Politica e amministrazione

Alessandro Natalini

Prima degli anni ‘90

• La politica si appropria di enti e società pubbliche

• I dirigenti generali vengono dall’amministrazione per anzianità anche se con esclusione di coloro che sono legati ai partiti dell’opposizione (Pci e Msi)

• Non c’erano cesure tra i cambi di governo e si restava in carica fino alla pensione a meno che non vi fossero gravi problemi disciplinari

• Dirigenza amministrativa e politica: un rapporto di scambio tra garanzia del posto e della carriera, in cambio di una perdita di prestigio e di potere

Il circolo vizioso burocratico• La politica tempera la rigidità del rapporto con quattro correttivi:

1) incarichi esterni ad alcuni dirigenti; 2) contrapponendo i gabinetti (retti da consiglieri di Stato) ai dirigenti; 3) rimuove i direttori generali promuovendoli alla corte dei Conti o al Consiglio di Stato; 4) costituisce organismi esterni ai ministeri

• La dirigenza si chiude nell’applicazione delle leggi come difesa dall’invadenza politica

• La politica aumenta il numero delle leggi e le rende più pervasive

Il principio di separazione tra politica e amministrazione

• Il controllo della politica sull'amministrazione: non più regolazione dei procedimenti e controllo delle risorse, ma formulazione indirizzi strategici, attribuzione di budget e valutazione dei risultati

• Si amplia la libertà d'azione del dirigente pubblico nel gestire risorse e nel determinare i meccanismi di funzionamento delle amministrazioni

• Aumenta la sfera di responsabilità del dirigente per i risultati conseguiti (accountability)

• Introduce il management by objectives

• Limita gli interessi corporativi della burocrazia

• Limita le collusioni della politica con i gruppi di pressione

• Organizzazione più flessibile (baricentro basso)

• Pa più efficienti, sviluppo funzione manageriale

• Introduzione sistemi retributivi premianti

I benefici del principio di separazione

I presupposti per il cambiamento

• Superamento dispersione competenze (riorganizzazione strutture)

• Vincoli procedimentali limitati (semplificazione e delegificazione)

• Bilancio che finanzia i prodotti e gli obiettivi, e non per capitoli che frammentano la capacità di spesa.

La dirigenza: le condizioni di partenza

• Persone provenienti dal centro sud

• Laureate in materie giuridiche

• Percorso di carriera interno alle pa

• Modesta competenza manageriale modesta

• Scarsa omogeneità con la classe politica

La politica: le condizioni di partenza

• I ministri dovevano rispondere del proprio operato ai partiti (o alle correnti di partito)

• Erano soggetti ad un continuo ricambio.

• Si occupavano continuamente e direttamente delle decisioni amministrative minute attraverso gli uffici di diretta collaborazione

• Non c’era programmazione non trovava attuazione.

• Il politico come programmatore strategico– Il programma di governo– Il controllo strategico– Gli uffici di diretta collaborazione

• Il dirigente manager

L’attuazione della riforma

Gli obiettivi delle riforme in relazione al rapporto tra politica e amministrazione

• Programma di governo• Bilancio di risultato e sopprimere il sistema

dei capitoli• Introdurre la programmazione strategica• Rivedere le competenze degli uffici di

gabinetto• Dirigenza: mutare incarichi, retribuzione,

formazione, numero livelli, accesso.

Approfondimento: l’introduzione del controllo strategico

Processo di formazione della direttiva

definizione delle priorità politiche da parte del ministro;

proposta di obiettivi strategici e declinazione degli obiettivi operativi da parte dei dirigenti responsabili della gestione;

consolidamento degli obiettivi (analisi di coerenza)e definizione degli obiettivi da includere nella direttiva annuale.

Processo di monitoraggio

verificare il livello di avanzamento di tutte le attività programmate;

analizzare gli scostamenti rispetto agli obiettivi;

ridefinire (eventualmente) gli obiettivi.

L’attuazione: strutture e processi

• Tutti i ministeri dispongono di Servizi di controllo interno costituiti nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del vertice politico

• Le direttive strategiche sono ormai effettivamente emanate e nei primi mesi dell'esercizio finanziario.

• Il processo di programmazione strategica e di monitoraggio periodico (a cadenza quadrimestrale o semestrale) è stato ricondotto a routine prefissate.

L’attuazione: criticità delle strutture

• Gli Sci sono composti prevalentemente da giuristi

• I componenti sono privi di esperienze specifiche nel campo della valutazione delle politiche e delle gestioni pubbliche

• Gli Sci non dispongono di personale sufficientemente qualificato.

L’attuazione: criticità della programmazione

• Obiettivi eterogenei e poco collegati con le note preliminari al bilancio di previsione.

• Solo in una minoranza dei dicasteri il Ministro partecipa direttamente alla determinazione degli obiettivi e dialoga direttamente con i Servizi di controllo interno.

• Non sono previsti obiettivi che coinvolgono l'azione di più ministeri (settorialismo).

L’attuazione: criticità del monitoraggio• Gli obiettivi non sono accompagnati da indicatori

• Il monitoraggio si basa in modo quasi assoluto sulle autonome valutazioni dei responsabili dei centri di responsabilità e non su dati oggettivi.

• Solo in rari casi, questa attività è supportata da sistemi informatici, per cui la valutazione dei dati raccolti è spesso tardiva rispetto alle esigenze del ciclo di programmazione.

• Le indicazioni e le valutazioni dei servizi di controllo interno non sono tenute in considerazione da parte dei vertici politici e amministrativi.

Approfondimento: la dirigenza pubblica

La riforma del 1993• Separazione tra politica e amministrazione: la politica

formula gli obiettivi e verifica i risultati; la dirigenza si occupa della gestione, adotta gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno e risponde dei risultati.

• Nomina: 1) DPR su delibera CDM per persone interne alla pa; 2) identica, ma in favore di persone esterne alla pa; 3) incarichi con contratto di diritto privato della durata massima della legislatura

Il ruolo della dirigenza con la riforma del 1993

• La dirigenza generale è esclusa dalla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego

• L’attribuzione delle funzioni e dei compiti deriva dalla legge

• La dirigenza gode di una legittimazione propria che prescinde dal rapporto di fiduciarietà

La riforma del 1998

• Tutti i dirigenti sono inseriti in un ruolo unico articolato in due fasce: nella prima vi rientra chi era dirigente generale e coloro che hanno ricoperto tale incarico per cinque anni, anche non continuativi; nella seconda vi sono gli altri e tutti quelli di nuova nomina

• Tutti i dirigenti sono legati da un contratto di diritto privato, ma con la perdita dell’incarico non perdono il posto e mantengono la parte fondamentale della retribuzione

• In prima applicazione è stata disposta la cessazione dall’incarico di tutti i dirigenti generali (16 %)

• Tutti gli incarichi sono conferiti con un contratto a termine (2 - 7 anni)

• Il 5 % degli incarichi possono essere conferiti ad esterni alla pa• Il rinnovo dei contratti è a discrezione della pa• L’incarico può essere revocato per inosservanza delle direttive o

mancato raggiungimento degli obiettivi• I posti di vertice (segretari e capidipartimento) sono soggetti a

conferma entro 60 giorni dal voto di fiducia di un nuovo Governo

Il sistema degli incarichi nel 1998

La riforma del 2001• In prima applicazione cessano dall’incarico i dirigenti di tutti i

livelli (dirigenti generali 40 %, ma molti per pochi mesi e al netto delle posizioni di vertice mutate al cambio di governo)

• I posti di vertice sono soggetti a conferma entro 90 giorni dal voto di fiducia

• I contratti separati dagli incarichi sono a termine (max 5 anni dirigenti e 3 anni dirigenti generali)

• Possono essere nominati dall’esterno il 10 % dei dirigenti generali e l’ 8 % dei dirigenti

Continuità

• Separazione della carriera politica e burocratica

• Cultura della dirigenza: provenienza geografica, carriera interna, età e titolo di studio

• Inesistenza del pantouflage

Discontinuità• Nel 1993 il dirigente riconquista un ruolo centrale, poi

si riafferma la politica

• Si è rotto il patto tra dirigenza e amministrazione:

1) il dirigente ha responsabilità gestionali;

2) percepisce un buono stipendio (ma legato all’incarico);

3) è insicuro del proprio incarico.

• Il potere di nomina e di incarico della politica che prima era diluito e frammentato ora è concentrato

Criticità

• Aumentano le responsabilità, ma i dirigenti restano gli stessi

• Precarizzazione

• Mancato sviluppo del merit system

• Scarsa rilevanza del ruolo del dirigente: basso rapporto dirigenti - dipendenti; istituzione vicedirigenti; competizione tra dirigenti di prima e fascia.

Politica e amministrazione:i risultati

• Il politico non è diventato uno stratega e il dirigente non è diventato un manager

• Si è passati dallo scambio tra sicurezza e potere a quello tra aumenti retributivi e precarizzazione dell’incarico

Politica e amministrazione: i limiti

• Il carattere iterativo delle riforme

• L’eccessiva uniformazione: il rapporto tra politica e amministrazione dovrebbe essere diversificato a seconda dei contesti