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Tema 7

Il decentramento del potere politico

Collegamenti

Concetto base

Autonomia La Costituzione fonda lo Stato democratico sul principio dell’autonomia, in base al quale accanto allo Stato esistono enti territoriali governati da organi rappresentativi e dotati di poteri e funzioni regolamentati da norme costituzionali.

Lo Stato italiano si sviluppò dopo l’Unità (1861) come Stato unitario con un’or-ganizzazione politica centralizzata. Dopo l’esperienza fascista, che acuì la cen-tralizzazione del potere, l’Assemblea costituente confermò la scelta unitaria, articolando però lo Stato in autonomie locali. Nel 1970 si ebbe l’istituzione delle Regioni. Un vero e proprio processo di trasformazione in senso autonomistico dello Stato è stato avviato a partire dagli anni novanta del Novecento.

Stato Regioni Province Cittàmetropolitane Comuni

DecentramentoAutonomia

REPUBBLICAUNA E INDIVISIBILE

© Pearson Italia spaIl bello delle regole, a cura di Giovanna Mantellini e Doris Valente,

Edizioni Scolastiche Bruno Mondadori 111111© Pearson Italia spaIl bello delle regole, a cura di Giovanna Mantellini e Doris Valente,

Edizioni Scolastiche Bruno Mondadori

Tema 7 Il decentramento del potere politico

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Stato, territorio, autonomie locali

Autonomia e decentramentoLe Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni costituiscono le autonomie locali e sono chiamati anche enti territoriali (o locali).

L’autonomia di questi enti è affermata dalla Costituzio-ne tra i Principi fondamentali.L’Italia comprende 20 Regioni, le quali a loro volta comprendono più Province (attualmente 109), ulterior-mente articolate in Comuni (circa 8000). Mentre lo Stato è l’organizzazione politica di tutta la comunità stanziata sul territorio nazionale, Regioni, Province e Comuni (le Città metropolitane sono ancora da istituire) sono le organizzazioni politiche delle collet-tività che risiedono nei rispettivi ambiti territoriali. Anche questi enti, come lo Stato, esercitano il potere politico, il potere cioè di prendere decisioni vincolanti per le collettività locali.L’autonomia è un modello politico ispirato all’esi-genza di ampliare il più possibile la partecipazione dei cittadini rispetto alle scelte che li riguardano e non è da confondere con il decentramento amministrativo. Il decentramento dei servizi amministrativi dello Sta-to, anch’esso previsto dall’articolo 5, consiste nella cre-azione di organi periferici ed è motivato da ragioni di efficienza della Pubblica amministrazione (vedi Lez. 33). Per esempio, gli Uffici Scolastici regionali non sono uffici della Regione, ma sono organi periferici del ministero dell’Istruzione che hanno competenza sul territorio regionale.

Nel linguaggio politico uno Stato viene defi-nito “decentrato” quando garantisce un’ampia autonomia alle comunità locali; “accentrato” nell’ipotesi opposta.

Caratteristiche e poteri degli enti territorialiRegioni, Province e Comuni sono g enti pubblici, che hanno le seguenti caratteristiche: 1. sono previsti e regolati dalla Costituzione e non potrebbero essere soppressi se non modificando la Co-stituzione stessa attraverso una legge costituzionale;2. sono enti territoriali, nel senso che il territorio è un loro elemento costitutivo e che sul territorio eser-citano il proprio potere;3. sono enti rappresentativi, in quanto i loro organi sono eletti direttamente o indirettamente dai cittadi-ni che risiedono nei rispettivi territori.Una legge costituzionale del 2001, nota come Rifor-ma del Titolo V, ha riscritto quasi totalmente, e in alcuni casi abrogato, gli articoli della Costituzione che disciplinavano questi enti. Il modello di autonomia disegnato dalle nuove norme è diverso da quello votato dall’Assemblea costituente nel 1948. Quest’ultimo era infatti fondato soprattutto sull’autonomia delle Regioni. «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Pro-vince, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato»: l’articolo 114, nella sua attuale formulazione, ri-conosce l’autonomia di tutti questi enti; mentre prima si parlava di Stato regionale, oggi sarebbe più corretto parlare di Stato delle autonomie.

Autonomia e decentramento

nella Costituzione

Parte II, Titolo V, artt. 114-133

articolo fondamentale

Art. 5 «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo […].»

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L’autonomia di ciascun ente territoriale si articola in:

● autonomia politica che consiste nel potere di ela-borare un proprio indirizzo politico, cioè di fare scel-te politiche in modo indipendente dallo Stato e dagli altri enti territoriali;

● autonomia statutaria che consiste nel darsi un proprio Statuto, cioè un atto nel quale, a somiglianza della Costituzione dello Stato, vengono stabiliti i prin-cipi sull’organizzazione e sul funzionamento dell’ente;

● autonomia normativa, cioè il potere di emanare norme giuridiche vincolanti nell’ambito del proprio territorio. Tuttavia, mentre le Regioni possono ema-nare vere e proprie leggi, Province e Comuni possono adottare soltanto regolamenti;

● autonomia amministrativa, in base alla quale, nelle materie di propria competenza, ciascun ente può decidere i criteri e le modalità di svolgimento dell’atti-vità amministrativa;

● autonomia finanziaria, che comprende sia il po-tere di decidere come procurarsi i mezzi finanziari ne-cessari per far fronte ai propri compiti (autonomia di entrata), sia quello di scegliere come impiegarli (auto-nomia di spesa).

Devoluzione e federalismo fiscaleNel linguaggio politico e dei media vengono spesso usate, a proposito delle autonomie locali, espressioni quali “devoluzione” e “federalismo fiscale”.La devoluzione è il trasferimento di poteri dallo Sta-to centrale agli enti territoriali di dimensioni minori. Deriva dall’inglese devolution, un’espressione diventata popolare da quando, con una legge del 1997, il Regno

Unito ha riconosciuto alla Scozia la titolarità di poteri sovrani gestiti da un proprio Parlamento autonomo eletto dai cittadini scozzesi.Il federalismo fiscale riguarda invece le modalità con cui gli enti territoriali possono procurarsi le ri-sorse necessarie per raggiungere i propri obiettivi: è stato introdotto con la riforma costituzionale del 2001. Questi enti possono stabilire e riscuotere propri tri-buti (imposte e tasse) e inoltre ricevono una quota dei tributi statali pagati dai contribuenti nell’ambito dei rispettivi territori. Per evitare disuguaglianze tra zone ricche e zone povere del Paese, è previsto un fondo perequativo attraverso il quale lo Stato trasferisce a queste ultime risorse finanziarie aggiuntive.

❚ La revisione che ha inciso più pro-fondamente sul testo costituzionale del 1948 è quella del Titolo V “Le Regioni, le Province, i Comuni” (artt. 114-133). Essa trae le sue origini dal dibattito sul-la necessità di una riforma complessi-va della Parte II della Costituzione che si è manifestata fin dagli anni settanta del Novecento, ha raggiunto il suo cul-mine negli anni novanta ed è tuttora in corso.

❚ Oggetto del dibattito è stata, all’inizio, soprattutto la forma di governo, cioè la distribuzione del potere politico fra Par-lamento, Governo e Presidente della Re-pubblica. A questo tema si è poi aggiunto quello dell’insufficiente autonomia delle Regioni e in generale degli enti locali.❚ Proprio il dibattito su quest’ultimo te-ma è sfociato nelle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, che hanno sostanzialmente riscritto (soprattutto la

seconda) il Titolo V: a eccezione degli articoli 131 e 133, tutti gli altri sono stati modificati, sostituiti o semplicemente abrogati.❚ La portata del cambiamento è sin-tetizzata nella nuova formulazione dell’articolo 114, secondo cui le Regioni e gli altri enti locali non sono più artico-lazioni organizzative dello Stato, ma, insieme a esso, sono elementi costituti-vi della Repubblica italiana.

ApprofondimentoCostituzione e attualità

La riforma del Titolo V

Verifica della comprensione1. Dai una definizione di “autonomia” e illustra in quali ambiti si articola.

2. Qual è la differenza fra autonomia e decentramento?

3. Quali caratteristiche hanno gli enti territoriali rispetto a tutti gli altri enti pubblici?

g Ente pubblico Si intende con questo termine l’organizzazione di uomini e mezzi per il perseguimento di interessi pubblici. Gli enti territo-riali esercitano poteri di autorità, sono cioè dotati di potere legislati-vo, amministrativo e giurisdizionale; gli altri enti pubblici vengono defi-niti strumentali, come le Camere di commercio. Enti locali è il nome con cui vengono comunemente indicati gli enti pubblici territoriali.

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L’evoluzione dell’autonomia nella Costituzione

Stato accentrato e autonomiaIl Regno d’Italia nacque come Stato fortemente ac-centrato; questo carattere si acuì durante il fascismo (1922-43), quando la timida autonomia che era stata riconosciuta a Province e Comuni attraverso l’elettività dei loro organi fu abolita; anche il Sindaco, da sempre simbolo dell’autonomia locale, fu sostituito da un “po-destà” di nomina statale.In seno all’Assemblea costituente il dibattito sulle auto-nomie locali fu molto acceso. A scontrarsi furono due tendenze opposte: da un lato chi voleva fare dell’Italia un vero e proprio Stato federale (in cui gli enti ter-ritoriali hanno di norma ampia autonomia dal potere centrale); dall’altro chi temeva che la presenza di enti territoriali con una forte autonomia avrebbe compro-messo la fragile unità nazionale, già messa a dura prova dalla guerra. ➧La creazione delle g Regioni, dotate anche di au-tonomia legislativa, ma sottoposte a varie forme di controllo dello Stato, fu un compromesso. Le tendenze accentratrici prevalsero negli anni successivi, tanto che le Regioni a statuto ordinario furono istitui-te soltanto nel 1970. Il dibattito sulle autonomie locali è ripreso con vivacità dalla fine del Novecento, anche per la nascita di nuovi partiti che hanno riproposto il tema del federalismo. La modifica del Titolo V non ha spento il dibattito che oggi si focalizza sostanzialmente su questo tema: se lo Stato possa essere spogliato del potere legislativo su aspetti fondamentali della vita collettiva quali la sanità, l’istruzione, la sicurezza, senza mettere in pe-ricolo l’unità della Repubblica (art. 5) e l’uguaglianza tra tutti i cittadini (art. 3).

Il principio di sussidiarietà Con la riforma del 2001 la Repubblica non si identifi-ca più con lo Stato, ma è l’insieme di tutti gli enti ter-

ritoriali in cui trova espressione la sovranità popolare. Tutti questi enti sono ugualmente necessari, ma sono diversificati in base alle funzioni, secondo il principio di sussidiarietà, come risulta dall’articolo 118: «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che per assicurarne l’esercizio unitario siano conferite a Province, Città metropolitane, Re-gioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».

In base al principio di sussidiarietà le funzioni amministrative devono essere ripartite fra tutti gli enti territoriali, Stato compreso.

I Comuni sono il fulcro dell’amministrazione pubblica perché, essendo gli enti di dimensioni territoriali mi-nori e quindi a più stretto contatto con i cittadini, sono in grado di avvertirne meglio le esigenze e di dare le risposte adeguate. Le funzioni amministrative possono essere affidate a enti diversi – Province, Regioni, Stato – soltanto quan-do un problema deve essere affrontato necessariamente su basi più ampie di quelle del territorio comunale (si pensi per esempio alla tutela dell’ambiente o all’orga-nizzazione dei trasporti). Il principio di sussidiarietà opera non soltanto in senso “verticale” tra le istituzioni pubbliche, ma anche tra queste ultime e i cittadini (sussidiarietà orizzonta-le). L’ultimo comma dell’articolo 118 afferma infatti che le istituzioni pubbliche «favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà».Secondo questa norma gli enti pubblici devono stimo-lare le potenziali energie della società civile, valoriz-zando le iniziative dei privati utili alla collettività. Basta ricordare le attività delle organizzazioni del volontaria-to nel campo dell’assistenza alle persone svantaggiate, attività che altrimenti dovrebbero essere svolte dalle istituzioni pubbliche.

nella Costituzione



Art. 114, comma 1 «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.»

articoli collegati

Artt. 3, 5



Verifica della comprensione1. In che modo, con la riforma del Titolo V, si è accentuato il carattere “decentrato” dello Stato?

2. In che cosa consiste il principio di sussidiarietà?

3. Qual è la differenza tra Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale?

4. Che cosa significa l’espressione “autonomia statutaria”?

L’autonomia statutaria Le Regioni si dividono in due gruppi: 1. la Valle d’Aosta, il Trentino-Alto Adige, il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna e la Sicilia che sono Re-gioni a statuto speciale (tutte furono istituite nel 1948, a eccezione del Friuli-Venezia Giulia che, per ragioni connesse alla Seconda guerra mondiale, fu istituito nel 1963); 2. le restanti quindici sono Regioni a statuto ordi-nario.

Le cinque Regioni del primo gruppo presentano ca-ratteristiche particolari legate a fattori etnico-lingui-stici (presenza di minoranze) e storico-geografici: per questi motivi la loro organizzazione e le materie di cui si devono occupare sono state stabilite, per cia-scuna di esse, da leggi costituzionali che hanno approvato i rispettivi Statuti.Un punto importante della riforma del Titolo V ri-guarda l’autonomia riconosciuta dalla Costituzione alle Regioni a statuto ordinario attraverso il potere di darsi un proprio g Statuto. Questa forma di autonomia (cosiddetta statutaria) è stata notevolmente rafforzata abolendo l’approva-zione degli Statuti regionali da parte del Parlamento prevista dal testo precedente. Attraverso lo Statuto, deliberato dal Consiglio re-gionale con un complesso procedimento (che ricorda quello statale per l’approvazione delle leggi costitu-zionali), le Regioni ordinarie

● scelgono la forma di governo che intendono adot-tare;

● fissano i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento;

● disciplinano l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi regionali, nonché la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

g Regioni amministrative e regioni geografiche I termini Regio-ne, Provincia e Comune vengono usati prevalentemente nel signi-ficato di enti: talvolta tuttavia possono anche indicare semplice-mente la suddivisione del territorio nazionale. Un esempio può chiarire la differenza: “la Regione Valle d’Aosta ha emanato una nuova legge sul turismo”; “la Valle d’Aosta è una regione montuosa”.

g Statuto Nel linguaggio giuridico, indica l’insieme di regole sull’organizzazione e sul funzionamento di un ente. Nell’Ottocen-to veniva chiamato Statuto l’insieme di principi e regole liberali concesso dai sovrani al popolo, per esempio lo Statuto albertino (si chiamavano invece Costituzioni quelle votate da assemblee rap-presentative).

● Nello Stato unitario esiste solo un centro politico che esercita il potere legislativo, esecutivo e giurisdizionale su tutto il territorio.

● Nello Stato composto accanto allo Stato centrale esistono enti territoriali distinti da esso che esercitano tutti e tre i poteri (o sol-tanto i primi due) su parti limitate del territorio. La più importante forma di Stato composto è lo Stato federale. Nell’esempio classico di Stato federale, gli Stati Uniti, più Stati sovrani, pur continuando a esercitare i tre poteri tradizionali nei propri territori, si sono uniti per dare vita a un nuovo Stato, che conserva autorità su alcune materie di interesse nazionale (come l’emissione di moneta o la politica estera).

● Non mancano esempi di Stati unitari che si sono trasformati in Stati federali (come il Belgio nel 1994).

➧ Stato unitario e Stato federale




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Le Regioni: organi e competenze

Gli organi delle RegioniLa Costituzione detta alcune norme essenziali sulle materie di competenza delle Regioni e sui loro or-gani fondamentali, norme alle quali tutti i Consigli regionali devono attenersi. Per il resto essi hanno un ampio margine di libertà, tanto che il contenuto degli Statuti risulta diverso da Regione a Regione. Gli organi delle Regioni previsti dalla Costituzione sono:

● il Consiglio regionale, eletto ogni cinque anni dai cittadini residenti nei Comuni compresi nella Regione. Il sistema di elezione viene stabilito con legge regionale. Il Consiglio esercita una funzione di indirizzo poli-tico, approva lo Statuto e le leggi regionali, svolge le funzioni che gli sono state attribuite dalla Costituzione e dallo Statuto regionale;

● la g Giunta regionale, formata dal Presidente della Giunta e dagli g assessori che sono nominati (e pos-sono essere revocati) dal Presidente stesso. È l’organo esecutivo della Regione e dirige gli uffici amministra-tivi regionali; partecipa alla funzione di indirizzo politi-co, per esempio presentando disegni di legge regionale;

● il Presidente della Giunta regionale è il Pre-sidente della Regione (spesso chiamato dai media “governatore”). Come tale rappresenta la Regione, promulga le leggi e i regolamenti regionali, è tramite tra lo Stato e la Regione; come Presidente della Giunta ne dirige la politica e ne è responsabile. Viene eletto direttamente dai cittadini insieme al Consiglio regio-

nale. Se il Consiglio regionale approva una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione, tutti e tre gli organi regionali decadono e vengono in-dette nuove elezioni. L’elezione diretta del Presidente (compresi i rapporti che ne derivano con gli altri organi regionali) è prevista dalla Costituzione, ma gli statuti regionali possono adottare sistemi diversi.

Le competenze delle RegioniOgni Regione, in base al suo indirizzo politico e al suo Statuto, delibera leggi e regolamenti e svolge l’attività amministrativa che le compete in base al principio di sussidiarietà, procurandosi i mezzi finanziari necessari per far fronte ai suoi compiti.

Le Regioni partecipano anche alla formazione di or-gani e di atti statali: tre delegati per ogni Regione (uno per la Valle d’Aosta) partecipano alla elezione del Presidente della Repubblica (art. 83); i Consigli regionali possono presentare proposte di legge (ordi-naria e costituzionale) al Parlamento (art. 121); cinque Consigli regionali possono chiedere il referendum abrogativo di leggi ordinarie statali (art. 75) e il refe-rendum su leggi costituzionali (art. 138).

L’autonomia legislativa delle RegioniIl potere di regolare attraverso vere e proprie leggi molti aspetti della vita collettiva caratterizza l’autono-mia delle Regioni rispetto a quella delle Province e dei Comuni. Questo potere è diverso a seconda delle materie: in alcune il potere di emanare le leggi spetta soltanto alle Regioni (competenza esclusiva regionale); in

nella Costituzione



Art. 121, comma 1 «Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente.»

articoli collegati

Artt. 75, 83, 138



Verifica della comprensione1. Quali sono gli organi delle Regioni?

2. Che differenza c’è fra leggi di competenza esclusiva e leggi di competenza concorrente?

3. Quali ambiti legislativi sono di competenza esclusiva delle Regioni? Elencane almeno due.

altre questo potere spetta insieme allo Stato e alle Regioni (competenza concorrente): le leggi del-lo Stato stabiliscono i principi fondamentali (g leggi quadro) e le leggi delle Regioni devono attenersi a questi principi.Fino al 2001 la competenza esclusiva riguardava soltanto le Regioni a statuto speciale, ma la riforma costituzionale l’ha estesa anche alle Regioni a statuto ordinario, rafforzando in modo determinante la loro autonomia. Il nuovo testo dell’articolo 117 distingue infatti tre gruppi di materie.1. Materie di competenza esclusiva dello Sta-to: sono elencate in modo tassativo e comprendono aspetti della vita sociale ed economica che soltanto lo Stato può regolare in modo unitario attraverso proprie leggi (per esempio cittadinanza, immigrazio-ne, politica estera, difesa dello Stato, moneta, giustizia ecc.). 2. Materie di competenza concorrente Stato e Regioni, anch’esse elencate in modo tassativo (istru-zione, a esclusione di quella professionale, salute, porti e aeroporti civili ecc.).3. Tutte le materie non comprese nei due elenchi pre-cedenti, cosiddette materie residuali, sono di com-petenza esclusiva delle Regioni (tra queste ricor-diamo l’istruzione e la formazione professionale).Sia lo Stato sia le Regioni nell’emanare le proprie leggi devono rispettare la Costituzione, i vincoli che deri-vano all’Italia dall’appartenenza all’Unione europea e gli impegni internazionali. Le Regioni inoltre devono rispettare le norme del proprio Statuto e, per le materie del secondo gruppo, i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

❚ Secondo alcuni, la devoluzione alle autono-mie regionali di materie importanti, accom-pagnata a nuovi e più ampi poteri di spesa, comporterebbe una maggiore responsabi-lizzazione degli enti locali; favorirebbe una maggiore concorrenza tra le Regioni, che potrebbero essere incentivate a migliorare le loro prestazioni a favore dei cittadini, i quali potrebbero avere un controllo più diretto del modo in cui le Regioni impiegano il denaro delle tasse da loro pagate.

❚ Secondo altri, un rafforzamento della devo-luzione comporterebbe un aumento del fabbi-sogno economico superiore ai possibili trasfe-rimenti di risorse dallo Stato; ciò costringerebbe le Regioni meno ricche a introdurre nuove im-poste e determinerebbe differenze tra i cittadi-ni: quelli delle Regioni più ricche ed efficienti finirebbero per godere di servizi migliori. ❚ Quale sia il giusto livello di autonomia regio-nale e quale sia il modo migliore per applicarlo si pone come un problema all’ordine del giorno.


Fino a che punto è opportuno spingere l’autonomia regionale?

g Giunta La parola giunta (che equivale a “organo collegiale”, dallo spagnolo juntar, “riunire”) è usata anche in contesti molto diversi (per esempio la giunta militare).

g Assessore La parola assessore deriva dal latino ad, “vicino”, e sedere, “sedersi”: colui che siede accanto, che collabora (sottinte-so, nel nostro caso, con il presidente). Ogni assessore si occupa di un particolare ramo dell’amministrazione (trasporti, lavori pubbli-ci ecc.) e si avvale di un complesso di uffici chiamato assessorato. L’assessore è un componente della Giunta regionale, provinciale o comunale.

g Leggi quadro Vengono chiamate leggi quadro o leggi cornice le leggi dello Stato che fissano i principi fondamentali a cui si de-vono attenere le leggi regionali nelle materie di competenza con-corrente Stato/Regioni. Si tratta infatti di leggi che in un certo senso delimitano lo “spazio” entro il quale possono muoversi le leggi regionali.




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Comuni, Province, Città metropolitane

I Comuni

Il Comune, l’ente più vicino ai cittadini, provvede da sempre ai bisogni più immediati della vita collettiva: acqua potabile, asili nido, illuminazione dei luoghi pubblici, fognature, cimiteri, strade urbane ecc. Secon-do l’articolo 118 esercita tutte le funzioni amministra-tive a meno che esse debbano essere necessariamente esercitate da enti di dimensioni maggiori (principio di sussidiarietà).Gli organi del Comune sono:

1. il Consiglio comunale, eletto ogni cinque anni. È l’organo di indirizzo politico-amministrativo che delibera gli atti più importanti come lo Statuto, i re-golamenti, i bilanci e le imposte comunali. I cittadini italiani e dell’Unione europea residenti nel Comune hanno l’elettorato attivo e passivo.

2. la Giunta comunale, formata dal Sindaco che la presiede e da un numero di assessori stabilito dallo Statuto (nominati dal Sindaco). Decide sulle materie non riservate al Consiglio, prepara ed esegue le deli-bere di quest’ultimo. Possono essere assessori anche i cittadini dell’Unione europea (ma il vicesindaco deve essere italiano).

3. il Sindaco (di cittadinanza italiana), eletto ogni cinque anni direttamente dai cittadini residenti nel

Comune (italiani e dell’Unione europea) insieme al Consiglio. Rappresenta il Comune, guida l’ammini-strazione comunale e ne è responsabile. Gli Statuti comunali prevedono numerose forme di partecipazione popolare, per esempio il referendum. Perché non venga meno la “vicinanza” dei cittadini, i Comuni con più di 100 000 abitanti devono suddi-videre il territorio in circoscrizioni (o quartieri) e isti-tuire dei Consigli di circoscrizione (o di quartiere o di zona) che sono eletti dai cittadini. I Comuni con popolazione tra 30 000 e 100 000 abitanti possono isti-tuirli. I compiti di questi Consigli sono regolati dallo Statuto del Comune. ➧

Le ProvinceNella distribuzione dei compiti amministrativi tra gli enti territoriali, in base al principio della sussidiarietà (art. 118), ci sono problemi che riguardano un ambito più ampio di quello del singolo Comune (si pensi, per esempio, ai trasporti per i lavoratori “pendolari”), oppu-re problemi che non sarebbe economico risolvere attra-verso servizi prestati da ciascun Comune, magari picco-lo (per esempio il controllo sugli scarichi delle acque). In questi casi la competenza viene attribuita a un ente con dimensioni territoriali più vaste, cioè alla Provin-cia o, se necessario, alla Regione o allo Stato.Tra i compiti più importanti della Provincia ricordia-mo il piano territoriale di coordinamento che de-termina l’assetto generale del territorio (insediamenti industriali, zone residenziali, localizzazione delle vie di comunicazione, edilizia scolastica ecc.) e quelli con-nessi alla tutela dell’ambiente (difesa del suolo, pre-venzione delle calamità naturali, protezione della f lora e della fauna, controlli sugli scarichi delle acque ecc.). Gli organi della Provincia sono:

● il Consiglio provinciale, eletto ogni cinque anni. È l’organo politico a cui spettano le decisioni più im-

nella Costituzione



Art. 114, comma 1 «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.»

articoli collegati

Art. 5



Verifica della comprensione1. Perché il Comune è l’ente più vicino ai cittadini?

2. Quali sono i compiti più importanti dell’ente provinciale?

3. Che cosa sono le Città metropolitane?

portanti: approva lo Statuto, il bilancio, i regolamenti, svolge una funzione di indirizzo e anche di controllo politico nei confronti del Presidente;

● la Giunta provinciale, formata dal Presidente della Provincia e dagli assessori nominati dallo stesso Presi-dente. È l’organo esecutivo: prepara le delibere da sotto-porre alla votazione del Consiglio e le esegue, prende le decisioni che, in base alla legge o allo Statuto, non sono riservate al Consiglio;

● il Presidente della Provincia, eletto dai cittadini. Rappresenta la Provincia; convoca e presiede la Giunta; sovrintende al funzionamento degli uffici e dei servizi della Provincia e ne è responsabile.

Le Città metropolitaneSul territorio che circonda le grandi città (Torino, Mi-lano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Na-poli, Reggio Calabria, Roma capitale) le funzioni che attualmente spettano alle Province verranno in futuro esercitate dalle Città metropolitane, enti territoriali previsti dalla Costituzione che saranno istituite secon-do i principi contenuti nella legge n. 42/2009.Le grandi città hanno particolari problemi (di traffico, di inquinamento e così via) che non possono essere risolti se non coinvolgendo i Comuni della cintura urbana. Il territorio della città e dei Comuni limitrofi verrà considerato unitariamente come area metropo-litana e costituirà l’ambito di competenza del futuro ente. Esso assumerà le funzioni della Provincia e, se il suo territorio non dovesse coincidere con quello di un’unica Provincia, si provvederà a una diversa deli-mitazione delle circoscrizioni provinciali circostanti. Inoltre, ed è questa la vera novità, eserciterà anche una parte delle funzioni del Comune.

❚ La Provincia è forse l’ente territoria-le del quale i cittadini avvertono meno l’incidenza sulla realtà locale. Ciò di-pende da molte ragioni, tra le quali la sua origine storica. ❚ Al momento dell’unificazione del Regno d’Italia, la Provincia era sol-tanto la parte di territorio entro il quale svolgeva le sue funzioni il Prefetto, che aveva ampi poteri di ordine pubblico.

Nel 1889 la Provincia fu “separata” dal Prefetto e divenne un ente autonomo con un Presidente elettivo. ❚ La scelta dell’Assemblea costi-tuente di creare un nuovo ente terri-toriale quale la Regione, provocò un acceso dibattito ma le Province non furono abolite. Nel 1990 fu emanata una nuova legge sugli enti locali (la precedente risaliva al periodo

fascista, 1934) con la quale vennero individuati nuovi compiti per le Pro-vince e fu prevista sia la ridefinizione di quelle esistenti, sia la possibilità di istituirne di nuove, con l’esito di un lo-ro eccessivo aumento – oggi sono ben 109 – per motivi localistici, in contrasto con l’obiettivo di razionalizzazione in-dicato dalla legge. ❚ Le Città metropolitane sostituiran-no le Province (l. 42/2009), ma solo per i grandi centri urbani. Le altre continueranno a esistere e la loro abolizione non è per ora prevista. Il problema quindi rimane del tutto aperto.


Dalla Provincia alla Città metropolitana?

Il Sindaco viene eletto con un sistema maggioritario:

● nei Comuni con meno di 15 000 abitanti diventa Sindaco il candidato che alle elezioni ha ottenuto il maggior numero di voti (maggioranza relativa);

● nei Comuni con più di 15 000 abitanti può essere eletto soltanto chi riceve la maggioranza assoluta (50% + 1) dei voti validi espres-si dai cittadini. Se ciò non accade, nella seconda domenica succes-siva a quella della prima votazione, si procede al ballottaggio, cioè a una nuova votazione cui partecipano soltanto i due candidati più votati nel primo turno; il candidato che ottiene più voti viene eletto Sindaco;

● in tutti i Comuni ogni candidato alla carica di Sindaco deve presentarsi in collegamento con una lista di candidati consiglieri comunali. La lista collegata al Sindaco eletto riceve un premio di maggioranza: ciò significa che alla lista collegata al Sindaco viene assicurato un certo numero di seggi nel Consiglio comunale, in modo che possa essere sostenuto da una maggioranza sicura e stabile.

➧ Le elezioni comunali




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I rapporti fra Stato e autonomie locali

Il coordinamento tra Stato e autonomie locali

In uno Stato decentrato in cui più enti hanno il potere politico, è essenziale trovare forme di co-ordinamento, per impedire che le decisioni degli uni si sovrappongano o si scontrino con le deci-sioni degli altri.

Tra le ragioni addotte dai deputati dell’Assemblea co-stituente che si opponevano al riconoscimento delle autonomie locali, c’era il timore che tale coordina-mento fosse irrealizzabile e che la moltiplicazione de-gli apparati burocratici, oltre che uno spreco di risorse pubbliche, potesse comportare disagi per i cittadini. E in effetti il problema del coordinamento tra lo Stato e i diversi enti territoriali non fu affrontato adeguatamen-te fino agli anni novanta del Novecento, quando una serie di leggi tentò di rendere più efficiente la Pubblica amministrazione nel suo insieme. La riforma costituzionale del 2001 ha recepito alcuni dei principi cui si ispiravano queste leggi, in primo luo-go il principio di sussidiarietà.L’esigenza di coordinamento riguarda l’esercizio del potere legislativo da parte dello Stato e delle Regioni: in un ordinamento giuridico, infatti, non possono esser-ci norme giuridiche in contrasto tra loro (vedi Lez. 30).

Nella gerarchia delle fonti le leggi dello Stato e le leggi delle Regioni sono sullo stesso piano, ma devono oc-cuparsi di materie diverse (competenza esclusiva); oppure, quando si occupano della stessa materia (com-petenza concorrente), devono avere un contenuto diverso: quelle dello Stato stabiliscono i principi fon-damentali, quelle delle Regioni regolano la materia in maniera più dettagliata, nell’ambito di questi principi.Questo meccanismo in teoria dovrebbe impedire ogni conflitto, ma in realtà non è così. Per esempio, l’artico-lo 117 assegna alla competenza esclusiva dello Stato la «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni cultu-rali» e comprende invece tra le materie di competenza concorrente Stato/Regioni la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali» e il «governo del territorio». È facile intuire che i confini tra queste materie non sono così netti e che ci può essere un’alta conflittualità tra Stato e Regioni. L’organo che risolve questi conflitti è la Corte costituzionale: se infatti il Governo ritiene che una legge regionale non abbia rispettato i limiti previsti dalla Costituzione, può impugnarla davanti alla Corte; lo stesso può fare ciascuna Regione nei confronti di una legge dello Stato (o di un’altra Regione) che essa consi-deri lesiva della propria autonomia (art. 127).

Gli organi di coordinamentoPer prevenire i conflitti tra Stato ed enti territoriali e tra gli stessi enti territoriali sono necessari meccanismi di collegamento attraverso cui tali enti possano con-frontare le proprie scelte. Fra quelli previsti dalla Costi-tuzione e dalle leggi statali, il più efficace è il “sistema delle Conferenze”.

● La Conferenza Stato-Regioni è presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri (o da un ministro delegato) ed è formata dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, non-ché dai ministri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute.

nella Costituzione



Art. 120, comma 2 «La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.»

articoli collegati

Art. 5



Verifica della comprensione1. Perché sono importanti le funzioni di coordinamento fra lo Stato e le autonomie locali?

2. Quale organo decide in caso di conflittualità fra lo Stato e le Regioni?

3. Quali sono i principali organi di coordinamento?

● La Conferenza Stato-Città ed autonomie locali è presie-duta dal Presidente del Consiglio dei ministri (o da un ministro delegato) ed è composta dai rap-presentanti di tutti gli enti locali, comprese, quando saranno costi-tuite, le Città metropolitane (per brevità, Conferenza Stato-Città).

● La Conferenza unificata è formata dai membri delle due conferenze.

● Le Conferenze si riunisco-no per trattare argomenti che riguardano rispettivamente lo Stato e le Regioni, lo Stato e gli enti locali, lo Stato e tutti gli altri enti territoriali. Hanno g funzioni consultive e sono sedi importanti di confronto tra il Governo e le autonomie lo-cali, nelle quali possono essere anche raggiunte intese per scelte politiche condivise.

Garanzia e collaborazioneAllo Stato, che è titolare di una funzione di garante dell’ordinato sviluppo delle istituzioni, viene attribuito un potere sostitutivo che va esercitato nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazio-ne. Il Governo infatti può sostituirsi agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme di trattati internazionali o della normativa comunitaria; ciò può avvenire in alcuni casi tassativamente elencati: pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica; tutela dell’unità giuridica e dell’unità economica del paese; necessità di assicurare la tutela dei livelli essen-ziali delle prestazioni riguardanti i diritti dei cittadini (per esempio il diritto alla salute o all’ambiente). In casi eccezionali (atti contrari alla Costituzione, ragioni di sicurezza nazionale) un decreto del Presidente della Repubblica può sciogliere il Consiglio e rimuovere il Presidente di una Regione. Lo stesso può avvenire nei confronti degli organi di Province e Comuni.Questi meccanismi, se da un lato limitano l’autonomia dei singoli enti, dall’altro hanno la funzione di garanti-re quella di tutti, compreso lo Stato.

g Funzioni consultive La funzione consultiva, attribuita ad alcuni organi, consiste nel dare pareri. Sono obbligatori quando la legge impone che vengano richiesti da chi deve prendere un provvedi-mento; quando invece la richiesta dipende dalla volontà vengono detti facoltativi. Solo eccezionalmente sono vincolanti, devono cioè essere non soltanto richiesti, ma anche seguiti.

❚ Le argomentazioni e la decisione del-la Corte costituzionale: l’ambiente non può essere considerato una materia in senso tecnico “rigorosamente circoscritta e delimitata”, ma piuttosto un “valore co-stituzionalmente protetto“, “una sorta di materia trasversale” che si intreccia con altre materie di competenza concorrente. La questione di costituzionalità è dunque infondata.

La Regione Lombardia emana la legge “Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti” (n. 19/2001), con la qua-le disciplina, in maniera più rigorosa di una precedente legge dello Stato, le atti-vità industriali particolarmente pericolo-se (per esempio la produzione di sostanze chimiche tossiche). Lo Stato impugna la legge davanti alla Corte costituzionale sostenendo la inco-stituzionalità di alcuni suoi articoli.

❚ Le ragioni dello Stato: le norme impu-gnate riguardano la “tutela dell’ambien-te”, materia di competenza esclusiva del-lo Stato in base all’art. 117 Cost.

❚ Le ragioni della Regione Lombardia: le norme riguardano due materie di com-petenza concorrente, “governo del terri-torio” e “tutela della salute”, che lo Stato può regolare soltanto attraverso “principi fondamentali”.

ApprofondimentoQuestioni di oggi

Un caso di conflitto Stato/Regione



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