ai sensi dell’art. 7 comma 2 lett. a) della l. n. 212 del 2000 (Statuto delContribuente), l’atto deve indicare l’ufficio presso il quale è possibile ricevere informazioni, nonchécontenere l’indicazione del responsabile del procedimento (cd. funzionario istruttore) che non devenecessariamente coincidere con il sottoscrittore del provvedimento. In caso di assenza del Capodell’Ufficio, l’atto può essere sottoscritto dal vicario/reggente all’uopo delegato.

Comm. Trib. Prov.le Chieti, sent. 483/3/2015

Invito al pagamento del contributo unificato – Notifica – Domicilio eletto

È vero che l’art. 248 TUSG, al 2 comma, prevede che l’invito sia notificato alla parte “nel domicilio eletto”,



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ma tale previsione è strettamente conseguente e funzionale alla prescrizione di cui al 1 comma dellostesso articolo (correlata anche a quella dell’art. 15), che impone all’Ufficio di provvedere a quella notifica“entro trenta giorni dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo”. Inaltre parole, la prevista notifica nel domicilio eletto per il giudizio intanto è legittima e giustificata (anchesotto un profilo di interpretazione costituzionalmente orientata e coerente della relativa norma) solo se edin quanto l’Ufficio rispetti il predetto termine di trenta giorni, perché quel termine è posto proprio pergarantire che la richiesta di pagamento o di integrazione del contributo unificato relativo ad un giudizioavvenga mentre il giudizio stesso è ancora in corso e sia quindi ancora sicuramente valida ed efficace laelezione di domicilio fatta dalla parte ai fini processuali. Lo evidenzia espressamente anche la relazioneministeriale all’art. 248 T.u.s.g. dove si spiega che il legislatore ha limitato al domicilio eletto la possibilitàdella notifica dell’invito: “nel contesto del processo pendente”.


Invito al pagamento del contributo unificato – Notifica – Termine ordinatorio

Deve rilevarsi come il termine di 30 giorni per la notifica dell’avviso relativo alla richiesta di integrazionedel contributo unificato non ha natura perentoria. Invero la norma che lo contempla, l’art. 248 D.P.R.115/02, non associa alla violazione di detto termine alcuna ipotesi di decadenza. Lo stesso, dunque, deveritenersi meramente ordinatorio.


Invito al pagamento del contributo unificato – Notifica – Domicilio eletto

L’obbligazione tributaria in oggetto era strettamente correlata al giudizio amministrativo, in corso, ed anziproprio motivata dalla pendenza di tale giudizio, e quindi ciò facultava chiaramente l’ufficio alla notificadell’invito al pagamento al difensore della parte nel domicilio eletto dalla stessa, che ben poteva esserel’unico domicilio noto all’ufficio impositore.

Articolo n. 248, DPR 30 maggio 2002, n. 115 «Invito al pagamento. 1. Nei casi di cui all’articolo 16, entrotrenta giorni dal deposito dell’atto cui si collega il pagamento o l’integrazione del contributo, l’ufficionotifica alla parte, ai sensi dell’ articolo 137 del codice di procedura civile, l’invito al pagamentodell’importo dovuto, quale risulta dal raffronto tra il valore della causa ed il corrispondente scaglione dell’articolo 13, con espressa avvertenza che si procederà ad iscrizione a ruolo, con addebito degli interessi al



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saggio legale, in caso di mancato pagamento entro un mese. 2. Salvo quanto previsto dall’articolo 1,comma 367, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 , l’invito è notificato, a cura dell’ufficio e anche tramiteposta elettronica certificata nel domicilio eletto o, nel caso di mancata elezione di domicilio, è depositatopresso l’ufficio. 3. Nell’invito sono indicati il termine e le modalità per il pagamento ed è richiesto aldebitore di depositare la ricevuta di versamento entro dieci giorni dall’avvenuto pagamento». In relazionealle modalità ed ai termini di notifica dell’invito al pagamento del contributo unificato, la giurisprudenzaha sciolto alcuni importanti nodi: a) si è innanzitutto chiarito che il termine di trenta giorni previsto per lanotifica dell’invito a pagare quanto dovuto non ha natura perentoria e l’eventuale superamento dellostesso non determina alcuna decadenza dall’azione di recupero fiscale; b) la notifica al domicilio(telematico) eletto risulta costituzionalmente legittima solo se effettuata durante la pendenza del giudizio,essendo l’obbligazione tributaria strettamente correlata allo stesso [il riferimento al termine di trentagiorni per la validità dell’elezione domiciliare recato nella sentenza della CTP di Chieti n. 483/3/2015 èprobabilmente frutto di una imprecisione redazionale ed è comunque in contraddizione con il principi iviespressi]; c) l’invito al pagamento non deve essere necessariamente sottoscritto dal dirigente dell’ufficio,risultando legittima anche la sottoscrizione di un funzionario all’uopo delegato.

Comm. Trib. Prov.le Latina, sent. 1001/6/2015

Motivi aggiunti – Domande nuove – Ampliamento del thema decidendum – Impugnazione attonuovo – Contributo unificato supplementare dovuto

La ricorrente rappresentava che aveva impugnato una determinazione di annullamento in autotutela diuna gara di affidamento di lavori pubblici; con i primi motivi aggiunti aveva impugnato la determinazionecon la quale la stazione appaltante aveva indetto una nuova gara avente il medesimo oggetto, nonchél’aggiudicazione provvisoria di tale gara; con i secondi motivi aggiunti aveva impugnato l’aggiudicazionedefinitiva. Quindi, nella fattispecie (secondo parte ricorrente) sarebbero stati impugnati atti nuovi, ma nonsarebbero state presentate domande nuove. Al riguardo, sovviene l’ordinanza n. 5994 del 17 aprile 2012,nella quale la Cassazione, a Sezioni Unite, ha fatto chiarezza in ordine all’individuazione dell’autoritàgiurisdizionale chiamata a conoscere le controversie in materia di contributo unificato. Più precisamente, igiudici di legittimità hanno riconosciuto natura tributaria al contributo unificato e, in conformità a quantodisposto dall’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, secondo il quale“appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere especie...”, hanno chiarito che la cartella di pagamento notificata per il recupero del contributo unificatodeve essere impugnata dinanzi al giudice tributario. L’affermazione della sussistenza della giurisdizionedel giudice tributario in ordine alla cartella di pagamento deve essere estesa al prodromico avviso dipagamento impugnato in questa sede e, pertanto, deve essere affermata la giurisdizione di questo giudice.L’art. 13, comma 6-bis del DPR n.115/2002 disciplina l’applicazione del contributo unificato nell’ambitodel processo amministrativo, prevedendo, per quanto di interesse in questa sede, che “per i ricorsi di cui



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all’articolo 119, comma 1, lettere a) e b), del codice di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio2010, n. 104 (ovvero per i ricorsi in materia di appalti di lavori, servizi e forniture), il contributo dovuto èdi euro 2.000 quando il valore della controversia è pari o inferiore ad euro 200.000; per quelle di importocompreso tra euro 200.000 e 1.000.000 il contributo dovuto è di euro 4.000 mentre per quelle di valoresuperiore a 1.000.000 di euro è pari ad euro 6.000. Se manca la dichiarazione di cui al comma 3-bisdell’articolo 14, il contributo dovuto è di euro 6.000”. Il presupposto d’imposta è costituito, ai sensidell’art. 14, del T.U. n. 115 del 2002, dal deposito dell’atto introduttivo del giudizio, con il quale, cioè, siinstaura il processo amministrativo, di primo ovvero di secondo grado. L’art. 13, comma 6-bis, del T.U. n.115 del 2002, nella sua prima versione, identificava l’atto introduttivo con il solo “ricorso”. Con duesuccessivi interventi, il Legislatore ha fornito una nuova nozione di “ricorso” ampliandone la portata fino acomprendere in esso il ricorso incidentale (anche sub specie di appello incidentale, in tutte le sue forme)ed i motivi aggiunti che introducono domande nuove. Il comma 6-bis.1, infatti, tra l’altro dispone che “Aifini del presente comma, per ricorsi si intendono quello principale, quello incidentale e i motivi aggiuntiche introducono domande nuove”. In queste due ipotesi l’onere tributario sorge all’atto del depositodell’atto - motivi aggiunti o ricorso incidentale - cui accede. L’effetto della novella legislativa è stato quellodi allargare la base imponibile, andando a colpire quegli atti processuali - autonomi rispetto a quellointroduttivo del giudizio – che comportano un sostanziale ampliamento del “thema decidendum”. Pertanto,il contributo non è dovuto qualora con i motivi aggiunti venga impugnato l’originario provvedimento pervizi diversi da quelli fatti valere con il ricorso originario. Il contributo unificato è, invece, dovuto quandocon i motivi aggiunti vi è l’impugnazione di un atto (di qualsivoglia natura e portata sostanziale) “nuovo”,vale a dire non gravato con il ricorso introduttivo del giudizio, ovvero vi è richiesta di accertamento di unrapporto, ovvero vi è azione di condanna (in via esemplificativa: al risarcimento del danno) formulate perla prima volta in giudizio (cfr. Circolare 18 ottobre 2011: “Istruzioni sull’applicazione della disciplina inmateria di contributo unificato nel processo amministrativo”). Il processo amministrativo è un processoimpugnatorio: l’impugnazione di un nuovo atto implica necessariamente la presentazione di una nuovadomanda, consistente nella domanda di annullamento dell’atto impugnato. D’altro canto è necessario chela nuova domanda sia strumentale alla realizzazione dell’interesse espresso mediante il ricorso originario,dato che diversamente l’impugnazione dovrebbe essere oggetto di un nuovo ricorso e non di un ricorsoper motivi aggiunti.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Impugnazione atto ulteriore – Contributo unificatosupplementare dovuto

Invero, con i motivi aggiuntivi depositati nell’ambito del giudizio amministrativo, la società ricorrente hachiesto l’annullamento di un ulteriore atto (l’aggiudicazione definitiva) rispetto a quelli oggetto del ricorso(esclusione dalla gara d’appalto e aggiudicazione provvisoria), che, sebbene connesso con i precedenti atti



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gravati, ha sua autonoma potenzialità lesiva. Si verte, dunque, nell’ipotesi di motivi aggiuntivi cheintroducono nuove domande, per i quali è previsto il versamento di ulteriore contributo ai sensi dell’art.13 comma 6 bis dpr 115/02.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Ampliamento del thema decidendum – Impugnazioneaggiudicazione definitiva – Contributo unificato supplementare dovuto

La società ricorrente, con il ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento “della determina diaggiudicazione”, ha ampliato il thema decidendum del giudizio principale.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Impugnazione atto ulteriore – Contributo unificatosupplementare dovuto

Quando appare evidente che con i motivi aggiunti risulta impugnato un ulteriore atto rispetto a quelli giàmenzionati nel ricorso introduttivo del giudizio amministrativo. La proposizione di motivi aggiunti rendenecessaria la corresponsione di un ulteriore contributo unificato, avendo la giustizia amministrativa cosìchiarito ed esplicitato l’onere tributario in relazione al contenzioso amministrativo.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Valutazioni dell’ufficio giudiziario impositore sulpresupposto del contributo unificato supplementare

Il risultato ottenuto dalla nuova definizione di “ricorso”, resa dall’art. 13, comma 6-bis, del T.U. n. 115 del2002, è stato di allargare la base imponibile, andando a colpire quegli atti processuali - autonomi rispettoa quello introduttivo del giudizio - che comportino un sostanziale ampliamento del “thema decìdendum”,nel duplice senso: -di estendere l’impugnazione a provvedimenti diversi da quelli già portati all’attenzionedel giudice col ricorso introduttivo ovvero di prevedere l’impugnazione di questi ultimi o di atti ad essi



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strettamente connessi ad opera del controinteressato con ricorso incidentale; -di introdurre nuove azionidi accertamento o di condanna. La scelta effettuata dal legislatore comporta che, se il ricorso introduttivodel giudizio contiene una pluralità di “domande” (tutte annullatorie, ovvero anche costitutive, di condannao di accertamento), è dovuto, sempre e comunque, un unico contributo unificato: in via esemplificativa, ciòsi verifica con l’impugnativa diretta, contestualmente, all’annullamento di un atto amministrativo e allacondanna della P.A. al risarcimento del danno. Diversamente, se la pluralità di domande è il frutto di unampliamento successivo, operato con i motivi aggiunti, al deposito di tali atti andrà versato un ulteriorecontributo unificato. Pertanto, il contributo non è dovuto qualora con ì motivi aggiunti venga impugnatol’originario provvedimento per vizi diversi da quelli fatti valere con il ricorso originario. Analogamente,all’atto del deposito di un ricorso incidentale, andrà corrisposto, da parte del controinteressatoproponente, il Contributo Unificato. L’individuazione da parte dell’ufficio giudiziario del presuppostod’imposta, in relazione al deposito di “motivi aggiunti”, va effettuata tenendo conto dei seguenti requisitiformali, che devono sussistere congiuntamente: a) impugnazione di un atto (di qualsivoglia natura eportata sostanziale) “nuovo”, vale a dire non gravato con il ricorso introduttivo del giudizio, ovverorichiesta di accertamento di un rapporto, ovvero azione di condanna (in via esemplificativa: alrisarcimento del danno) formulate per la prima volta in giudizio; b) intestazione dell’atto giudiziario che siva a depositare come “motivi aggiunti”; c) notifica dello stesso alle controparti. L’ufficio giudiziario,chiamato ad applicare il contributo unificato, non deve fare alcuna indagine in merito all’effettiva lesivitàdell’atto oggetto dei motivi aggiunti (si pensi, ad esempio, all’impugnazione di atti infraprocedimentali,quali un verbale di gara pubblica o una relazione redatta nell’ambito di un procedimento di repressione diabusi edilizi), trattandosi di valutazione che, evidentemente, spetta in via esclusiva al giudice.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Istanza risarcitoria – Contributo unificato supplementaredovuto

Nel merito, si rileva che con i motivi aggiunti depositati in corso del procedimento amministrativo, laparte ha impugnato atti nuovi non gravati dal ricorso principale ed in relazione ad essi ha esposto le sueconclusioni, qualificando l’atto come “motivi aggiunti” e notificandolo alle controparti. In particolare, aseguito della esposizione critica degli argomenti sopravvenuti, la parte - a pag. 14 dei motivi aggiunti -formula “istanza risarcitoria” e “istanza istruttoria” sulla base delle nuove emergenze segnalate con imotivi aggiunti e conclude per “l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti, con ogni provvedimentoconsequenziale anche in ordine alle spese”. Sussistono, dunque, tutti i requisiti di legge per qualificare gliatti motivi aggiunti.



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Motivi aggiunti – Domande nuove – Ampliamento del thema decidendum – Impugnazione nuoviprovvedimenti – Contributo unificato supplementare dovuto

Infatti con motivi aggiunti depositati il 13 ottobre 2011, le ricorrenti hanno gravato nuovi provvedimentiposti in essere nel procedimento di cui al ricorso principale, proponendo nuove ragioni a sostegno delladomanda (parere del Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio deiMinistri del 17.11.2010 e il parere reso da un professionista del 03.01.2011). Nel caso in esame infatti lericorrenti hanno ampliato il thema decidendum in quanto hanno esteso l’impugnazione originaria aprovvedimenti diversi da quelli già portati all’attenzione del giudice con il ricorso introduttivo.


Motivi aggiunti – Pluralità domande nuove per successivo ampliamento – Contributo unificatosupplementare dovuto

È da precisare, comunque, che se il ricorso introduttivo del giudizio contiene una pluralità di domande(tutte annullatorie ovvero anche costitutive di condanna o di accertamento) è dovuto un unico contributounificato. Diversamente, se la pluralità di domande è il frutto di un ampliamento successivo, operato con imotivi aggiunti, al deposito di tali atti andrà versato un ulteriore contributo unificato.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Valutazioni dell’ufficio giudiziario ai fini del contributounificato – Rilievo requisiti formali

La parte ricorrente ritiene illegittimo l’invito al pagamento relativo al contributo unificato, sostenendo checon il ricorso per i motivi aggiunti non sia stato impugnato alcun atto nuovo ed autonomo rispetto a quellointroduttivo del giudizio e non sia stato ampliato l’originario thema decidendum. La censura risulta fragilee priva di sostegno giuridico. L’ufficio giudiziario - Tar -, che ha richiesto il contributo non deve svolgerealcuna indagine in merito alla effettiva lesività dell’atto oggetto dei motivi aggiunti, trattandosi divalutazione che spetta in via esclusiva al giudice. Per scelta del legislatore, l’ufficio giudiziario deve solorilevare i requisiti formali che diano luogo all’obbligo di versamento del contributo unificato, vale a direrappresentati dall’impugnazione di un atto di qualsivoglia natura e portata sostanziale “nuovo”, vale a dire



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non gravato con il ricorso introduttivo del giudizio che va a depositare come “motivi aggiunti”.


Motivi aggiunti – Domande nuove – Base imponibile ai fini del contributo unificato

Si tratta di Individuare un’ulteriore base imponibile, andando a colpire quegli atti processuali - autonomirispetto a quello introduttivo del giudizio- che comportino un sostanziale ampliamento del “themadecidendum”, nel duplice senso di estendere l’impugnazione a provvedimenti diversi da quelli già portatiall’attenzione del giudice col ricorso introduttivo, o di Introdurre nuove azioni di accertamento o dicondanna. Chiariti i termini ed i presupposti dell’imposta, a parere del Collegio, affinché si possa riteneresussistere “motivi aggiunti” dai quali fare scaturire l’obbligo dell’integrazione, occorre che siano presenti,congiuntamente, nell’atto i seguenti presupposti: 1- Impugnazione di un atto “nuovo”, vale a dire nongravato con il ricorso introduttivo del giudizio; 2- Intestazione dell’atto giudiziario che si va a depositarecome “motivi aggiunti”; 3 - notifica dello stesso alle controparti. Nulla vale eccepire, da parte dell’Ufficioimpositore, che la domanda di inefficacia de contratto di appalto formulata con il ricorso introduttivo (eribadita nei motivi aggiunti), avesse (nel ricorso introduttivo) carattere eventuale, a fronte dellacircostanza che, in ogni caso, la domanda di inefficacia del contratto, per sua natura, non può costituireuna domanda autonoma, ma una consequenzialità dell’annullamento, ovvero l’effetto dell’annullamentoche interviene anche in assenza di una specifica domanda di parte.

Le sentenze che precedono affrontano una delle più spinose questioni applicative originate dalle recentiriforme in tema di contributo unificato per il processo amministrativo. Il problema centrale sta nell’esattaindividuazione dei criteri discretivi tra atti aggiuntivi esenti ed atti aggiuntivi ampliativi del themadecidendum (non esenti). Premesso che al momento non si sono diradati tutti i dubbi ermeneutici emersinella prassi applicativa, è possibile ricavare dall’elaborazione pretoria alcuni validi punti di riferimento. Inprima approssimazione, appare corretto dire che il contributo non è dovuto qualora con i motivi aggiuntivenga impugnato l’originario provvedimento per vizi diversi da quelli fatti valere con il ricorsointroduttivo. Il contributo unificato è, invece, dovuto quando con i motivi aggiunti vi è l’impugnazione diun atto (di qualsivoglia natura e portata sostanziale) “nuovo”, vale a dire non gravato con il ricorsointroduttivo del giudizio, ovvero vi è richiesta di accertamento di un rapporto, ovvero vi è azione dicondanna (in via esemplificativa: al risarcimento del danno) formulate per la prima volta in giudizio.Pertanto, se la pluralità di domande è il frutto di un ampliamento successivo con i motivi aggiunti, aldeposito di tali atti andrà versato un ulteriore contributo unificato, mentre la originaria pluralità didomande non produce alcun aumento fiscale. Con riferimento agli atti aggiuntivi impugnatori, i descrittiapprodi giurisprudenziali discendono dalla premessa logica che il processo amministrativo èprevalentemente un processo impugnatorio e l’impugnazione di un nuovo atto implica necessariamente lapresentazione di una nuova domanda, consistente nella domanda di annullamento dell’atto impugnato. È



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fondamentale precisare che, per la più accorta giurisprudenza, sull’atto oggetto di impugnazioneaggiuntiva l’ufficio giudiziario che richiede il contributo unificato non deve svolgere alcuna indagine inmerito alla natura o alla effettiva lesività dell’atto oggetto dei motivi aggiunti, trattandosi di valutazioneche spetta in via esclusiva al giudice. Per scelta del legislatore, l’ufficio giudiziario deve solo rilevare irequisiti formali che diano luogo all’obbligo di versamento del contributo unificato, vale a direl’impugnazione di un nuova atto di qualsivoglia natura e portata sostanziale non gravato con il ricorsointroduttivo del giudizio. Quest’ultimo criterio orientativo, sebbene ispirato a canoni strettamenteformalistici, appare il più ragionevole in sede applicativa, in quanto consente di individuare unpresupposto impositivo certo e prevedibile (impugnazione di un qualsiasi atto nuovo) ed evita che lasegreteria dell’ufficio giudiziario impositore si avventuri in improprie valutazioni sulla natura e sullaportata ampliativa dell’atto nuovo, indebitamente anticipando e sovrapponendo valutazioni che spettano invia esclusiva al giudice.

Corte di Giustizia UE, Quinta Sezione, sent. del 6 ottobre 2015 (C-61/14)

Motivi aggiunti – Contributo unificato supplementare – Appalti di rilevanza europea – Dirittoeuropeo – Oggetti effettivamente distinti – Considerevole ampliamento dell’oggetto

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1 della direttiva 89/665/CEEdel Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari eamministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degliappalti pubblici di forniture e di lavori.14. Dall’articolo 14, comma 3, del decreto si evince che il valoredella causa corrisponde non al margine di utile che si può trarre dall’esecuzione del contratto d’appaltofissato dalle amministrazioni aggiudicatrici, bensì all’importo posto a base d’asta dell’appalto stesso. 28.«Se i principi fissati dalla direttiva 89/665 (…) ostino ad una normativa nazionale (…) che [ha] stabilitoelevati importi di contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa in materia di contrattipubblici». 46. Secondo costante giurisprudenza, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spettaa ciascuno Stato membro, in forza del principio di autonomia processuale degli Stati membri, stabilire lemodalità della procedura amministrativa e quelle relative alla procedura giurisdizionale intese a garantirela tutela dei diritti spettanti agli amministrati in forza del diritto dell’Unione. Tali modalità proceduralinon devono, tuttavia, essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per latutela dei diritti derivanti dall’ordinamento interno (principio di equivalenza), né devono renderepraticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamentogiuridico dell’Unione (principio di effettività). 47. Inoltre, dato che siffatti tributi giudiziari costituisconomodalità procedurali di ricorso giurisdizionale destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferitidal diritto dell’Unione ai candidati ed agli offerenti lesi da decisioni delle autorità aggiudicatrici, essi nondevono mettere in pericolo l’effetto utile della direttiva 89/665. 58. Orbene, i tributi giudiziari da versareper proporre ricorsi giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici che non siano superiori al



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2% del valore dell’appalto in questione non sono tali da rendere praticamente impossibile oeccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione in materia diappalti pubblici. 64. Peraltro, risulta dalle disposizioni delle direttive dell’Unione in materia di appaltipubblici, quali l’articolo 47 della direttiva 2004/18, che la partecipazione di un’impresa ad un appaltopubblico presuppone una capacità economica e finanziaria adeguata. 65. Infine, sebbene la partericorrente abbia l’obbligo di anticipare il contributo unificato all’atto di proposizione del proprio ricorsogiurisdizionale avverso una decisione in materia di appalti pubblici, la parte soccombente è tenuta, inlinea di principio, a rimborsare i tributi giudiziari anticipati dalla parte che risulta vincitrice. 71. Dalladecisione di rinvio risulta che, ai sensi di una circolare del Segretario generale della GiustiziaAmministrativa del 18 ottobre 2001, solo l’introduzione di atti procedurali autonomi rispetto al ricorsointroduttivo del giudizio e intesi ad estendere considerevolmente l’oggetto della controversia dà luogo alpagamento di tributi supplementari. 71. Il ressort de la décision de renvoi que, aux termes d’unecirculaire du Segretario Generale della Giustizia Amministrativa, du 18 octobre 2001, seule l’introductiond’actes de procédure autonomes par rapport à la requête introductive d’instance et qui tendent à étendrede manière considérable l’objet du litige donne lieu au paiement de frais supplémentaires. 74. Taliobiettivi possono giustificare un’applicazione multipla di tributi giudiziari come quelli oggetto delprocedimento principale solo se gli oggetti dei ricorsi o dei motivi aggiunti sono effettivamente distinti ecostituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente. 74. Ces objectifsne peuvent justifier une application multiple des frais de justice tels que ceux en cause au principal quelorsque les objets des recours ou des moyens supplémentaires sont effectivement distincts et constituentun élargissement important de l’objet du litige déjà pendant. 76. Quando una persona propone diversiricorsi giurisdizionali o presenta diversi motivi aggiunti nel contesto del medesimo procedimentogiurisdizionale, la sola circostanza che la finalità di questa persona sia quella di ottenere un determinatoappalto non comporta necessariamente l’identità di oggetto dei suoi ricorsi o dei suoi motivi. 77.Nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti deiricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto dello stessoprocedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o noncostituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto adispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi. 77. En cas decontestation par une partie concernée, il incombe au juge national d’examiner les objets des recoursprésentés par un justiciable ou des moyens soulevés par celui-ci dans le cadre d’une même procédure. Sile juge national constate que lesdits objets ne sont effectivement pas distincts ou ne constituent pas unélargissement important de l’objet du litige déjà pendant, il est tenu de dispenser ce justiciable del’obligation de paiement de frais de justice cumulatifs. 79. […] nell’ipotesi di contestazione di una parteinteressata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato odei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accertache tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevoledell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo dipagamento di tributi giudiziari cumulativi. 79. […] en cas de contestation par une partie concernée, ilincombe au juge national d’examiner les objets des recours présentés par un justiciable ou des moyenssoulevés par celui-ci dans le cadre d’une même procédure. Si le juge national constate que lesdits objets



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ne sont effectivement pas distincts ou ne constituent pas un élargissement important de l’objet du litigedéjà pendant, il est tenu de dispenser ce justiciable de l’obligation de paiement de frais de justicecumulatifs.

Circolare Segr. Gen. Giust. Amm. n. 20766 del 23.10.2015 (estratto)

Motivi aggiunti – Contributo unificato supplementare – Appalti di rilevanza europea – CorteGiustizia UE sentenza “Orizzonte Salute”

Il principio enunciato (nel cpv 76) è, quindi, nel senso che presupposto impositivo non è il bene della vitaper il quale si agisce in giudizio - che, nel caso degli appalti, è l’aggiudicazione (o, quantomeno,l’annullamento dell’intera gara, nel caso in cui si faccia valere un interesse solo strumentale) - mal’aggravio che deriva al sistema giustizia amministrativa, in generale, ed al singolo processo, dallaproposizione di motivi aggiunti. Tale affermazione trova una piena conferma nel capoverso 74 e nelsuccessivo 79, laddove detta il principio di diritto: i motivi aggiunti devono avere un oggetto“effettivamente distinto” da quello del ricorso introduttivo ovvero devono comportare un ampliamentoconsiderevole dell’oggetto della controversia già pendente. Va evidenziata, intanto, l’alternatività dellecondizioni imposte, nel senso che viene considerato presupposto sufficiente ai fini impositivi sia l’oggettodiverso e nuovo (rispetto al ricorso introduttivo) che caratterizza i motivi aggiunti, sia il meroampliamento - sia pur “considerevole” – del (medesimo) oggetto della controversia. Entrambe le ipotesi,peraltro, sono considerate e, quindi, poste a base del criterio discretivo assunto dalla Circolare: - quantoal primo (oggetto distinto), non può certo negarsi che il processo amministrativo si basi tuttora sulprincipio impugnatorio, sicché l’oggetto del giudizio è costituito dall’atto amministrativo: è evidente,pertanto, che, ogni volta che, con i motivi aggiunti, si impugni un provvedimento ulteriore rispetto aquello già al vaglio giurisdizionale, si è in presenza di un distinto ed ulteriore “oggetto” del giudizio; -quanto al criterio alternativo, basta osservare che è la stessa Corte di giustizia a riconoscereespressamente che la Circolare pretende il versamento di un contributo unificato solo in presenza di unconsiderevole ampliamento dell’oggetto. Questo secondo criterio suggerisce un’ulteriore considerazione.Esso postula l’invarianza dell’oggetto, nel senso anzidetto, vale a dire in assenza dell’impugnazione di unulteriore provvedimento amministrativo. Conseguentemente, potrebbero legittimamente essere sottopostial versamento del contributo unificato anche i motivi aggiunti che si limitino a denunciare ulterioriillegittimità nei confronti di atti già al vaglio giurisdizionale (qualora, ovviamente, determinassero uncorrispondente ampliamento dell’oggetto). Tale opzione interpretativa, tuttavia, è stata, a suo tempo,valutata in sede di redazione della Circolare, ma, meditatamente, non è stata seguita per due ordini diragioni: - anzitutto, perché si è ritenuto più aderente alla natura del processo amministrativo ancorare ladomanda “nuova” all’impugnativa, con motivi aggiunti, di atti ulteriori rispetto a quelli già all’attenzionedel giudice amministrativo; - in via subordinata, perché si sarebbe introdotto un criterio quantitativo e nonqualitativo, per giunta del tutto opinabile ed in grado di generare disparità di trattamento in sede



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applicativa, tenuto conto della pluralità e della ramificazione sul territorio degli uffici della Giustiziaamministrativa.

T.A.R. Catania, sent. 295/2016

Motivi aggiunti – Contributo unificato supplementare – Appalti di rilevanza europea – Giudicetenuto a dispensare dal contributo unificato – Giudice tributario

Posto che la competenza a determinare la debenza e la quantificazione del contributo unificato spetta allaSegreteria Generale del Tribunale che deve valutare, anche alla luce del dictum della Corte di Giustiziasez. V sent. 6/10/2015, la sussistenza del presupposto impositivo (nella specie consistentenell’ampliamento della domanda proposta con il ricorso per motivi aggiunti rispetto alla domandaproposta con il ricorso introduttivo regolarmente assoggettato a contributo unificato), le contestazioni cheparte ricorrente intende opporre all’operato impositivo dell’organo amministrativo preposto alladeterminazione di tale contributo rivestano natura tributaria e quindi esulano dalla cognizione del giudiceamministrativo, per rientrare in quella del giudice tributario.

T.A.R. Reggio Calabria, Sent. n. 217/2016

Motivi aggiunti – Contributo unificato supplementare – Appalti di rilevanza europea – Giudicetenuto a dispensare dal contributo unificato – Giudice amministrativo

Quanto alla richiesta della ricorrente incidentale sul rimborso di quanto pagato a titolo di contributounificato per la proposizione dei motivi aggiunti, ritiene la Sezione che essa vada accolta con conseguenteesonero dal pagamento del tributo in quanto con il ricorso incidentale la società Helios non ha propostocensure che hanno ampliato l’oggetto della controversia.

Il caso concreto che ha originato la richiamata pronuncia si può cosi sintetizzare. La società Alfa depositain data 01.12.2015 ricorso avverso il verbale della Commissione giudicatrice con cui la stessa società(aggiudicataria provvisoria) veniva esclusa dalla procedura di aggiudicazione dell’appalto (per la fornituradi servizi di pulizia) in seguito alla verifica della congruità dell’offerta per presunta inaffidabilità dellastessa; la seconda classificata società Beta, a sua volta aggiudicataria in conseguenza dell’esclusione dellaricorrente principale, propone in data 29.12.2015 ricorso incidentale avverso il medesimo verbale,censurandolo per non aver disposto l’esclusione della prima aggiudicataria provvisoria sulla base a motiviulteriori e diversi da quelli effettivamente presi in considerazione dalla Commissione; con atto per motivi



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aggiunti depositato il 30.12.2015 la soc. Alfa impugna il provvedimento dell’Ufficio ApprovvigionamentoBeni e Servizi della stazione appaltante che, recependo le conclusioni della Commissione, disponel’aggiudicazione definitiva alla seconda classificata società Beta; quest’ultima, con motivi aggiunti alricorso incidentale depositati l’11.01.2016, impugna il predetto provvedimento di aggiudicazionedefinitiva sostanzialmente veicolando le stesse censure avanzate (con ricorso incidentale del 29.12.2015)avverso il verbale della Commissione giudicatrice; nel medesimo atto per motivi aggiunti dell’11.01.2016,la ricorrente incidentale formula esplicita domanda di declaratoria da parte del Tribunale della “nondoverosità del pagamento del contributo unificato” sulla scorta dei principi di diritto scolpiti dalla CGUEnella sentenza “Orizzonte salute” causa C 61-14.

T.A.R. Bari, sent. 1649/2015

Motivi aggiunti – Contributo unificato supplementare – Appalti di rilevanza europea – Giudicetenuto a dispensare dal contributo unificato – Giudice tributario

La competenza a dirimere le controversie in tema di contributo unificato è del Giudice Tributario, avendo -detto contributo - evidente natura giuridica di entrata tributaria. Da tale presupposto di diritto deriva cheil “giudice nazionale” giuridicamente tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento ditributi giudiziari cumulativi in tema di applicazione del contributo unificato al contenzioso in materia diappalti non possa che essere ravvisato nel Giudice Tributario specificamente competente per territorio.

La pronuncia della Corte di Giustizia C-61/14 palesa la difficoltà di orientamento dei giudici europei nellacaotica e torbida legislazione fiscale italiana. Invero la decisione, pur rispondendo ai quesiti interpretativiposti dal giudice nazionale, ha fornito delle coordinate applicative non sempre perspicue e risolutive. Inprimo luogo, i criteri discretivi del presupposto impositivo enucleati dai giudici del Lussemburgo sono,come evidenziato anche nella circolare del Segr. Gen. Giust. Amm., l’effettiva distinzione degli oggetti e ilnon considerevole ampliamento dell’oggetto della controversia che configurano dei parametri ad altocoefficiente di discrezionalità e opinabilità. Inoltre non appare del tutto pacifica l’alternatività dellecondizioni imposte così come asserita nella predetta circolare. Questi ultimi dubbi derivano oltre che dalnon univoco dato testuale (v. par. 74) anche e soprattutto dal tenore complessivo del ragionamento svoltonella sentenza in esame. Si può quindi ragionevolmente ritenere che la Corte europea, privilegiando unapproccio sostanzialistico, abbia voluto ancorare il presupposto impositivo (per i ricorsi giurisdizionaliamministrativi in materia di appalti pubblici) alla proposizione di atti procedurali che veicolino oggettilitigiosi effettivamente distinti da quelli già pendenti, tali da determinare un considerevole ampliamentodell’oggetto della lite. Non si possono tuttavia negare i rischi connessi alla prospettata ricostruzione ed inparticolare alla eccessiva discrezionalità applicativa che ne consegue. Al riguardo merita apprezzamento iltentativo del Segr. Gen. Giust. Amm. di individuare un criterio più oggettivo e meno opinabile, che giungea postulare la presenza di un oggetto effettivamente distinto ogni volta che, con i motivi aggiunti, si



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impugni un provvedimento ulteriore rispetto a quello già al vaglio giurisdizionale. Anche questo canonepiù oggettivo e meno opinabile non è però del tutto privo di controindicazioni. Questi profili problematiciemergono con palmare evidenza nel caso affrontato da T.A.R. Reggio Calabria, Sent. n. 217/2016, oveapplicando rigorosamente i criteri ermeneutici testualizzati nella ridetta nota esplicativa del SGGA, gli attiaggiuntivi dovrebbero essere assoggettati al versamento del contributo unificato, atteso che da un puntodi vista formale si appuntano su un provvedimento ulteriore rispetto a quello impugnatointroduttivamente. Appare nondimeno incontestabile che, in un’ottica più sostanzialistica, in entrambi icasi l’oggetto del giudizio non appare effettivamente e considerevolmente ampliato o modificato e,pertanto, l’applicazione multipla di tributi giudiziari presenterebbe evidenti profili di eccessivo e per certiversi ingiusto rigore fiscale. Un altro aspetto problematico della pronuncia in commento si profila conriferimento all’individuazione del “giudice nazionale … tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo dipagamento di tributi giudiziari cumulativi” ove ritenga che gli oggetti dei ricorsi presentati da unamministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto dello stesso procedimento non sonoeffettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversiagià pendente. Attualmente ed in attesa di un intervento dei giudici superiori, si contendono il campo dueorientamenti contrapposti. Secondo una prima interpretazione le eventuali contestazioni in ordineall’operato impositivo dell’organo amministrativo preposto alla determinazione di tale contributo rivestononatura tributaria e quindi esulano dalla cognizione del giudice amministrativo, sicché il giudice nazionaletenuto a dispensare il ricorrente dal pagamento di tributi giudiziari cumulativi nel contenzioso in materiadi appalti sarebbe il giudice tributario (T.A.R. Catania, sent. 295/2016; T.A.R. Bari, sent. 1649/2015).Diversamente, altri tribunali amministrativi, sia pur implicitamente, hanno ritenuto che il “giudicenazionale” evocato dalla Corte di Giustizia UE sia lo stesso giudice amministrativo che ha cognizione sullacontroversia oggetto dell’imposizione fiscale (T.A.R. Reggio Calabria, Sent. n. 217/2016). Sebbeneentrambe le soluzioni presentino fondati profili di plausibilità, la seconda appare preferibile per dueragioni di ordine logico e funzionale. La prima ragione sta nella considerazione che, se i giudici europei sifossero riferiti al giudice tributario nell’indicare l’autorità tenuta a valutare la debenza del contributounificato plurimo, si tratterebbe di una precisazione superflua ed ovvia, posto che nessun dubbio è statomai agitato in ordine alla impugnabilità presso le commissioni tributarie degli atti impositivi dellasegreteria amministrativa. La seconda ragione si fonda sul rilievo che il giudice più qualificato, per“prossimità” alla controversia e per maggiore dimestichezza con la complessa materia degli appaltipubblici, a conoscere dell’eventuale distinzione o considerevole ampliamento dell’oggetto dell’attoaggiuntivo proposto è senza dubbio il giudice amministrativo presso cui pende la lite soggetta adimposizione fiscale. Così opinando si eviterebbe inoltre che un giudice “alieno” si esprima (con forza digiudicato, anche se solo a fini fiscali) su delicatissimi profili endoprocessuali quali l’ampiezza del themadecidendum e la consistenza dell’oggetto del giudizio.

T.A.R. Reggio Calabria, sent. 369/2014



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Ottemperanza – Materie agevolate – Avvocato antistatario – Regime del contributo unificato

Invero la liquidazione delle spese in favore del legale antistatario fa nascere un credito autonomo edistinto in capo al legale, diverso ed ulteriore rispetto a quello della parte (tra le varie, Cass. Civ.,n.2768/1974) e pertanto costui avrebbe dovuto agire in proprio quale ricorrente unitamente alla parte,cosa che non è stata fatta.

Nei giudizi di ottemperanza previsti dagli articoli 112 e ss. del codice del processo amministrativo siconfigurano nella prassi dei casi (a dir vero piuttosto spesso) che presentano alcune peculiarità di difficileinterpretazione. Uno dei casi più frequenti si ha quando il legale che ha assistito il ricorrente nel giudizio“a monte”, da cui è derivato il titolo esecutivo “ottemperando”, è stato dichiarato antistatario rispetto allespese legali di quel giudizio. Se in tali ipotesi il medesimo legale agisce unitamente al proprio assistito perl’ottemperanza del comune titolo esecutivo (potendolo fare, a ragione, congiuntamente), si pone un nonsemplice problema esegetico laddove si tratti di giudizi che beneficiano dell’esenzione dal contributounificato (ad esempio in materia di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole delprocesso). Ed invero, se appare pacifica l’esenzione fiscale per il ricorrente-assistito, è meno sicura lapossibilità di estendere il beneficio dell’esenzione anche al ricorrente-difensore, atteso che le sommespettanti al legale antistatario fanno nascere un credito del tutto autonomo e distinto rispetto a quellodella parte. Nella materia tributaria vige il principio del divieto di applicazione analogica delle norme chefissano le fattispecie imponibili e le agevolazioni o le esenzioni (queste ultime, in quanto, si pongono comederoga alle norme impositrici), sicché sembrerebbe più aderente ai principi dell’ordinamento tributariol’esclusione dal beneficio del legale antistatario. Questo profilo fiscale non risulta tuttavia essere statoancora affrontato ex professo dalla giurisprudenza, sarebbe pertanto auspicabile un interventochiarificatore.

Comm. Trib. Prov.le Chieti, sent. 483/3/2015

Prescrizione – Contributo unificato

Il contributo unificato soggiace alla prescrizione decennale in mancanza di qualsiasi previsione normativaspecifica.


Profili Costituzionali del contributo unificato – Questione inammissibile – Ampia discrezionalità



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del legislatore nel fissare il presupposto

Sempre la Corte costituzionale, dichiarando inammissibile una questione di legittimità sollevata in ordineal Contributo Unificato, ha ulteriormente specificato che “in ogni caso, lo questione è inammissibile per lapluralità delle soluzioni che possono essere offerte dal legislatore in una materia, quale quella delladeterminazione delle spese processuali poste a carico degli utenti della giustizia ed altresì quellatributaria, nella quale vige il principio della sua discrezionalità e della insindacabilità delle opzionilegislative che non siano caratterizzate da una manifesta irragionevolezza” e che nella specie, la normasul contributo unificato censurata, “introducendo una più articolata distinzione tra diverse categorie dicontroversie amministrative ed elevando lo misura dei contributi per alcune di esse, deve ritenersi fruttodi una scelta discrezionale non manifestamente irragionevole”.

Comm. Trib. Prov.le Aquila, sent. 154/4/2012

Profili Costituzionali del contributo unificato – Art. 53 Cost. – Capacità contributiva – Nonapplicabile

Non sussiste, infine, neanche violazione dell’art. 53 della Costituzione per il rilievo che nella fattispecienon operano i principi della capacità contributiva e della progressività poiché non si è alla presenza diimposte dirette sui redditi delle persone fisiche o giuridiche, bensì di tasse dovute per la fruizione di unservizio offerto dallo Stato.

Dal punto di vista della compatibilità costituzionale del tributo giudiziario in esame, la giurisprudenzatributaria ha generalmente riconosciuto la costituzionalità della tecnica impositiva scelta dal legislatore, ilquale gode di ampia discrezionalità nella individuazione dei presupposti impositivi. Tuttavia, se non ècontestabile il rilievo che il parametro della progressività non opera nei confronti delle imposte indirette(come il contributo unificato), desta serie perplessità l’asserita esclusione del riferimento alla capacitàcontributiva (art. 53 cost.), principio che invece secondo la migliore dottrina e la giurisprudenza dilegittimità deve trovare applicazione, oltre che con riferimento alle imposte, anche in relazione alle tasseconnesse a servizi pubblici divisibili ma essenziali. In tale ottica non si può negare che il contributounificato nel processo amministrativo presenta parecchi profili di scollamento se non addirittura dicontrasto con il parametro della capacità contributiva (soprattutto nell’ambito della materia degli appaltipubblici e dei meccanismi di tassazione degli atti aggiuntivi), e sarebbero fortemente auspicabili unamigliore articolazione dei presupposti ed una più attenta modulazione della misura dei contributi daversare.



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Pubblico impiego – Esenzione dal contributo unificato – Tirocinio formativo attivo – Non esente

Parimenti non condivisibili sono le doglianze eccepite dalla parte attrice in merito alla non debenza delcontributo unificato in quanto, nel caso di specie, trattasi di ricorso presentato al TAR che non riguarda néun rapporto di pubblico impiego, né un concorso pubblico di accesso all’impiego, ma semplicemente èrelativo alla esclusione dalla partecipazione ad un tirocinio formativo attivo (TFA) previsto per ilconseguimento di una abilitazione all’insegnamento, che non assicura in alcun modo l’instaurazione di unrapporto di lavoro.

Comm. Trib. Prov.le Macerata, sent. 77/2/2015

Pubblico impiego – Esenzione dal contributo unificato – Graduatorie ad esaurimento - Esente

L’impugnazione di atti relativi a graduatoria per l’ammissione all’impiego del personale docente godonodell’esenzione dal versamento del tributo.

Tribunale Campobasso, sent. 176/2015

Pubblico impiego – Esenzione dal contributo unificato – Reddito imponibile ai fini dell’esenzione

Ai fini dell’esenzione dal pagamento del contributo unificato di iscrizione a ruolo si deve avere riguardonon al reddito complessivo ma al reddito imponibile, ovvero quello che risulta determinato al netto deglioneri deducibili.

I giudici tributari hanno chiarito che le controversie relative alla procedure per l’accesso al tirocinioformativo attivo (TFA) previsto per il conseguimento di una abilitazione all’insegnamento non godono delregime fiscale agevolato previsto per le controversie sono esenti dal pagamento del contributo unificatosui rapporti di pubblico impiego, atteso che il TFA non assicura in alcun modo l’instaurazione di unrapporto di lavoro. In virtù del medesimo principio, si giovano invece del regime agevolato le liti sugli attirelativi a graduatorie per l’ammissione all’impiego del personale docente che sono certamentepreordinate all’instaurazione di un rapporto di pubblico impiego. Merita infine menzione la pronuncia cheprecisa come il reddito da prendere in considerazione ai fini dell’esenzione dal pagamento del contributounificato risulta essere quello imponibile, ossia il reddito complessivo al netto degli oneri deducibili. Al



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riguardo, l’Agenzia delle entrate ha specificato che ai fini della determinazione del reddito imponibile sideve tener conto “anche dei redditi che per legge sono esenti dall’Irpef o che sono soggetti a ritenuta allafonte a titolo d’imposta, ovvero ad imposta sostitutiva” e che l’art. 3 del TUIR, nel disciplinare la baseimponibile ai fini fiscali, prevede che “l’imposta si applica sul reddito complessivo del soggetto, formatoper i residenti da tutti i redditi posseduti al netto degli oneri deducibili indicati nell’art. 10” (Risoluzione n.15/E del 21.01.2008 sulla definizione di reddito imponibile ai sensi dell’art. 76 del D.P.R. n. 115 del2002).

Consiglio di Stato Ad. Plen., sent. 5/2015

Ricorso cumulativo – In senso oggettivo – Presupposti di ammissibilità – Elusione del contributounificato

Nel processo amministrativo impugnatorio la regola generale è che il ricorso abbia ad oggetto un soloprovvedimento e che i vizi - motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnatiesista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare laconfusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dellostrumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale dagiustificare la proposizione di un ricorso cumulativo.


Ricorso cumulativo – In senso oggettivo – Presupposti di ammissibilità – Quantificazioneforfettaria del contributo unificato

L’inammissibilità del cumulo soggettivo e l’opportunità di una individuazione rigorosa dei presuppostilegittimanti il cumulo oggettivo, trovano ulteriore corrispondenza anche nella disciplina in materia dicontributo unificato. La quantificazione del contributo unificato, in misura forfettaria, per i ricorsi e nonper le domande, implica che il contributo è unico nel caso di ricorso contenente una pluralità di domandediverse, in astratto soggette a diversi contributi unificati; e ciò sia nel caso in cui vengano propostedomande ontologicamente diverse (ad. es. di accertamento del silenzio inadempimento e risarcimento deldanno, o di ottemperanza al giudicato e risarcimento del danno); sia quando la domanda sia in astrattoidentica, ma abbia ad oggetto una pluralità di provvedimenti amministrativi.

L’uso del ricorso oggettivamente cumulativo (i. e. contestuale impugnativa di più provvedimenti) deve



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essere giustificato ed ammesso solo ove ricorra tra gli cumulativamente atti impugnati una connessioneprocedimentale o funzionale da accertarsi in modo rigoroso, onde evitare l’elusione delle disposizionifiscali sul contributo unificato. È stato infatti giustamente osservato che la quantificazione del contributounificato è prevista in misura forfettaria per ricorsi o atti processuali e non per domande, sicché ilcontributo unificato è unico anche se il ricorso o l’atto processuale tassabile reca una pluralità eterogeneadi domande. Con siffatto presupposto impositivo, l’unico modo per evitare agevoli pratiche elusive ècensurare con l’inammissibilità tutti i casi di cumulo oggettivo (ma lo stesso dicasi per il cumulosoggettivo) non giustificato dalla presenza di stringenti presupposti legittimanti.


Ricorso incidentale – Contributo unificato supplementare – Dovuto in ogni caso

L’articolo 13, comma 6 bis, dpr 115/2002 nello stabilire gli importi dovuti a titolo di contributo unificatoper i ricorsi proposti innanzi ai giudici amministrativi statuisce che “per ricorsi si intendono quelloprincipale, quello incidentale ed i motivi aggiunti che introducono domande nuove”. Parte ricorrenteevidenzia che il ricorso incidentale presentato nell’ambito del giudizio di che trattasi non contienedomande nuove, ma la lettera della norma sembra chiara nel prevedere che il contributo si debba pagareper i ricorsi principali ed incidentali e solo nel caso di motivi aggiunti vi è la limitazione alle domandenuove. Vi è una piena equiparazione tra ricorso principale ed incidentale e solo per il caso dei motiviaggiunti che opera la distinzione fra quelli che introducono domande nuove e quelli che si limitano aformulare ulteriori doglianze nei confronti di atti già portati all’attenzione del giudice amministrativo.

È stato utilmente precisato che, ai fini del pagamento del contributo unificato, la distinzione tra attiaggiuntivi recanti domande nuove (non esenti) e atti che si limitano a formulare ulteriori doglianze neiconfronti di atti già impugnati (esenti) rileva solo per i motivi aggiunti, mentre per i ricorsi incidentali,stando alla lettera della norma, il contributo unificato è sempre indifferentemente dovuto (salvo ragioni diesenzione ratione materiae).

Consiglio di Stato sez. I, sent. 3162/2015

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica – Esenzione dal contributo unificato –Fattispecie

Al ricorso straordinario devono essere estese, per quanto reso possibile dalle tipicità del rimedio, le regole



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generali per determinare la misura del contributo unificato in sede giurisdizionale, compresi i casi diesenzione previsti dall’art. 10 del t.u. in materia di spese di giustizia.


Ripartizione delle spese legali – Contributo unificato – Segue la medesima disciplina

La natura di entrata tributaria del contributo unificato previsto dall’art. 9 d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115non esclude l’applicabilità anche al processo amministrativo della generale previsione di cui all’art. 97comma 2 c.p.c. che regola il riparto delle spese processuali, di qualunque natura esse siano e ivi compresoil contributo unificato, con la conseguenza che, nel caso di più parti processuali soccombenti e di sentenzadel giudice amministrativo di accoglimento del ricorso ma senza ripartizione, tra tali parti, delle speseprocessuali e del contributo unificato, il rimborso di quest’ultimo in favore del ricorrente va effettuatomediante ripartizione per quote uguali fra tutte le parti soccombenti.

La natura tributaria del contributo unificato non esclude l’applicabilità della regola generale fissatadall’art. 97 comma 2. c.p.c., per il quale se la sentenza non statuisce sulla ripartizione delle spese, questasi fa per quote uguali. Si tratta di regola di ripartizione di tutte le spese processuali, quale che sia la loronatura (onorari dei difensori, importi delle notifiche, eventuali compensi di ausiliari), che deve quindiintendersi riferita anche al contributo unificato, essendo anch’esso strettamente collegato al processo.

Consiglio di Stato sez. III, sent. 4887/2015

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Dispositivo carente – Noncostituisce vizio

Non costituisce vizio della sentenza il fatto che essa non abbia disposto il rimborso (a caricodell’Amministrazione soccombente) del contributo unificato atteso che, come risulta dall’art. 13 comma 6-bis, d.lg. 30 maggio 2002, n. 115, il rimborso del contributo unificato è dovuto ex lege anche quando siastata disposta la compensazione delle spese, sempreché la decisione sia favorevole alla parte che lo haversato.



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Consiglio di Stato sez. III, sent. 4436/2015

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Spese di lite

L’espressione «oltre accessori, come per legge », usuale nelle sentenze dei giudici amministrativi, inalternativa con analoghe espressioni da considerare in tutto equivalenti (quali « oltre gli oneri di legge »ovvero « oltre gli accessori dovuti per legge », ecc.), deve intendersi come riferita, estensivamente, a tuttequelle componenti la cui spettanza e/o il cui importo sono sottratti alla disponibilità (più o menodiscrezionale) del giudice; si tratta dunque non solo degli accessori propriamente detti, come I.V.A. econtributo alla Cassa Avvocati, ma anche: (a) del rimborso del contributo unificato, trattandosi diobbligazione ex lege sottratta alla disponibilità del giudice nell’an oltre che nel quantum (art. 13 comma 6bis, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115); (b) delle spese vive documentate in relazione alle singole prestazioni(art. 2, d.m. 55 del 2014); (c) delle spese forfettarie nella misura del 15% del compenso totale dellaprestazione.

T.A.R. Roma, sent. 6211/2015

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Improcedibilità – Cessata materiadel contendere

A prescindere dal regolamento delle spese di giudizio, è dunque la parte soccombente ad esserecomunque tenuta a rimborsare a quella vittoriosa il contributo unificato da essa versato, senza che nulladebba essere dichiarato in sentenza. Tuttavia, nel caso in cui il giudizio venga definito mediantedeclaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse o di cessata materia del contendere,il collegio, pur in presenza di una obbligazione ex lege, deve farsi carico di indicare la parte soccombenteproprio ai fini della individuazione della parte su cui ricade l’obbligo del pagamento del contributounificato.

Comm. Trib. Prov.le Venezia, sent. 102/1/2015

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Onere di anticipare il tributo –Incombe su chi deposita l’atto gravato fiscalmente

La Commissione rileva, preliminarmente, come sia a carico della parte ricorrente l’onere di anticipazionedelle spese processuali, salva la facoltà di rivalsa sulla parte dichiarata soccombente. Ne discende che,



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alla base di tale pacifico principio processuale, presupposto impositivo del tributo è il deposito del ricorsocon la conseguenza che non appare corretto sostenere l’illegittimità degli atti gravati per l’erroneaindividuazione del debitore di imposta che dovrebbe, nella prospettazione di parte ricorrente, esserel’amministrazione resistente soccombente.

T.A.R. Latina, sent. 95/2013

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Compensazione spese di lite –Rimborso dovuto solo in relazione alla domanda rispetto alla quale vi è soccombenza

L’art. 13 comma 6 bis.1, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, secondo cui l’onere relativo al pagamento delcontributo unificato è dovuto in ogni caso dalla parte soccombente anche nel caso di compensazionegiudiziale delle spese e anche se essa non si è costituita in giudizio, va applicata soltanto con riferimentoalle domande contenute nel ricorso rispetto alle quali vi sia effettiva soccombenza (nella specie si èritenuto che non vi fosse soccombenza virtuale dell’amministrazione con riferimento all’impugnazione delbando, ma soltanto con riferimento alla domanda di annullamento dell’aggiudicazione proposta con motiviaggiunti).

T.A.R. Cagliari, sent. 748/2011

Soccombenza – Rimborso del contributo unificato per legge – Pronuncia in rito

La sentenza che dichiara cessata la materia del contendere è di carattere meramente processuale ed èinidonea a costituire giudicato sostanziale sulla pretesa fatta valere nel relativo giudizio; pertanto ove ilgiudice compensi le spese del giudizio, la pretesa avanzata in sede di ottemperanza circa il rimborso delcontributo unificato non è fondata, stante la mancanza di un giudicato sulla soccombenza.

Sembra ormai pacifico che, ai fini della rifusione del contributo unificato in caso di soccombenza, non ènecessario che la sentenza rechi esplicite statuizioni in tal senso, trattandosi di obbligazione ex lege. Piùproblematico è il caso in cui la sentenza sia definita con una pronuncia in rito per sopravvenuta carenza diinteresse alla decisione. In siffatte ipotesi occorre valutare caso per caso, atteso che la sopravvenutacarenza di interesse può presentarsi in conseguenza di diversi eventi, i quali non sempre postulano lasoccombenza di una delle parti. Sicché sarebbe opportuno che il giudice si faccia carico di precisare, incaso di compensazione delle spese, se vi sia una soccombenza sia pure virtuale onde individuare la partesu cui ricade l’onere del contributo unificato. Non sembra invece condivisibile il riferimento della sent.



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T.A.R. Roma, n. 6211/2015 alla pronuncia di cessata materia del contendere come ipotesi di definizione inrito della controversia. Al riguardo il codice processuale è chiaro nell’includere la pronuncia di cessatamateria del contendere tra le “sentenze di merito” (rubrica dell’art. 34 cpa) e nel fissarne i presupposti(“qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta”, art. 34, comma 6,cpa), di modo che una siffatta pronuncia correttamente resa implica necessariamente la virtualesoccombenza della parte resistente ed il connesso onere di quest’ultima di rifondere il contributounificato, a prescindere da esplicite statuizioni dispositive sull’argomento. Meno limpida è la situazione inpresenza di statuizioni che accertino una soccombenza parziale della controparte. Al riguardo sembra piùprudente, in difetto di una esplicita pronuncia giudiziale, escludere la rimborsabilità ex lege del contributounificato, posto che la norma collega il meccanismo della rifusione automatica alla integrale soccombenzadi una parte.

Comm. Trib. Prov.le Campobasso, sent. n. 1075/10/2015

Sostegno alunni disabili – Esenzione dal contributo unificato

Ritiene, infatti, questo giudicante che nella fattispecie in esame, relativa a impugnativa di atti con cui èstata negata la concessione di ore di sostegno in favore della minore disabile, e quindi di atti lesivi degliinteressi della figlia, si tratta comunque di azione a tutela di minori e della prole, finalizzata a garantire ildiritto all’istruzione della figlia portatrice di handicap grave, per cui la presente tipologia di contenziosodeve farsi rientrare, estensivamente, fra quelle esenti previste dall’art. 10, c. 2, D.P.R. 115/2002, il qualeesenta appunto tutte le controversie riguardanti comunque la prole. Non è condivisibile, invece, la tesi delresistente, secondo la quale, in base alla circolare del 18-10-2011 del segretariato generale della giustiziaamministrativa, non può applicarsi alla fattispecie in esame l’esenzione prevista dall’art. 10 citato, attesoche “la norma riguarda i soli rapporti concernenti situazioni giuridiche soggettive che hanno origine e siesauriscono nell’ambito della famiglia e del rapporto relazionale potestà genitoriale - figli, azionabilidavanti al giudice ordinario”. Le circolari, del resto, sono atti normativi interni e come tali sono vincolantisolo per l’amministrazione che le emette.


Sostegno alunni disabili – Esenzione dal contributo unificato

L’art. 17, comma 8 bis, L 104/13 ha esteso il regime di esenzione dal pagamento dei contributi anche airicorsi concernenti l’assegnazione di insegnanti di sostegno ad alunni diversamente abili.



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[1] In grassetto la pre-massima, in corsivo la massima e in carattere normale il commento.

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Il contributo unificato nella giustizia amministrativa

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