RAPPORTO SULL ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO ... · Osservatorio sulla Riforma...

Osservatorio sulla Riforma Amministrativa

RAPPORTO SULL’ATTUAZIONE DEL

DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO

IN MATERIA AGRICOLA

(LEGGE REGIONALE N. 17 DEL 1999)

Alessandro Barbesin

Coordinatore del Progetto di Ricerca:

Prof. Luigi Bobbio

Torino, 15 luglio 2005

Osservatorio sulla Riforma Amministrativa2

Capitolo 1. Innovazioni e le specificità introdotte dalla Legge Regionale n. 17/99.......41.1 Trasferimento ....................................................................................................................5

1.2 Attribuzione ......................................................................................................................6

1.3 Delega ...............................................................................................................................6

Capitolo 2. Il monitoraggio di attuazione delle Province Piemontesi ............................82.1 Metodo e finalità ...............................................................................................................8

2.2. Il quadro della situazione .................................................................................................9

2.3 I servizi agricoli delle Province piemontesi ....................................................................162.3.1 Alessandria ............................................................................................................................. 16

2.3.2 Asti ......................................................................................................................................... 18

2.3.3 Biella ...................................................................................................................................... 19

2.3.4 Cuneo ..................................................................................................................................... 20

2.3.5 Novara .................................................................................................................................... 22

2.3.6 Torino..................................................................................................................................... 23

2.3.7 Verbania Cusio Ossola ........................................................................................................... 25

2.3.8 Vercelli ................................................................................................................................... 26

Capitolo 3. Le Comunità Montane...............................................................................273.1 Metodo e finalità .............................................................................................................28

3.2 Il quadro della situazione ................................................................................................28

3.3 Indagine a campione .......................................................................................................333.3.1 Valli dell’Elvo ........................................................................................................................ 34

3.3.2 Valli di Lanzo......................................................................................................................... 37

3.3.3 Valli Monregalesi ................................................................................................................... 39

3.3.4 Alta Valle Orba, Erro e Bormida di Spigno.......................................................................... 41

3.3.5 Valle Ossola ........................................................................................................................... 43

3.3.6 Val Sesia................................................................................................................................. 45

Capitolo 4. Conclusioni................................................................................................47

Bibliografia ..................................................................................................................51


Questo rapporto è stato commissionato dall’Osservatorio sulla Riforma

Amministrativa al Laboratorio di Politiche del Consorzio per la Ricerca e

l’Educazione Permanente. La ricerca è stata condotta dal dott. Alessandro Barbesin

sotto il coordinamento scientifico del Prof. Luigi Bobbio.

Per l’Osservatorio sulla Riforma Amministrativa ha collaborato Giuseppe

Ferraro.

Il lavoro è stato possibile grazie alla collaborazione di:

Lorenzo Albry (C.M. Valle di Lanzo)

Paolo De Cesare (C.M. Valle Ossola)

Salvatore Ferreri (Provincia di Alessandria)

Aldo Fraire (C.M. Valli Monregalesi)

Costante Giacobbe (C.M. Alta Valle dell’Elvo)

Gian Piero Godio (C.M. Val Sesia)

Paolo Guercio (Provincia di Asti)

Marco Ivaldi (C.M. Alta Valle Orba Erro Bormida di Spigno)

Bruno Mandosso (UNCEM)

Antonio Parrini (Provincia di Torino)

Alberto Perron Cabus (UPP)

Salvatore Pirriatore (Provincia di Cuneo)

Giancarlo Prina Pera (Regione Piemonte)

Ettore Rigamonti (Provincia di Novara)

Giorgio Saracco (Provincia di Biella)

Giorgio Terzano (Provincia del Verbano Cusio Ossola)

Susanna Torasso (Regione Piemonte)

Piero Tricerri (Provincia di Vercelli)

Ai quali vanno i nostri più sentiti ringraziamenti per la disponibilità mostrata.


CAPITOLO 1. INNOVAZIONI E LE SPECIFICITÀ INTRODOTTE DALLA LEGGE

REGIONALE N. 17/99

Nel più ampio panorama di attuazione del terzo decentramento

amministrativo1, la Legge Regionale n. 17 del 1999 ha introdotto nel sistema

amministrativo piemontese i principi già espressi dalla Legge 59 del 1997 e della

Legge Regionale 34 del 1998. L’intento dichiarato è quello di decentrare,

trasferendole, una serie di funzioni amministrative in materia di agricoltura, alle

Province. Insieme alle funzioni, già in capo all’amministrazione regionale, ed

esercitate attraverso uffici decentrati nei capoluoghi di Provincia, si è proceduto al

trasferimento del personale e delle strutture necessarie per esercitarle. A tal proposito,

la L.R. 17/99 fa riferimento a quanto riportato al titolo III della L.R. 34/98, sulle

disposizioni finanziarie, sulle risorse umane, e sulle risorse strumentali.

Anche le Comunità Montane sono state coinvolte nel processo di

decentramento, trasferendo l’esercizio di alcune funzioni, così come disposto

dall’articolo 3 e ampiamente trattato nel capitolo relativo alle Comunità Montane.

Tra le novità della legge, viene introdotto un comitato composto

dall’Assessore Regionale all’agricoltura, dai Presidenti delle Province e dai

rappresentanti delle Associazioni di Categoria agricole, con lo scopo di trattare gli

argomenti relativi alle funzioni trasferite. Allo stesso tempo è previsto, per l’esercizio

delle funzioni trasferite, l’istituzione di appositi comitati provinciali, definiti dagli

addetti ai lavori, “tavoli verdi”, luogo d’incontro privilegiato tra assessore

all’agricoltura provinciale, direttore del servizio agricolo e le associazioni di categoria

agricole.

Inoltre nella L.R. 17/99 all’articolo 10 sono disciplinati il riparto dei fondi e i

Piani Operativi Provinciali (POP). La Giunta regionale effettua il riparto tra le

Province dei fondi per l'esercizio delle funzioni conferite, distintamente per ogni

intervento, sulla base di criteri e parametri oggettivi. Il riparto riguarda gli interventi

1 Secondo Sabino Cassese in Il disegno del terzo decentramento in “Il giornale del diritto

amministrativo”, n. 5, 1997


che non comportano pagamenti diretti da parte delle Province ma che danno luogo a

pagamenti da parte della Regione, dello Stato e di altri enti a tale scopo incaricati.

Sulla base del riparto, le Province presentano ogni anno un Piano Operativo.

Si deve ricordare che questo periodo di trasferimento di funzioni è coinciso

con l’avvio del Piano di Sviluppo Rurale 2000-2006, pianificato dalla Regione e

gestito dalle Province.

1.1 Trasferimento

La Regione Piemonte ha trasferito alle Province l'esercizio delle seguenti

funzioni amministrative, riguardanti:

a) interventi relativi al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie e

alla creazione di nuove aziende, compresi il finanziamento dei piani di

sviluppo aziendali ed interaziendali, per la fase della produzione nonché della

trasformazione aziendale;

b) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni

vegetali;

c) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni animali;

d) interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende

agricole nonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani

operatori agricoli ed ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a

livello provinciale;

e) attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle

calamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le

infrastrutture rurali di livello provinciale;

f) interventi relativi alle infrastrutture rurali;

g) interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento;

h) interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito

previsti da regolamenti comunitari e nazionali;

i) interventi per la gestione di quote di produzione;

l) interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa

l'agricoltura biologica;


m) funzioni, comprese le nomine, relative a commissioni e comitati

provinciali previsti da norme statali e regionali;

n) rilascio delle autorizzazioni per l'acquisto dei presidi fitosanitari;

o) attività relative ai servizi di supporto per l'incremento ippico, compresa

l'applicazione delle norme sulla riproduzione nel settore equino;

p) interventi relativi all'attività agrituristica;

q) approvazione dei piani di riordino irriguo e fondiario.

1.2 Attribuzione

La Regione ha attribuito alle Province, ai sensi dell'articolo 14 della l.

142/1990, l'esercizio delle seguenti funzioni amministrative:

a) autorizzazioni concernenti il controllo e l'immissione di fauna selvatica,

sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio montano;

b) istituzione di zone di protezione lungo le rotte di migrazione dell'avifauna,

così come individuate dal piano faunistico regionale;

c) autorizzazioni per lo svolgimento di corsi in materia di caccia e pesca

previsti da norme statali e regionali, compreso il rilascio di attestati;

d) autorizzazioni per l'istituzione di centri di riproduzione e di recupero per la

fauna selvatica, sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio

montano;

e) autorizzazioni per la cattura, l'inanellamento e l'utilizzo della fauna

selvatica a scopo scientifico, per l'uso di apparecchi a generatore autonomo di

energia elettrica e per l'esercizio della piscicoltura agricola in risaia;

f) diritti esclusivi di pesca e relativi usi civici;

g) attività ispettiva in materia di caccia e pesca, ai sensi dell'articolo 51,

comma 1, lettera b), della legge regionale 4 settembre 1996, n. 70 (Norme per

la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)

h) attività di promozione faunistica.

1.3 Delega


La Regione Piemonte ha inoltre delegato alle Province l'esercizio delle seguenti

funzioni amministrative:

a) svolgimento dei servizi per il prelevamento e l'uso dei carburanti a prezzi

agevolati per l'agricoltura, compresi il conferimento della qualifica di utente di

motore agricolo e l'assistenza agli utenti di motore agricolo;

b) accertamento e controlli per l'applicazione degli interventi per la

regolazione dei mercati previsti da regolamenti comunitari;

c) vigilanza sulla tenuta dei registri e dei libri genealogici e sull'attuazione dei

relativi controlli funzionali;

d) commissioni tecniche provinciali di cui all'articolo 2 della legge 12 giugno

1962, n. 567 (Norme in materia di affitto di fondi rustici), modificato con

legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari);

e) rilevazioni statistiche nazionali e regionali.


CAPITOLO 2. IL MONITORAGGIO DI ATTUAZIONE DELLE PROVINCE PIEMONTESI

2.1 Metodo e finalità

La ricerca nasce dall’esigenza dell’Osservatorio sulla Riforma Amministrativa

di fare il punto della situazione sul decentramento amministrativo. Tra i vari ambiti in

cui l’Osservatorio si sta muovendo, lo scenario creato dalla Legge Regionale 17/99 era

stato individuato come quello su cui non si avevano riscontri, ma allo stesso tra i più

consolidati, dato il tempo trascorso dell’entrata in vigore della Legge. Verificata la

fattibilità dello studio, ci si è posti il problema di individuare uno schema di

riferimento in cui “incasellare” le esperienze. Ci vengono in aiuto Piperno e Cogno2,

secondo i quali il processo di decentramento se non adeguatamente implementato

comporta quattro ordini di problemi:

• la possibile riduzione delle economie di scala e di scopo nella fornitura del

servizio a livello decentralizzato con conseguente aumento dei costi;

• il conseguente rischio di un peggioramento del livello del servizio;

• l’ulteriore rischio di una eccessiva differenziazione delle politiche a livello

locale con aumento dei compliance costs per l’utente finale (siano essi le

famiglie o le imprese);

• l’esigenza di un maggior coordinamento tra i diversi livelli di governo, sia a

livello orizzontale che verticale.

Proveremo ad analizzare l’attuazione del decentramento proprio attraverso lo

schema di problematicità proposto da Piperno e Cogno.

Questa ricerca è stata condotta in due tempi: nella prima parte si è proceduto

ad una indagine campione su due Province (Asti e Torino) nell’autunno del 2003;

nella seconda, tra l’autunno 2004 e la primavera del 2005 nelle restanti Province

piemontesi. L’idea era quella di riuscire a svolgere una valutazione critica del

processo di decentramento, che non contenesse solo informazioni e di indagini di tipo

2 “Il processo di decentramento politico in Piemonte”, in IreScenari, Stefano Piperno e Renato Cogno,

Ires, Torino, 2005

Finalità

Metodo


finanziario, ma che al contrario sottolineasse la performance amministrativa e

individuando le buone pratiche.

La ricerca ha avuto tre fasi di sviluppo. Innanzi tutto è stato verificato che

tutte le funzioni fossero state effettivamente attivate. Successivamente è stato

organizzato un Focus Group che mettesse di fronte i responsabili dei Servizi Agricoli

Provinciali, Dirigenti e Funzionari regionali competenti in materia agricola, allo scopo

di far emergere le criticità e le possibili soluzioni, e fornire un quadro utile alla ricerca.

Si proceduto così all’individuazioni di aree tematiche che potessero suggerire e

delimitare il campo d’indagine. All’interno di ogni area sono state individuate a loro

volta delle sottoaree. Le aree e le sotto aree individuate sono:

Procedure OrganizzazioneTrasferimenti

finanziariRapporti

Criticità Gestione dell’integrazione

del personale

Fabbisogno finanziario Rapporti con gli utenti

finali

Innovazioni Ridefinizione dell’assetto

organizzativo

Capacità di spesa Rapporti con gli altri

EE.LL.

Ruolo dell’ OPR – AGEA Rapporti con le

Associazioni di

Categoria

Per ultimo si è proceduto ad intervistare singolarmente tutti i Direttori dei

Servizi Provinciali, allo scopo di focalizzare i punti salienti delle criticità e le eventuali

buone pratiche.

Tutto questo è stato possibile grazie alla collaborazione della Direzione

Programmazione e valorizzazione dell’agricoltura della Regione Piemonte (Ing.

Giancarlo Prina Pera e Dott.ssa Susanna Torasso ), all’Unione delle Province

Piemontesi (Dott. Alberto Perron Cabus) e ai singoli Direttori dei Servizi Agricoli

Provinciali.

2.2. Il quadro della situazione

Per fare il quadro dei servizi provinciali, ci serviremo di dati raccolti durante

la ricerca direttamente presso i servizi. Il primo dato è rappresentato dalla

composizione della spesa effettuata dalla Regione Piemonte per le spese di

funzionamento e di personale degli uffici ormai provinciali: queste riflettono

Spese di

funzionamento e

di personale

Tabella 1.Aree diindagine


ovviamente della grandezza degli uffici e del loro peso nell’economia regionale. E’

evidente quindi che Cuneo sia la prima Provincia in termini di trasferimenti, ma è

anche la Provincia chiave in termini di produzione agricola.

Ripartizione delle spese di funzionamento per Provincia

Vercelli8%

Alessandria18%

Asti14%

Biella 5%

Cuneo21%

Novara11%

Torino19%

Verbania4%

Merita una spiegazione la ripartizione delle spese: queste sono state calcolate

in base al personale e alle strutture trasferite ad ogni Provincia nel 2000, considerando

anche alcune assunzioni da farsi in seguito, e tenendo conto del contratto di lavoro dei

dipendenti, che doveva rispecchiare quello dei colleghi regionali anche se di fatto

passavano sotto la tutela della Provincia. Dal 2001 in poi le spese sono state rivalutate

ogni anno secondo un tasso che tenesse conto almeno dell’inflazione.

Spese di funzionamento e di personale (in migliaia di euro)

20013 2002 2003 2004 2005

Alessandria € 2.185 € 2.488 € 2.544 € 2.588 € 2.629

Asti € 1.686 € 1.895 € 1.938 € 1.971 € 2.002

Biella € 583 € 634 € 648 € 659 € 669

Cuneo € 2.588 € 2.911 € 3.105 € 3.158 € 3.208

3 Le cifre originali erano espresse in Lire: sono state convertite in Euro usando la formula Euro=

Lire/1936.27

Grafico 1.

Ripartizione delle

spese di

funzionamento

per Provincia, sul

totale dei

trasferimenti dal

2000 al 2005.

Dati fornita dalla

Conferenza delle

Autonomie Locali

– Gabinetto di

Presidenza della

Regione

Piemonte.

Elaborazione

propria

Tabella 2. Spese

di funzionamento

e di personale.

Dati fornita dalla

Conferenza delle

Autonomie Locali

– Gabinetto di

Presidenza della

Regione

Piemonte.

Elaborazione

propria


Novara € 1.384 € 1.556 € 1.595 € 1.622 € 1.648

Torino € 2.380 € 2.647 € 2.704 € 2.750 € 2.794

Verbania € 468 € 556 € 576 € 585 € 595

Vercelli € 1.027 € 1.121 € 1.143 € 1.162 € 1.181

TOTALE € 12.301 € 13.810 € 14.254 € 14.496 € 14.728

Nella tabella seguente sono riportate le piante organiche così come sono state

descritte dai direttori dei servizi provinciali. Alcuni dati meritano una precisazione:

Biella e Verbania hanno un tasso di crescita molto rilevante, determinato dalla

costituzione quasi contemporanea delle Province stesse, tanto che il personale

trasferito non deriva dall’ufficio decentrato della Regione sul territorio provinciale ma

da uffici decentrati limitrofi (ad esempio, il personale di Verbania è stato trasferito da

Novara).

Provincia

Trasferiti

dalla Regione

2000

Monetizzati

dalla Regione

2000

Assunti dalla

Provincia

2000-2004

CollaboratoriPianta

organica

Differenza

trasferiti

pianta-

organica

Alessandria 56 0 8 2 64 +14%

Asti 40 4 -- 0 55 +38%

Biella 8 2 5 0 14 +75%

Cuneo 53 7+7 10+3 2 66 +25%

Novara 33 0 3 0 31 -6%

Torino 49 3 -- 20 69 +41%

Verbania Cusio Ossola 3 0 9 0 11 +267%

Vercelli 26 1 0 2 21 -19%

Totale 268 14 38 26 331 +24%

Un altro dato raccolto, attraverso un questionario inviato a tutte le Province, è

servito a misurare l’effettiva entrata a regime della L.R.17/99: effettivamente tutte le

funzioni sono state attivate presso le Province, completando il quadro a cavallo tra il

2003 e il 2004. Secondo la tabella di seguito, redatta con l’aiuto dei servizi agricoli

provinciali, tutte le funzioni sono effettivamente avviate presso le Province.

Personale in

pianta organica

Funzioni avviate

Tabella 3.

Personale

trasferito e

monetizzato

dalla Regione

alle Province.

Personale in

pianta organica

nelle Province.

Dati raccolti

presso i servizi

provinciali.

Elaborazione


Tipo di funzione Funzione Avviata

a) autorizzazioni concernenti il controllo e l'immissione di fauna selvatica, sentito ilparere delle Comunità Montane se in territorio montano; Si

b) istituzione di zone di protezione lungo le rotte di migrazione dell'avifauna, cosìcome individuate dal piano faunistico regionale; Si

c) autorizzazioni per lo svolgimento di corsi in materia di caccia e pesca previsti danorme statali e regionali, compreso il rilascio di attestati; Si

d) autorizzazioni per l'istituzione di centri di riproduzione e di recupero per la faunaselvatica, sentito il parere delle Comunità Montane se in territorio montano; Si

e) autorizzazioni per la cattura, l'inanellamento e l'utilizzo della fauna selvatica ascopo scientifico, per l'uso di apparecchi a generatore autonomo di energia elettricae per l'esercizio della piscicoltura agricola in risaia;

Si

f) diritti esclusivi di pesca e relativi usi civici; Sig) attività ispettiva in materia di caccia e pesca, ai sensi dell'articolo 51, comma 1,lettera b), della legge regionale 4 settembre 1996, n. 70 (Norme per la protezionedella fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)

Si

Attr

ibuz

ione

del

l’ese

rciz

io d

elle

fun

zion

i

am

min

istr

ativ

e al

le P

rovi

nce

h) attività di promozione faunistica. Sia) interventi relativi al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie e allacreazione di nuove aziende, ivi compresi il finanziamento dei piani di sviluppoaziendali ed interaziendali, per la fase della produzione nonché della trasformazioneaziendale;

SI

b) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni vegetali; Sic) interventi relativi al miglioramento e allo sviluppo delle produzioni animali; Sid) interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende agricolenonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani operatori agricolied ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a livello provinciale; Si

e) attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e allecalamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le infrastrutturerurali di livello provinciale;

Si

f) interventi relativi alle infrastrutture rurali; Sig) interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento; Si

h) interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito previsti daregolamenti comunitari e nazionali; Si

i) interventi per la gestione di quote di produzione; Sil) interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa l'agricolturabiologica; SI

m) funzioni, comprese le nomine, relative a commissioni e comitati provincialiprevisti da norme statali e regionali; Si

n) rilascio delle autorizzazioni per l'acquisto dei presidi fitosanitari; Sio) attività relative ai servizi di supporto per l'incremento ippico, ivi compresal'applicazione delle norme sulla riproduzione nel settore equino; No

p) interventi relativi all'attività agrituristica; Si

Tras

ferim

ento

del

l’ese

rciz

io d

elle

fun

zion

i am

min

istr

ativ

e al

le P

rovi

nce

q) approvazione dei piani di riordino irriguo e fondiario. Sia) svolgimento dei servizi per il prelevamento e l'uso dei carburanti a prezziagevolati per l'agricoltura, compresi il conferimento della qualifica di utente dimotore agricolo e l'assistenza agli utenti di motore agricolo;

Si

b) accertamento e controlli per l'applicazione degli interventi per la regolazione deimercati previsti da regolamenti comunitari; Si

c) vigilanza sulla tenuta dei registri e dei libri genealogici e sull'attuazione dei relativicontrolli funzionali; Si

d) commissioni tecniche provinciali di cui all'articolo 2 della legge 12 giugno 1962, n.567 (Norme in materia di affitto di fondi rustici), modificato con legge 3 maggio1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari);

SI

Del

ega

dell’

eser

cizi

o de

lle

funz

ioni

am

min

istr

ativ

e al

le

Prov

ince

e) rilevazioni statistiche nazionali e regionali. Si

Tabella 4. Stato di

trasferimento

delle funzioni. Dati

raccolti presso i

servizi provinciali.

Elaborazione dati

propria


Le altre indicazioni ci vengono dalle criticità emerse durante un focus group.

L’idea di servirsi di un focus group è il frutto di un’opportunità offerta dalla Direzione

11 (Programmazione e valorizzazione dell’agricoltura) sulla possibilità di riunire tutti

gli attori istituzionali per discutere delle criticità emerse dall’attuazione della 17/99:

l’organizzazione è stata curata interamente dall’Osservatorio. Nel mese di luglio 2004,

è stata presentata a Giancarlo Prina Pera una bozza di progetto dell’incontro, e sono

stati individuati insieme nella Direzione stessa e nelle altre competenti (Sviluppo

dell’agricoltura e Territorio rurale), gli interessati al processo di decentramento che

avrebbero potuto fornire un contributo all’incontro. In particolare, sono stati invitati al

focus tutti i direttori dei servizi agricoli provinciali, i responsabili e i rappresentanti dei

settori Sviluppo dell’agricoltura, Servizi di sviluppo agricolo, Sviluppo delle

produzioni animali, Sviluppo delle produzioni vegetali, Politiche delle

strutture agricole e Territorio rurale. Il focus group si è tenuto il 23 settembre

2004 presso la sede regionale di Via Magenta. L’incontro ha visto un’alta

partecipazione degli invitati.

Durante l’incontro sono emersi una serie di indicazioni che meritano

considerazione. La prima, è che manca un luogo di confronto puramente tecnico.

Infatti tutti i tavoli istituiti sugli argomenti agricoli vedono la partecipazione

dell’assessore di riferimento supportato dal dirigente di riferimento. Questo approccio

“politico” è utile in fase in concertazione o consultazione, ma non permette la

discussione di aspetti meramente tecnici delle problematiche.

Il secondo elemento emerso è il sovraccarico di lavoro che il decentramento

sta portando alle strutture provinciale: dall’attuazione della L.R. 17/99 ad oggi, tutti i

servizi provinciali hanno avuto modo di adeguarsi al trasferimento delle funzioni, ma

il continuo processo di trasferimento (attraverso delibere della Giunta Regionale che

riguardano la produzione animale, controlli di qualità nel settore ortofrutticolo e i

controlli sulle quote latte) apre nuove problematiche, in parte risolvibili con l’aumento

delle risorse finanziarie e/o umane, e in parte con l’acquisizione delle conoscenze

necessarie per il corretto adempimento delle funzioni.

Il terzo elemento riguarda la mappatura delle funzioni. Con l’avvio del

decentramento, le funzioni sono state trasferite dalla Regione alle Province e alle

Comunità Montane: anche se gli esercizi trasferiti alle C.M. sono marginali rispetto a

Focus Group


quelli delle Province, è possibile che non si abbia la percezione di chi sia la

competenza, soprattutto da parte degli utenti.

Il quarto elemento riguarda l’omogeneità di azione tra le diverse Province: è

ovvio che il decentramento ha come punto di forza la presenza sul territorio e la

differenziazione delle strategie per incidere meglio sul territorio di riferimento, ma

viene chiesto che vi sia un filo conduttore tra tutte le azioni, così che sia chiaro che gli

interventi siano in un quadro di programmazione regionale. In questa prospettiva la

programmazione del Piano di Sviluppo Rurale 2007-2013 dovrebbe venire incontro a

questa esigenza, ma deve essere supportata da una efficace comunicazione esterna.

Il quinto elemento riguarda i rapporti che il servizio agricoltura ha con gli

attori istituzionali: da una parte servirebbe una maggiore attenzione nel versante

interno alla Provincia, dall’altro una maggiore libertà dai vincoli che impongono le

associazioni di categoria, attraverso azioni di pressione sulle istituzioni. Le strutture

dei servizi provinciali soffrono di “sottostima” all’interno dell’amministrazione

provinciale. Il fenomeno può essere letto attraverso il bilancio provinciale: i

trasferimenti più cospicui come le azioni del PSR non sono iscritte nel bilancio.

Questo non risalta il ruolo del servizio all’interno delle attività provinciali, a

differenza dell’importanza che hanno in chiave comunitaria. Quindi le esigenze di

attenzione dei servizi agricoli non sono sempre prese in considerazione per la loro

presunta marginalità nella politica provinciale. Sull’altro versante, quello dei rapporti

verso l’esterno, viene percepita come “disturbo” la pressione esercitata dalle

associazioni di categoria, che tentano di vincolare le azioni secondo quelle che sono le

logiche da loro rappresentate.

Le Associazioni di Categoria degli agricoltori sono state piuttosto critiche nei

confronti dell’attuazione della legge. Queste sono state coinvolte, attraverso una serie

di interviste, nella prima fase di avvio del progetto di ricerca. Le critiche si muovono

lungo tre versanti:

• Attesa del miglioramento tradita (nessun cambiamento percepibile)

• Riconoscimento di uno spazio istituzionale (concertazione e

riconoscimento)

• Coordinamento tra le attività delle Province

Per quanto riguarda le aspettative che la legge ha creato, ciò che viene

contestato è, nella percezione dall’esterno del contesto, l’impossibilità di percepire che

Le Associazioni di

Categoria


sia stato attuato un cambiamento: questo viene percepito metaforicamente dalla

sostituzione della targhetta degli uffici, nella quale è stata rimossa l’indicazione

Regione Piemonte per far posto alla Provincia di turno. Per il resto tutto sembra essere

rimasto uguale (ovviamente il personale lo è, dato che le strutture esistenti sono state

trasferite), compresi i tempi dei procedimenti, dai quali più di altra cosa, ci si

aspettava un miglioramento.

A metà tra la critica e la proposta, le Associazioni cercano dalle Province un

riconoscimento ufficiale della loro posizione, sia come stakeholders che come parte

integrante nell’iter dei procedimenti. Vorrebbero che i tavoli verdi istituti presso le

Province fossero dei veri tavoli concertativi (alcune Province hanno attuato questa

politica di concertazione ma conservano la loro posizione decisionale in ultima

istanza). Dall’altra parte vorrebbero un riconoscimento formale della loro azione di

pre-istruzione dei procedimenti, permettendo loro di attuare una vera e propria

istruzione, così come avviene per i Centri di Assistenza Fiscale (CAF): questo

riconoscimento, secondo le organizzazioni, permetterebbe di accelerare i tempi dei

procedimenti.

Inoltre le Organizzazioni di Categoria chiedono, nell’ambito delle decisioni

spettanti alle Province, un coordinamento tra queste. L’idea di fondo delle

Organizzazioni è di avere, pur nel decentramento delle funzioni, una politica di

attuazione unitaria, che apparentemente manca e crea confusione e disparità di

trattamento tra gli utenti della stessa Regione. Questa necessità di coordinamento è tra

le più sentite tra gli attori del settore, sia interno agli enti locali che tra le Associazioni

di Categoria.


2.3 I servizi agricoli delle Province piemontesi

Per avere un quadro della situazione sulle difficoltà e sulle soluzioni adottate

dai Servizi Agricoli Provinciali, ne abbiamo intervistato i direttori. Le interviste sono

state condotte con una traccia aperta su quattro aree (organizzazione, procedure,

trasferimenti finanziari e rapporti), che metteremo a confronto per ogni Provincia.

Sono riportate sinteticamente nelle schede le criticità e le soluzioni individuate,

nonché la descrizione dell’andamento del servizio.

2.3.1 Alessandria

Intervista al Dott. Ferreri - 15 marzo - 2005 Alessandria

Nel passaggio dell’ufficio dalla Regione alla Provincia il precedente Direttore (La Pietra), ha

effettuato una riorganizzazione della struttura. Si è passati nella strutturazione dell’ente, da

Servizio a Direzione. La situazione al passaggio era complessa, in quanto erano presenti tre

dirigenti: la soluzione nella riorganizzazione è stata fornita dal passaggio alla pensione di due

dei tre dirigenti. Sono state trasferite 56 unità e ne sono state assunte dalla Provincia 8.

Attualmente il problema di difficile risoluzione in Provincia è il riconoscimento di posizioni

organizzative, dato anche il diverso trattamento economico esistente tra i dipendenti

provenienti dalla Regione e quelli della Provincia.

In Provincia non è stato possibile attuare innovazioni nei procedimenti, a causa dei limiti imposti

dalla Regione, dal ministero competente e dai regolamenti comunitari. Ove è possibile, come

Organizzazione

ProcedimentiStruttura SDA (1999)

Impiegato Impiegato

Posizione Organizzativa

Impiegato Impiegato


Dirigente

Impiegato Impiegato


Impiegato Impiegato


Dirigente

DirettoreDirezione Provinciale (2005)

Impiegato Impiegato


Impiegato Impiegato


Impiegato Impiegato


Impiegato Impiegato


Direttore


nel caso del registro del D.O.C., si attua una semplificazione alla procedura.

Nella gestione dei procedimenti relativi al Piano di Sviluppo Rurale, si è venuto a creare un

fenomeno definito “overbooking”: si progettano bandi relativi alle misure del PSR, avendo come

presupposto che saranno messi a disposizione fondi racimolati attraverso l’avanzo dell’anno

precedente e quello che può essere ancora messo a disposizione dalla Regione e U.E. A questo

punto si accetta un numero di domande superiore alle risorse a disposizione per essere certi di

poter finanziare tutte le domande pervenute e di non perdere un solo euro di quanto messo a

disposizione.

I trasferimenti della Regione per coprire le spese di personale e di funzionamento transitano nel

bilancio provinciale: quanto trasferito non viene riassegnato per intero alla direzione e non può

essere usato per le esigenze della struttura.

Sono apprezzabili i rapporti con il nuovo Organismo Pagatore Regionale: al momento sono

intensi e si profila un raccordo importante data la stretta sui controlli che verrà imposta

dall’OPR. Questo è un aspetto positivo, dato che l’OPR si porrà come un punto di riferimento

nell’azione di implementazione del Piano di Sviluppo Rurale.

I rapporti con le Associazioni di categoria sono complessi, dato il loro peso politico. Attraverso di

loro circola la maggior parte delle notizie sulle iniziative della Provincia. E’ importante anche il

ruolo che ha assunto l’Assessore di riferimento sulla comunicazione degli interventi in

agricoltura. Con le utenza private non vi è un rapporto diretto se non per motivi specifici ed

occasioni particolari: tutto è mediato dall’azione delle Associazioni di categoria.

Sono molto buoni i rapporti con le Comunità Montane della Provincia: si ha una gestione

concertata delle attività.

Trasferimenti

finanziariRapporti


2.3.2 Asti

Intervista al Dott. Guercio – 12 dicembre 2003 Asti

Con il passaggio alla Provincia, il Servizio decentrato agricoltura è stato fuso con quello

provinciale che si occupava di caccia e pesca: ciò è stato dettato, oltre che da logiche di

razionalizzazione, anche dall’assenza del direttore del servizio, andato in pensione durante il

trasferimento. La pianta organica è stata completamente ridisegnata, sono state trasferite 40

unità e monetizzate 4. Il problema più grande in questa opera di riorganizzazione è stato

imporre un trattamento uniforme tra i dipendenti regionali e provinciali, motivare e far acquisire

un metodologia di lavoro propria della Provincia ai vecchi dipendenti del Servizio decentrato.

Ora tutto è stato ampiamente risolto, rimane solo l’inadeguatezza numerica del personale

rispetto alle attività del servizio, attività che aumenta costantemente con l’introduzione, tra le

funzioni trasferite, quelle riguardanti le distillerie e fitosanitari.

Tendenzialmente si registra un miglioramento dei tempi dei procedimenti avviati, in particolare

quelli legati alle misure A,B,P,e U. Grazie al miglioramento dei tempi, si riesce ad effettuare

un’ottima capacità di spesa, che a sua volta permette di mantenere inalterato lo stanziamento

dei fondi per l’erogazione degli anni successivi. Tra i procedimenti che hanno migliorato la

performance del servizio provinciale, una menzione particolare va all’iscrizione dell’albo del

D.O.C.: attraverso la semplificazione di presentazione dalla domanda di iscrizione, si è riusciti a

contenere i tempi e a non paralizzare l’attività degli uffici.

I trasferimenti finanziari sono adeguati alle esigenze della Provincia. Si potrebbe procedere

invece all'accelerazione delle erogazioni attraverso l'introduzione di un resoconto di spesa al

posto della rendicontazione. Questa semplificazione permetterebbe un minore impegno

dell'ufficio nella fase di preparazione delle pratiche di erogazione, con il conseguente

miglioramento dei tempi nella trasmissione dei dati. Sarebbe auspicabile inoltre un

coordinamento sulle politiche provinciali per evitare discriminazioni tra gli agricoltori. In questo

senso potrebbe aiutare anche l'uniformità delle procedure nelle Province.

I rapporti instaurati dal Servizio agricoltura con gli altri enti locali e Associazioni di categoria

sono buoni e proficui. In particolare con le Associazioni di categoria si è instaurato un rapporto

di collaborazione stretto (testimoniato dalle intese sugli interventi come la flavescenza dorata o

la gestione dei buoni Utenti Motori Agricoli) e rafforzato dall’impostazione del Tavolo verde. Il

Tavolo verde rappresenta uno strumento ottimo per affrontare questioni di programmazione: in

particolare il tavolo ha una valenza sia concertativa che consultiva, in relazione all’argomento in

discussione, con un’attenzione all’aspetto concertativo.

Organizzazione

Procedimenti

Trasferimenti

finanziari

Rapporti


2.3.3 Biella

Intervista al Dott. Saracco – 23 marzo 2005 - Biella

La struttura decentrata è stata inserita nel settore “Tutela Ambientale e Agricoltura”, settore

creato ad hoc per razionalizzare il servizio, e integrare le attività di caccia e pesca e relative

all’ambiente. La direzione del settore è stata affidata al Dott. Saracco (già responsabile

dell’ambiente) in seguito al pensionamento del precedente direttore di estrazione regionale. Vi

sono delle difficoltà di gestione finanziaria del personale di estrazione regionale nella struttura

provinciale, dovuta alla disparità di trattamento economico ed organizzativo di origine regionale.

Al momento l’ufficio agricoltura ha a disposizione un dirigente e due posizioni organizzative.

I procedimenti sono tutti informatizzati: su questo punto c’è una particolare sensibilità. Oltre al

software fornito dal CSI e la sperimentazione del progetto AtoB (che ha come proponente la

Provincia di Cuneo), si è integrata anche la gestione del protocollo. Per quanto riguarda le

criticità, vi è da segnalare:

• Procedimenti riguardanti i danni: il trasferimento di questa funzione ha paralizzato

l’attività dell’ufficio;

• Assenza di un’interfaccia con i distretti agricoli, distretti del vino e distretti del riso.

Per quanto possibile, vi è un atteggiamento di flessibilità nell’espletamento dei procedimenti.

L’accento sui trasferimenti finanziari dalla Regione si pone sulla consistenza dei Piani Operativi

Regionali: questi sono l’unico strumento provinciale a disposizione per l’attuazione di una

politica agricola sul territorio. Il settore tenta di proporre degli interventi mirati e quanto più

possibile diversificati in base alle risorse a disposizione.

Il settore si distingue per il tentativo di approccio alle problematiche del territorio: con

l’organizzazione di un’assemblea aperta a tutti gli agricoltori, il servizio agricoltura ha tentato di

dare voce ai cittadini e alle loro difficoltà. Al momento questa operazione di ascolto non è

ancora conclusa e non si possono ancora tracciare le conclusioni, se non che la partecipazione è

stata molto alta e partecipata. Non è stato un tentativo di scavalcare le associazioni di

categoria, ma un approccio diretto con gli utenti: del resto i rapporti sono buoni e caratterizzati

dal rispetto reciproco. Vi è invece un problema di raccordo con la Regione.

L’azione di comunicazione del Settore si caratterizza per la presenza di un addetto stampa e per

la presenza sul territorio attraverso la partecipazione alle manifestazioni pubbliche con il

finanziamento e il supporto.

OrganizzazioneTrasferimenti

finanziari

RapportiProcedimenti


2.3.4 Cuneo

Intervista al Dott. Callipo– 17 marzo 2005 - Cuneo

La struttura di Cuneo è la più grande in termini numerici e di settore. Nel corso della

riorganizzazione con il trasferimento del servizio alla Provincia, è stato aggregato anche l’ufficio

antisofisticazioni vinicole. L’ufficio è strutturato con un direttore, due dirigenti e 6 posizioni

organizzative. In termini di organizzazione, la difficoltà più grande è l’integrazione nella

Provincia: vi sono problemi di carattere tecnico ma anche di attenzione alla centralità del

servizio nell’economia provinciale.

E’ stata amplificata la presenza sul territorio con la delocalizzazione di 5 uffici territoriali ad Alba,

Bra, Cortemillia, Mondovì, Saluzzo. Attraverso questi uffici si è ampliata l’offerta dei servizi ,

portando sul territorio ad esempio la gestione dell’ UMA.

La Provincia di Cuneo si è impegnata in prima persona nel progetto “AtoB4 - servizi on line per

le imprese”, curando lo sviluppo dei “servizi on line per il mondo rurale”. Con questo progetto si

vuole garantire semplificazione e trasparenza nei procedimenti. Al momento sono attivi sei

procedimenti diversi e tutti quelli previsti dal Piano di Sviluppo Rurale. Con questo progetto si fa

un passo in avanti anche sull’informatizzazione, con l’obiettivo di sostituire il SiRE e stringere

sull’anagrafe agricola (D.P.R. 503/99 costituzione del fascicolo aziendale).

Si rende necessario da parte della Regione un ritorno al suo ruolo di coordinamento, a causa

della poca chiarezza delle deleghe e della percezione di differenziazione tra Province sull’azione

svolta.

Uno strumento a disposizione della Provincia per focalizzare gli investimenti è dato dai requisiti

e dalle condizioni dei bandi di partecipazione alle Misure del PSR. In realtà questi vengono

utilizzati per restringere il numero di domande ma non con l’intento di focalizzare l’azione su un

comparto quanto per avere il numero giusto, in proporzione ai fondi a disposizione, di

beneficiari.

Per quanto riguarda i trasferimenti effettuati dalla Regione per le spese di personale e

funzionamento, questi sono “blindati”: sono interamente a disposizione del settore. Sorge un

problema di adeguamento nel momento in cui il totale dei trasferimenti non copre le spese di

personale. Per uscire dalle difficoltà si ricorre all’utilizzo dei trasferimenti per le spese di

funzionamento. Questa situazione si è venuta a creare nel momento in cui l’ufficio è stato

distaccato ed alcuni calcoli effettuati sui trasferimenti non hanno tenuto conto di alcuni

4 AtoB è l’acronimo di “Administration to business” ed identifica l’insieme dei rapporti ed iservizi tra la Pubblica amministrazione e il sistema delle imprese. Per maggiori dettaglirimando a “ I servizi on line per le imprese” – “AtoB Piemonte”, 7 giugno 2002.


finanziari

Procedimenti


parametri e costi necessari per coprire tutte le spese.

Con le Associazioni di categoria si è stabilito un rapporto continuato e consolidato:

l’atteggiamento della Provincia è di attenzione e di richiesta di partecipazione. Sono privilegiati i

rapporti informali: anche al tavolo verde, dove vi è un orientamento all’operatività. La

collaborazione con le Associazioni di categoria è facilitata dalla loro esperienza e dalla loro

capacità di rappresentare il territorio: indubbiamente vi è anche una componente di peso

politico.

Nonostante l’operazione di filtro/ingaggio del sistema fatto dalle Associazioni di categoria,

rimane il contatto con l’utente finale: avviene soprattutto dopo l’avvio dei procedimenti. L’utente

riconosce negli uffici provinciali il suo interlocutore e il suo punto di riferimento nell’iter delle

istanze.

La Provincia utilizza come canale d’informazione il suo sito web istituzionale e le Associazioni di

Categoria. Inoltre, per essere presente sul territorio e vicino all’utente finale, partecipa alle fiere

e alle mostre agricole sul territorio.

Rapporti


2.3.5 Novara

Intervista al Dott. Rigamonti – 23 marzo 2005 - Novara

La struttura non ha subito alcuna riorganizzazione nel passaggio alla Provincia. L’integrazione

nell’architettura provinciale è risultata positiva. Ora non è più un servizio ma un settore. In

termini di personale, si sono perse 4 unità dopo il passaggio, a causa del pensionamento, ma

sono state sostituite con l’assunzione di tre nuove unità.

I procedimenti sono portati avanti anche grazie al ruolo di intermediazione e pre-istruzione

svolto dalle Associazioni di categoria (nel caso dell’UMA si arriva ad un stima attendibile dell80%

dei procedimenti). In altri casi, come i procedimenti legati ai vigneti, l’interazione avviene

direttamente con l’utente. Comunque, dopo l’avvio del procedimento, vi è sempre un rapporto

diretto con l’utente.

Nelle scelte legate alle politiche agricole provinciali, andrebbe valorizzata la viticoltura (potrebbe

essere la locomotiva agricola) La risicoltura è un fenomeno di tipo agroambientale, grazie alla

valenza del processo di produzione, tanto è vero che la produzione si sta trasformando da

fenomeno industriale a produzione di tipo biologico.

I trasferimenti effettuati dalla Regione in base alla legge 17/99, non sono blindati dalla

Provincia: sono messi a bilancio e utilizzati dal settore per coprire le spese. Vi è invece una

certa difficoltà di accettazione in Provincia a causa della disparità di trattamento economico e di

applicazione delle progressioni di carriera derivato dal passaggio di personale Regione-Provincia.

Grazie alla Piani Operativi Provinciali, la Provincia è riuscita a finanziare l’acquisto di un PC e

annesso acceso internet, per permettere agli agricoltori di accedere al web e di utilizzare i

servizi provinciali on line e acquisire informazioni attraverso il sito della Provincia

Con le Associazioni di Categoria vi è un rapporto improntato sullo spirito di collaborazione. Tutti

i provvedimenti vengono proposti al Tavolo Verde che di fatto diviene uno strumento

concertativo. E’ un momento d’incontro basato sull’esigenza di confronto, tanto che la

convocazione è quasi mensile. Manca invece sul versante della Regione, un coordinamento, in

particolar modo sui nuovi provvedimenti: il comitato dell’art. 8 non basta. Serve un tavolo verde

regionale in cui le Province possano essere presenti e portare le proprie istanze. Con

l’Organismo Pagatore Regionale, non ancora operativo ma con il quale si è iniziato a lavorare,

sembra che possa esserci un rapporto positivo. Con AGEA le relazioni sono buone, ma sono

fondate soprattutto sulla costruzione di rapporti personali.


finanziari



2.3.6 Torino

Intervista al Dott. Parrini – 9 dicembre 2003 - Torino

Il personale trasferito dalla Regione ammonta a 49 unità, alle quali deve essere aggiunta la

monetizzazione di 3 unità: in realtà la struttura aveva un ‘organico più grande, ma sono state

trasferite solo le unità già in pianta stabile. Al momento del passaggio di funzioni, la struttura

decentrata contava altra 12 unità assunte a tempo determinato. Al momento dell’intervista

erano in fase di assunzione 18 unità, la maggior parte di queste figure tecniche.

Il passaggio alla Provincia ha provocato un vuoto in termini di personale e professionalità atto a

alla gestione dei contenziosi. Mentre prima ci si avvaleva dell’avvocatura regionale, con il

trasferimento della struttura alla Provincia è venuto a mancare il supporto di un servizio simile,

che è stato approntato all’interno del servizio agricoltura stesso. In termini di contenziosi, la

figura del direttore è divenuta anche titolare di maggiori responsabilità.

L’agricoltura provinciale necessiterebbe di maggior attenzione nelle politiche provinciali: la

concorrenza con altri settori produttivi come l’industria relega il comporto agricolo in secondo

piano.

I tempi dei procedimenti in generale non sono cambiati: in alcuni casi vi è stata una sensibile

riduzione, ma la tempistica dei procedimenti è determinata anche dalle scadenze imposte per

legge. Le problematiche legate all’espletamento dei procedimenti a volte sono legate a fattori

esterni al Servizio: ad esempio, capita che nel momento della liquidazione di alcune Misure

manchi il collaudo delle opere eseguite, oppure che manchi la documentazione necessaria o

l’accesso al credito agevolato. Tutto questo ovviamente si riflette negativamente anche sul

Servizio agricolo, poiché si abbassa la capacità di spesa dei bandi del PSR.

I bandi partecipazione alle misure del PSR sono rimasti fondamentalmente simili a quelli

preparati dalla Regione nel 2000. Nel corso degli anni sono stati adeguati per raccogliere

maggiori informazioni allo scopo di poter predisporre delle verifiche. Si sta informatizzando

anche la gestione del servizio: dal 2004, attraverso un monitoraggio, sarà possibile seguire il

proprio procedimento della Misura F attraverso il sito internet della Provincia. Sono allo studio e

di avvio progetti che riguardano l’emissione di buoni UMA, immatricolazione dei mezzi agricoli,

la creazione dell’anagrafe delle aziende agricole. Alcune di queste iniziative sono legate però

all’introduzione della firma digitale e alle difficoltà di implementazione ad essa legate. Inoltre il

servizio agricolo paga la difficoltà di inserimento nella rete informatica della Provincia: si è

trattato di integrare una rete microsoft con applicativi basati sui sistemi operativi Microsoft su

una rete provinciale di derivazione Unix, rendendo impossibile l’accesso ad alcuni servizi. Legato

a questo, vi è stato inizialmente una grave difficoltà nell’emissione di determine, strettamente

legate al sistema informatico provinciale.

I trasferimenti finanziari Regione – Provincia non sono un problema: fatto il bilancio, si riesce a


finanziariProcedimenti


coprire tutte le spese. Servirebbe invece avere a disposizione più personale tecnico.

La capacità di spesa legata ai POP è minore rispetto ad altre Province, ma in alcun casi questo è

determinato dall’accantonamento per investimenti consistenti sul territorio in infrastrutture.

I rapporti con le Associazioni di Categoria sono migliorati: ora sono più stretti e istituzionalizzati

grazie all’introduzione del Tavolo Verde. Le Organizzazioni coinvolte sono principalmente

Confagricoltura, Coldiretti e CIA, e all’occorrenza sono invitati anche i rappresentanti delle

Cooperative Agricole, a cui vanno aggiunti l’Assessore Provinciale i dirigenti competenti. L’unica

difficoltà è far capire alle associazioni che partecipano lo scopo del Tavolo: consultivo e non

concertativo come vorrebbero. La decisione finale spetta alla Provincia, sentiti i pareri dei

rappresentanti. In alcuni casi, si coinvolgono anche i liberi professionisti che si occupano della

materia.

Nonostante l’opera di filtro svolta dalle Associazioni di Categoria, si riesce ad avere ancora un

rapporto diretto con l’utente: in primo luogo in caso di verifiche in caso di procedimenti, e in

secondo luogo nel caso di richieste di informazioni. Si cerca di raggiungere l’utente anche

attraverso la stampa, con il periodico “A tutto campo”, spedito a circa 12.500 aziende agricole,

ed anche attraverso il sito della Provincia, completo di informazioni sul settore.

Rapporti


2.3.7 Verbania Cusio Ossola

Intervista al Dott. Terzano– 16 marzo 2005 - Verbania

La Struttura del servizio agricolo è nata con l’istituzione della Provincia: sono state trasferite 3

unità dalla sede decentrata di Novara, già residenti nella Provincia del Verbano Cusio Ossola. Al

momento la struttura è composta da 11 unità, di cui 9 assunte dopo l’introduzione della 17/99.

Inoltre la Provincia ha creato due strutture che si occupano di agricoltura: l’atra ha come scopo

la promozione del dei prodotti agricoli.

Il servizio agricoltura in realtà ha un problema di fondo un problema di sovrapposizione di

competenze: con il trasferimento delle funzioni alle Comunità Montane, al servizio rimangono

solo 2 comuni sul territorio da servire (il resto è diviso tra le 10 Comunità Montane). Questo

vuol dire che essendo così esigui i procedimenti da seguire dalla Provincia che non vi sono

problemi, altre al fatto che essendo così ridotte le competenze e il bacino d’utenza si ha una

conoscenza personale dell’utenza.

La difficoltà vera è data dal frazionamento delle competenze; prima della 17/99 il servizio

decentrato gestiva l’intera “filiera produttiva”: ora si dividono le competenze con le Comunità

Montane. A ciò deve essere aggiunto che le CCMM, nella gestione delle funzioni, si sono chiuse

in se stesse.

La struttura si finanzia con i trasferimenti dei Piani Operativi Provinciali: la quota trasferita dalla

Regione in base alla legge 17/99 finisce nel “calderone” del bilancio provinciale. Si deve

ricorrere ai trasferimenti dei POP per coprire le spese, avvalendosi della voce “assistenza

tecnica”.

Il principale interlocutore sono le Associazioni di categoria, con le quali si avviano consultazioni

preventive sui provvedimenti e grazie alle quali si riesce ad emettere delibere che siano

condivise. Si deve segnalare che le maggiori Associazioni di Categoria hanno strutture

interprovinciali che si occupano anche della Provincia di Novara.

Si auspica un coordinamento regionale: il comitato ex articolo 8 si occupa di questioni tecniche

ma la partecipazione al tavolo degli assessori provinciali e regionali rende di fatto il lavoro del

comitato non adeguato, in quanto le conoscenze tecniche in possesso degli assessori non sono

approfondite.


finanziari



2.3.8 Vercelli

Intervista al Dott. Tricerri – 16 marzo 2005 - Vercelli

Il settore è organizzato con un dirigente e tre Posizioni Organizzative. La pianta organica è

passata da 26 a 21 unità (dovuto ai pensionamenti nel periodo 2000-2004): 26 sono le unità

trasferite dalla struttura decentrata, con l’aggiunta della monetizzazione di una unità. Forse vi è

una certa disattenzione della Provincia nei confronti del settore agricoltura, complice la scarsa

incidenza del settore sull’economia agricola del territorio.

La Provincia di Vercelli è in un contesto particolare: ha un economia agraria di settore (la

risicoltura) che è composta per lo più da grandi aziende: ciò rende di fatto inutili gli interventi

previsti dalle Misure del PSR e soprattutto del Piano Operativo Provinciale, che ha risorse

limitate per progettare piani che coinvolgano le grandi industrie del comparto alimentare.

Queste per azioni di politica di comparto hanno come referente la Regione o il MiPAF. Del resto

si tratta più di politica industriale che di politica agricola. Inoltre la Provincia è stretta tra i

paletti imposti dalla Regione, quello che può fare la Provincia in termini di aggiustamenti è

minimo.

Non vi è nessuna difficoltà nell’espletamento dei procedimenti del PSR,anche se la 17/99 ha

inserito altri enti nei procedimenti. L’effetto della 17/99 sulle Province è stato quello di

diversificazione di trattamento degli utenti.

I trasferimenti della 17/99 passano nel bilancio provinciale e non sono rasseganti per intero al

settore agricoltura: la parte considerata in eccesso serve a finanziare altre voci di bilancio.

Questo è testimoniato dal fatto che i trasferimenti della 17/99 sono effettuati per coprire le

spese di personale e di funzionamento di 26 unità di personale.

Sarebbe necessario più coordinamento tra i vari livelli di governo locale, poiché si sente la

mancanza di un punto di riferimento. La 17/99 ha sensibilmente avvicinato il territorio: questo

può essere letto con una maggiore influenza politica nelle scelte operate dall’ente Provincia, per

quanto comunque siano limitate.

I rapporti con le Associazioni di Categoria sono freddi: questo può dipendere dallo scarso

interesse per il comparto agricolo del vercellese, data la connotazione più industriale che

agricola.


finanziari



CAPITOLO 3. LE COMUNITÀ MONTANE

Nel quadro di redistribuzione dell’esercizio delle funzioni, alcune di esse sono

state trasferite alle Comunità Montane, sottraendole all’esercizio dell’amministrazione

provinciale di riferimento. Le funzioni in oggetto, come riportate all’articolo 3 della

L.R. 17/99, sono:

• interventi di assistenza tecnica, divulgazione e consulenza alle aziende

agricole nonché di formazione professionale, rivolta specialmente ai giovani

operatori agricoli ed ai giovani disoccupati, compresi i necessari supporti a

livello provinciale;

• attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle

calamità naturali per quanto riguarda le strutture aziendali nonché le

infrastrutture rurali di livello provinciale;

• interventi relativi alle infrastrutture rurali;

• interventi per l'applicazione di misure comunitarie di accompagnamento;

• interventi per l'erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito

previsti da regolamenti comunitari e nazionali

• interventi per l'applicazione di misure agro-ambientali, compresa l'agricoltura

biologica;

L’esigenza di capire come le Comunità Montane stessero affrontando

l’esercizio delle funzioni, ci è venuto ascoltando i messaggi che ci erano stati lanciati

in proposito. Con la decisione di trasferire alcune funzioni alle Comunità, si è

introdotto nel circuito amministrativo un nuovo rapporto tra soggetti istituzionali, che

nella fase di avvio ha creato alcune perplessità: le direzioni regionali competenti, si

sono trovate ad affrontare una molteplicità di soggetti come mai prima d’ora. Si era

passati dalle 6 Province (che nell’esperienza precedente erano rappresentate dagli

uffici regionali decentrati in Provincia ad esclusione di Biella e Verbania, nate quasi in

contemporanea con la 17/99), alle 48 Comunità Montane presenti sul territorio. Ciò

richiedeva alla struttura regionale uno sforzo notevole in termini di rapporti e

disponibilità. Allo stesso tempo richiedeva alle Comunità Montane uno sforzo

quantificabile in personale, competenza e denaro per l’esercizio delle funzioni.

Esigenze


3.1 Metodo e finalità

La finalità che ci siamo proposti è di individuare le criticità e le buone

pratiche adottate per garantire l’esercizio delle funzioni. Alcune criticità sono

facilmente individuabili, in quanto alla base della storia dei processi di decentramento:

la scarsità di risorse. Risorse intese al plurale per identificare risorse di tipo

economico, umano e cognitive. Per ovviare a questo genere di problematiche, si è fatto

ricorso a strumenti di tipo diverso, che andremo ad evidenziare e che catalogheremo

come buone pratiche.

Il metodo utilizzato ruota attorno alla necessità di individuare le esperienze

più significative. Nella prima fase della ricerca abbiamo costruito un questionario,

grazie anche all’aiuto dell’UNCEM, per costruire il panorama del decentramento e

allo stesso tempo che ci potesse dare informazioni per individuare casi specifici da

poter guardare da vicino. Il questionario è stato somministrato nel mese di luglio del

2004. Hanno risposto 43 Comunità Montane su 48. Sono state selezionate 6 Comunità

Montane, tenendo conto di una serie di parametri come la distribuzione geografica,

l’estensione territoriale, il numero di aziende agricole e la quantità di domande evase

per la Misura F del PSR. A questo punto sono state contattate le Comunità scelte ed è

stato intervistato il responsabile del servizio, sulla base di una traccia precostruita e

delle domande poste nel questionario le cui risposte aprivano interrogativi. Quasi tutte

le interviste sono state fatte sul posto (dove è stato possibile) nel mese di novembre

2004, per fornirci di una impressione ulteriore sullo stato delle cose e per comunicare

agli intervistati che la questione ci interessava davvero.

3.2 Il quadro della situazione

Ciò che emerge dai questionari è una diversità di approccio al decentramento:

possiamo ricondurre questa diversità in tre macrocategorie: gestione in proprio,

gestione in convenzione e gestione associata.

Metodo

Finalità


La gestione in proprio prevede l’assunzione in toto delle funzioni trasferite

dalla Legge Regionale 17/99. Su 43 Comunità Montane intervistate, 12 di esse hanno

deciso di affrontare da sole il percorso del decentramento, svolgendo le funzioni

trasferite.

La gestione in convenzione, che riguarda 8 Comunità Montane su 43, prevede

un coinvolgimento della Provincia di riferimento: in generale, è stata stipulata una

convenzione, a titolo gratuito o dietro compenso, secondo la quale l’ufficio del

servizio agricoltura gestisce le funzioni trasferite alle Comunità Montane. Vedremo in

seguito alcuni casi esemplificativi della gestione in convenzione.

La gestione associata prevede un convenzione stipulata tra diverse Comunità

Montana per l’amministrazione delle funzioni trasferite. Questa formula è stata scelta

da 23 comunità su 43 intervistate. Diverse sono anche le formule scelte per la

gestione, e ne vedremo 2 in particolare.

Forma di gestione del Servizio

Gestione in convenzione

Gestione in proprio

Gestione associata

Le motivazioni che hanno indotto gli amministratori locali a propendere per

una forma di gestione in luogo di un’altra sono riconducibili a due: la prima è la

volontà politica di gestire le funzioni, mentre la seconda è di ottimizzare i costi. Infatti

il trasferimento di funzioni prevede un maggior carico di lavoro sulle strutture delle

CM, compensate da una serie di trasferimenti finanziari ad hoc atti a coprirne i costi e

Forme di gestione

del Servizio

Grafico 2. Forme di

gestione delle

funzioni trasferite

alle Comunità

Montane. Dati

raccolti presso le

Comunità Montane.

Elaborazione dati

propria


stabiliti su una serie di parametri5 legati essenzialmente alle dimensioni delle CM

stesse. La scelta di intraprendere la strada della convenzione o dell’associazionismo è

quella percorsa da chi è era più in difficoltà sui costi dell’operazione. Ovviamente ci

sono anche altri motivi che hanno fatto propendere per la scelta, che appartengono

però alla sfera della singola CM. Vedremo nel dettaglio delle comunità esaminate

quali sono le loro motivazioni per trarne un dato di carattere generale.

Sul versante del personale che si occupa del servizio agricoltura, si deve

notare un aumento del 42% delle forze in servizio. La percentuale espressa acquista

una chiave di lettura importante se viene scomposta nei fattori che la determinano.

Dipendente Part time Stagionale6 Totale

Addetti prima della 17/99 41 7 4 52

Assunti dopo la 17/99 9 8 5 22

Variazione + 22% + 114% + 125%7 + 42%

Come si può notare dalla tabella sopra, vi è un aumento di personale part-time

e stagionale, che concorrono ad alzare la media delle persone assunte. La prima

riflessione da fare è sulla scelta di questo tipo di figure a tempo limitato: c’è da

chiedersi se la scelta sia prettamente economica o di necessità. Ritengo che sia un

connubio tra le due, e questa scelta non implica per l’ente un impegno come quello di

assumere del personale a tempo indeterminato e pieno. Ma è ovvio che l’introduzione

della 17/99 abbia comportato un appesantimento sul lavoro delle Comunità Montane,

assorbito con l’impegno di un maggior numero di personale. Non è un caso che le

Comunità Montane che abbiano stipulato una convenzione con la Provincia per la

gestione delle funzioni, non abbiano proceduto ad un ampliamento di organico. Questi

ampliamenti sono stati possibili, in alcuni casi, grazie all’associazionismo tra

comunità: in questo modo si è potuto procedere alla suddivisione dell’onere di un

contratto di prestazione. In generale, anche chi è riuscito ad allargare l’organico,

risente di un aumento della mole di lavoro. Il trasferimento di funzioni ha comportato

5 Il trasferimento corrisponde alla somma in proporzione variabile di quattro parametri: somma base

(20%), superficie (25%), popolazione (25%) e coefficiente agroambientale (30%).6 Con il termine “stagionale” si intende personale assunto o incaricato per un periodo di tempo

coincidente con il maggior flusso di attività.7

Il personale

Tabella 5.

Personale in

pianta presso gli

uffici agricoli delle

Comunità

Montane.. Dati

raccolti tramite

questionario

somministrato ai

responsabili dei

servizi.

Elaborazione dati

propria.


anche una maggiore specializzazione del lavoro, a cui i tecnici interessati hanno

dovuto supplire in prima persona, ma rimangono di fatto alcune lacune. Molti

auspicherebbero una formazione o un aggiornamento sulla normativa vigente e in

particolare sulla stima dei danni da calamità. Ma per tutti si tratta di un’esperienza

giudicata positivamente.

Una nota particolare la merita il rapporto con gli utenti e con le Associazioni

di Categoria. L’utente finale si è avvicinato di molto all’istituzione e questo è stato

percepito, anche se il filtro tra istituzioni e utenti rimangono le associazioni di

categoria: il loro compito è quello di intermediazione, nello specifico chiarendo e

risolvendo tutte le problematiche relative alla presentazione delle domande di

finanziamento (in particolare quelle legate alla Misura F del PSR). Tutto questo

avviene in clima che viene definito di “reciproca collaborazione”. Simili sono i giudizi

sui rapporti con gli altri enti (principalmente identificabili con la Regione Piemonte, la

Provincia di riferimento e AGEA). Tendenzialmente sono giudicati buoni, anche se vi

sono delle difficoltà con AGEA, probabilmente imputabili alla differenza di peso tra le

due istituzioni. Tornando agli utenti, le Comunità Montane utilizzano tutto il

panorama degli strumenti a disposizione per comunicare. Gli strumenti in questione

sono: fax, riunioni, locandine, stampa locale, internet (attraverso il sito della

CC.MM.), posta elettronica, comunicazioni dirette con le associazioni di categoria.

Solitamente si usano in abbinamento due o tre strumenti, affinché la comunicazione

sia efficace e possa raggiungere tutti gli interessati.

Potendo assegnare un valore al grado di difficoltà segnalate dalle Comunità

Montane, potremmo affermare che esistano tre livelli:

• Valore basso: non prevede alcun tipo di difficoltà

• Valore medio: si distingue per problemi relativi alla gestione delle procedure

come la corretta compilazione delle domande di finanziamento e i controlli

ex-post.

• Valore alto: contiene problematiche relative alla gestione procedurale,

identificabile nelle lentezze burocratiche riscontrate al di fuori del proprio

ente, difficoltà di gestione della procedura con i software dedicati, difficoltà di

applicazione della normativa e incapacità di comunicazione con gli altri enti

di competenza.

Il rapporto con gli

utenti e le

Associazioni di

categoria

Le difficoltà


Tra le difficoltà di gestione delle procedure, ve ne è una in particolare di

importanza rilevante: la norma prevede che un procedimento sia, nei suoi passaggi di

approvazione, verifica e liquidazione, firmato da tre responsabili diversi tra loro. Data

la semplicità dell’organigramma delle Comunità Montane, a volte questo può divenire

un problema insormontabile.

Le Comunità Montane auspicano una soluzione che preveda un maggior

trasferimento di risorse finanziarie e un incremento di personale. Nel questionario

somministrato ai responsabili del servizio, si chiedeva cosa manca che possa rendere

migliore il servizio. Si fornivano quattro soluzioni, la possibilità di indicare una

soluzione non in elenco e la scelta multipla di queste soluzioni.

0

5

10

15

20

25

30

35

Personale RisorseFinanziarie

Know How AutonomiaProgrammatica

Altro

PersonaleRisorse FinanziarieKnow HowAutonomia ProgrammaticaAltro

Come si può notare più della metà degli intervistati ha espresso la doppia

preferenza verso “personale” e “risorse finanziarie”. Questi due dati vanno letti

congiuntamente: infatti, intervistando personalmente alcuni responsabili e chiedendo

come mai abbiano indicato contemporaneamente queste due soluzioni, è emerso che

vorrebbero principalmente del personale, ma se questo venisse assegnato dalla regione

(o chi per lei) senza la copertura finanziaria, sarebbe un disastro. Più della metà ha

dato per scontato che se venisse assegnato del personale, verrebbe fatto a spese delle

Grafico 3.

Elementi che

migliorino il

servizio nelle

Comunità

Montane. Dati

raccolti tramite

questionario

somministrato ai

responsabili dei

servizi.

Elaborazione dati

propria.


Comunità stesse. Questo vuol dire che il personale e le risorse finanziarie sono le due

facce della stessa medaglia. Stupisce invece che solo 10 intervistati abbiano segnalato

il know-how come soluzione, nonostante che quasi tutti gli intervistati abbiano

affermato in precedenza la necessità di formazione: probabilmente hanno inteso il

trasferimento di competenze come non come formazione ma come persone o enti terzi

che potrebbero intervenire sulla gestione dei procedimenti. Segnalo a titolo di

completezza le altre soluzioni proposte dagli stessi responsabili e inserite nella voce

“altro”:

• Maggior coordinamento provinciale

• Gestione associata a livello provinciale

• Applicazione precise e inequivocabile delle normative di legge

• Maggior collaborazione con le altre Comunità Montane per lo scambio di

competenze e realizzazione di progetti di sviluppo e di gestione delle risorse

• Informazione

3.3 Indagine a campione

Questa parte del rapporto è dedicata all’analisi di sei Comunità Montane. Si è

proceduto classificando le Comunità per tipo di gestione delle funzioni e individuando

all’interno di queste macro classi 2 comunità per ognuna, tenendo conto della massima

rappresentatività sulla basa di parametri quali: Provincia di appartenenza, numero di

comuni, estensione territoriale, popolazione, numero di domande della Misura F del

PSR. Le comunità che rispondono a queste condizioni sono: Valli dell’Elvo, Valli di

Lanzo, Valli Monregalesi, Valle Orba, Erro, Bormida di Spigno, Valle Ossola e Val

Sesia.

Presentiamo di seguito, per ognuna, una scheda con le caratteristiche che la

contraddistinguono sulla gestione delle funzioni all’art 3 della L.R. 17/99.


3.3.1 Valli dell’Elvo

Le valli dell’Elvo sono una delle cinque Comunità Montana presente sul territorio provinciale del biellese:

mentre le altre si sono associate, le Valli dell’Elvo hanno dovuto trovare una soluzione alternativa alla

gestione in proprio delle funzioni trasferite dalla L.R. 17/99. Sono caratterizzate da una poco estesa

superficie territoriale e nel 2004 sono state riunite in un’unica Comunità Montana (in precedenza erano 2:

Alta e Bassa valle dell’Elvo).

N° comuni

Superficie territoriale ettari

numero aziende agricole 2000

popolazione legale 2001

Domande Misura E


2004

Domande Misura F

2004

domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

15

15.042

673

22.168

208

189

0,59

€ 21.863,05

L’organico del servizio agricoltura è composto da una sola persona che è anche il responsabile del servizio.

L’impossibilità di riuscire a gestire con una sola persona in organico le funzioni trasferite, ha suggerito agli

amministratori locali di accordarsi con la Provincia per la gestione delle stesse fino a quando gli organici e le

risorse non saranno adeguate a svolgerle a pieno regime.

La comunità della Valle dell’Elvo ha deciso di sottoscrivere un accordo con la Provincia di Biella in cui si

avvale del personale della Provincia di Biella, servizio agricoltura, per l’esercizio delle seguenti funzioni

amministrative:

Attività relative alle avversità atmosferiche nei confronti delle colture e alle calamità naturali per quanto

riguarda le strutture aziendali nonché le infrastrutture rurali di livello provinciali

Interventi per l’applicazione di misure comunitarie di accompagnamento

Interventi per l’erogazione di premi, incentivi ed integrazioni di reddito previsti da regolamenti comunitari e

nazionali

Interventi per l’applicazione di misure agroambientali, comprese l’agricoltura biologica

Inoltre si avvale della Provincia di Biella per le funzioni della misura E “zone svantaggiate” del PSR, in stretta

collaborazione e con il coinvolgimento del personale della Comunità Montana. Con questo accordo viene

affidata la responsabilità gestionale degli adempimenti connessi all’esercizio e la firma dei relativi atti al

dirigente del Servizio tutela ambientale e Agricoltura della Provincia di Biella.

Per quanto riguarda i sopralluoghi per l’accertamento dei requisiti e delle condizioni, sono effettuati

congiuntamente dal personale della Provincia e della Comunità Montana. E’ previsto anche l’istituzione di una

commissione tecnica per risolvere problematiche emerse durante l’istruttoria delle pratiche. Della

Commissione fanno parte il Dirigente del settore provinciale, un funzionario tecnico della Provincia e un

funzionario della Comunità Montana.

L’accordo viene rinnovato di anno in anno ed è previsto un contributo alle spese necessarie allo svolgimento

delle funzioni, quantificabile nella cifra trasferita dalla Regione Piemonte alla CM per l’esercizio delle funzioni

della L.R. 17/99.


3.3.2 Valli di Lanzo

Le Valli di Lanzo sono una delle tredici Comunità Montane sul territorio della Provincia di Torino. Sono

state scelte perché dai dati risulta essere la più grande come estensione, popolazione e numero di

domande della Misura F del PSR, oltre a rappresentare geograficamente nel Piemonte la Provincia di

Torino.

N° comuni


Numero aziende agricole 2000

Popolazione legale 2001

Domande Misura E

Domande Misura F

Domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

19

69.473

660

24.541

166

99

0,40


€ 22.593,21

Il servizio Agricoltura della Provincia di Torino, all’indomani dell’introduzione della L.R. 17/99, offrì alle

Comunità Montane della sua Provincia un accordo di programma (delibera di Giunta n. 727 –

145609/2000 del 18/07/2000): in questo accordo, date le difficoltà organizzative delle Comunità stesse

per l’attuazione della Legge, si propose di affidare la responsabilità gestionale degli adempimenti

connessi all’esercizio e la firma dei relativi atti al responsabile del Servizio Provinciale. Rimangono ai

competenti organi delle Comunità Montane gli atti di indirizzo politico. Nell’Accordo è previsto anche che

ci siano periodici incontri tra i firmatari per la risoluzione dei problemi gestionali. Inoltre è prevista la

vigilanza sull’Accordo da parte della Consulta Provinciale delle Comunità Montane. La Consulta si

assume anche l’incarico di coordinamento delle attività relative all’attuazione della L.R. 17/99 e di

coordinamento di iniziative e indirizzi comuni.

Questo accordo ha validità fino a quando le Comunità Montane firmatarie, non appena intervenute le

condizioni per l’applicazione a regime della Legge, decidano di riassumere l’esercizio delle funzioni. Fino

ad allora l’accordo rimane valido e viene rinnovato in maniera tacita annualmente. Questo accordo non

prevede alcun onere di tipo finanziario per le Comunità, oneri che sono assunti dalla Provincia.

La Comunità Montana di Lanzo fa parte delle firmatarie dell’accordo e fino alla stesura del presente

rapporto non ha deciso di riassumere l’esercizio delle funzioni.

L’Ufficio agricoltura della Comunità di Lanzo è composto da 2 unità di personale a tempo pieno e

indeterminato, di cui una unità che si occupa della parte forestale e una di inserimento dati. L’accordo

prevede infatti la gestione delle sole funzioni specificate all’art. 3 della L.R. 17/99. Le funzioni in capo

all’amministrazione montana prima della L.R. 17 rimangono di competenza della stessa.


3.3.3 Valli Monregalesi

Le Valli Monregalesi sono una delle 11 Comunità Montane sul territorio cunese e la capofila della Gestione in

forma associata dei servizi agricoltura e foreste che coinvolge anche la Alta Val Tanaro, le Valli Mongia,

Cevetta e Langa Cubana e le Valli Belbo, Bormida e Uzzone.

N° comuni




Domande Misura E

Domande Misura F

domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

14

39.673

1.848

19.544

280

228

0,27

€ 23.772,96


L’idea di gestire in forma associata i servizi agricoltura è venuta dai tecnici delle Comunità Montane, in

seguito è stata riportata e accettata dai politici che hanno ratificato con un Protocollo d’intesa la gestione.

Nel protocollo le parti concordano sull’opportunità di svolgere in forma associata le gestione dei servizi in

agricoltura e foreste, e convenendo quanto segue:

1. di attuare la gestione associata dei servizi in agricoltura e foresta, operando in regime di reciproca

collaborazione dei tecnici.

2. di attribuire le seguenti incombenze tra i tecnici delle CC.MM. interessate:

2.1. Agricoltura Biologica (misure A3 e F2)

2.2. Razze di estinzione (misure F9)

2.3. Indennità compensativa (Misura E1)

2.4. Premio all’erba (misura F6)

2.5. Premio alpeggio (misura D1 sottomisura B)

2.6. Riduzione dell’uso di concimi e antiparassitari (misura A1 e F1)

3. di incaricare l’ufficio della C.M. delle Valli Monregalesi della gestione finanziaria, alla quale le altre

CC.MM. verseranno annualmente una quota di associazione

4. di reperire la quota associativa dal fondo trasferito dalla Regione Piemonte per le spese di

funzionamento della L.R. 17/99

5. di stabilire che la durata dell’accordo ha valore biennale

L’idea di fondo di questo Protocollo d’Intesa è di suddividere il lavoro tra i vari tecnici delle CC.MM., in modo

che ognuno posso dare il proprio contributo data la propria esperienza nel campo assegnatogli, e di poter

istituire un ufficio di raccordo con le risorse a disposizione. Si è proceduto infatti ad assumere con un

contratto di collaborazione coordinata e continuativa un assistente amministrativo per svolgere tutto il lavoro

formale che sarebbe gravato su ogni tecnico. Inoltre tutto ciò permette di inserirsi in un circuito virtuoso in

cui i tecnici possano scambiarsi esperienze ed informazioni, il tutto garantito da una struttura flessibile. Ogni

Comunità aderisce al Protocollo versando una quota annuale, che è stabilita ogni anno e diversa per ogni

CC.MM. in base al numero di domande di procedimento pervenute all’ufficio amministrativo.

Questo Protocollo d’Intesa è stata la risposta alle difficoltà di attuazione della L.R. 17/99, andando a coprire

le falle dal lato organizzativo, procedurale e finanziario, delle CC.MM. anche se non possiamo considerarla

definitiva, poiché vi sono ancora alcune difficoltà, legate soprattutto alla quantità di lavoro che i tecnici

devono affrontare.

Resta importante il ruolo delle Associazioni di Categoria sull’operato delle CC.MM.: la preistruttoria dei

procedimenti e l’informazione passa attraverso le loro strutture.


3.3.4 Alta Valle Orba, Erro e Bormida di Spigno

La Comunità Montana della Alta Valle Orba, Valle Erro e Bormida di Spigno è stata scelta in quanto la più

grande come dimensioni territoriali e in termini di numero di aziende agricole sul territorio tra quelle che

gestiscono con la loro struttura le funzioni trasferite con la L.R. 17/99, oltre ad essere una delle quattro sul

territorio alessandrino.

N° comuni


Numero aziende agricole 2000

Popolazione legale 2001

Domande Misura E

Domande Misura F

Domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

21

42.082

3.317

16.255

246

570


0,25

€ 20.672,81

Quella di gestire le funzioni non è stata una scelta ma un fatto: la L.R. 17/99 ha trasferito le funzioni e la

Comunità si è attrezzata al meglio per gestirle. E’ stata colta dall’ente come un momento di crescita tecnico-

amministrativa, ed il Servizio è divenuto uno dei servizi chiave. L’ufficio agricoltura è strutturato con un

responsabile del servizio e due istruttori, entrambi assunti dopo l’entra in vigore cella L.R. 17. Ciò non vuol

dire che non vi siano problemi di tipo organizzativo. Sarebbe necessario avere maggiori risorse finanziarie a

disposizione in un ottica di assunzione di personale.

Le Associazioni di Categoria hanno un ruolo ben determinato sul territorio e si pongono come filtro tra le

attività delle istituzioni e gli utenti. Con loro si è stabilito un rapporto basato sulla gestione delle pratiche dei

procedimenti e sulla collaborazione reciproca. Vi è un contatto diretto con le utenze solo per i procedimenti

che riguardano le calamità naturali.

Non vi sono difficoltà nella gestione dei procedimenti: le uniche difficoltà in avvio erano rappresentate dai

software per gestire i procedimenti del PSR. Il CSI ha lavorato per risolverle ed ora tutto è rientrato nella

norma.


3.3.5 Valle Ossola

La scelta della Valle Ossola dipende da suo ruolo di capofila nella Gestione Associata che coinvolge altre otto

Comunità Montane del verbano e una del novarese. La scelta di associarsi è dipesa da motivi storici e

geografici, al punto di essere quasi scontata, dato il rapporto tra le diverse Comunità, otre che da ragioni

economico-finanziarie.

N° comuni




Domande Misura E

Domande Misura F

domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

11

32.285

153

33.974

72

64


0,89

€ 20.896,63

La Gestione associata è stata ratificata attraverso un documento di convenzione tra le Comunità Montane

Valle Ossola, Cusio Mottarone, Dello Strona e Basso Toce, Val Grande, Valle Cannobina, Dei Due Laghi,

Monte Rosa, Valle Vigezzo, Antigorio Divedro e Formazza.

Le finalità della convenzione sono la gestione associata dell’esercizio delle funzioni attribuite dalla 17/99, in

particolare le Misure E ed F del PSR e l’agricoltura biologica, allo scopo di coordinare ed uniformare sul

territorio di competenza le azioni a sostegno del relativo settore, garantendo un miglior utilizzo delle risorse

finanziarie. A tale scopo la gestione amministrativa è volta ad uniformare i procedimenti di accoglimento,

verifica, istruttoria controllo e recupero indebiti. E’ stato inoltre istituito un ufficio di riferimento presso la

C.M. della Valle Ossola, per gestire e coordinare le misure agroambientali del PSR, sia per quanto riguarda

l’approccio amministrativo che le dotazioni hardware e software connesse. E’ Istituita anche una consulta dei

tecnici C.A.T.A. per risolvere i problemi attinenti all’attività.

La convenzione ha una durata quadriennale e scadrà alla fine del 2007, ed è possibile recedere per “motivate

ragioni” con un preavviso di 6 mesi rispetto alle scadenze dell’esercizio finanziario.

La comunità capofila, individuata nella Comunità della Valle Ossola, esercita le attività di:

• costituzione dell’ufficio intercomunitario;

• convocazione della consulta dei Presidenti delle CC.MM.

• convocazione della consulta dei Tecnici CATA;

• servizio tecnico, contabile e di segreteria.

Sono a suo carico anche le spese per l’approntamento dell’Ufficio Intercomunitario e per i beni di consumo

per la gestione Associata. Gli enti convenzionati devono versare annualmente una somma pari a 2.000 euro

per finanziare l’attività.

La Comunità Montana della Valle Ossola ha provveduto anche all’assunzione di un tecnico con funzioni

amministrative per la gestione dell’Ufficio Intercomunitario.

Per il futuro, ci si pone il problema se l’Organismo Pagatore Regionale riconoscerà la gestione associata per i

procedimenti relativi al PSR: dato che l’ufficio intercomunitario gestisce un sistema di protocollo proprio, se

non venisse riconosciuto come tale si dovrebbe procedere ad una gestione singola per ogni CC.MM.,

riorganizzando il lavoro secondo logiche in contrasto con lo spirito della convenzione.


3.3.6 Val Sesia

La Valsesia è una delle più grandi C.M. del Piemonte, così come si evince dai dati, e confermato dai

trasferimenti finanziari relativi alla L.R. 17/99.

N° comuni




Domande Misura E

Domande Misura F

domande / Aziende

Trasferimenti 17/99

2004 (Euro)

28

76.315

293

33.310

123

134

0,88

€ 30.015,43


La Valsesia ha deciso di procedere alla gestione delle funzioni trasferite con i propri mezzi: ha adeguato la

sua struttura assumendo un istruttore amministrativo. Questa soluzione è stata sostenuta

dall’amministrazione locale, ritenendo che potessero migliorare il servizio verso i cittadini. La pianta organica

dell’ufficio agricoltura si compone ora di un responsabile amministrativo e di un istruttore.

La maggior difficoltà sostenuta dalla Valsesia riguardava l’individuazione di un terzo responsabile del

procedimento nelle istruttorie del PSR: si è potuto risolvere il problema attraverso il coinvolgimento del

segretario nella firma dei procedimenti.

Il trasferimento di funzioni non è stato immediato: il primo anno si è proceduto stipulando una convenzione

con la Provincia di Vercelli, alla quale ha fatto seguito l’adeguamento dell’Ufficio della C.M. e il ripristino delle

funzioni.

Il lavoro dell’Ufficio agricoltura è supportato all’esterno grazie all’apporto delle Associazioni di Categoria,

grazie ai loro rapporti con l’utente finale. Tanto è vero che sono ritenute il mezzo di comunicazione più

efficace nella pubblicità dei bandi. Tutta la fase di preistruzione dei bandi del PSR è fatta dalle Associazioni di

categoria: questo grazie anche al possesso del software per la compilazione.

Il rapporto con la Provincia di Vercelli è molto stretto. Vi è una buona collaborazione e supporto, tanto che le

materie di prossima competenza della C.M. sono già oggetto di una convenzione che verrà stipulata per la

gestione delle stesse.


CAPITOLO 4. CONCLUSIONI

Prendendo spunto dalle considerazioni di Piperno e Cogno, possiamo dare una

prima risposta all’attuazione della riforma sul decentramento amministrativo in

materia agricola. In questa riforma vi sono punti di forza e punti di criticità. Quelli di

forza sono emersi chiaramente dalle parole di coloro che l’hanno vissuta: manca la

sistematizzazione di quelle che sono le criticità. A nostro parere possiamo dire che

almeno tre sulle quattro avvertenze di Piperno e Cogno sono riscontrabili come

potenzialmente critiche.

1.Possibile riduzione delle economie di scala

Questa affermazione è vera per quanto riguarda le Comunità Montane: l’attribuzione

di funzioni ha comportato anche trasferimenti di fondi che inizialmente non erano

previsti, dato che quelle funzioni erano ripartite su base provinciale. Questo comporta

una spesa in più quantificabile in circa mezzo milione di euro l’anno (Fonte:

Conferenza Regione – Autonomie Locali). Se ognuna di loro volesse gestire le

funzioni con personale proprio e con una propria struttura, questa somma non è

adeguata alle reali esigenze delle Comunità Montane. Si deve riflettere che cosa

premiare, posto il fatto che le Comunità Montane devono esercitare tali funzioni per

ragioni sia di praticità verso l’utenza che politiche. Potrebbe essere premiata

l’associazionismo tra CC.MM. per lo spirito di contigentazione dei costi che le ha rese

convenienti. Oppure dare la reale opportunità ad ogni singola Comunità Montana di

gestire il servizio attraverso un adeguato trasferimento economico. Rimane il fatto che

questa scelta di decentramento ha avvicinato i servizi all’utenza ma ha comportato un

aggravio di spesa.

Questa affermazione è invece parzialmente vera per i servizi provinciali: la Regione

Piemonte ha contingentato le spese del decentramento attraverso la definizione a

monte dei trasferimenti per l’attuazione del decentramento, rendendoli soggetti a una

revisione annua sulla base dell’inflazione. Ciò ha messo la Regione al riparo da un

aumento della spesa attraverso il calcolo del costo delle funzioni per Provincia come

se le gestisse lei, ma ha scaricato sulle Province eventuali costi per l’adeguamento del

servizio. Di conseguenza se le Province intendono ampliare le strutture (attraverso


l’assunzione di maggior personale o implementando nuovi servizi), sono chiamate a

farlo in prima persona attraverso le proprie entrate. Questi sistema stimola da una

parte la gestione in economia da parte delle Province ma frena anche un eventuale

potenziamento. Vi è da dire però che costa molto meno alle Province assumere

personale che alla Regione, dato il diverso tipo di trattamento economico e di

avanzamenti di carriera previsto dal Contratto Collettivo.

Varrebbe la pena monitorare la reale situazione economico-finanziaria sui fabbisogni

di ogni singola Provincia, allo scopo di adeguare i trasferimenti sulla base di una

perequazione sul totale dei fondi messi a disposizione delle Province.

2. Eccessiva differenziazione delle politiche a livello locale

Quello della differenziazione è uno temi su cui più insistono le Associazioni di

Categoria. A dire il vero non si tratta di una vera differenziazione delle politiche

quanto di una diversa gestione delle funzioni, in quanto le Province non hanno potere

di programmazione delle politiche agricole. Non sono intaccati gli assi su cui è stata

pensata la politica agricola, ma ogni Provincia deve rispondere alle proprie esigenze in

termini di spesa delle Misure del PSR. Questo porta le stesse a differenziare le

aperture dei bandi e alcuni requisiti/condizioni per la partecipazione ai bandi per

favorire l’accesso al maggior numero di potenziali fruitori. Si potrebbe cercare di

uniformare le aperture dei bandi e requisiti/condizioni: questo però non garantirebbe il

miglioramento delle performance di spesa dei fondi comunitari a disposizione di ogni

Provincia.

Si dovrebbe ragionare anche sulla possibilità di permettere alle Province di attuare

delle politiche su comparti agricoli specifici, come quelli legati all’agroindustria: i

Piani Operativi Provinciali vanno in questo senso, ma sembrerebbe che la loro esigua

consistenza non permetta delle azioni incisive. Questo potrebbe permettere alle

Province che hanno delle peculiarità produttive di favorire e accompagnare quelle

realtà che rimangono escluse dalle Misure del PSR.

3. Maggior coordinamento tra i diversi livelli di governo

Questo appare il vero nodo interno alla gestione del decentramento: tutti gli EE.LL.

che hanno ricevuto le funzioni dalla Regione vorrebbero un maggior coordinamento.

Si deve far attenzione: il ruolo che svolge il comitato dell’ex articolo 8 non garantisce


il coordinamento richiesto. Quello svolto da questo comitato è un coordinamento di

tipo politico sul quale non entriamo nel merito. Si chiede invece un momento di

raccordo di tipo tecnico, che metta a confronto i responsabili dei servizi provinciali

con quelli dei settori di competenza regionali. Dal Focus Group organizzato per

questo rapporto, si evince che sarebbero molti gli argomenti da discutere e che

aiuterebbe a ridefinire il rapporto Regione-Province, ora essenzialmente di tipo

verticale, ma di fatto, per le funzioni in capo alle Province, dovrebbe divenire

orizzontale, alla stregua di un rapporto tra settori della stessa Regione.

Più complessa appare la situazione delle Comunità Montane: la percezione è quella di

enti assolutamente slegati da qualsiasi logica di cooperazione e coordinamento. La

cooperazione tra Comunità Montane e tra Comunità Montane e Province sembrerebbe

lasciato alla buona volontà dei soggetti in causa. Così come il coordinamento che

dovrebbe effettuare la Regione appare non sistematico e lasciato alle occasioni che si

vengono a creare in agenda.

4. Peggioramento del livello del servizio

L’ultima delle avvertenze di Piperno e Cogno è quella che non ha riscontri nella nostra

ricerca. Parrebbe che il livello del servizio offerto sia in alcuni casi migliorato. A

questo risultato contribuiscono essenzialmente due fattori:

1) le strutture sono le stesse precedenti alla riforma, che hanno incrementato la

loro competenza attraverso l’acquisizione di maggiori responsabilità.

2) In alcuni casi sono entrate a far parte delle strutture nuove figure di origine

provinciale che hanno apportato la loro pregressa esperienza e capacità

diverse che hanno contributo allo sviluppo del servizio.

Nelle Comunità Montane invece si è recuperato il gap di competenze attraverso

l’impegno dei tecnici CATA nell’aggiornamento professionale e con lo scambio di

informazioni tra tecnici di Comunità diverse e all’occorrenza con supporti da parte

delle Province e della Regione. Questo non vuol dire che il gap sia completamente

colmato: sarebbe auspicabile un intervento formativo o l’apporto di strutture regionali

su quei procedimenti complessi per loro natura come la stima dei danni.

Questa riforma è certamente classificabile tra quelle politiche definite top-

down: il vertice definisce e attua una politica verso il basso senza il coinvolgimento di


questo. Non è detto che attraverso un processo di tipo bottom-up si sarebbe riuscito a

fare meglio, considerando anche che non esistevano delle parti in causa che avessero

cognizione dei problemi che potevano venirsi a creare (a parte forse le Associazioni di

categoria). La riforma ormai è abbastanza matura per attuare una cooperazione inter-

istituzionale: un sistema per favorire la cooperazione delle istituzioni ai diversi livelli,

per assicurare la congruenza delle politiche e dei programmi d’intervento rispetto agli

obiettivi di sviluppo che la Regione si pone. La Legge Bassanini prima e la riforma del

Titolo V della Costituzione in seguito, hanno individuato le Regioni come titolari della

competenza in materia agricola. La Regione Piemonte con la L.R. 17/99 ha

ulteriormente delegato o attribuito le funzioni in campo agricolo alle Province,

rimanendo titolare della programmazione e della valorizzazione dell’agricoltura.

Dovrebbe però porre maggiore attenzione al proprio ruolo di coordinatore dei

procedimenti amministrativi.


BIBLIOGRAFIA

Per un approfondimento sui temi del monitoraggio, si consigliano i testi in calce.

AGEA, Manuale delle procedure e dei controlli, aggiornato al marzo del 2003, AGEA,

Roma, 2003

BOBBIO L., I governi locali nelle democrazie contemporanee, Editori Laterza, Roma-

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BROSIO G., MAGGI M., PIPERNO S., Governo e finanza locale, Giappichelli

Editore, Torino, 1998

COGNO R., PIPERNO S, “Il processo di decentramento politico in Piemonte”, in

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FONTANA M., Decentramento amministrativo e dimensioni delle Amministrazioni

Pubbliche: un modello con costi di transazione, Paper, Università degli Studi di

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INEA, La dinamica territoriale della spesa per l'agricoltura - Gli anni del

decentramento amministrativo, a cura di Nencioni M. C. e Vaccari S., INEA, Roma,

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INEA, Rapporto sullo stato dell'agricoltura 2003, INEA, Roma, 2003

INEA, Rapporto sullo stato dell'agricoltura 2004, INEA, Roma, 2004

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RAPPORTO SULL ATTUAZIONE DEL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO ... · Osservatorio sulla Riforma...

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