Cittadini e pubbliche amministrazioni

Alessandro Natalini

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Rapporti tra pa e cittadini: gli esiti

• Le pa restano esposte alla cattura dei privati, riconoscendo ad alcuni gruppi di interesse posizioni di privilegio, attribuite con criteri opachi.

• I gruppi di interesse, in cambio, assicurano ai vertici politici un elevato grado di consenso

• La massa dei cittadini, fin dal dopoguerra, è sembrato coltivare un atteggiamento di "passività, attesa, quand'anche non disprezzo, nei confronti dello Stato“ (M. Salvati).

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La partecipazione negli anni ‘70• La partecipazione è sembrata diventare il principio

ordinante, in particolare delle regioni e delle autonomie locali.

• Queste esperienze hanno rappresentato un tentativo di assorbire, istituzionalizzandola, la spinta al cambiamento dei movimenti e delle forze sociali.

• Più che l'introduzione di una forma di democrazia diretta, intesa come possibilità per il singolo cittadino di partecipare alle decisioni pubbliche, è stata l'occasione per dare forma e consolidare la mediazione tra istituzioni pubbliche e organismi di rappresentanza degli interessi

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Le ragioni endogene della nuova partecipazione

• Crisi della rappresentanza politica;• Diffusione di modelli privati nel settore

pubblico;• Rilevanza dell’attività di servizio pubblico

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La nuova partecipazione: approccio NPM

• Considerare il cittadino come un cliente

• Riorientare l’azione amministrativa: Putting the customer first

• Introduzione di approcci mutuati dal TQM

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istituzioni

istituzioni cittadini, imprese e gruppi organizzati

istituzioni rappresentanti degli interessi

INFORMAZIONEINFORMAZIONE

CONSULTAZIONECONSULTAZIONE

CONCERTAZIONECONCERTAZIONE

cittadini

Modelli di relazione partecipativa

decisione

decisione

decisione

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Approfondimento: gli Urp

• Nati come "uffici per le informazioni“• Nel 1993 la loro istituzione è diventata obbligatoria per

tutte le amministrazioni pubbliche.• In seguito si sono occupati anche di proporre innovazioni

in merito agli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza, del miglioramento dei servizi per il pubblico, della semplificazione procedure, nonché delle iniziative di comunicazione di pubblica utilità, per la conoscenza di norme, servizi e strutture.

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Gli Urp: criticità• La l. n. 150/2000 ha ribadito la necessità che l'Urp diventi

un centro di governo della comunicazione interna, promuovendo l'utilizzo di sistemi di interconnessione telematica.

• Nel 2001, solo il 47, 2 % degli Urp era collegato in rete con gli uffici della propria amministrazione, mentre solo il 12,2 % era interconnesso anche con altre amministrazioni.

• Laddove la comunicazione interna non è in grado di alimentare in modo tempestivo gli Urp, essi finiscono per rappresentare un ulteriore passaggio procedurale

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Un caso di consultazione:L. R. Toscana 4/10/2004 n. 35 autorizzazioni

delle sale cinematografiche

• La legge disciplina le funzioni amministrative in materia di autorizzazione alla realizzazione, trasformazione e adattamento di immobili da destinare a sale e arene cinematografiche nonché all'ampliamento di sale e arene già in attività.

• L'autorizzazione introduce un sistema di programmazione e autorizzazione regionale per le sale con capienza compresa tra 300 e 1300 posti.

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L’utilizzo dell’Air per il regolamento di attuazione

• La realizzazione del regolamento rientra tra quelli sottoposti dalla giunta regionale in materia di Air

• Il regolamento di attuazione della legge disciplina i criteri da seguire per la programmazione, nonché le procedure di rilascio dell’autorizzazione.

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Le fasi della consultazione

• la prima fase, rivolta alle associazioni di categoria, volta a rilevare le loro esigenze e le criticità associate con l’attuale assetto regolativo, nonché a raccogliere opinioni circa le opzioni elaborate

• la seconda fase, rivolta a tutti i gestori di cinema, mira ad ottenere informazioni circa il grado di accoglimento delle opzioni ed i loro possibili effetti.

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Pianificazione della prima fase di consultazioni• Obiettivi della consultazione: mettere a fuoco le esigenze di regolazione e

raccogliere dati per la valutazione economica.• Tecnica utilizzata: Focus group (focalizzato su aspetti normativi e/o procedurali e

sulla valutazione dei parametri di programmazione).• Fase del processo decisionale in cui si effettua la consultazione:

successivamente alla ricognizione sulla normativa attuale e ad una prima stesura delle opzioni di intervento.

• Destinatari: associazioni di categoria ANEC, FEDIC, FICE. • Modalità di consultazione: invito a mezzo lettera/e-mail 10 gg. prima della

consultazione• Responsabile della consultazione: XXX• Termine della consultazione: metà novembre

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Pianificazione della seconda fase 1/2• Tecnica utilizzata: intervista• Fase del processo decisionale in cui si effettua la consultazione:

successivamente alla revisione delle opzioni di intervento avvenuta a seguito dei risultati del focus group.

• Destinatario: responsabile del SUAP provinciale per gli sportelli unici comunali

• Modalità di consultazione: invito a mezzo lettera inviata almeno 10 gg. prima della consultazione

• Responsabile della consultazione: XXX• Termine della consultazione: XXX

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Pianificazione della seconda fase 2/2• Tecnica utilizzata: notice and comment• Fase del processo decisionale in cui si effettua la consultazione:

dopo responsabili SUAP• Destinatari: gestori di cinema con più di 300 posti• Modalità di consultazione: Postale (nella lettera finalità della

consultazione, carta delle consultazioni, modalità di consultazione, indicazione di una User-ID e di una password) e telematico (nel sito web regione informazioni di contesto, sintesi delle opzioni d’intervento elaborate ed un questionario da compilare).

• Responsabile della consultazione: XXX• Termine della consultazione: XXX

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Le consultazioni in uso: elementi caratterizzanti

• Indistinte dalle concertazioni

• Senza un’individuazione di specifici obiettivi conoscitivi da parte delle amministrazioni

• Scarso ricorso a tecniche specifiche

• Si ascoltano prevalentemente i soggetti che hanno rapporti privilegiati con le amministrazioni

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Le nuove consultazioni: elementi caratterizzanti

• Precedute dalla raccolta di informazioni (non chiedere informazioni on chiedere informazioni di cui già si dispone, evitare di chiedere cose che già si sanno, di cui già si dispone, evitare di chiedere cose che già si sanno, offrire le informazioni necessarie ai consultati, capire cosa è offrire le informazioni necessarie ai consultati, capire cosa è rilevante chiedere, controllare le informazioni fornite dai consultati)rilevante chiedere, controllare le informazioni fornite dai consultati)

• Individuazione da parte delle amministrazioni dei temi della consultazioni e della fase del processo decisionale in cui consultare

• Rivolte a soggetti individuati• Utilizzo di tecniche specifiche (focus group, notice and comment,

interviste, ecc.)• Garanzie di partecipazione (carta delle consultazioni, termine per

rispondere, informazione di ritorno)

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Risultati 1• Il numero di Urp istituiti all'interno delle

amministrazioni pubbliche con il tempo è cresciuto.

• I rapporti tra queste strutture e gli altri uffici è ancora caratterizzato da problemi di coordinamento e di integrazione.

• Pochi Urp sembrano avere le capacità, le risorse e l'investitura per operare una regia complessiva della comunicazione interna ed esterna delle organizzazioni pubbliche di cui sono parte.

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Risultati 2

• Si registra un progressivo allargamento e consolidamento della funzione di informazione, anche se permangono notevoli limiti: le norme di legge hanno riconosciuto il diritto di accesso in modo limitato e parziale; l'azione di vigilanza sulla loro applicazione è debole ed inefficace; le pubbliche amministrazioni attuano i precetti normativi in modo passivo.

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Risultati 3

• Le tecniche di consultazione iniziano ad essere utilizzate, ma si tratta spesso di sperimentazioni che attendono di essere affinate e messe a sistema

• Il ricorso a specifici strumenti di ascolto del cittadino rimane marginale

• Si consultano prevalentemente i soggetti o i rappresentanti di gruppi di interesse che hanno rapporti privilegiati con le amministrazioni;

• Non sono state introdotte forme di sostegno che colmino le situazioni di squilibrio tra soggetti privati.

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Risultati 3

Le concertazioni hanno trovato un ampio utilizzo per la definizione delle politiche di governo, ma molto circoscritto per quanto riguarda lo svolgimento delle attività amministrative.

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Risultati 4

a) non viene superato un modello di relazioni tra cittadino/pa caratterizzato da un misto tra autoritarismo e debolezza;

b) putting the customer first: resta un obiettivo distante.

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Criticità: la porosità• Non sono stati messi in discussione i rapporti privilegiati tra pa e

gruppi di interesse.• Non si è colmato il divario informativo tra differenti categorie di

interessati• Nei rapporti bidirezionali, l'attenzione delle amministrazioni

pubbliche è rivolta in modo preponderante, se non esclusivo, alle associazioni di categoria e di rappresentanza di interessi collettivi

• La democratizzazione rischia di diventare un modo per dare riconoscimento ai rapporti privilegiati che già legavano le burocrazie con alcune rappresentanze di interessi.

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Criticità: la diversificazione

• Il rapporto tra i cittadini e le pa si diversifica in base ai settori di intervento e alle funzioni svolte.

• In prospettiva, le modalità di partecipazione ai processi decisionali pubblici dovrebbero essere ulteriormente articolate, considerando, in combinazione tra loro, elementi come la numerosità dei destinatari, l'ampiezza dell'oggetto, il livello delle conoscenze disponibili intorno al problema, la durata della decisione e il numero delle pa coinvolte.

• A causa di ciò, la posizione del cittadino risponde sempre meno a principi di uniformità e diventa fluida.

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Criticità: la responsabilità pubblica

• L'introduzione delle forme di partecipazione bilaterali, attraverso le quali i cittadini sono messi in grado di influire direttamente sulle finalità e sulle modalità d'attuazione delle politiche pubbliche, rischia di deresponsabilizzare le amministrazioni pubbliche e i vertici politici rispetto agli esiti delle scelte compiute.

• Eventuali fallimenti potrebbero essere addossati al cittadino di cui le istituzioni potrebbero sostenere di essersi limitate a raccogliere le preferenze manifestate.

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Conclusioni• L'incremento della partecipazione dei cittadini non

preannuncia l'avvento di improbabili forme di democrazia diretta.

• Le pa continuano a rispondere (sempre più con l'avvento del maggioritario) verso l'alto (Governo e Parlamento) del proprio agire, per cui non possono corrispondere, se non in misura limitata, alle istanze che provengono dal basso, dai privati.

• E’ limitata la partecipazione dei cittadini finalizzata al perseguimento non solo di un interesse proprio, ma anche quelli generali.