Paola minetti 20071 La nuova 241 novellata IL RESPONSABILE DI PROCEDIMENTO.

paola minetti 2007 1

La nuova 241 novellata

IL RESPONSABILE DI PROCEDIMENTO


Funzione nella 241/1990• strumento della trasparenza

amministrativa ed efficacia dell’azione amministrativa

• strumento di collaborazione e partecipazione

• Strumento di personalizzazione dell’attività dei pubblici uffici,


Valore integrativo della legge 241/1990

"efficacia integrativa", dei principi contenuti nella legge 241/1990

l. 241/1990 è legge sul procedimento, non legge del procedimento amministrativo,

• l.241/1990 non stabilisce una disciplina completa ed esaustiva

legge di garanzia minima “minimo comune denominatore’ di

disciplina dei rapporti


Funzione della figura del responsabile

• istituzionalizzazione di un diretto interlocutore • valorizzazione della relativa responsabilità• piu’ razionale ripartizione delle competenze • generale semplificazione delle procedure; • più diretto coinvolgimento del funzionario in

ordine al risultato dell’azione.• individuazione di una autorità che funga da guida

del procedimento, • vigilanza dal momento propulsivo a quello

conclusivo,• gestione della connessioni tra le fasi • stabile punto di riferimento per il cittadino.

•


ARTICOLO 4 unità organizzativa responsabile di procedimento

Da vari responsabili nelle varie fasi del procedimento all’introduzione della figura del responsabile di procedimentoi principi guida: la trasparenzala titolarità di funzioni, il coordinamento, la modernizzazionedelle competenzepunto di riferimento: il dovere di collaborazioneIDENTIFICAZIONE DEL RESPONSABILECONOSCIBILITA’ DEL RESPONSABILE (un interlocutoredifferenziato


Articoli 4/5/6 legge 241• Scopo dei tre articoli: riorganizzazione PA

con attribuzione di rilevanza esterna alla distribuzione delle competenze interne - ratio garantistica ed efficientistica

• il giusto procedimento: ogni fase ha una sua autonoma rilevanza (ripercussioni delle fasi endo procedimentali; gli atti interni)

• la buona fede del privato e il principio di tutela dell’affidamento (responsabilità da contatto)


Articoli 4/5/6 legge 241• Il principio del contraddittorio, la trasparenza,

l’ingresso degli interessati nel procedimento, la completa informazione, il procedimento complesso. Le garanzie dei privati

• l’istituzionalizzazione di un diretto responsabile: collaborazione con il privato - canale fiduciario - il contatto procedimentale, la dialettica, l’onere di diligenza

• il responsabile esterno: individuazione con un contratto

• la responsabilità del dirigente del buon andamento


Articoli 4/5/6 legge 241• I riflessi sull’organizzazione interna

• se ci sono più responsabili

• autoorganizzazione

• il ruolo del responsabile oggettivamente tale

• le funzioni e la titolarità

• la competenza gestionale e di indirizzo

• il concetto di competenza procedimentale


Articoli 4/5/6 legge 241• Unificazione di responsabilità nei

procedimenti complessi

• la concezione unitaria di procedimento (in maniera da superare la frammentazione per fasi): collegamento tra le fasi del procedimento

• struttura sequenziale del procedimento


Articoli 4/5/6 legge 241• La partecipazione di più

amministrazioni: il risultato• interpretazione unitaria del

responsabile e autonomia delle PA sono in contrasto

• va individuato un responsabile • la conferenza dei servizi


I principi comunitari• La proporzionalità: non si possono

imporre più restrizioni di quelle necessarie per raggiungere lo scopo

• la par condicio• la partecipazione (gare)• la regolarizzazione• le incertezze interpretative


Il procedimento amministrativo • È una sequenza di atti, procedure e

comportamenti provenienti da soggetti pubblici e privati, finalizzati all’emanazione di un provvedimento amministrativo

• Al suo interno possono esservi più atti/provvedimenti (es. pareri, nulla osta) e più procedimenti subordinati


Il procedimento• Garantisce il corretto esercizio

dell’azione amministrativa (imparzialità buon andamento, efficacia, efficienza, trasparenza, partecipazione)

• Garantisce la giusta ponderazione degli interessi pubblici in gioco

• Consente un controllo esterno e interno


Funzione del procedimento • Applicazione della legge• Integrazione della legge

(discrezionalità)• Selezione di interessi• Organizzazione dei fini pubblici


Principi del procedimento

• Ragionevolezza • Economicità,efficacia• Semplicità• Pubblicità/trasparenza• Partecipazione/giusto procedimento• Non aggravamento• Conclusione


Principi del procedimento.La ragionevolezza• clausola generale dell’azione

amministrativa, proiezione dei principi costituzionali

• Non solo sintesi delle forme di eccesso di potere

• Ma anche controllo sostanziale sulla coerenza e congruità del bilanciamento di interessi (valutazione di ipotesi alternative di comparazione degli interessi in conflitto al di là della mera applicazione di legge)


Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale• Produzione Atti normativi• Di Pianificazione e programmazione• Di Valutazione comparativa e

concorrenziale : a) concessioni; b)procedimenti concorsuali

• Tributari• Autorizzatori


Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale• Cautelari (art.7 l. 241/90)• Ablatori (obblighi coattivi di fare,

non fare,di soggezione)• Ablatori Di esecuzione• Sanzionatori (afflittivi-di tipo

pecuniario o interdittivo, o ripristinatori)


Esempi di procedimenti in relazione alla funzione/atto finale• Contrattuali• Tariffari• Procedimenti di secondo grado


Fasi del procedimento• Iniziativa• Istruttoria (sub procedimenti, pareri,

partecipazione del privato, accesso)• Pre decisoria 10 bis• Decisione (provvedimento finale

espresso, silenzio)• Integrazione dell’efficacia (controlli,

notifica, comunicazione, pubblicazione)


Questioni terminologiche

• legge 142/1990legge 142/1990 demanda alle norme di demanda alle norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, organizzazione degli uffici e dei servizi, l’individuazione (art.7,comma 4)dei l’individuazione (art.7,comma 4)dei responsabili dei procedimenti;art.53 responsabili dei procedimenti;art.53 responsabili dei servizi responsabili dei servizi

• legge 241/1990legge 241/1990 responsabile del responsabile del procedimento procedimento

• precedente art. 7 della legge quadroprecedente art. 7 della legge quadro unico unico responsabile del procedimento;responsabile del procedimento;

• legge 415/1998legge 415/1998 responsabile unico del responsabile unico del procedimento. procedimento.

• Dpr 554/1999Dpr 554/1999responsabile del procedimento responsabile del procedimento •


ARTICOLO 5responsabile di procedimento

Si scende nello specifico di ciò che deve fare la PA per individuare il responsabilela legge si sostituisce alla PA se questa non individua il responsabilesi parla di unità organizzativa (funzionario - dirigente - la nomina - la delega )il presupposto della procedura di nominase le cose cambianoi rapporti di lavoro sono disciplinati dal CC articolo 2 D. Lvo165/01le competenze dei responsabili articoli 107 e 110 Tuel


tipologie sotto il profilo soggettivo

• responsabile unico internoresponsabile unico interno• attivita’ di supporto esterno attivita’ di supporto esterno • responsabile unico esternoresponsabile unico esterno• Responsabile dellaResponsabile della

programmazioneprogrammazione


responsabile unico interno

• Atto di individuazione (nell’ente locale )

• delibera dell’organo esecutivo • atto del Sindaco (legge

81/1993) • atto dei dirigenti o dei capi

degli uffici


RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO

SE NON E’ GIA’ STABILITO CON LEGGE O REGOLAMENTO

PER CIASCUN TIPO DI PROVVEDIMENTO RELATIVO AD ATTI DI LORO COMPETENZA

LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI DEVONO DETERMINARE L’UNITA’ ORGANIZZATIVA

RESPONSABILE DELL’ISTRUTTORIA E DI OGNI ALTRO ADEMPIMENTO PROCEDIMENTALE

NONCHE’ L’ADOZIONE DLE PROVVEDIMENTO FINALE

ART.4

Le disposizioniadottate ai sensidi questo articolo

sono rese pubbliche


Fino a quando non è fatta l’assegnazioneè considerato responsabile del singolo

procedimento il funzionario preposto all’U.O.

L’ U.O. competentee il nominativo del responsabile del procedimento

sono comunicati:- Ai soggetti di cui all’art.7- A richiesta a chiunque vi abbia interesse

ART.5


ARTICOLO 5responsabile di procedimento• I criteri per individuare l’unità

organizzativa responsabile• con atti delle singole PA• di solito si recepisce l’assetto

organizzativo già disciplinato (attività vincolata)

• si può operare con più soluzioni organizzative


ARTICOLO 5responsabile di procedimento• Problemi: individuare le strutture

competenti quando ci sono più unità coinvolte: valutare se ci sia un ufficio che compie il ruolo centrale oppure se siano in posizione paritaria

• idem in caso di più PA• in concreto: il parere del CdS: si decide per

regolamento (decreti ministeriali ex articolo 17 L 400/88)


ARTICOLO 5responsabile di procedimento• Conseguenze dell’inottemperanza• illegittimità per violazione di legge• individuazione del funzionario: assegnazione di

responsabilità, posto vacante il dirigente sopperisce

• l’assegnazione è un atto recettizio ossia è valido quando viene conosciuto, la responsabilità procedimentale va conosciuta e valutata con criteri di riparto del lavoro (oggettivi)


Inadempimento obblighi di Inadempimento obblighi di individuazione e comunicazioneindividuazione e comunicazione

• mancata individuazione: mancata individuazione: conseguenzeconseguenze

• si considera responsabile il funzionario preposto alla competente unità organizzativa.

• mancata comunicazione ai mancata comunicazione ai terziterzi :conseguenze prima tesi :stessi effetti della mancata comunicazione dell'avvio del procedimento

seconda tesi :no illegittimità del provvedimento finale - attuale giurisprudenza


responsabile unico interno

• Art. 7 dpr 554/1999 :nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici nell'ambito del proprio organico, prima della fase di predisposizione del progetto preliminare da inserire nell’elenco annuale di cui all’articolo 14, comma 1, della Legge.


qualifica del responsabile interno

• tecnico (art.7 ,comma 5, primo periodo).• Il responsabile del procedimento è un tecnico in possesso di

titolo di studio adeguato alla natura dell’intervento da realizzare, abilitato all'esercizio della professione o, quando l'abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, è un funzionario con idonea professionalità, e con anzianità di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni

• tesi : figura apicale dell’ufficio tecnico • tesi : demandata autonomia di ogni ente (in rapporto

alla struttura, airapporti interorganici, alle capacita’ individuali ecc.)

•


pluralita’ o unicita’ responsabile interno nella Legge 241/1990 :interpretazione unico

responsabile • unicita’ della figura del responsabile del

procedimento, • doveri di complessivo coordinamento

istruttorio• superamento struttura sequenziale del

procedimento.• responsabilità dei pubblici funzionari

sancito dall’art. 28 della Costituzione•


Interpretazione pluralita’ di responsabili (Min.Funz. pubblica) pluralita’ di responsabili, pluralita’ di responsabili, • concetto di responsabile del procedimento concetto di responsabile del procedimento

come sinonimo di attribuzione di competenze come sinonimo di attribuzione di competenze • pluralità di unità organizzative pluralità di unità organizzative

responsabili in corrispondenza di ciascuna responsabili in corrispondenza di ciascuna competenza, interna o esterna competenza, interna o esterna

• accentuazione carattere sequenziale del accentuazione carattere sequenziale del procedimento procedimento

• moltiplicazione verso l’esterno dei centri moltiplicazione verso l’esterno dei centri di imputazione della responsabilità di imputazione della responsabilità procedimentale, procedimentale,

• scollamento tra le varie fasi procedurali scollamento tra le varie fasi procedurali attribuite alla esclusiva competenza di un ufficioattribuite alla esclusiva competenza di un ufficio


interpretazione a favore dell’unicita’ della figura e dell’individuazione di obblighi di risultato

• autorità guida • individuazione di un unico centro

di imputazione • amministrazione “di risultato” • affermazione della nozione di

responsabilità complessiva dell’intera procedura


Nella legge sui lavori pubblici

• legge 216/1995 pluralita’ responsabili • pluralita’ di responsabili del procedimento (art. 7,

comma 2, ult.parte) • nella fase transitoria (tre anni) in luogo di un unico

responsabile per ogni singolo intervento può essere nominato un responsabile per ciascuna fase della progettazione dell'affidamento e dell'esecuzione,

• introduzione ruolo coordinatore unico •


LEGGE 216/1995

• COORDINATORE UNICO COORDINATORE UNICO project managerproject manager • compiti coordinatore :compiti coordinatore :• garantire due obiettivi (art.7, comma 3):garantire due obiettivi (art.7, comma 3):• ‑ ‑ una formazione ragionata e coordinata del una formazione ragionata e coordinata del

programma triennale dei lavori pubblici;programma triennale dei lavori pubblici;• ‑ ‑ una efficiente attuazione dell'insieme degli una efficiente attuazione dell'insieme degli

interventi previsti dal programma stesso.interventi previsti dal programma stesso.• IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA

LEGGE 216/1995LEGGE 216/1995• funzioni anche per ogni singola fase del funzioni anche per ogni singola fase del

procedimento (procedimento (conferma art.7, comma 2, ultima conferma art.7, comma 2, ultima parte che prevedeva piu’ responsabili per singole parte che prevedeva piu’ responsabili per singole fasi e singoli interventi).fasi e singoli interventi).

• frammentazione di compiti ,frammentazione di compiti ,


problemi di attuazione di una problemi di attuazione di una scelta di compromessoscelta di compromesso

• contemporanea coesistenza tra una concezione contemporanea coesistenza tra una concezione unitaria di responsabile del procedimento e una unitaria di responsabile del procedimento e una concezione pluralistaconcezione pluralista

• scissione tra ruolo funzionale e responsabilità • intreccio di responsabilità confusione di compiti con altre figureconfusione di compiti con altre figure

• il responsabile del servizio finanziario, per la fase il responsabile del servizio finanziario, per la fase della programmazione e per l’attestazione della copertura della programmazione e per l’attestazione della copertura finanziaria ;finanziaria ;

• il responsabile dei servizi tecnici, per la progettazione il responsabile dei servizi tecnici, per la progettazione e gli eventuali espropri;e gli eventuali espropri;

• il segretario o altro responsabile, per la gara (dal il segretario o altro responsabile, per la gara (dal bando alla predisposizione del contratto);bando alla predisposizione del contratto);

• il responsabile dei servizi tecnici per la fase esecutiva il responsabile dei servizi tecnici per la fase esecutiva (a partire dalla stipula del contratto).(a partire dalla stipula del contratto).


Legge 415/1998

• soppressione della figura del coordinatore unico

• assorbimento delle competenze ad un unico soggetto

responsabile unico = interlocutore certo e ben definito, per la soluzione di eventuali problemi


Conseguenze operative Impossibilita’ frazionare nei vari segmenti

procedurali la responsabilità’ della conduzione del procedimento

impossibilita’ attribuzione della presidenza delle commissioni di gara e della stipula al segretario comunale e provinciale in base all'articolo 97, lettera c) testo unico

• concetto di scorporo • competenze fondate su una esplicita

attribuzione legislativa (Circolare n. 4/1998)non derogabile per atto amministrativo


Funzioni di supporto esterno

• possibilita’ affidare attività di supporto (art 7 ,comma 5 ) a:

• professionisti • società di servizi esterni quindi non direttamente ì compiti e le

funzioni del responsabile unico, ma solo le attività di supporto


Condizioni

1. certificazione delle carenze di organico 2. affidamento mediante modalità previste dal codice

dei contratti3. qualificazione tecnica 4. competenze specifiche tecnico , economico‑finanziarie

amministrativo , organizzativo e legale .5. stipula di un’assicurazione6. divieto di partecipare agli appalti o concessioni di

lavori pubblici, nonché agli eventuali subappalti o cottimi

7. Carattere permanente della previsione normativa


La scelta del responsabile unico all’esterno della struttura• • probabile riconduzione alla figura

dell’organo indiretto• concetto di esercizio privato di

pubbliche funzioni, • emanazione di atti amministrativi


Articolo 6 compiti del responsabile di procedimento

COSA FA IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO ?


- Valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione, e i presupposti rilevanti PER L’EMANAZIONE DEL PROVVEDIMENTO

- Accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti necessari…

- Propone l’indizione di conferenze di servizi (se ha la comp. le indice direttamente)

- Cura le comunicazioni, le pubblicazioni,le modificazioni previste dalla legge e dai regolamenti

- Adotta (se è competente) il provvedimento finale ovvero trasmette per l’adozione

ART.6


Lettera e) articolo 6• L’organo competente per l’adozione

del provvedimento finale ove diverso dal responsabile del procedimento non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale”

• Implicazioni della modifica legislativa


La legge 241 affida al responsabile di procedimento• Il compito di personalizzare l’istruttoria

rappresentando uno dei punti maggiormente qualificanti della legge

• Non ha quasi mai compiti di rilevanza esterna, i compiti di decisione assumono una valenza residuale ed eventuale

• Gestisce la fase seriale del procedimento fino al completamento dell’istruttoria

• Trasmette gli atti per la decisione ma con le proprie valutazioni dedotte dalla sequenza seriale del procedimento


Esigenze organizzative• Nasce l’esigenza di costituire una formula

organizzativa che garantisca un coordinamento tra il responsabile di procedimento e di provvedimento

• Uso della telematica• La responsabilità da contattoLa responsabilità da contatto: è di tipo

qualificato, buona fede nella conduzione del procedimento. Correttezza amministrativa nell’azione obbligo amministrativo che si traduce in una obbligazione civilistica extracontrattuale nei confronti del privato che assume una posizione giuridicamente qualificata e tutelata come bene autonomo della vita


Il ruolo del responsabile del procedimento A tutto campo• Fase preparatoriaFase preparatoria • valutazione delle condizioni di ammissibilità • requisiti di legittimazione, • conduzione dell’istruttoria,• fase decisoria,fase decisoria, • qualora il responsabile sia attributario, per legge, di

competenza provvedimentale esterna, • fase integrativa dell’efficaciafase integrativa dell’efficacia• cura le comunicazioni e le notificazioni

–


I rapporti tra i responsabili• Responsabile di istruttoria e di

provvedimento• il nuovo comma lett. E) articolo 6• non è possibile rimuovere il

responsabile designato (principio di immutabilità e insostituibilità anche se vi è subordinazione gerarchica): il limite è dato dalla rimozione, pensionamento, trasferimento etc del responsabile

• concentrazione di responsabilità in un solo dominus


I rapporti interorganici

• direttore lavori• ingegnere capo• responsabile della sicurezza


effetti per legislazione di settore• la disciplina di ogni procedimento è la disciplina di ogni procedimento è

regolata dal combinato disposto di regolata dal combinato disposto di • l. n. 241/1990 l. n. 241/1990 • principi generali elaborati da principi generali elaborati da

giurisprudenza dottrina,giurisprudenza dottrina,• legge specifica di quel procedimentolegge specifica di quel procedimentoeffetto di completamento fra le disposizioni effetto di completamento fra le disposizioni

della legge e le disposizioni della disciplina di della legge e le disposizioni della disciplina di settore settore

•

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