La riorganizzazione dell’amministrazione statale

Alessandro Natalini

La situazione prima degli anni ‘90

• La Pcm non è un luogo di coordinamento e di indirizzo politico, ma di mediazione e gestione amministrativa

• Alta numerosità dei ministeri

• Fuga nell’ente pubblico per recuperare efficienza senza mutare gli assetti consolidati

• Il modello gerarchico è superato da un modello multiorganizzativo

• Decentramento staccato da riorganizzazione

• Prevalere del settorialismo

• All’introduzione di nuove funzioni corrisponde l’introduzione di nuove funzioni

• La conformazione delle organizzazioni pubbliche corrisponde in gran parte alle esigenze di carriera del personale per cui c’è una tendenza alla duplicazione e alla frammentazione

I criteri organizzativi prima degli anni ‘90

La riorganizzazione: criteri tradizionali

• Uniformità

• Eliminazione duplicazioni

• Riduzione del numero delle strutture

La nuova riorganizzazione: per una visione d’insieme

• Pcm e ministeri

• Centro e periferia

• Superamento del settorialismo

• Politica e amministrazione (anche ruolo, organizzazione e funzionamento della politica)

• Finanza e organizzazione

• Procedimenti e organizzazione

Governo Ciampi: prima direttrice

• Riformare i ministeri nel loro complesso attraverso una legge delega (delegificazione)

• Unificazione in quattro ambiti funzionali (da 19 a 13)• Riallocazione delle competenze evitando le duplicazioni e

ricucendo le frammentazioni• Distinzione tra staff e di line• Decentramento funzioni e servizi • Razionalizzazione degli apparati periferici statali (un solo livello)• Reintroduzione in tutti i ministeri della figura del segretario

generale.

Governo Ciampi: seconda direttrice

• Referendum 1993: abolizione ministeri dell'Agricoltura e del Turismo.

• L'esito del suffragio fu nei fatti sovvertito e le strutture furono surrettiziamente lasciate in vita.

Governo Ciampi: terza direttriceInterventi settoriali

• Soppresso il ministero delle Partecipazioni statali, il dipartimento per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e l'Agenzia per la promozione dello sviluppo nel mezzogiorno

• Accorpati Trasporti e della Marina mercantile• Riorganizzati Ambiente, Giustizia, Sanità, Lavoro e

Telecomunicazioni.• Soppressione di un notevole numero di organi collegiali

e di comitati interministeriali(68), mentre in 7 casi vennero estromessi dalla loro composizione rappresentanti delle forze economiche e sociali.

l. n. 59/97: criteri

• La riorganizzazione riguarda tutti i ministeri e Pcm • Collegata al decentramento• Collegata ad altre riforme (dirigenza, sistema dei

controlli, semplificazione procedimentale o riforma del bilancio).

• Flessibilità: delegificazione• Apparati periferici: ridotti e accorpati• Differenziazione del disegno organizzativo.

La Pcm: d. lgs. 30 luglio 1999, n. 303

• La missione: progettazione delle politiche, definizione dell'indirizzo politico e amministrativo generale del Governo e coordinamento dell'attività normativa e amministrativa

• Le funzioni: alleggerite quelle amministrative• L’organizzazione: conferimento di uno speciale

statuto di autonomia, assimilabile a quello degli organi costituzionali

Accorpamento dei ministeri per policies

• Si autonomizza la figura del ministro da quella del responsabile della struttura amministrativa

• Accorpamento per funzioni omogenee (diventano 12)

• Valorizzare la line rispetto alle funzioni di staff

Differenziazione modelli organizzativi

• Dipartimenti

• Segretari generali

• Agenzie

Il dipartimento

• Strutture organizzative di area vasta per blocchi di competenze omogenee

• Di numero ridotto per ciascun ministero (coordinamento)

• Ricomprendono tutte le direzioni generali• I dipartimenti acquistano anche le funzioni di

gestione delle risorse finanziarie, umane e strumentali

• I capi dipartimento rispondono al vertice politico dei risultati della struttura.

Segretario generale

• Dovrebbe essere il punto di raccordo nella gestione delle risorse

• Dovrebbe occuparsi del coordinamento funzionale tra le direzioni generali

• Dovrebbe essere il punto di snodo tra politica e amministrazione

Agenzie• Per compiti con elevato contenuto tecnico che

richiedano una particolare autonomia organizzativa.• La posizione di vertice è di livello dirigenziale generale.• Rapporto con il ministero: convenzioni (risultati attesi

in un arco di tempo predeterminato, budget).• Organizzate con legge (il d.lg. prevede che il

responsabile dell’agenzia sia coadiuvato da un comitato direttivo composto da altri dirigenti dell’agenzia) e con regolamento di organizzazione in forma di Dpr.

Gli uffici periferici: la situazione antecedente alle riforme

• Molteplicità delle strutture concentrate sul livello provinciale (rilevanza storica livello locale);

• marginalità nei ministeri (livello dirigenziale);• centralità dei prefetti ma progressivo dequotare:

rapporti centro-periferia dominati dai partiti;• non adeguati allo sviluppo delle autonomie;• modello uniforme, ma forti variazioni di efficienza

(personale di origine meridionale).

Gli uffici periferici: indirizzi di riforma• L'idea è di dare allo stato una voce sola in

periferia .

• E’ una soluzione pluralistica che punta molto sul coordinamento tra ministeri e tra stato e autonomie all'interno dell'amministrazione.

Gli uffici periferici: i criteri di riorganizzazione• Principio di sussidiarietà verticale

• Tenuta dei conti pubblici: cresce il rilievo degli uffici periferici del tesoro;

• Il prefetto diventa Ufficio territoriale di governo e concentra le funzioni di quelli che restano.

Gli Utg: organizzazione una e molteplice

• Organizzazione per ripartita per aree di competenza• Gli incarichi dirigenziali sono conferiti dal prefetto su

designazione dei ministeri di appartenenza;• Le risorse finanziarie sono comuni, ma ripartite per

gestione e rendicontazione• Le direttive sono dei ministri relativi per ciascuna

funzione• Il controllo strategico è ripartito per ministero

"funzionale".

Il fallimento degli Utg

• Non sono l'interfaccia univoco né per i ministeri né per le autonomie;

• Il ruolo degli uffici periferici rispetto ai ministeri è ancora debole, ma più complicato in quanto molti sono diventati uffici di livello dirigenziale generale;

• Gli enti locali acquistano maggiore autonomia• La politica ha ricominciato a mediare tra i livelli

di governo

L'amministrazione è più flessibile?

• C'è la delegificazione, ma (a) le riorganizzazioni sono connesse a problemi di organigramma anche politico e (b) sono politiche simboliche con cui si segnala agli elettori che ci si sta occupando di un problema: restano molto in mano alla politica

• Rispetto a prima, più l'esecutivo del parlamento;• Le regole restano tante per tutto, dalle competenze

ai procedimenti alla gestione delle risorse;• La mobilità del personale sembra irrealizzabile.

Le amministrazioni pubbliche sono più piatte (flat organization)?

• I livelli organizzativi aumentano,

• Il decentramento delle funzioni crea sovrapposizioni.

• Gli uffici di diretta collaborazione tendono ad allungare la catena del comando.

Un'amministrazione meno gerarchica e più contrattuale?

• Il rapporto tra politica e amministrazione non va in questa direzione.

• Anche quello tra dirigenza apicale e unità organizzative non si basa sul controllo di gestione.

• Gli accordi tra livelli di governo non sono ben strutturati e si arriva più a separazioni o conflitti.

Un'amministrazione più responsabile?

• Si è creata una rete di soggetti:politica e amministrazione, molteplicità di strutture statali, ma lo stesso discorso vale per il rapporto tra livelli di governo e per il rapporto tra pubblico e privato.

• Irresponsabilità per le politiche dei tagli perseguite

Un'amministrazione più circoscritta?• Le esternalizzazioni sono limitate a funzioni strumentali.• Sussidiarietà orizzontale: limitato riconoscimento delle

attività svolte dal terzo settore, senza un’effettiva cessione di competenze dallo stato ai privati (es. associazioni di volontariato alle attività di protezione civile e nuova disciplina degli istituti di patronato e di assistenza sociale).

• Attività svolte dai privati sono state attratte “pubblicizzate”(es. Riconoscimento del Comitato nazionale soccorso alpino e speleologico - Cnsas, che è un’articolazione del Club alpino italiano – Cai).

Le spinte all’uniformazione.

• Norme su gestione risorse (contratti collettivi, disciplina del personale, tecnologie, finanza)

• Strutture per la gestione delle risorse (Rgs, Cnipa e Aran)

• Norme su procedimento amministrativo• Giudici nazionali• Disciplina comunitaria• Restano nazionali i sindacati, le rappresentanze

delle imprese (commercio, artigianato e industria) e partiti politici.

Le spinte alla frammentazione e al settorialismo

• Coalizioni di partiti spesso eterogenee al proprio interno non hanno consentito di superare i problemi di coordinamento e di frenare la spinta al settorialismo.

• Esigenze di carriera del personale o alla necessità di far ottenere un incarico a ciascuno dei dirigenti i quali, nel frattempo sono aumentati sia come numero assoluto sia in rapporto al numero dei dipendenti pubblici

La rilevanza del ruolo del Dfp

• Nell’ultima legislatura sono stati riorganizzati 9 ministeri su 14 senza il contributo del Dipartimento della funzione pubblica che agisse da centrale di pianificazione

• L’aumento dell’autonomia organizzativa, in assenza di una controspinta adeguata, ha portato a rafforzare la naturale entropia delle organizzazioni burocratiche.

• Si è tornati ad una logica settoriale, all’interno della quale ogni amministrazione si fa la propria riforma.

Le strutture amministrative sono immortali?

In realtà si trasformano e le riorganizzazioni incidono realmente sul loro funzionamento,

anche se spesso la capacità di resistenza delle amministrazioni determina ritardi e

distorsioni.