Partenariato pubblico e privato in sanità: investimenti e...

FARE INSIEME: LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI IN RETE.

Una rete per la salute9/5/2006 ore 15,00

Partenariato pubblico e privato in sanità: investimenti e regole

La realizzazione di strutture sanitarie in PPP

Adriana ChiuratoMinistero della salute – Direzione Generale della programmazione sanitaria

Ufficio Investimenti

2

PPP e opere pubbliche a confronto nel mercato italiano PPP e opere pubbliche a confronto nel mercato italiano anni 2002 anni 2002 -- 20052005

Project financing – Osservatorio nazionale / Elaborazione CRESME per AeT

�triennio 2002-2004: circa 20 miliardidi opere in PPP

�nel 2004 la quota di opere in PPP rappresenta circa il 15,5% del totale della spesa appaltata

�nel 2005la quota di opere in PPP rappresenta circa il 25%del totale della spesa appaltata (circa 9.500 milioni di euro)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

2002 2003 2004 2005

anni

impo

rti i

n M

euro

totale gare opere pubbliche

gare in PPP

3

Composizione del mercato delle opere pubbliche in Composizione del mercato delle opere pubbliche in PPP per settoriPPP per settori

• Numero gare aggiudicate nel 2004 (concessione costruz. e

gestione, concessione servizi e altro): 229�38 acqua, gas, energia e telecomunicazioni�36 impianti sportivi�32 arredo urbano e verde pubblico�27 cimiteri e 27 parcheggi��15 sanità15 sanità�……

• Rispetto all’importo complessivo delle gare, nel settore sanitàsettore sanitàdel 2004 è stato aggiudicato il 41,8%41,8%delle gare in PPP

Rapporto 2004 Project financing – Osservatorio nazionale / Elaborazione CRESME per AeT

4

Composizione per numerosità degli avvisi/bandi per Composizione per numerosità degli avvisi/bandi per ppppppin sanità 2003in sanità 2003--20052005

2004

4; 7%

9; 16%

14; 25%

30; 52%

nuovi ospedali

ristrutturazioniospedaliere eampliamenti

realizzazione RSA

realizzazione caseprotette, comunitàalloggio per disabili,case di riposo e altro

2003

14; 21%

4; 6%

14; 21%

35; 52%

nuovi ospedali


realizzazione RSA


Fonte Project financing –Elaborazione CRESME per AeT (gennaio 2005)

2005

4; 8%

13; 26%

10; 20%

23; 46%

nuovi ospedali


realizzazione RSA


5

Composizione per valore di investimento dei Composizione per valore di investimento dei progetti aggiudicati per progetti aggiudicati per pppppp in sanità in sanità

86%

10%4%

> 50 Meuro

15-50 Meuro

<15 Meuro

Fonte Osservatorio Finlombarda sul Pf in sanità- Quarta Edizione 2005

Incidenza media di copertura dell’investimento da parte del soggetto pubblicopubblico: 44,5%44,5% del valore

dell’investimento in conto capitale

6

I tempi: la durata del procedimento in sanitàI tempi: la durata del procedimento in sanità

• Procedura ex art. 37 bisdalla pubblicazione dell’avviso indicativo all’aggiudicazione della concessione:

circa 21 mesi21 mesi• Procedura ex art. 20:

dalla pubblicazione del bando di gara all’aggiudicazione

circa 11 mesi11 mesi.

Sono esclusi i tempi per lo sviluppo della documentazione di gara e per il financial close.

Fonte Osservatorio Finlombarda sul Pf in sanità- Quarta Edizione 2005

7

nuovi ospedali in PPP anno 2003 (art. 37bis e art. 19)nuovi ospedali in PPP anno 2003 (art. 37bis e art. 19)

1. Azienda Sanitaria U.S.L. di Modena

2. Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 di Napoli

3. Azienda Ospedaliera Ospedale Civile di Legnano

4. Azienda Sanitaria Locale Caserta 2 di Aversa(Capua)

5. Azienda Sanitaria U.L.S.S. 8 di Asolo

6. Azienda Ospedaliera Umberto I di Siracusa

7. Azienda Sanitaria U.S.L. 5 Spezzino di la Spezia(Felettino)

8. Azienda Sanitaria U.S.L. 3 Genovese di Genova (Valpolcevera)

9. Azienda Sanitaria U.S.L. 7 di Ancona (Osimo)

10. Azienda Sanitaria U.S.L. 2 di Lucca

11. Azienda Sanitaria U.S.L. 1 Massa e Carrara di Carrara

12. Azienda Sanitaria U.S.L. 4 di Prato

13. Azienda Sanitaria U.S.L. 3 di Pistoia

14. Azienda Ospedali Vittorio Emanuele-Ferrarotto-SantoBambino di Catania

8

nuovi ospedali in PPP anno 2004 nuovi ospedali in PPP anno 2004 (art. 37bis e art. 19)(art. 37bis e art. 19)1. Azienda Sanitaria Locale 18 di Alba - Bra

2. Azienda Ospedaliera Universitaria Arcispedale S. Anna di Ferrara

3. Azienda Ospedaliera Maggiore della Carità di Novara(completamento)

4. Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Cà Granda diMilano(riqualificazione)

nuovi ospedali in PPP anno 2005 nuovi ospedali in PPP anno 2005 (art. 37bis e art. 19)(art. 37bis e art. 19)1. Infrastrutture Lombarde Spa di Milano (S. Anna - Como)

2. Infrastrutture Lombarde Spa di Milano (Vimercate)

3. Azienda Sanitaria U.S.L. Roma H di Albano Laziale

4. Azienda Sanitaria U.L.S.S. 4 Alto Vicentino di Thiene

9

IL PARTENARIATO PUBBLICOIL PARTENARIATO PUBBLICO --PRIVATO IN SANITA’ PRIVATO IN SANITA’ Fonte Fonte Project financing Project financing ––Elaborazione CRESME per Elaborazione CRESME per AeTAeT (gennaio 2005)(gennaio 2005)

Tipoprocedura

Mese dipubblicazione avviso

Data scadenza

Stazione appaltante

Provincia Oggetto

posti letto

Importo di riferimento

Descrizione importo

costo apprissomativo a p.l.

aggiudicazione

PF art. 37bis gen-01

ULSS 12 Veneziana Venezia Nuovo ospedale di Mestre 680 258.000.000,00 379.411,76

concessione aggiudicata 2002 Astaldi

PF art. 37 quater ago-02 30/09/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 3 Genovese di Genova Genova

Gara ai sensi dell'art. 37 quater L.109/1994 per l'affidamento della concessione di costruzione e gestione, della progettazione definitiva e esecutiva, dell'esecuzione dei lavori nonchè della successiva gestione del Nuovo Ospedale della Valpocevera, con il sistema del project financing. 240 76.000.000

importomintervento 316.666,67

ott 05 PirelliReal Estate

PF art. 37 bis apr-03 30/06/2003

Azienda Ospedaliera Umberto I di Siracusa Siracusa

Selezione di proposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per costruzione Nuovo Ospedale Umberto I. 532 125.000.000,00

Stima dei lavori presunti. 234.962,41 -

Concessione art. 19 c. 2 ago-03 30/09/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 5 Spezzino di la Spezia

La Spezia

Concessione di lavori pubblici ai sensi dell'ex art. 19 della L. 109/94 per la progettazione definitva ed esecutiva, costruzione e gestione del complesso immobiliare denominato Nuovo Presidio Ospedaliero del Felettino. 540 * 82.950.000,00

Importo dei lavori 153.611,11 -

PF art. 37 bis mar-03 30/06/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 2 di Lucca Lucca

Selezione di prorposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per la realizzazione del nuovo ospedale di Lucca. 410 0,00

PF art. 37 bis mar-03 30/06/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 1 Massa e

Massa Carrara

Selezione di proposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per la realizzazione del nuovo ospedale delle Apuane. 360 0,00

PF art. 37 bis mar-03 30/06/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 4 di Prato Prato

Selezione di proposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per la realizzazione del nuovo ospedale di Prato. 540 0,00

PF art. 37 bis mar-03 30/06/2003

Azienda Sanitaria U.S.L. 3 di Pistoia Pistoia

Selezione di proposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per i lavori di realizzazione del nuovo ospedale di Pistoia. 400 0,00

totale Toscana 1710 353.286.000,00 206.600,00 -

10

IL PARTENARIATO PUBBLICOIL PARTENARIATO PUBBLICO --PRIVATO IN SANITA’PRIVATO IN SANITA’Fonte Fonte Project financing Project financing ––Elaborazione CRESME per Elaborazione CRESME per AeTAeT (gennaio 2005)(gennaio 2005)

Tipo procedura

Mese di pubblicazione avviso

Data scadenza

Stazione appaltante

Provincia Oggetto

posti letto


Descrizione importo


aggiudicazione

Concessione art. 19 c. 2 dic-03 16/02/2004

Azienda Sanitaria U.S.L. di Modena Modena

CPE/22/03 - Affidamento in concessione della progettazione definitiva ed esecutiva, costruzione, completamento e gestione delle strutture di servizio e di supporto alle attività assistenziali del nuovo Ospedale di Modena: opere edili, impianti elettrici e meccanici (ultimazioni interne e Centro Servizi). Gestione pluriennale integrale servizi no core (di servizio e di supporto alle attività assistenziali) e servizi commerciali compatibili. 416.679.769,12

Importo lavori. aggiudicata

Concessione art. 19 c. 2 dic-03 05/02/2004

Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 di Napoli Napoli

Affidamento in concessione per la progettazione, costruzione e gestione del Nuovo Ospedale nell'area Orientale di Napoli Ospedale del Mare, località Ponticelli. 500 210.639.715,00

Importo complessivo dell'investimento. 421.279,43

concessione aggiudicata ago 04 ad Astaldi

PF art. 37 quater dic-03 26/01/2004

Azienda Sanitaria Locale Caserta 2 di Aversa Caserta

Gara ai sensi dell'art.37 quater della L.109/94 per la concessione della realizzazione, gestione e conduzione del Nuovo Ospedale con Dea di II livello di Capua-S. Maria C.V. con il sistema del project financing. 170 * 113.145.787,40

Importo complessivo presunto 665.563,46 -

Concessione art. 19 c. 2

febbraio 2005 25/03/2005

Infrastrutture Lombarde Spa di Milano MILANO

Gara n. 01/04 - Affidamento del contratto di concessione di costruzione e gestione, ai sensi degli artt. 19 e 20 comma 2 e ss. della legge 109/94, relativo alla realizzazione del nuovo complesso ospedaliero di Vimercate. 498 119.558.837,00 240.077,99

concessione aggiudicata sett.05 a Inso Spa

Concessione art. 19 c. 2

Aprile 2004 14/06/2004

Azienda Sanitaria Locale 18 di Alba CUNEO

Concessione di costruzione e gestione del nuovo ospedale di Alba -Bra - Realizzazione del nuovo Ospedale di Alba-Bra, comprese le opere di bonifica, la gestione di alcuni servizi e di spazi a destinazione non sanitaria. 578 145.000.000,00

nel costo non sono comprese le tecnologie 250.865,05 aggiudicata

11

IL PARTENARIATO PUBBLICOIL PARTENARIATO PUBBLICO --PRIVATO IN SANITAPRIVATO IN SANITAFonte Project financing Fonte Project financing ––Elaborazione CRESME per Elaborazione CRESME per AeTAeT (gennaio 2005)(gennaio 2005)

Tipo procedura

Mese di pubblicazione avviso

Data scadenza

Stazione appaltante

Provincia Oggetto

posti letto


Descrizione importo


aggiudicazione

PF art. 37 quater lug-04 14/09/2004

Azienda Ospedaliera Ospedale Civile di Legnano MILANO

Gara ai sensi dell'art. 37 quater della L. 109/94 per la progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e la gestione economica e funzionale e del complesso immobiliare denominato Nuovo Ospedale di Legnano conformemente al progetto preliminare presentato dal promotore, con il sistema del project Financing. 550 141.000.000,00 256.363,64 aggiudicata

PF art. 37 bis nov-04 28/02/2005

Azienda Ospedaliera Maggiore della Carità di Novara NOVARA

Selezione di proposte ai sensi dell'art. 37/bis della L. 109/94 per la costruzione di un nuovo ospedale di 720 posti letto comprese attrezzature ed arredi. 720 * 284.000.000,00 394.444,44 -

PF art. 37 quater ago-04 29/10/2004

A.S.U.R. Zona Territoriale n. 7 di Ancona ANCONA

Gara ai sensi dell'art. 37 quater della L. 109/94 per realizzazione del nuovo Presidio Ospedaliero intercomprensoriale di rete in località S. Sabino di Osimo (AN) struttura con livello tecnologico-sanitario e complessità assistenziale corrispondente alle fasce funzionali A e B della L.R. 34/98, con il sistema del project-financing. 130 * 24.533.930,00 188.722,54 aggiudicata

PF art. 37 bis mar-05

A.Sanitaria USL Roma H di Albano Laziale. Roma

Nuovo Ospedale dei Castelli Romani in Ariccia 360 101.494.626,00 281.929,52 -

Concessione art. 19 c. 2 set-05

Infrastrutture Lombarde Spa di Milano Como Nuovo ospedale S. Anna di Como 583 139.922.000,00 240.003,43

12

� Rinnovo delle strutture esistenti (alto grado di obsolescenza)

� Riqualificazione e razionalizzazione dell’offerta sanitaria ospedaliera e territoriale pubblica (standard 4,5/000 + fattori correttivi, appropriatezza dei ricoveri, spazi per DH, comfortalberghiero, processi di riordino derivanti dai LEA…..) e, solo in ultima battuta…

�� Finanziamenti pubblici limitatiFinanziamenti pubblici limitati

FATTORI DETERMINANTI DEL RICORSO AL PPP IN SANITAFATTORI DETERMINANTI DEL RICORSO AL PPP IN SANITA ’’

13

LL’’ approccioapproccio pubblico e quello privato in sanitpubblico e quello privato in sanitàà

Potenzialedivergenzadivergenzadi

obiettivi privatiobiettivi privati (rendimento risorse investite) e

obiettivi pubbliciobiettivi pubblici (miglioramento stato di salute della

popolazione, rilevanza del “bene salute”)

Occorre programmare exprogrammare ex--anteante la

conciliazioneconciliazionedi tali divergenze per

la realizzazione di “opere fredde”

14

Centralità del progettoprogetto(e non del soggetto richiedente)

“Il project financingconsiste in un’operazione di finanziamento di una particolare unità economica nella quale un finanziatore è soddisfattodi considerare, sin dallo stato iniziale, il flusso di cassa e gli utili dell’unità

economica in oggetto come la sorgente di fondi che consentirà ilrimborso del prestito e le attivitàdell’unità economica come garanzia

collaterale del prestito.”Peter Nevitt

Quando la P.A può ritenersi soddisfatta in termini di convenienza economico-finanziaria e in termini gestionali?

Fase programmatoria Fase realizzativa Fase di gestione

La La convergenzaconvergenzatra progetti pubblici e progetti in PPPtra progetti pubblici e progetti in PPP

15

L’approccio non virtuoso della P.A al PPP: il percorsoL’approccio non virtuoso della P.A al PPP: il percorso

1. Verifica dei finanziamenti assegnati in conto capitale(verifica finanziamenti assegnati programma di investimenti in edilizia e tecnologie sanitarie art. 20 L67/88)

2. Cosa si intende realizzare (spesso nuova realizzazione duplicando le dimensioni e le funzioni dell’esistente): stima dei costi di realizzazione: individuazione puntuale del contributo pubblico. Si parte dalla situazione dell’offerta. (art.37 bis: predisposizione di un documento preliminare alla progettazione o pre fattibilità piuttosto generico; verifica del patrimonio dell’azienda non completa; mancato accordo con il livello regionale; in caso di art. 19: bozza di contratto generica, progetto preliminare con enfasi alla “costruzione” e poca rilevanza alla gestione; generico capitolato prestazionale)

3. Sollecitazione del mercato(Inserimento del progetto nel piano triennale)

4. Individuazione, anche tramite negoziazione con il proponente, dei fabbisogni e dei finanziamenti pubblici, privati e canone e dei servizi in gestione

16

Rischi della PA dell’approccioRischi della PA dell’approccionon virtuosonon virtuoso

� Interruzione dei procedimenti attivati (che quindi hanno già comportato una spesa)

Indicatore di efficienza nell’uso: gare effettivamente bandite Indicatore di efficienza nell’uso: gare effettivamente bandite /avvisi pubblicati: pari al 20% nel 2005/avvisi pubblicati: pari al 20% nel 2005

Comunicato stampa dell'Osservatorio Nazionale del Project Comunicato stampa dell'Osservatorio Nazionale del Project FinancingFinancing sul mercato del PPP nel 2005sul mercato del PPP nel 2005

� Anomalie procedimentali qualora il progetto venga modificato nella sostanza da quanto inizialmente previsto a quanto definito poi dal promotore

� Attivazione di lunghenegoziazionitra P.A. e privato che incrementano i tempi e i costiincrementano i tempi e i costidell’operazione (perdita di fiducia del mercato finanziario e imprenditoriale)

� Ricorsi al TAR e sospensione del procedimento

17

L’approccio corretto della P.A al PPP L’approccio corretto della P.A al PPP (1/3)(1/3)

Programmazione in termini sanitariProgrammazione in termini sanitari

1. Analisi di contesto socio-sanitario del bacino di riferimento, delle funzioni e dei flussi previsti. Si parte dalla domanda.

2. Verifica di coerenza con la programmazione regionaleorientata agli standard di razionalizzazione dell’offerta (p.l., tasso di utilizzo, ospedalizzazione, mobilità)

3. Individuazione del progetto in termini di dimensioni (rischio rischio della domandadella domanda) e funzioni.

18

L’approccio corretto della P.A al PPP L’approccio corretto della P.A al PPP (2/3)(2/3)

Programmazione in termini economicoProgrammazione in termini economico--finanziarifinanziari

4. Analisi e verifica dei finanziamenti disponibilie del patrimonio aziendale(mobiliare e immobiliareimmobiliare): valorizzazionevalorizzazionedi immobili e/o aree edificabili, di proprietà pubblica o aziendale, da conferire a titolo di corrispettivo ai privati, attraverso cambi di destinazionecambi di destinazionee offerta di aree di proprietà pubblica o aziendale per servizi commerciali e di ospitalità. (verifica delle condizioni sospensive alla realizzazione dell’opera legate alle necessarie modifiche al PRG e alla destinazione d’uso degli immobili da dimettere

5. verifica dell’impatto sul bilancio aziendaledel canone max previsto e del costo dei servizi in gestioneNei servizi pubblici oggetto di PPP e in particolare nel settore sanitario esistono prezzi amministrati, suscettibili di essere influenzati da considerazioni extraeconomiche. Verifica del costo finale dellVerifica del costo finale dell’’ intervento.intervento.

6. Valutazione dei diversi scenari (costi in conto capitale e costi in gestione, vantaggi, rischi, tempistica) di possibili modalità di finanziamento: mutuo, partenariato, leasing ((valuevalueforfor moneymoney))

19

L’approccio corretto della L’approccio corretto della P.AP.A al PPP al PPP (3/3)(3/3)

7. Individuazione del prezzo e canone prezzo e canone maxmax (parte fissa).

8. Predisposizione studio del DPP, o fattibilità o preliminare con bozza di contratto e capitolato prestazionale. Necessitàdi monitoraggio sulla qualitmonitoraggio sulla qualitàà dei servizi erogatidei servizi erogatidal “partner” privato =rilevanza contrattuale rilevanza contrattuale Il pagamento del privato deve avvenire attraverso meccanismi di penalità/incentivi. L’Amminstrazione paga solo per quello che riceve (take and pay)

9. Sollecitazione del mercato

20

Alcuni punti fondamentale tratti dall’esperienza 1/3Alcuni punti fondamentale tratti dall’esperienza 1/3

La costituzione e composizione della SPV(art. 37 quinqueies)

� prevalenza nell’ATI concessionaria di soggetti del settore edilizio.

� rilevanza della componente gestionalecomponente gestionalenella SPV quale assicurazione dell’efficiente gestione a garanzia dei flussi

� pluralitpluralit àà di contratti e sub contrattidi contratti e sub contratti per la gestione con maggiore difficoltà al mantenimento della qualità

21

Allocazione dei rischie sistema delle penali � contabilizzazioneoff balance(decisione EUROSTAT

22.02.2004)per cui gli assetlegati all’operazione di partenariato non sono classificati come attivo patrimoniale pubblico, si può applicare a condizione che il privato assuma il rischio di costruzione e uno dei due rischi: disponibilità e domanda.

� il rischio di disponibilitrischio di disponibilit àà è strettamente correlato alla capacità del privato di erogare le prestazioni e i servizi secondo la quantità e qualità stabilite nel contratto, è evidente come un difetto nella predisposizione del sistema di penalità rischia di generare ripercussioni sull’intera operazione in fase di gestione.


22

Servizi di manutenzionee rinnovo tecnologicoda parte del concessionario.

� Descrizione analitica nel capitolato prestazionale degli standard di qualità ed efficienza da rispettare.

� Le attrezzature medicali non possono essere fornite in godimento all’Azienda permanendo di proprietà del Concessionario anche dopo il periodo di concessione

(la proprietà delle apparecchiature elettromedicali in capo all’impresa appare inaccettabile sia perché strumento di funzione sanitaria pubblica sia dal punto di vista dei costi sostenuti dall’Aziendaattraverso il canone)


23

Grazie per la vostra attenzione!

Adriana Chiurato

Partenariato pubblico e privato in sanità: investimenti e...

Documents

Transcript of Partenariato pubblico e privato in sanità: investimenti e...