Guido Vallino urbanista, libero professionista

• Lo “spazio” economico-territoriale

nel processo di decentramento amministrativo

• La “strutturazione” territoriale

della Provincia di Novara

Il sistema economico locale: analisi delle caratteristiche e delle prospettive dell’economia novarese

salone C.C.I.A.A., Novara, 21 giugno 2002

• 1. Alcune considerazioni sul “contesto di riferimento”

• 2. Le principali caratteristiche del processo

di decentramento amministrativo in atto

• 3. Il “territorio” nel processo di decentramento amministrativo in atto

• 4. Attività economico-produttive e decentramento amministrativo

• 5. Una esemplificazione:

la definizione di ambiti per la programmazione economico- territoriale

con valenza “amministrativa” in Provincia di Novara

Lo “spazio” economico-territoriale nel processo di decentramento amministrativo

Alcune considerazioni sul “contesto di riferimento”

il fenomeno della c.d. “globalizzazione” dell’economia, ha generato una frattura crescente tra “ambito e contenuto” dei poteri di intervento dello Stato, da un lato, e la rilevanza ormai trasnazionale dell’economia dall’altro

viene sempre più considerato quell’insieme di “costi” riconducibili da un lato alla “quantità e qualità” delle “regolamentazioni pubbliche dell’economia”, dall’altro alla complessità degli “adempimenti burocratici”

ad influire sulle politiche di investimento oltre alle cosiddette “diseguaglianze economiche”, incidono sempre più i c.d. “dislivelli di statalità”.

in questo quadro, il peso e la forza del governo locale, oltre a risultare assai limitato, rischia di essere sempre più “spiazzato”

diviene quanto mai strategica l’assunzione, in sede locale, di una “chiara progettualità” ottenuta con un’applicazione coerente del metodo degli accordi e dell’intesa tra differenti istituzioni e/o competenze

Le principali caratteristiche del processo di decentramento amministrativo in atto

La c.d. “riforma Bassanini”, avviatasi con la legge n° 59 del 15/3/97, e più in particolare con il D.Lgs. n° 112 del 31/3/98, vede espressamente affermati i principi di “efficienza ed economicità” dell’azione amministrativa; si pone l’obiettivo di conseguire il “massimo decentramento ammissibile a costituzione invariata”; criterio direttivo ed ispiratore di questa complessa operazione di riforma, è il principio di “sussidiarietà” intesa sia in senso verticale che orizzontale

quindi non solo

“delegificazione” (si veda l’emanazione di numerosi “testi unici”) e “semplificazione” dei numerosi adempimenti burocratici

ma anche

“deamministrativizzazione” (soppressione di organi e di procedimenti amministrativi) e

“liberalizzazione” (sostituzione di provvedimenti espressi con il c.d. “silenzio-assenso” o con l’istituto della “denuncia di inizio attività”), con la valorizzazione

delle c.d. “autonomie funzionali”

Il “territorio” nel processo di decentramento amministrativo in atto

La salvaguardia dell’ambiente, in un’accezione più vasta del “territorio”, è inserita quindi tra i valori che rappresentano “limite” ed al contempo “orientamento” al progresso del sistema produttivo, che assume il carattere di “interesse pubblico primario”.

nel campo delle competenze della pianificazione territoriale, assumono ancor più rilevanza, nell’ambito dei meccanismi propri della legislazione in via di evoluzione, i modelli di “autonomia” e di “autogoverno”

il “governo del territorio” rimane comunque competenza concorrente Stato/Regioni: materia a cui “spetta allo stato determinare con legge la disciplina generale”

si impone al riguardo la necessità di un approfondimento sull’”utilità” e l’”efficacia” dei Piani (a qualsiasi livello amministrativo vengano elaborati)

Attività economico-produttive e decentramento amministrativo

il nuovo approccio di tendenziale “liberalizzazione” dell’intervento “pubblico”nei confronti delle attività economiche e produttive, deriva sostanzialmente da una decisiva spinta esercitata negli anni novanta in sede di Comunità Europea

modello regolativo praticato = “command and control”

la “specificità” del caso italiano porta comunque ad assegnare forte preponderanza ai citati “dislivelli di statalità” nell’ambito delle politiche localizzative della “globalizzazione dei mercati”

Principali settori di intervento pubblico per favorire l’insediamento

di nuove attività o per il potenziamento di quelle presenti

Snellimento delle procedure amministrative e burocratiche 30,72%

Incentivi fiscali 22,29%

Infrastrutture 12,65%

Sicurezza 10,24%

Incentivi finanziari 9,04%

Formazione 4,82%

Creazione di una agenzia nazionale di promozione 4,82%

Ricerca e innovazione 4,82%

Nuova normativa sulla flessibilità del lavoro 0,60%

Fonte: indagine Business International, 1999

Attività economico-produttive e decentramento amministrativo

comma 1 dell’articolo 23 del D.Lgs 112/98: “Sono attribuite ai comuni le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie”.

il D.P.R. 447/98 stabilisce le modalità di funzionamento dello sportello unicoLa citata “rivoluzione copernicana” si fonda sui seguenti principi fondamentali:

-unicità/onnicomprensività del procedimento amministrativo (che comprende gli aspetti urbanistici, sanitari, della tutela ambientale, ...);-trasparenza/accesso al procedimento da parte di “portatori” di interessi diffusi;-autocertificazione del rispetto delle normative di settore (con limitazioni nel campo ambientale);-assenso tacito in sostituzione del provvedimento espresso qualora i tempi autorizzativi non siano rispettati;-concentrazione procedurale con il previsto ricorso diffuso all’istituto della “conferenza dei servizi” ;-attribuzione a terzi qualificati ed indipendenti di funzioni di certificazione e collaudo.

Una esemplificazione: la definizione di ambiti per la programmazione economico-territoriale con valenza

“amministrativa”, in Provincia di Novara

diviene quanto mai strategica una coerente “congruenza” tra livelli di competenza amministrativa ed “ambito spaziale” di riferimento, per poter efficacemente integrare, coordinare (ma soprattutto “finalizzare”) le necessarie funzioni, procedure e risorse della pubblica amministrazione.

si è compiuta una verifica originale volta ad evidenziare la “traduzione territoriale” dei diversi ambiti utilizzati, ai sensi della legislazione “settoriale” vigente, per implementare politiche di programmazione economica, del mercato del lavoro, di localizzazione produttiva all’interno dei confini della Provincia di Novara.

L’analisi condotta sulle ripartizioni territoriali “istituzionali” ha riguardato i tre approcci che si sono ritenuti prevalenti nel strutturare le attività economiche sul territorio:a) la programmazione economica e del mercato del lavorob) la pianificazione territorialec) il ”supporto” alla localizzazione ed all’avvio delle attività

• 1. Il quadro di riferimento

• 2. L'evoluzione territoriale della Provincia di Novara

• 3. La risposta "istituzionale"

• 4. Le "dinamiche" edilizie degli anni novanta

• 5. La "strutturazione" delle aree per le destinazioni produttive

La “strutturazione” territorialedella Provincia di Novara

Per quanto concerne la “dotazione infrastrutturale” del territorio provinciale, i risultati della ricerca

“Infrastrutture e sviluppo”, Ecoter 1998, fatta 100 la media nazionale, riportano i seguenti indicatori:

Dotazione di infrastruttureeconomiche

Dotazione di infrastrutturesociali

Dotazione generale diinfrastrutture

Provincia di Novara 110,8 119,6 115,6

Regione Piemonte 119,1 112,2 115,2

(la ricerca citata ha considerato sotto la voce “infrastrutture economiche” le infrastrutture di trasporto

in genere, di comunicazione, energetiche e di approvigionamento idrico; sotto la voce “infrastrutture

sociali” sono state considerate le strutture per l’istruzione, sanitarie e sociali in senso stretto, sportive e

culturali).

L’evoluzione territoriale

della Provincia di Novara

L’analisi condotta costituisce la base di partenza per una verifica dell’efficacia delle politiche territoriali condotte (o non condotte) a scala locale, per favorire consone opportunità di consolidamento e/o di “attrattività” degli insediamenti produttivi: al contempo le rappresentazioni planimetriche elaborate consentono di valutare quanto le dinamiche “spontanee” di evoluzione delle specifiche localizzazioni funzionali sul territorio, siano indirizzate o meno ad un’effettiva strutturazione delle rispettive “economie di scala” di livello comprensoriale di medio periodo

La risposta “istituzionale”

Per valutare l’efficacia della risposta “istituzionale”, vale a dire gli strumenti ufficiali messi in campo da parte degli enti competenti in materia di pianificazione territoriale per “governare” i processi di trasformazione insediativa ed infrastrutturale già richiamati, ci si è riferiti ai seguenti Piani:

a) Piano Territoriale Regionaleapprovato con D.C.R. n° 388-9126 del 19/06/1997;

b) Piano Territoriale Regionale - Area di approfondimento “Ovest Ticino”approvato con D.C.R. n° 417-11196 del 23/07/1997;

c) Piano Territoriale Provincialeadottato con D.C.P. n° 5 del 08/02/2002.

Provincia di Novara Residenziali Non residenzialiNuova costruz. Ampliamento Nuova costruz. AmpliamentoAmpliamento

1991 795579 175092 817181 434740 1992 853343 207484 643761 290427 1993 824703 198317 690541 351084 1994 750225 189980 724938 288741 1995 565071 153165 622965 302689 1996 579675 131401 511580 412930 1997 505889 96445 295152 252385 1998* 237109 75387 303099 176505

Regione Piemonte Residenziali Non residenzialiNuova costruz. Ampliamento Nuova costruz. AmpliamentoAmpliamento

1991 5527680 871794 7156017 2885321 1992 6705836 1092354 6364817 2760365 1993 6457674 1065842 5585789 2284287 1994 5180971 1272427 5667124 1997490 1995 4688092 1166692 8343352 2976433 1996 5296337 975203 6640167 2484186 1997 4449049 945320 5465317 2223819 1998* 1892584 467176 3087319 1806199

% Provincia di Novara su Regione Piemonte Residenziali Non residenzialiNuova costruz. Ampliamento Nuova costruz. AmpliamentoAmpliamento

1991 14,4 20,1 11,4 15,1 1992 12,7 19,0 10,1 10,5 1993 12,8 18,6 12,4 15,4 1994 14,5 14,9 12,8 14,5 1995 12,1 13,1 7,5 10,2 1996 10,9 13,5 7,7 16,6 1997 11,4 10,2 5,4 11,3 1998* 12,5 16,1 9,8 9,8

* = I° semestre

Provincia di Novara: 7,9% di popolazione5,2% di territorio

da: Piemonte in cifre 1999, UnionCamere Piemonte, fonte ISTAT

Le “dinamiche” edilizie

degli anni novanta

Fabbricati residenziali e non:concessioni edilizie rilasciate

(mc. di volume)

Fabbricati non residenziali di nuova costruzione secondo

la destinazione d’uso:concessioni edilizie rilasciate

(mc. di volume)

Provincia di NovaraIndustria Commercio Credito assicur.

Agricoltura Artigianato Eserc. albergh. Trasp. comunic. Altre destinaz.Altre destinaz.

1991 28212 641706 78331 14374 72100 1992 33845 445771 105192 20708 38245 1993 21821 559388 84184 1521 39991 1994 20484 547469 90845 4377 61763 1995 24281 526511 52505 0 19668 1996 64737 392734 26083 0 55863

Regione PiemonteIndustria Commercio Credito assicur.

Agricoltura Artigianato Eserc. albergh. Trasp. comunic. Altre destinaz.Altre destinaz.

1991 936050 4963207 840893 93030 794112 1992 836704 4150644 768347 126074 483048 1993 1158158 3051099 907128 50172 478636 1994 928445 3598132 567424 7880 565243 1995 1053913 4925243 1697915 134513 531768 1996 1231346 4674202 675378 65194 628423

% Provincia di Novara su Regione PiemonteIndustria Commercio Credito assicur.

Agricoltura Artigianato Eserc. albergh. Trasp. comunic. Altre destinaz.Altre destinaz.

1991 3,0 12,9 9,3 15,5 9,1 1992 4,0 10,7 13,7 16,4 7,9 1993 1,9 18,3 9,3 3,0 8,4 1994 2,2 15,2 16,0 55,5 10,9 1995 2,3 10,7 3,1 0,0 3,7 1996 5,3 8,4 3,9 0,0 8,9

Provincia di Novara: 7,9% di popolazione5,2% di territorio

da: Piemonte in cifre 1999, UnionCamere Piemonte, fonte ISTAT

1995 1996 1997 1999

Ampl. Nuovo Totale % Ampl. Nuovo Totale % Ampl. Nuovo Totale % Ampl. Nuovo Totale %

Meccanici 27000 22000 49000 55,4 12300 23500 35800 48,1 5000 4000 9000 22,4 1000 1000 2000 7,1

Tessili 4500 5000 9500 10,7 5400 16200 21600 29,0 4500 0 4500 11,2 1000 0 1000 3,6

Chimico-plast. 1200 20000 21200 24,0 5900 0 5900 7,9 5200 20000 25200 62,7 3000 7000 10000 35,7

Alimentari 0 5800 5800 6,6 1200 0 1200 1,6 0 0 0 0,0 4000 0 4000 14,3

Editor.-Cart. 3000 0 3000 3,4 6000 4000 10000 13,4 1500 0 1500 3,7 11000 0 11000 39,3

TOTALE 35700 52800 88500 100 30800 43700 74500 100 16200 24000 40200 100 20000 8000 28000 100

n° risposte 22 n° risposte 24 n° risposte 16 n° risposte 11

su totale 34 su totale 57 su totale 24 su totale 18

Regione Piem.359000 341800 700800 286000 418000 704000 210000 521000 731000 121695 553450 675145% Prov. NO 9,9 15,4 12,6 10,8 10,5 10,6 7,7 4,6 5,5 16,4 1,4 4,1

n° risposte 233 405 288 284% Prov. NO 14,6 14,1 8,3 6,3

Dati elaborati da "indagine sull'Edilizia Industriale" curata da FederPiemonte / Piemonteinforma

I censimenti ISTAT 1991 / 1996

è parso opportuno evidenziare alcuni dati specifici già contenuti nel data base di raffronto 1991/1996 a scala provinciale:

il settore “K attività immobiliari noleggio informatica professionali imprenditoriali” ha avuto tra il 1991 ed il 1996 un incremento di addetti di ben 2413 unità,

nello specifico le “attività immobiliari” (70) sono passate da 587 addetti a 1346

(incremento di +759, +130%), e le “attività in materia di architettura ingegneria ed altre attività tecniche”

(74.20) sono a loro volta passate da 1066 addetti a 1790 (incremento di +724, +68%).

La “strutturazione” delle aree per la destinazione produttiva

A B C D E

Aree industriali Aree industriali Superficie % aree indust. Addetti mq industriali Popolazione mq industriali

esistenti "libere"i B/A territoriale su sup. territ. manifatturieri per addetto residente per abitante

S. T. (mq) S. T. (mq) % (Ha.) (A/C) (A/D) (A/E)

PROVINCIA 27.533.200 6890563 25,0 133.879 2,06 50.223 548 340.544 81

si è elaborata la tabella (qui riportata nella sintesi a scala provinciale), ove sono riportate (per Comune) le quantità di superficie territoriale di aree industriali “esistenti” e “libere” (tratte dalla ricerca “Le aree industriali nei Comuni della Provincia di Novara”, C.C.I.A.A. 1994), le superfici dei territori comunali, gli addetti manifatturieri al 1996, la popolazione residente al 1996