PARTE LA RIVOLUZIONE

SANITÀLE NOVITÀ PER MEDICI, ASL E FAMIGLIE

06Scommesse

e fumo

Con la legge sulla Sanità il Governoha introdotto norme più strin-genti sul fumo per i minorenni eper la prima volta ha formalizza-to i rischi sanitari connessi al gio-

co d’azzardo. Prima di affrontare in specificole norme sul gioco contenute nel decreto, è uti-le illustrare il contesto nel quale questo prendeforma: un contesto che anche dal più lontanopassato ha visto contrapporsi proposte legisla-tive di direzioni opposte.

Lastoria del giocod’azzardoIl gioco d’azzardo in Italia compare formal-

mente nel 1576 quando, a Genova, venne per laprima volta legalizzato il gioco del lotto. Neglianni seguenti si assistette a ciò che, con diversemodalità, accompagna tutt’ora il gioco d’azzar-do: una forte ambiguità legislativa che pur mo-strando la consapevolezza dei rischi insiti nelgioco d’azzardo per la popolazione, individuain questo un’occasione di facili entrate econo-miche per lo Stato e per questoviene sostenuto e promosso.

Poco dopo la sua introduzio-ne il gioco del Lotto venne vie-tato e poi concesso di nuovoper almeno sette volte fino al1834, ma fu con l’unità d’Italiache il lotto divenne definitiva-mente un gioco costante e pertutti: con il regio decreto 5 no-vembre 1863 n. 1534 si stabilì

che le giocate del lotto (che allora prevedevanosolo ambo, terno e quaterno) fossero estese sul-le città di: Torino, Milano, Firenze, Bologna,Napoli e Palermo. Occorse aspettare fino aglianni ’30 per avere in Italia delle norme più spe-cifiche sul gioco d’azzardo, norme tutt’ora vi-genti. Di gioco d’azzardo si tratta nel Codice

penale (del 1930), agli articoli718 e seguenti, nel Codice civi-le (del 1942) agli articoli 1933 eseguenti, e nel Testo unicodelle leggi di pubblica sicu-rezza (Tulps) del 1931 nell’arti-colo 110. Tutte queste leggi de-terminano i limiti del giocod’azzardo e lo definisconocon chiarezza: l’articolo 721del Codice penale specifica

diMatteo Iori

1576anno

Nasce il gioco d’azzardoPer la prima volta nella città

di Genova viene legalizzato il lotto

Dipendenzada gioco,cure garantiteper legge

06 | SCOMMESSE E FUMO

76Il Sole 24 Ore

che «sono giochi d’azzardo quelli nei quali ri-corre il fine di lucro e la vincita o la perdita èinteramente o quasi interamente aleatoria»(quindi dovuta al caso più che all’abilità del gio-catore). I Legislatori ritennero che questo tipodi giochi dovesse essere fortemente limitato;

ma nel tempo questa convinzione cambiò radi-calmente.

I giochi simoltiplicanoSe solo vent’anni fa in Italia erano legali

quattro tipi di giochi d’azzardo (casinò, toto-calcio, lotto e totip), oggi sono diventati decinee ai precedenti si sono aggiunti: lotterie istan-tanee (i cosiddetti gratta e vinci), apparecchi(videolottery e slot machine, spesso erronea-mente chiamate ancora videopoker), agenziedi scommesse (sia ippiche che sportive), bin-go, giochi numerici a totalizzatore nazionale(dal superenalotto al win for life), giochi on li-ne (dal poker alla roulette) e tanti altri. Negliultimi anni la spesa in Italia per il gioco d’az-zardo è passata dai 14,3 miliardi di euro del2000 ai 79,9 miliardi di euro del 2011. In prati-ca l’impianto legislativo un po’ alla volta si mo-dificò e l’interesse centrale non fu più quello diimpedire i giochi d’azzardo, ma quello di impe-

In linea con l’OmsL’inserimento nei livelli essenziali di assistenza (Lea) delleprestazioni per i soggetti affetti da gioco d’azzardopatologico è in sintonia con quanto suggerito dall’Oms

Il giro d’affari di scommesse e giochi in Italia nel 2000 e nel 2011

anno 2000 spesa degli italiani 14,3 miliardi di euro

anno 2011 spesa degli italiani 79,9 miliardi di euro

La spesa per il gioco d’azzardo è quintuplicata in 11 anni

PARTE LA RIVOLUZIONE SANITÀ - LE NOVITÀ PER MEDICI, ASL E FAMIGLIE

77Il Sole 24 Ore

dire quei giochi non promossi e autorizzati dal-lo Stato. Con i decreti legge 223/06 e 39/09 sistabilisce che l’interesse primario è quello dipromuovere la diffusione del gioco lecito al fi-ne di evitare che i giocatori possano essere at-tratti verso il gioco illegale. La Corte di cassazio-ne (sentenza 36038/04) e il Consiglio di Stato(sentenza 334/07), sintetizzano perfettamentel’importante cambiamento legislativo avvenu-to: «la legislazione italiana, volta a sottoporre acontrollo preventivo e successivo la gestionedelle lotterie, delle scommesse e dei giuochid’azzardo, si propone non già di contenere la

domanda e l’offerta di giuoco, ma di canalizzar-la in circuiti controllabili al fine di prevenire lapossibile degenerazione criminale».

Il primo ripensamentoLa prima riflessione governativa recente

sui rischi del gioco d’azzardo si deve all’ultimoGoverno Berlusconi che, dopo avere introdot-to numerosi nuovi giochi d’azzardo, inseriscenella legge di stabilità del 2010 (articolo 1 delcomma 70 della legge 13 dicembre 2010 n.220), l’impegno a promulgare entro 60 giorniun decreto «concernente linee d’azione per laprevenzione, il contrasto e il recupero di feno-meni di ludopatia conseguente a gioco com-pulsivo». Passarono ben più di 60 giorni e ilGoverno Berlusconi cadde nel novembre 2011senza che nessun decreto vedesse la luce.

Le dichiarazioni dei ministri del GovernoMonti sembrarono mostrare una discontinui-tà forte sui Governi precedenti su diversi temi:sulle pubblicità (con le dichiarazioni del mini-stro Riccardi), sul potere dei sindaci (con le di-chiarazioni del ministro Cancellieri), sulla cu-ra garantita per tutti (con le dichiarazioni delministro Balduzzi); ma come in precedenza al-tri eminenti rappresentanti del Governo sotto-linearono l’importanza dei giochi d’azzardoper le casse erariali. A rendere cogente la situa-

Il videoManuela Perrone, giornalista de «Il Sole 24Ore Sanità»,risponde alla domanda:Qualimisure sonoprevistecontro le dipendenze dal gioco e dal fumo?

Bandite le pubblicitàche incitano all’azzardoMultato chi vende sigarettee tabacco agli under 18

06 | SCOMMESSE E FUMO

78Il Sole 24 Ore

zione arrivò però la sentenzadel Tar Lazio che1˚ agosto 2012 accolse il ricorso 3473/12 pre-sentato dal Codacons contro la pubblica am-ministrazione per non avere ancora emesso ildecreto fissato dalla legge di stabilità del 2010.Nella citata sentenza il Tar ordinò aiministeridell’Economia e delle Finanze e della Salute ealla Conferenza - Unificata Stato-Regioni, diadottareentro60giorni il decretodi cui sopra;in caso contrario il rischio potrebbe esserequello di una nomina di commissario ad acta

che si sostituirebbe alla pubblica amministra-zione per farlo.

Il decretoBalduzziAll’interno di questo complesso contesto,

viene proposto il decreto legge sulla sanità delministroBalduzzi, contenentedue articoli spe-cificisulgioco d’azzardo. L’acquisita consape-volezzadel fattochenonsipotesseropiùsotto-valutare i rischi del gioco d’azzardo, forse perraggiuntadeterminazioneo forseper l’incom-bentescadenzadispostadalTar,portòallascel-ta del decreto legge come strumento da utiliz-zare; uno strumento che, come previsto dagliarticoli 77 e 87 della Costituzione, viene utiliz-zato inmomenti «straordinari e urgenti».

LeprevisioniGli articoli specifici sono il 5 del capo I e il 7

del capo II, questi trattano del tema del giocod’azzardo e del fumo. Il decreto, mutato varievolte prima di diventare definitivo e smussatosu alcune precedenti indicazioni di contrastoal gioco d’azzardo, tocca il tema del fumo per iminorenni e il tema del gioco d’azzardo supubblicità, livelli essenziali di assistenza, tu-tela del patrimonioesuunaseriedidisposizio-nicheperòriguardanosolo lenuoveconcessio-ni.

L’articolo 5, comma 1, dispone che su decre-to del Presidente del Consiglio dei ministri, inaccordoconiministri interessati, con laConfe-renza Stato-Regioni esentite lecommissioniparlamentari compe-tenti,entro il 31 dicem-bre 2012 dovranno es-sere aggiornati i livel-li essenziali di assi-stenza (Lea), per assi-

curare a tutti i cittadini equità nell’accesso al-l’assistenza e qualità nelle cure. Tutto questoperò «nel rispetto degli equilibri programmatidi finanza pubblica» che significa che a ogginonvengonopreviste risorseeconomichepub-bliche per sostenere i servizi a cui sarà affidatala cura dei giocatori compulsivi.

LadipendenzaDopol’inserimentoneiLeaanche in Italiasa-

ràformalmentericonosciutociòche l’Oms (Or-ganizzazionemondiale della sanità) riconosceda anni: la patologia da gioco d’azzardo. Que-stodovrebbepermettere ai cittadini conquestaforma di dipendenza di avere cure garantitedal sistema sanitario nazionale, di poter essereinseriti in strutture terapeutiche residenziali,e di poter usufruire dei benefici di legge chesino a oggi riguardavano solo i tossicodipen-denti e gli alcolisti seguiti dai Sert delleAusl.

I tempi indicanocomescadenza entro la finedell’anno; ma è lam-pante che il necessa-rio coinvolgimento ditutti gli attori sopra ci-tati allungherà note-volmente i tempi.

Contrastoal fumo

31 dicembre 2012

Termine per l’inserimentoLadata entrocui le prestazioni per patologiedagiocod’azzardoentranonei livelli essenziali di assistenza

Ludopatia

■ Il termine “ludopatia” è stato coniato dairappresentanti delle industrie del gioco ed èspesso utilizzato inmaniera scorretta.L’etimologia richiama lamalattia del gioco,manon fa alcun riferimento all’azzardo, che invece èelemento centrale in questo caso. Il termineadeguato, comeapprovato a livello internazionalee come indicato dalla stessaOrganizzazionemondiale della sanità è gioco d’azzardopatologico (Gap). Entro il 31 dicembre 2012dovranno essere aggiornati i livelli essenziali diassistenzaper assicurare a tutti equitànell’accesso all’assistenza e qualità nelle cure. NeiLea saranno inserite anche le prestazioni per isoggetti con gioco d’azzardo patologico.

PARTE LA RIVOLUZIONE SANITÀ - LE NOVITÀ PER MEDICI, ASL E FAMIGLIE

79Il Sole 24 Ore

L’articolo 7 riguarda nuove norme sia per ilfumo che per il gioco d’azzardo. Il comma 1 inparticolare:

a. contiene l’obbligo, per chi vende prodotti

del tabacco, dirichiedere idocumentid’identi-

tà per verificare la maggiore età, a meno chequesta non risulti evidente;

b. aumenta fino a 1.000 euro le sanzioni per

chi vende fumoaiminorenni;

c.per i recidivi, oltre a un aumento dellasan-

zione fino a 2.000 euro, impone una sospen-

sione della licenza per tremesi.Il comma 2 specifica:a.dovepossano essere installati idistributo-

ri automatici per la vendita di sigarette (al-l’esterno delle rivendite o nella loro zona di in-fluenza commerciale);

b. l’obbligatorietàdi idoneisistemiautoma-

ticiper laverificadella maggioreetàdell’acqui-

rente (tramite la lettura di documenti anagrafi-ci rilasciati dalla pubblica amministrazione).

Ilcomma3stabilisce, infine, che isistemiau-tomatici dovranno essere adottati a partire dal1˚gennaio2013. I commi 3-bis e 3-ter introduco-nochiarimentisullesanzionida inserire in leg-gi già vigenti per coloro che vendano alcolici aminori o non verifichino con certezza la mag-gior età dell’acquirente.

Il comma 3-quater torna a mettere al centro ilgioco d’azzardo e vieta la possibilità per i pub-blici esercizi di mettere a disposizione dei pro-pri clienti apparecchi che consentano il giocoon line.

PubblicitàIlcomma4è inerente alle pubblicità e a un’in-

formazione più corretta sul gioco d’azzardo, so-prattutto per quanto riguarda i giovani. Vengo-no vietati i messaggi pubblicitari sulla televi-sione, la radio, nei teatri e nei cinema quando iprogrammi trasmessi sono rivolti ai minori eviene eliminata la precedente e vaga indicazio-ne di programmi rivolti «prevalentemente aigiovani». Viene, inoltre, esteso il divieto anchealla mezz’ora precedente e successiva ai pro-grammi sopra indicati e anche per la stampaquotidiana e periodica destinata ai minori.

È chiaro l’intento di tutelare dalla pubblicitàquesta fascia di popolazione, anche se sarà com-plesso definire con esattezza quali siano i pro-grammi rivolti ai minori e quali non lo siano.Probabilmente un divieto basato sulla fasciaoraria protetta sarebbe stato più certo e tutelan-te per le giovani generazioni; è comunque uncomma rilevante che farà chiarezza su temiche spesso hanno acceso forti dibattiti, comeavvenuto pochi mesi fa nel caso delle pubblicità

Venditori di tabacco, concessionari e titolari di sale gioco sorvegliati spec

■ Per la vendita di sigarette e tabacco ai minorenni

■ Per la vendita di sigarette e tabacco ai minorenni – Recidivi

■ Per la mancata ammonizione sui rischi di dipendenza dal gioco

■ Per i messaggi pubblicitari che incitano al gioco d’azzardo

Le sanzioni per chi trasgredisce

06 | SCOMMESSE E FUMO

80Il Sole 24 Ore

dei gratta e vinci trasmesse su Rai yo yo, il cana-le Rai dedicato esclusivamente ai bambini.

Sempre nel comma 4 vengono vietati i mes-saggi pubblicitari che abbiano «anche solouno» dei seguenti elementi:

a. incitamento al gioco o esaltazione dellasua pratica;

b. presenza di minori;c. assenza di indicazioni dei rischi di dipen-

denza o assenza di indicazioni che informinosulla reale probabilità di vincita.

Anche in questo caso si introducono per lepubblicità due concetti nuovi e importanti: l’ob-bligo di indicare il rischio che il gioco può com-portare e l’esplicitazione delle reali probabili-tà di vincita, ma a mio avviso anche qui si lascia-no margini di interpretazione eccessivi nel pun-to in cui si vietano pubblicità che incitino al gio-co. Mi chiedo: qual è la pubblicità a un prodottoche non incita, non esorta, non invoglia ad ac-quistare quel determinato prodotto? Di conse-guenza quante interpretazioni e ricorsi possibi-li sarà ragionevole aspettarsi?

Il decreto di conversione aggiunge anche ilcomma 4-bis che chiarisce in modo indiscutibi-le che la pubblicità deve indicare le reali per-centuali e possibilità di vincita. Con il termine“la pubblicità” si includono tutti i canali pubbli-citari possibili e, inoltre, in caso di violazione siimpone al soggetto di ripetere le pubblicità conl’indicazione esplicita delle violazioni fatte. An-che qui il decreto di conversione migliora unprecedente comma che riguardava esclusiva-mente le indicazioni su schedine, apparecchi esiti e non contemplava con chiarezza altri cana-li (stampa e televisioni). Con il comma in esame

eventuali pubblicità che possano indurre l’ac-quirente a credere che «vincere sia facile», do-vranno anche dire con chiarezza «quanto faci-le sia».

Nel comma 5 il Legislatore prosegue con nor-me finalizzate a rendere più consapevoli i gio-catori. Le formule di avvertimento sul rischiodi dipendenza e l’indicazione delle reali proba-bilità di vincita dovranno essere stampate an-che sulle schedine e sui tagliandi, nonché nelleslot machine e nelle videolottery (apparecchi aprima vista simili alle slot machine ma con rego-le di gioco e con possibilità di perdita o vincitaben diverse). Inoltre viene sancito che gli eser-centi dei luoghi di gioco dovranno mettere a di-sposizione del materiale informativo specificoin cui siano evidenziati i rischi del gioco e i luo-ghi dei servizi pubblici o del privato sociale neiquali chiedere aiuto. I materiali dovranno esse-re predisposti dalle aziende sanitarie locali e do-vranno dare indicazioni riferite a quel territo-rio specifico. Questo fa presupporre un lavoro

ali

1.000 euro

2.000 euro

50.000 euro

500.000 euro

PARTE LA RIVOLUZIONE SANITÀ - LE NOVITÀ PER MEDICI, ASL E FAMIGLIE

81Il Sole 24 Ore

di coordinamento per la preparazione dei ma-teriali e, comunque, implica la possibilità di uncoinvolgimento dei gestori del luogo di giocoche in qualche modo parteciperanno a quest’at-tività informativa.

Il nuovo comma 5-bis assegna al ministerodell’Istruzione il compito di segnalare alle scuo-le primaria e secondaria la valenza del tema delgioco responsabile per poi promuovere all’in-terno degli istituti iniziative didattiche ad hoc

sui rischi connessi all’abuso del gioco o a unasua errata percezione. Anche questo è un segna-le di discontinuità con il passato in quanto leprecedenti campagne di informazione erano ge-stite direttamente dai Monopoli di Stato e verte-vano essenzialmente sui rischi del gioco illega-le, senza sottolineare con chiarezza i rischi con-nessi anche all’abuso dei giochi d’azzardo legali.

SanzioniNel comma 6 vengono indicate importanti

sanzioni (fino a 500.000 euro), nel caso di vio-lazione al comma 4, per «committenti del mes-saggio pubblicitario e per proprietari del mez-zo con cui il messaggio pubblicitario è diffu-so». Importante notare la sanzione irrogata an-che per il proprietario del mezzo (ad esempiogiornale o emittente televisiva), se il commit-tente potrebbe mettere in conto eventuali mul-te pur di promuovere un gioco che gli portagrandi guadagni, difficilmente un proprietariodi un giornale potrebbe permettersi lo stessopensiero e questo dovrebbe essere una mag-gior garanzia di attenzione ai messaggi pubbli-citari da trasmettere. Nel comma in esame so-no anche previste sanzioni da 50.000 euro peril concessionario o per il titolare della sala chenon rispettino le norme del comma 5.

Nel comma 7 si chiarisce che i commi prece-

denti riguardanti il gioco d’azzardo entrano invigore dal primo gennaio 2013.

MinorenniCon il comma 8 vengono introdotte alcune

attenzioni utili a ridurre il rischio che i mino-renni giochino d’azzardo. Viene vietato lorol’ingresso nelle sale bingo, nelle sale per vi-deolottery e nelle agenzie di scommessa. Il ti-tolare del locale di gioco deve identificare i mi-nori richiedendo loro un documento di identi-tà; questa sottolineatura, che potrebbe appari-re scontata (il gioco d’azzardo era già vietato aiminorenni come ricordato dalla legge 15 luglio2011 n. 111), serve a risolvere precedenti diverseinterpretazioni sul diritto/dovere di controlloda parte degli esercenti. Viene, inoltre, intro-dotto un passaggio nuovo che vincola il mini-stero dell’Economia e delle Finanze a emanareentro sei mesi un decreto per introdurre gra-dualmente soluzioni tecniche che blocchinol’accesso al gioco dei minori e che avvertanoautomaticamente i giocatori dei pericoli di di-pendenza dal gioco. In realtà pochi sanno cheparadossalmente le slot machine presenti inItalia, per poter essere omologate, prevedonogià la possibilità di poter inviare messaggi suirischi da gioco; possibilità che per ora non èmai stata realmente utilizzata, ma che con que-sto comma specifico sembra non possa più es-sere disattesa.

Nel comma 9 vengono programmati, attra-verso le Forze dell’ordine, almeno 10mila con-trolli all’anno per contrastare il gioco minori-le; i controlli riguardano i luoghi in cui sonoinstallate slot machine o agenzie di scommes-se, qualora questi siano in prossimità di scuo-le, chiese od ospedali. Anche la Polizia localepuò effettuare controlli di questo genere, ciòsignifica che anche il Comune riesce ad avereun maggiore peso nella vigilanza del proprioterritorio. I controlli vengono raddoppiati ri-spetto alla proposta di decreto precedente, maneppure ora vengono citati controlli sulla ven-dita di gratta e vinci, che dalle ricerche rappre-sentano il gioco d’azzardo più frequentementeacquistato dai giovanissimi.

Nel comma 10 che riguarda l’azzardo, si dàmandato ai Monopoli di Stato di pianificare unprogressivo spostamento delle slot machinedai luoghi più vicini a scuole, chiese e ospedali.

Scende in campo ancheil ministero dell’Istruzionenel promuovere il valoredel gioco responsabile

06 | SCOMMESSE E FUMO

82Il Sole 24 Ore

Per lo spostamento si tiene conto anche dei ri-

sultati dei controlli stabiliti nel comma prece-

dente e di eventuali segnalazioni dei Comuni.

Detto spostamento però può avvenire solo a

certe condizioni: deve tenere conto degli inte-

ressi pubblici di settore e può riguardare solo

le concessioni di gioco bandite dopo l’entrata

in vigore del decreto. In pratica per ora non

cambia nulla e dopo si valuterà a seconda degli

interessi di cui tenere conto.

OsservatorioSempre in questo comma si sancisce che,

presso i Monopoli di Stato, nasca un Osservato-rio nazionale che valuti le misure più efficaci

per contrastare la diffusione del gioco d’azzar-

do e della dipendenza da questo. Dell’Osserva-

torio faranno parte esperti individuati dai mini-

steri, dalle associazioni di famiglie e giovani,

dai Comuni. Sempre in un’ottica di assenza di

oneri per lo Stato, tutti costoro dovranno parte-

cipare a titolo esclusivamente gratuito visto

che non solo non sono previsti compensi, ma è

anche chiarito che non vi saranno neppure rim-

borsi spese.

Il decreto attuativo, approvato con la fiducia

in entrambi i rami del Parlamento, ha introdot-

to novità rilevanti sul gioco d’azzardo; ma nelsuo percorso, fra le prime bozze e la stesura fi-

nale, ha anche toccato temi importanti poi ab-bandonati. Per capire meglio quanto il tema

del gioco d’azzardo sia complesso da affronta-

re, può essere utile citare alcuni dei commi pre-

senti nelle bozze precedenti e che sono sparitinella versione definitiva:

a. il divieto della pubblicità in televisione del

gioco d’azzardo dalle 16.30 alle 19.00;

b. il divieto di pubblicità sui mezzi di tra-sporto pubblico;

c. le clausole contrattuali per le future con-

cessioni che prevedano chiusure temporanee

in caso di segnalazioni di fenomeni estesi di gio-

co patologico;

d. la distanza minima per le nuove conces-sioni di 200 metri dai luoghi sensibili;

e. la modifica dell’articolo 419 del Codice ci-vile che avrebbe introdotto la possibilità di so-spensione di procedure esecutive a danno di

un giocatore patologico e facilitato la nomina

di un amministratore di sostegno.

Le norme introdotte e le norme sparite ci aiu-

tano a capire quanto il tema del gioco d’azzardo

continui a essere, come nei secoli passati, un

tema complesso e con interessi e proposte poli-

tiche a volte divergenti tra loro; ma non si può

non sottolineare che dopo decine di anni di tota-

le disinteresse su questo fenomeno, il Governo

abbia dato un segnale di discontinuità.

■ Divieto per gli under 18 di entrare nelle sale bingo, nelle sale per videolottery e nelle agenzie discommessa

■ Obbligo di mostrare un documento di identità al titolare del locale da gioco

■ Obbligo per il ministero dell’Economia e delle Finanze di emanare entro sei mesi un decreto che blocchigradualmente l’accesso degli under 18 al gioco

■ Pianificazione di almeno 10mila controlli l’anno da parte delle Forze dell’ordine per contrastare il giocominorile

■ Affidamento aiMonopoli di Stato di un piano di graduale allontanamento delle slot machine dai luoghivicini a scuole, ospedali e chiese

■ Insediamento all’interno deiMonopoli di Stato di unOsservatorio nazionale che contrasti la diffusionedel gioco d’azzardo

La stretta sui minorenni

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