ORE DI SVILUPPO? CENTRO STORICO: MUSEO-GHETTO O … · L’ACI, nell’anno del suo centenario,...

CENTRO STORICO:MUSEO-GHETTOO MOTORE DI SVILUPPO?

CE

NT

RO

ST

OR

ICO

:MU

SE

O-G

HE

TT

O O

MO

TO

RE

DI

SV

ILU

PP

O?

FON

DA

ZIO

NE

FILI

PPO

CA

RA

CC

IOLO

Vivere e muoversi nei centri storici

CENTRO STORICO:MUSEO-GHETTO O MOTORE DI SVILUPPO?

CENTRO STORICO:MUSEO-GHETTO O MOTORE DI SVILUPPO?

VIVERE E MUOVERSINEI CENTRI STORICI

Aprile 2005

© Fondazione Filippo Caracciolo

Ringraziamenti

Lo Studio è stato realizzato grazie alla preziosa collaborazione di un gruppo di lavoro composto da:

On. Michele Giardiello, CoordinatoreDott. Francesco Ciro Scotto, Fondazione Filippo CaraccioloDott. Luca Agneni, Direzione Studi e Ricerche ACID.ssa Francesca Borea, Direzione Studi e Ricerche ACIDott. Luca Pascotto, Direzione Studi e Ricerche ACIArch. Barbara Barroccu, Area Professionale Tecnica - Direzione Studi e Ricerche ACIIng. Francesco Mazzone, Area Professionale Tecnica - Direzione Studi e Ricerche ACIIng. Enrico Pagliari, Dirigenza Generale Progettuale - Area Mobilità e Trasporti

Ha inoltre collaborato il Prof. Claudio Podestà, ordinario di Tecnica ed Economia dei Trasporti presso il Politecnico di Milano

Coordinamento culturale ed editoriale della Direzione Studi e Ricerche dell’ACI

5 CENTRO STORICO

Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Capitolo IL’evoluzione strutturale e funzionale dei centri storici . . . . . . . . . . . . . . . 151.1 Le basi teoriche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1.1.1 Forma e funzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.1.2 Nasce il centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161.1.3 Centro storico e periferia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181.1.4 Il centro storico nell’economia globale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.1.5 Il centro storico si modifica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.1.6 Quale destino per il centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1.2 Quadro di riferimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271.2.1 Popolazione residente nei centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281.2.2 Valori immobiliari nei centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311.2.3 Le dinamiche della mobilità nei centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

1.3 Centri storici ed esclusione sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401.3.1 Politiche urbane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401.3.2 Povertà ed esclusione sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411.3.3 Mutamenti sociali e centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Capitolo IINorme e strumenti pr il centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452.1 Il quadro di riferimento generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.1.1 Un po’ di storia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452.1.2 Dal governo alla governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

2.2 Le leggi per la tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532.2.1 Inquadramento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532.2.2 L’evoluzione della normativa a tutela dei centri storici . . . . . . . . . . . 552.2.3 Centri storici e tutela dall’inquinamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632.2.4 Centri storici e parcheggi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Indice

CENTRO STORICO 6

2.3 Il commercio nel centro storico: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672.3.1 Il quadro giuridico di riferimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 692.3.2 Commercio e centri storici: le ragioni della crisi . . . . . . . . . . . . . . . 712.3.3 Le misure per il recupero del centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2.4 Piani e politiche per il centro storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762.4.1 La crisi del piano di tradizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762.4.2 Grandi progetti urbani europei e nuove centralità . . . . . . . . . . . . . . 812.4.3 Politiche integrate per la coesione sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912.4.4 Politiche dei tempi per la città . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

2.5 La questione legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Capitolo IIIMobilità e accessibilità per i centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033.1 I termini di una convivenza problematica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033.2 Forme e strumenti di gestione della città . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1053.3 Il ruolo del Trasporto Pubblico Locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1143.4 L’innovazione tecnologica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1193.5 La distribuzione delle merci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Capitolo IVPeculiarità di alcuni centri storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1254.1 Le città di interesse turistico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1254.2 Le città portuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1314.3 La crisi dei Comuni minori. Valori da conservare e necessità di innovare 138

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

INDICE

CENTRO STORICO:MUSEO-GHETTOO MOTORE DI SVILUPPO?

9 CENTRO STORICO

L’ACI, nell’anno del suo centenario, dedica la 61^ edizione della propria an-nuale Conferenza alla mobilità nei centri storici, anzi alla tematica generale deicentri storici, intesi come luoghi urbani baricentrici per storia e funzioni accu-mulate nel tempo, quindi suscettibili, ove opportunamente gestiti, di promuovereeffetti di crescita, di sviluppo e di rinnovamento delle città, in modo da scongiu-rare fenomeni di decadimento e di degrado. Luoghi e àmbiti comunque decisivinella formazione degli scenari di mobilità che oggi si manifestano e con i quali fa-re i conti per mantenere gli equilibri generali degli insediamenti realizzati ed aiquali è legata la crescita sociale ed economica della collettività.

Si affronta un argomento molto complesso e irto di implicazioni per quanto at-tiene ai problemi della mobilità, fenomeno strettamente correlato alle tematicherelative all’uso del territorio e da cui in definitiva scaturiscono le maggiori criticitàin termini di congestione del traffico, inquinamento ambientale e incidentalità. Cisi spinge quindi nel cuore di una materia fortemente connessa alle problematicheche l’ACI tradizionalmente affronta: quelle che riguardano le ragioni ed i modi diconcepire l’automobile e il suo impiego, come mezzo oggi più diffuso di eserciziodella mobilità individuale delle persone.

Il Rapporto predisposto, come di consueto dalla Fondazione Caracciolo, af-fronta l’argomento da diverse angolazioni tenendo in particolare rilievo l’aspettodella mobilità nell’ambito di un excursus storico normativo di sviluppo economi-co e sociale del centro storico: ovviamente, data la vastità e complessità della ma-teria trattata, l’indagine non può che assumere il carattere di guida e stimolo allariflessione per facilitare lo svolgimento dei dibattiti nella Conferenza.

I dati sulla mobilità urbana italiana sono generalmente scarsi, incompleti e po-co aggiornati, se si eccettuano alcuni studi condotti su singole città. Fra questi sipossono inserire anche gli approfondimenti svolti dalla Fondazione per la reda-zione del Rapporto, con la messa a punto di alcuni indicatori numerici che ag-giungono a quelli disponibili una nota originale sull’evolversi quantitativo dei fe-nomeni di centralità urbana.

Dagli studi, nella maggioranza dei casi, si può comunque rilevare che negli ul-timi anni la domanda di mobilità nelle aree urbane1 è stata caratterizzata daprofonde modifiche, sia in termini quantitativi che qualitativi2.

Le situazioni di crisi della circolazione sono diventate sempre più ricorrenti edestese (sia spazialmente che temporalmente) e non solo nei grandi centri urbani,ma anche in numerose città di medie e piccole dimensioni.

Si è riscontrata cioè una forte crescita dei volumi del flusso di traffico, non ac-compagnata da una corrispondente crescita della rete infrastrutturale, con un sen-sibile cambiamento della frequenza e della natura degli spostamenti.

Introduzione

1) Secondo il CNT, la mobi-lità media dei residenti urba-ni è di oltre 4 spostamentigiornalieri.2) Alle quali non si è riuscitigeneralmente a far fronte conadeguati interventi sullastruttura dei sistemi dell’of-ferta e della domanda ditrasporto. Né si è riusciti adarrestare il declino del tra-sporto pubblico, sia in termi-ni assoluti che di ripartizionemodale.

CENTRO STORICO 10

I tradizionali spostamenti sistematici (casa-lavoro, casa-scuola), sono divenutisempre meno rilevanti in rapporto a quelli occasionali, configurando una doman-da con forti caratteristiche di aleatorietà nel tempo e nello spazio, fenomeno pe-culiarmente collegato alla concentrazione di attività terziarie, tipiche delle zonecentrali.

Nel tempo, per sopperire alle difficoltà insorgenti, sono stati emanati provvedi-menti restrittivi della circolazione nelle aree centrali, che hanno sempre più as-sunto carattere organico e sistematico, anche con il supporto di studi e di tecno-logie di controllo più sofisticati. I primi interventi per Zone a Traffico Limitato(ZTL) sono stati definiti in centri urbani di piccola e media grandezza soprattuttoper proteggere i centri storici, cioè le aree più antiche e delicate; e sono stati gra-dualmente estesi alle maggiori città negli anni ’80. I risultati appaiono peraltrocontraddittori: è pur vero che le condizioni di circolazione sono parzialmente mi-gliorate nelle aree sottoposte a limitazioni, ma esse sono peggiorate nelle zone li-mitrofe, mostrando spesso che la congestione non è stata eliminata, ma solo tra-sferita.

Per quanto riguarda poi l’inquinamento atmosferico (sulla base delle dubbiemetodologie statistiche di misurazione applicate), i provvedimenti non hannoquasi mai sortito i risultati sperati, in ragione dell’esiguità delle aree controllate,dei mancati adeguamenti del servizio di Trasporto Pubblico Locale (TPL), dellenumerose deroghe e delle frequenti violazioni. Solo più recentemente, a causa delperdurare di criticità tali da far temere fortemente per la pubblica salute (aumen-to delle particelle sottili, PM10), sono stati attivati interventi più incisivi, sulla cuiefficacia tuttavia permangono molte incertezze.

In generale si è manifestato un crescente fenomeno di ampliamento delle areeurbane e parallelamente, specie nelle città metropolitane, una profonda e diffusamodificazione dell’uso del territorio nelle zone centrali, palese conseguenza siadelle nuove tendenze dei consumatori, sia dei diversi indirizzi di governo di que-ste aree. La residenza nei centri storici si è sempre più di frequente caratterizzatacome una funzione privilegiata e costosa, mentre si è evidenziato un fenomeno dimigrazione verso le zone periferiche che ha rinforzato l’utilizzo dell’auto privata,con le evidenti conseguenze.

A fronte di questa situazione, si sono moltiplicate le difficoltà del trasporto pub-blico a costituirsi quale efficace alternativa all’auto privata, anche perché il siste-ma è stato spesso gestito con approccio riduttivo, di tipo aziendalistico non aper-to ad un servizio globale alla mobilità; metropolitane, tram, bus, ferrovie regiona-li e quant’altro, sono visti come sistemi separati; soprattutto dall’automobile di cui

INTRODUZIONE

11 CENTRO STORICO

dovrebbero essere complementari. Può apparire utopistico oggi parlare di una po-litica di governo della mobilità che includa l’auto e i sistemi di TPL in una visionee gestione globale, mediante un’unica Autorità responsabile della mobilità in ter-mini di definizione degli indirizzi trasportistici nell’intera area urbana. Peraltro èsingolare che molti Comuni in Italia abbiano costituito gli Assessorati “alla mobi-lità”, che di fatto si occupano solo di TPL e di ZTL…, senza alcun potere di indi-rizzo sulle scelte attinenti alla mobilità esercitata con i mezzi individuali. Ciò puòdipendere anche dalla peculiare concezione dei sistemi di trasporto disponibili(TPL/auto private), che presuppone opposti concetti di assunzione delle decisioni(accentrate/individuali). Certo è che oggi il problema si pone in modo si può diredrammatico, come anche sottolineano i documenti comunitari.

Si può osservare in merito che tentativi anche recenti di armonizzazione nonsono estranei all’esperienza europea3, anche se resi molto difficoltosi da impedi-menti storici, normativi, finanziari, sindacali ecc.

Tentativi basati fondamentalmente sull’applicazione di tariffe differenziate peri vari sistemi di trasporto utilizzato, nell’ipotesi di una supposta ipersensibilitàdell’utente alla variabile economica e del persistere di un regime di costi distorto,non rappresentativo della effettiva contropartita alle prestazioni erogate. Ipotesiin buona parte sostenibili, secondo gli economisti, per le ragioni che seguono. Se,infatti, da una parte è vero che il regime di tariffe generalmente praticato per ilTPL dovrebbe risultare incentivante, è altresì vero che nelle condizioni attuali l’u-tenza del trasporto collettivo è soggetta ad una serie ulteriore di costi difficilmen-te misurabili monetariamente, che tuttavia sono pesantemente avvertiti e prodot-ti da numerosi fattori negativi dell’esercizio (ritardi, discomfort, attese, lentezzaecc). Se poi è vero che il costo di esercizio del mezzo privato è molto elevato (an-che se solo una modesta componente di tale costo risulta in genere percepita dal-l’utente), è altresì vero che l’automobilista è chiamato a farsi carico di una note-vole quota dei costi che provoca, principalmente in termini di esternalitá negativegenerate (congestione, danni ambientali, inquinamento, sicurezza ecc.). Le con-traddizioni di tale situazione determinano squilibri e inefficienze che richiedonointerventi mirati per un recupero del sistema di TPL di cui la Riforma concor-renziale e liberalizzante varata negli anni ’90 costituisce un punto cardine4.

Il Rapporto dedica ampi spazi alla trattazione delle questioni di natura urbani-stica e normativa. Nel capitolo d’apertura, la genesi e la trasformazione storica deinuclei urbani assieme all’analisi dei presupposti di sviluppo degli insediamenti,viene svolta ed approfondita come base delle riflessioni successive. Il primo para-grafo esamina l’evoluzione strutturale e funzionale dei centri storici ed i rapportitra tali iniziali nuclei costitutivi delle città e le nuove periferie caratterizzate dal-

3) Si sono sperimentati as-setti organizzativi caratteriz-zati da organismi in grado dicontrollare e gestire l’interosistema della mobilità urba-na, comprendente tutti i mo-di di trasporto, i parcheggi ele infrastrutture: è l’esempiodei Paesi Bassi e della Ger-mania (vedi il modello dibuona memoria del Verkehr-sverbund), dove si è tentatodi bilanciare, con qualchesuccesso, l’eccesso d’uso del-l’automobile, adottando dellepolitiche in grado di promuo-vere il trasporto pubblico, odalmeno una più stretta coor-dinazione fra le autorità esi-stenti (essenzialmente le re-gioni e i comuni). Si potreb-be parlare in merito di unacultura della mobilità piùavanzata che in Italia.4) Si veda il Rapporto dellaFondazione Caracciolo- Cen-tro studi dell’ACI: “Il Traspor-to Pubblico Locale. Tra servi-zio sociale e opportunità dibusiness”, 2004.

INTRODUZIONE

CENTRO STORICO 12

l’impianto di attività e funzioni, specie commerciali, del tutto innovative e spessoantagoniste con quelle insediate nei centri storici. Tenendo conto delle peculiaritàe della storia che caratterizza le città italiane, si sono messe in rilievo le tendenzee le conseguenze più significative in termini di vivibilità e soddisfazione delle esi-genze di mobilità.

Il secondo capitolo svolge un’analisi approfondita delle norme, dei piani e poli-tiche adottati nel tempo per la tutela ed il governo dei centri storici. In tale conte-sto sono illustrati i cambiamenti culturali che hanno portato da una concezionesostanzialmente vincolistica ed incentrata sulla conservazione dei beni di elevatovalore storico-artistico compresi nei centri storici, ad una visione più aperta e te-sa, attraverso lo stimolo di opportune operazioni di recupero, ad una valorizza-zione anche produttiva dei beni medesimi. Sono discussi i pro e i contro di dettipassaggi così da agevolare la comprensione delle problematiche e dei conflitti diinteresse fra i soggetti coinvolti, in particolare tra pubblico e privato. Tensioni checaratterizzano e in parte mascherano il difficile passaggio dal tradizionale con-cetto di “governo” del territorio a quello innovativo di “governance”.

Nello stesso capitolo è sviluppato l’argomento inerente le attività commercialiinsediate nei centri storici, che tanto contribuiscono a produrre i fenomeni di mo-bilità dei consumatori cui va aggiunta la domanda determinata sia dalla distribu-zione delle merci, che degli stessi addetti alle attività commerciali. C’è da consi-derare che la distribuzione delle merci è influenzata da una diversa logistica di-stributiva (“just in time”) che contribuisce ulteriormente alla congestione. L’aspet-to maggiormente approfondito nel Rapporto riguarda il quadro giuridico/norma-tivo di riferimento e la sua più recente evoluzione, a cominciare dal famoso “de-creto Bersani” che introduce forti innovazioni nella disciplina del commercio nel-le città, applicando principi di liberalismo, flessibilità e decentramento. Tali prin-cipi tuttavia sono stati in parte vanificati dall’entrata in vigore della riforma del Ti-tolo V della Costituzione, che conferisce alle Regioni il potere legislativo in mate-ria di commercio, per cui le leggi statali restano in vigore solo fino a quando nonsiano sostituite da quelle regionali. È doveroso sottolineare come questa sequen-za normativa, oltre a ingenerare possibili disomogeneità, sia suscettibile di pro-durre dannose disparità nell’ambito della regolazione del traffico nei diversi cen-tri storici (ZTL, road & park pricing ecc.).

Il Rapporto prende inoltre in considerazione fattori influenti sulla strutturacommerciale dei centri storici, quali i mutamenti nel gusto e negli stili di vita deicittadini, soprattutto nei giovani.

Vengono, inoltre, considerati aspetti originali ed innovativi connessi alla pos-sibile evoluzione dei centri storici, sia dal punto di vista gestionale che struttura-le quali la c.d. “gestione centralizzata”, sperimentata in alcuni paesi (Gran Bre-

INTRODUZIONE

13 CENTRO STORICO

tagna, Paesi Bassi ad esempio), consistente nel governo centrale degli esercizicommerciali insediati nel centro storico, come facenti parte di uno shopping cen-ter, con annessi spunti di franchising ecc. Pratica difficile da attuare ma sugge-stiva anche dal punto di vista dei riflessi sugli assetti della mobilità urbana. Cir-ca la possibile creazione di mega-poli vale la pena accennare ai pochi, ma inte-ressanti esempi di grandi progetti che si stanno realizzando a potenziamento evalorizzazione di centri storici sia attraverso il recupero di stazioni ferroviarie(Roma Tiburtina) sia in occasione di eventi culturali (Genova) sia di eventi spor-tivi (Torino).

Il lavoro si conclude con un capitolo dedicato all’esame delle peculiarità di al-cuni centri storici. In particolare, l’analisi è stata condotta sulle città di interesseturistico, le città portuali e i centri minori come esempi di particolare evoluzioneed integrazione del centro storico.

INTRODUZIONE

15 CENTRO STORICO

1.1 Le basi teoriche

1.1.1 Forma e funzioneLa forma e la funzione: la città vive

e sta tutta nell’equilibrio tra queste duecomponenti. La città è la rappresenta-zione fisica, nel tempo, della vita asso-ciata: organismo vivente in continuaevoluzione che riflette lo scenario dellasocietà presente sul fondale di quelladel passato.

All’interno di questa rappresentazio-ne il cambiamento dell’organismo urba-no è l’elemento che interviene con conti-nuità e si esplicita nella contrapposizio-ne, sempre diversa, tra la staticità dellaforma e la dinamicità della funzione.

Uno studio dei contesti urbani, chevoglia rilevarne i perché del cambia-mento, non può allora prescindere dal-l’analizzare la relazione che esiste fralinguaggio formale ed i suoi contenuti,che si domandi cioè le ragioni dellatransitorietà delle destinazioni d’uso ela stabilità, al contrario, dei manufatti,consumati per lo più dal tempo e dalleaggressioni umane.

Una interpretazione che richiede,inoltre, una contestuale riflessione sul-la evoluzione o involuzione degli aspet-ti sociali, economici, politici e culturalisubite e causate dal cambiamento e checondizionano l’equilibrio tra la formadella città ed il suo contenuto.

Ciò è tanto più vero quanto più l’at-tenzione dello studioso si concentra sulcuore della città: le sue parti storiche,per loro vocazione piene di significati evalori stratificati nelle modificazioni

materiali e immateriali succedutesi neltempo, come è avvenuto nella quasi to-talità delle città europee.

Circa il 30% degli insediamenti eu-ropei è di origine romana; una quotaaltrettanto importante ha origine nellacrisi altomedievale delle città e nella di-spersione sul territorio di monasteri ecastelli intorno ai quali sorgono nucleiurbani. Un’altra quota notevole prendeorigine nelle attrezzature che presiede-vano il sistema produttivo nelle campa-gne: mulini, centri di raccolta, mercati.Le città europee possiedono, dunque,una solida continuità nel tempo che leha portate ad accumulare edifici e luo-ghi pubblici che oggi compongono illoro patrimonio di storia, monumenti eambienti significativi, conservati quasiintatti nella forma ma non altrettantonella funzione, che molte volte è cam-biata nel corso dei secoli.

Ogni civiltà, di fatto, ha accettato l’i-dea che sia fondamentale conservare isegni del passaggio dell’uomo attraversola storia che, stampati nella forma degliedifici, delle strade e dell’ambiente ur-bano nel suo complesso, ci ricordano gliusi, i costumi, le tradizioni che hannocondizionato la vita degli abitanti.

Attraverso questo continuo modifi-carsi della funzione per adeguarsi alleesigenze del contesto temporale e adat-tarsi alla forma, la città cresce su sestessa acquistando coscienza e memo-ria di sé. Nella sua evoluzione perman-gono i segni originari ma nel contempola città precisa e modifica le ragioni delproprio sviluppo.

L’evoluzione strutturale e funzionale dei centri storici

CAPITOLO I

CENTRO STORICO 16

Eliminare i segni del passato signifi-cherebbe per le nuove generazioni cre-scere senza quella storia che umana-mente appartiene loro, senza goderedel patrimonio di esperienze che hacontribuito a forgiare il carattere dellasocietà della quale fanno parte.

Questo è alla base dell’esigenza di tu-telare e valorizzare il patrimonio storicoereditato dal passato che, a partire dalnucleo originario, ha strutturato la cittàmoderna e contemporanea. Esigenzache, a partire dagli anni ’50, si trasformada una tutela della singola opera d’arte,alla considerazione dell’insieme dei mo-numenti in un contesto urbano organi-co, fatto di aspetti formali ma anche dicontenuti funzionali che cambiano neltempo, per rispondere alle esigenze dinatura, non solo sociale, ma sempre più,economica.

Una delle limitazioni imposte allefunzioni possibili riguarda la possibi-lità di accesso e di movimento, neces-sariamente condizionate dal fatto che icentri storici non hanno e non si sonoevoluti con una struttura urbana fattain modo da ospitare le automobili. Ciòfa di loro dei paradisi incontaminatidagli effetti dannosi provocati dal traf-fico e contemporaneamente delle isoledifficilmente raggiungibili.

Le azioni intraprese per il centro siripercuotono sul resto della città e, vi-ceversa, le trasformazioni esterne han-no una ricaduta sulle aree centrali.

Ciò da quando le due parti dellacittà, la più antica e la più moderna(che l’una all’altra appartengono e che

tra loro hanno saputo in passato dialo-gare ed integrarsi, a seguito dei cam-biamenti economici, sociali e territo-riali apportati dalla rivoluzione indu-striale) si sono separate e, da allora, sicontrappongono.

Da quando, cioè, si fa strada l’esi-genza di delimitare un centro storico.

1.1.2 Nasce il centro storicoFino agli inizi del XX secolo la città

europea rimane concentrata attorno alproprio nucleo centrale e organizzatasu uno spazio relativamente limitato. Iluoghi della produzione coincidonocon quelli della residenza e le necessitàdi trasporto si limitano a pochi sposta-menti a piedi verso i luoghi della vitapubblica.

Su questa area centrale in prossi-mità di monumenti, edifici pubblici,chiese, si vanno concentrando aree peril commercio, scambi e vita sociale,dando impulso ad ulteriore sviluppo ededificazione. Così, a partire dal suocentro la città cresce lungo linee ten-denzialmente radiali, ma condizionatedalla conformazione fisica del territo-rio, articolandosi in strade e piazze inarmonia con gli edifici che lambiscono,creando spazi pubblici permeati di va-lori simbolici, di memorie che gli abi-tanti condividono.

Sulla base delle prime scopertescientifiche e tecnologiche già alla finedel XVIII secolo, la manifattura e lanuova fonte di energia a vapore porta-no alla nascita della fabbrica moderna,trasformando la società agricola in so-

CAPITOLO I

17 CENTRO STORICO

cietà capitalista. La città si va configu-rando, infatti, come luogo della con-centrazione numerosa di persone di-sponibili e motivate a lavorare nellenuove fabbriche.

Ciò porta al progressivo impoveri-mento delle campagne e all’arrivo incittà di sempre più grandi masse dipersone, a un’eccedenza, dunque, diforza lavoro che, deprimendo ulterior-mente i salari, rende sempre più van-taggioso per le industrie localizzarsinelle città maggiori, che assumono benpresto la fisionomia di grandi centri diproduzione industriale.

La divisione in classi della strutturasociale si ripercuote sulla forma fisicadella città: da un lato i quartieri delleclassi benestanti, con infrastrutture,servizi e verde, dall’altro le fabbriche ei depositi, inframmezzati dai quartierioperai che crescono senza regole, so-vraffollati, degradati e malsani, poichéprivi anche dei servizi minimi comel’acqua e il sistema fognante.

Con l’aumentare della mobilità egrazie alla disponibilità dell’energiaelettrica si inizia ad intravedere la pos-sibilità di una parziale indifferenza del-le localizzazioni produttive rispetto al-la centralità urbana, prodromo dellaseparazione spaziale fra gestione e pro-duzione e della conseguente necessitàdi spostarsi da un luogo ad un altro del-la città.

La necessità e l’efficienza delloscambio fisico sono effettivamente ri-chieste da un aumentato livello dimen-sionale apportato alla città industriale

e da un’organizzazione funzionale ba-sata sulla specializzazione delle parti(divisione del lavoro) e sulla segrega-zione delle classi (divisione sociale) chenon può rinunciare a legami precisi diinterazione.

Il trasporto delle persone e dellemerci diviene un’esigenza vitale: “nascecosì una nuova industria che produce evende lo spostamento di luogo”,(C.Marx).

Alle soglie del 1900 gli sviluppi nelsistema di trasporto pubblico portanoad una diversa distribuzione della po-polazione, più diffusa sul territorio emeno rigidamente organizzata intornoalla fabbrica. L’economia nel frattemposi va configurando sul modello produt-tivo cosiddetto fordista, caratterizzatoda imprese di grandi dimensioni impe-gnate nella produzione di beni standar-dizzati in grandi quantità che consen-tono, attraverso il ciclo della catena dimontaggio, di tenere più bassi i costi diproduzione. Il modello presuppone unprogressivo ampliamento del mercato:“l’espansione della domanda di consu-mo va ad alimentare la crescita dellaproduzione industriale e dell’occupa-zione, la quale contribuisce a sua voltaa un ulteriore ampliamento della do-manda di beni. Si innesca così una spi-rale virtuosa di sviluppo, basata su pro-duzione e consumo di massa”, (S.Vica-ri Haddock).

L’industrializzazione di massa e ilcircolo virtuoso dell’economia Keyne-siana per poter funzionare necessitanodell’intervento dello Stato assistenziali-

L’EVOLUZIONE STRUTTURALE E FUNZIONALE DEI CENTRI STORICI

CENTRO STORICO 18

sta, che assicuri servizi ed infrastruttu-re ad un mercato di massa sempre piùcapace di acquistare innovativi elettro-domestici a prezzi accessibili, grazie al-le ridotte spese di produzione.

Tra questi c’è anche l’automobile. Eproprio l’uso dell’automobile e la con-temporanea, consistente domanda diabitazioni da parte di quel mercato dimassa che sostiene l’economia, dise-gnano lo schema della città, caratteriz-zato da una periferia esterna semprepiù ampia, densamente abitata, conscarsi servizi e soprattutto, poco servi-ta da linee di trasporto pubblico. Sitratta di un processo di suburbanizza-zione che fa perdere alla città la suacompattezza e quei confini precisi chel’avevano caratterizzata nel passato. Al-la periferia industriale della prima cin-tura, che aumenta la sua densità, si ag-giungono i quartieri dormitorio, princi-palmente abitati da lavoratori occupatinella città centrale o nelle aree ad essaadiacenti, che si svuotano durante leore di lavoro e si ripopolano nelle orenotturne, dando luogo al nuovo feno-meno del pendolarismo ed ai problemidi trasporto connessi con la mobilità dicrescenti masse di persone.

Le linee di trasporto, delineate suglistorici tracciati radiali, conducono tut-ti i giorni grandi masse di persone ver-so le aree centrali della città che, purmantenendo la stessa forma, divienesede prima delle industrie, poi dellenuove attività del terziario e della pub-blica amministrazione. Attività chevanno via via consolidandosi escluden-

do le fasce deboli poco redditizie, rap-presentate da residenti, artigiani, com-mercianti.

E proprio in contrapposizione all’a-nonimato della affollata periferia urba-na e suburbana, figlia di una pianifica-zione poco efficace cui fa da spalla l’usoincontrollato dell’automobile, si va deli-neando l’idea di un centro città diversodal resto, luogo da tutelare e salvaguar-dare perché luogo della memoria e del-l’identità urbana, la parte storica, anti-co ed armonico simbolo della città.

Nasce il centro storico.

1.1.3 Centro storico e periferiaNonostante le numerose differenzia-

zioni, la stragrande varietà degli agglo-merati urbani europei cresce secondoquesto modello di città, intorno al suocentro storico quale elemento comunedi forte significato.

Per capire meglio il rapporto centro-periferia, può valere il paragone con ilmodello di città americana che, oltrealla mancanza di una storia millenaria,si sviluppa secondo un’organizzazionemorfologica e sociale opposta a quellaeuropea, che vede i ceti più abbienti ri-siedere nell’area suburbana, in villettediffuse in zone a bassissima densità,privando le aree centrali della cittàamericana di quel capitale economico,politico e culturale necessario per unasua valorizzazione, attraverso la co-struzione di spazi pubblici significativie di processi di identificazione.

“L’organizzazione della città nasceincardinata a una griglia geometrica

CAPITOLO I

19 CENTRO STORICO

(grid) di isolati di uguali dimensioni,che si ripetono all’infinito e dove spazivuoti e costruiti si alternano in modocasuale. Non ancorata ad un centrocittà, la città americana si sviluppaorizzontalmente inglobando vorace-mente il territorio circostante, in un’e-spansione incontrollata ed a bassa den-sità (urban sprawl) favorita dalla diffu-sione dell’auto privata come principalemezzo di trasporto”, (S. Vicari Had-dock).

A differenza, dunque, del modelloamericano, a partire dal secondo dopo-guerra le città europee consolidano l’i-dea dell’esistenza di un proprio centrostorico che cambia in relazione ad un’i-dea di periferia.

In questa fase di forte polarizzazio-ne di attività e popolazione in pochearee urbane, e nonostante la crescita ela costruzione pressoché esclusiva del-la città nuova, il centro storico si man-tiene inalterato nell’immaginario col-lettivo, garantendosi una “rendita diposizione” rispetto alla periferia.

E, paradossalmente, tale rendita ac-quista più valore proprio in quelle cittàdove è più forte il concetto di periferia:“È proprio una forza centripeta di tipourbano quella che si sviluppa e che por-ta una popolazione che lavora e anchevive di effetti periferici, verso il centro.Un centro dove c’è tutto, un centro cheè bello, dove ci sono gli spazi, i teatri, icinema ecc.”, (G. Villanti).

Gli anni ’60 e ’70 vedono il passaggiodall’economia post-industriale all’eco-nomia dei servizi e dell’informazione,

avviando quel periodo di crisi profondache investe i centri storici delle cittàcon vistosi fenomeni di abbandono daparte degli abitanti e di alcune attivitàcostrette a trasferirsi in spazi esternisempre più diffusi e lontani. Le causesono riconducibili a fattori economici,correlati alla speculazione fondiaria,sociali, per l’assenza di servizi e spaziadeguati alla residenza, culturali, per ilrifiuto dell’antico e la concentrazione ericerca di nuove forme dell’abitare e,naturalmente, per potersi muovere li-beramente con la propria automobile.

Negli anni successivi, la periferia,utilizzando sempre più spesso aree di-smesse, molte dell’era industriale, pro-muove una sinergia fra nodi infrastrut-turali e nuovi manufatti ad uso colletti-vo, quali centri commerciali, stazioni,fiere, cinema multisala ecc., fornendoun’appropriata risposta alle esigenzeespresse da gruppi sociali e culturalisempre più diversi e numerosi.

L’accessibilità offerta da un uso sem-pre più diffuso dell’automobile gioca intutto questo un ruolo determinante,poiché amplia le alternative possibilinella scelta di nuovi luoghi dell’abitaree della collettività, serviti solo ed esclu-sivamente dalla rete viaria, a volte sol-tanto appena accennata. Aree competi-tive che provocano “discontinuità dipregio nella curva dei valori urbani, disolito decrescente dal centro alla peri-feria”, (P. Giordani).

Il centro storico, al contrario, chiusoper essere tutelato dagli effetti invasiviprovocati dal traffico, si va configuran-


CENTRO STORICO 20

do come isola felice ma poco competi-tiva in termini di accessibilità e possi-bilità di riuso funzionale rispetto allanuova periferia.

Le grandi città ma anche quelle dimedie e piccole dimensioni, ognunaper diversi aspetti, vengono travolte daquesti processi.

La dimensione urbana svolge, d’al-tronde, un ruolo determinante: più lacittà cresce verso l’esterno, più il centrosi consolida e si carica di significatisimbolici, fin quando il gigantismo e laframmentazione delle metropoli con-temporanee porta gli abitanti dell’estre-ma periferia a perdere completamenteil senso dell’urbs e della civitas identifi-cato dal centro città, ritrovando in altrecentralità locali e periferiche simboli evalori per loro molto più significativi diquelli espressi dalla storia, dalla tradi-zione e dai monumenti.

Ma in tali situazioni, lo stesso centrostorico prova a difendere il suo ruoloattivando un processo di crescita che,uscendo dai tradizionali confini istitu-zionali di “ciò che esisteva fino all’unitàd’Italia”, abbraccia le aree ad esso limi-trofe, che hanno nel tempo acquisitoanch’esse per storia, memoria e tradi-zione una morfologia urbana che leconfigura come parti di città storico-ar-tistiche.

E proprio queste aree divengono og-gi luoghi cruciali per ripensare tutta lacittà, deputate a rappresentare luoghidi riqualificazione tesi a salvare il cen-tro storico, integrandolo al resto dellacittà contemporanea.

1.1.4 I centri storici nell’economia globale

La fase di deindustrializzazione cheporta alla crisi del modello fordista, in-nesca una serie di profonde trasforma-zioni nel sistema economico urbano,cambiando l’immagine della città, daluogo di produzione a luogo di servizi.

Il successivo sviluppo di nuove tec-nologie per l’informazione e per la co-municazione consentono alle impresepiù grandi ed economicamente più for-ti di localizzare le proprie sedi di pro-duzione in diversi luoghi nel mondo,avvantaggiandosi di una manodopera abasso costo.

Al decentramento produttivo corri-sponde la concentrazione delle funzio-ni strategiche di controllo, finanzia-mento e gestione e l’aumento conse-guente della domanda di servizi alleimprese. Le nuove attività eccellenti: di-rezione, finanza, ricerca, sviluppo,marketing, pubblicità, comunicazione,pubbliche relazioni, … si localizzanonei centri urbani che offrono miglioristrutture e servizi sofisticati alle impre-se multinazionali e transnazionali, edescludono tutte le altre localizzazionipoco competitive in termini di econo-mie di scala.

La città, allora, si trasforma peradattarsi alla nuova economia, divienecentro per la produzione e distribuzio-ne delle informazioni, dove operano i“lavoratori della conoscenza”.

Il benessere dell’economia urbana sisgancia dall’assistenza sociale offertadallo Stato per risiedere esclusivamente

CAPITOLO I

21 CENTRO STORICO

nella capacità delle città di svilupparesettori ad alta intensità di “capitale in-tellettuale”, cioè di servizi avanzati alleimprese che producano innovazionenei prodotti e nel sistema produttivo.

Il nuovo sistema finanziario, puntocardine dell’economia globale, divieneanch’esso sempre più decontestualizza-to, fatto di informazioni, banche dati ereti a cui si può accedere da qualsiasiluogo. A questo corrisponde, parados-salmente, un aumento dei contatti face-to-face tra gli operatori del mercato, te-si alla costruzione di una rete di cono-scenze per meglio orientare le scelte sulmercato.

Questa esigenza di aumentare la re-ciproca fiducia, presuppone un certogrado di prossimità e radicamento deiluoghi di relazione, centri congressi oper riunioni, alberghi, ristoranti, luo-ghi di intrattenimento. La città aumen-ta la propria competitività nella misurain cui riesce ad espandere e consolida-re l’accessibilità alla rete di conoscenzeper le nuove professionalità sempre piùspecializzate ed esigenti.

Una necessità che privilegia tutte legrandi città ma che riguarda anchequelle di medie dimensioni, in grado dipotenziare i propri servizi e le infra-strutture per trovare posto nella retedelle città appetibili.

Le caratteristiche della globalizza-zione pongono, pertanto, gli ammini-stratori della città di fronte non soltan-to alle richieste dei propri cittadini odelle tradizionali forze economiche esociali, ma anche a quelle di un mondo

di operatori nuovi, distanti, spesso sco-nosciuti le cui domande non percorro-no più i canali tradizionali. Questi sonosempre più interessati alla qualità glo-bale del sistema città, ad un ambientefortemente infrastrutturato, dotato diimpianti per la ricerca e la formazione,ma anche di servizi per il tempo libero.In questa logica, la competizione eco-nomica europea e internazionale staassumendo sempre più le caratteristi-che di competizione urbana che si gio-ca fra le città e, all’interno della città,tra centro storico e aree esterne.

Questa lotta è forse più aspra se siaffronta l’altro aspetto portante dellaglobalizzazione: l’economia culturale.

Larga parte dell’economia è oggivincolata ai valori estetici e simboliciche i prodotti devono evocare per poteressere venduti; al contempo, la culturadiviene essa stessa bene di consumo.La nuova economia pretende la distri-buzione su larga scala di opere, prodot-ti e altre specie di espressioni dell’inge-gno e della creatività umana, dalla mu-sica, alla letteratura, al teatro, alla pit-tura ecc., dall’altro un’azione di rivesti-mento culturale e simbolico dei beniper rispondere alle sempre più varie edesigenti richieste di consumo. Si assistecioè ad una reciproca compenetrazionetra economia e cultura attraverso unduplice processo di mercificazione edesteticizzazione dei prodotti.

In questo contesto, la città divienel’involucro perfetto per la localizzazio-ne della nuova industria culturale, con-tenitore formale e simbolico, capace di


CENTRO STORICO 22

attrarre per storia e tradizioni, la con-centrazione di circoli intellettuali e ar-tistici. Luoghi dove spesso i “lavoratoridella cultura” scelgono anche di abita-re per facilitare così lo scambio diinformazioni continue, frequentarescuole di formazione e organizzare oprendere parte a mostre ed eventi, nel-la continua commistione che coinvolgee confonde la loro vita pubblica e pri-vata.

All’interno della città alcune sueparti si specializzano come luoghi chefanno tendenza, coincidenti spesso conaree industriali dismesse o quartieridegradati che offrono alla nuova indu-stria occasioni favorevoli di insedia-mento, ma anche con le aree centralidella città ricche già di loro di signifi-cati simbolici e formali consolidati neltempo: i centri storici appunto.

L’economia globale individua cosìall’interno della città, nel centro storicoo parti di esso, le sedi più idonee per leattività finanziaria e culturale che, perla estrema specificità delle funzioni cheda esse direttamente e indirettamentescaturiscono, escludono ogni altro pos-sibile uso dei suoi spazi, ponendolo incompetizione con altre parti di città. Laconsistenza ed il livello internazionaledelle reti di relazioni politiche, econo-miche e sociali che si sviluppano, nefanno un fenomeno tipicamente metro-politano che in qualche modo discrimi-na per dimensione urbana tutte le altrecittà.

A fronte del modello unificante dicittà fordista, si vanno così configuran-

do modelli differenziati di città confor-mi alle esigenze dell’economia globaleo a questa contrapposti, ma che pro-prio nella valenza locale possono trova-re la chiave di svolta per rivitalizzare ipropri centri storici.

1.1.5 Il centro storico si modificaSi è visto nei paragrafi precedenti

perché la sorte ed il ruolo del centrostorico debbano essere analizzati af-frontando gli aspetti economici, politi-ci e sociali che riguardano la città con-temporanea nel suo complesso.

Ora si vuole focalizzare l’attenzionesui cambiamenti di questa parte del-l’organismo urbano che, pur mante-nendo quasi totalmente invariata la suaforma, ha più volte e sempre più velo-cemente modificato le destinazioni d’u-so e le funzioni, e sulle politiche adot-tate che, per controllare gli effetti nega-tivi, ne hanno spesso condizionato losviluppo.

In una prima fase che coincide conil passaggio dalla città industriale aquella del terziario e poi del terziarioavanzato, il centro storico diviene l’a-rea più attrattiva, sede di attività im-portanti che richiamano grandi flussidi persone dal resto della città e del ter-ritorio e che allontanano altre attività,economicamente meno produttive.

I residenti, anche per la mancanzadi servizi adeguati, vengono man manoespulsi dalle aree centrali per gli alti co-sti delle abitazioni che divengono sedidi uffici o abitazioni di un gruppo ri-stretto di élite. Alcune merceologie

CAPITOLO I

23 CENTRO STORICO

commerciali, soprattutto quelle a servi-zio della residenza, sono costrette achiudere ed uscire anch’esse dal centro.

La forte attrattività esercitata dallearee centrali per la numerosità e parti-colarità delle attività in esse concentra-te porta grandi flussi di spostamenti erichiesta di aree di sosta che costringo-no a limitare la circolazione con chiu-sure e divieti, a patto che venga garan-tita l’accessibilità dalla periferia urba-na e suburbana con forme alternativedi trasporto pubblico. Il centro risultacosì ampiamente servito, ma non al-trettanto le zone più esterne, dove gliabitanti sono comunque costretti adutilizzare l’automobile, almeno per rag-giungere le aree di interscambio.

In una successiva fase, la difficoltàdi accedere alle aree centrali e la cre-scita di alternative localizzative piùvantaggiose, porta ad una riduzione diquegli spostamenti non consideratistrettamente necessari verso il centro,ad esempio per lo shopping, riducendola richiesta del mercato verso questezone.

In termini di accessibilità il traspor-to delle merci subisce anch’esso forti li-mitazioni che portano nel tempo aduna ulteriore selezione delle merceolo-gie commerciali all’interno del centroverso aree economicamente più com-petitive, incrementandone l’allontana-mento.

In alcune città, o parti delle areecentrali, l’abbandono progressivo delcentro storico porta ad un lento degra-do degli edifici e degli spazi pubblici

che divengono sedi dei ceti meno ab-bienti e di popolazioni immigrate mul-tietniche, aumentando i problemi didegrado, di ordine pubblico e di sicu-rezza.

Le politiche e gli interventi intrapre-si nel frattempo, fondati sull’idea dellaconservazione e salvaguardia del cen-tro in quanto “opera d’arte”, per cui sisentirà parlare di centro storico imbal-samato, congelato, museificato, tendo-no proprio a limitare l’allontanamentodi residenti e commercianti. A ridurre,quindi, la pressione esercitata dal ter-ziario, trasferendo all’esterno le funzio-ni direzionali, a conservare le tipologieabitative per recuperare quote di resi-denza, attuando politiche per la casa, ea riqualificare interi immobili e spazipubblici.

Ma l’abbandono prosegue per altrianni ancora, mettendo in discussionequesta impostazione conservativa dellapianificazione e gestione dei centri sto-rici.

Nel contempo, si registra il mutatoruolo delle centralità territoriali nellacittà diffusa, per lo svilupparsi di peri-ferie lontane e centri direzionali che,nel contesto di una mutata mobilitàdelle persone e delle merci e una piùgenerale trasformazione del commer-cio, portano ad una riduzione di quellarendita di posizione che le aree centra-li avevano accumulato nel tempo ri-spetto alla periferia.

Questo pone sul tavolo una nuovasfida per recuperare il centro storico eil ruolo che riveste nel contesto della


CENTRO STORICO 24

città contemporanea, per fare in modoche torni a rappresentare quel luogoche rimanda a identità e relazioni si-gnificative cui l’individuo si sente di ap-partenere, rispetto all’altra città, quellafuori, dove predominano dimensionifunzionali e strumentali, nonché, rap-porti sociali superficiali e privi di signi-ficato e dove ha giocato e gioca un ruo-lo determinante l’uso dell’automobile.

Nell’era della globalizzazione lacittà diffusa perde i propri confini eanche la qualità urbana. Si fa stradauna visione catastrofica del “villaggioglobale” e del dominio pervasivo dellereti telematiche che tenderebbero adomologare forme e comportamenti, acancellare o rendere trascurabili le dif-ferenze e le specificità locali, facendopensare alla irreversibile affermazionedi relazioni immateriali sostitutive de-gli spazi fisici e degli incontri nellapiazza, nella strada, nei luoghi di di-vertimento collettivo.

A dispetto di tale visione, ciò non èavvenuto. L’economia globale cambiala città creando nuove forme di socia-lizzazione tra i suoi abitanti, nelle di-verse interpretazioni che ogni contestourbano vuole dare e che si possono ri-condurre fondamentalmente a due mo-delli: da un lato le grandi e medie cittàche resistono nella rete degli organismiurbani più competitivi, dall’altro i cen-tri storici periferici che non hanno ri-nunciato a rivitalizzare i propri centristorici.

Entrambi contrappongono al mo-dello della città globale, che vorrebbe

omologare forme e comportamenti,differenze e specificità locali.

1.1.6 Quale destino per il centro storicoPer evitare che il centro storico

muoia o si trasformi in un museo im-balsamato è necessario che le funzioniin grado di corrispondere agli standarddi vita più attuali possano trovare in es-so una collocazione adeguata a conser-varne e valorizzarne la forma. Occorreche il centro torni ad essere un “moto-re di attività” nel contesto della cittàcontemporanea.

Ma quali attività?Si tratta di fare in modo che le poli-

tiche urbanistiche, sociali ed economi-che aggiornino alle nuove richieste del-la società contemporanea le azioni giàintraprese da tempo, controllandone ipossibili effetti negativi, e ciò può avve-nire soltanto pianificando gli interventicon programmi e strumenti opportuni.

Ad esempio, la riduzione della pres-sione del terziario deve oggi tenereconto della forte concorrenza esercita-ta dalle aree direzionali e commercialiperiferiche, realizzate anche con pro-getti urbani di elevata qualità architet-tonica ed ambientale. In questo settorela riconversione funzionale del centrostorico passa attraverso la riqualifica-zione di luoghi per la localizzazione diun nuovo terziario, delineato dalla glo-balizzazione e dalle esigenze espressedalla economia finanziaria e culturale.

Deve essere competitivo e saper bat-tere la concorrenza dei megaluoghi diperiferia. Per farcela può puntare uni-

CAPITOLO I

25 CENTRO STORICO

camente sulle proprie peculiarità stori-co-artistiche, sul suo valore aggiunto,ma deve contemporaneamente disfarsidi tutto ciò che lo rende “vecchio” einutilizzabile.

“Quale neoluogo competitivo nell’in-sieme urbano - il centro storico - nonpuò essere certo una imitazione delfuori, deve esaltare la peculiarità deldentro, sacrificando i contenuti fuoritempo, valorizzando le qualità spaziali,traendo il massimo profitto - nel cam-biamento - dal valore aggiunto storico-estetico, dalla identità civica tutt’ora inessere nell’immaginario collettivo. Os-sia dai fattori che creano valore (ancheeconomico), favorendo una pratica so-ciale al presente. La città storica puòcosì candidarsi - nell’insieme urbano -a neoluogo prioritario, a polarità pre-minente”, (P. Giordani).

L’attività residenziale rimane unacomponente importante per rivitalizza-re il centro storico, anche se tende sem-pre più a consolidare una popolazionedi ceto medio-alto. Le politiche abitati-ve per recuperare quote di residenza,non possono non tenere conto di quelprocesso di gentrification1 che invadeoramai molti centri storici. La origina-ria concezione negativa di questo pro-cesso, inteso come azione di bonificafisica di quartieri degradati, che puòavvenire soltanto attraverso l’esclusio-ne di vecchi abitanti poveri per sosti-tuirli con nuovi ricchi, viene ribaltatain positiva conservazione urbana e dimantenimento dei valori del centro intermini, sia di riqualificazione urbana,

sia di un rinnovato tessuto di relazioniumane.

La trasformazione della rete com-merciale deve puntare, da un lato, a re-cuperare le potenzialità, anche econo-miche, espresse da una rinnovata vestedell’attività artigianale, come sta giàavvenendo in molti centri urbani mino-ri che hanno riaffermato la loro imma-gine valorizzando la conoscenza e lapromozione di produzioni tipiche e dimarchi DOC con strategie, anche raffi-nate, di marketing; dall’altro, a ripensa-re lo shopping nel centro città quale al-ternativa ai megastore di periferia, do-tati di tutti i comfort, di ambienti cli-matizzati e, naturalmente, di migliaiadi posti parcheggio per le auto. Un con-testo esclusivo che sfrutta il sapore del-la memoria e risponde ad una doman-da di nicchia che gioca sul narcisismodell’utenza.

A qualità spaziali esclusive non pos-sono che corrispondere destinazionid’uso selettive, ad alta redditività com-plessiva, ma ciò produce cambiamentiche configurano il centro storico comeghetto di lusso, sempre più un ambien-te esclusivo per pochi privilegiati. Laloro gestione deve, allora, prevedere ilcontrollo delle nuove spinte residenzia-li di livello medio-alto e di processi divalorizzazione immobiliare connessianche a fenomeni di dismissione e diammodernamento infrastrutturale.

Le esigenze espresse dalla economiaglobale trovano anch’esse ampio spazionella valorizzazione delle aree centrali.Il centro storico con il suo elevato valo-

1) Il termine “gentrification”fu coniato nella New York de-gli anni ’70 con un’accezionesostanzialmente negativa,volendo significare la sostitu-zione dei vecchi abitanti diun quartiere con nuovi bene-stanti (“gentry people”) e laconseguente riqualificazionedel quartiere stesso.


CENTRO STORICO 26

re simbolico, diviene sede predilettaper la localizzazione di nuovi eventiculturali in risposta alla domanda di fe-licità che la società contemporanea,sempre più esigente, oggi richiede percolmare il vuoto del proprio tempo li-bero. L’operazione è già stata praticatain molte città medio-grandi, ma anchein molti centri d’arte minori, che hannoassociato alla riqualificazione, eventiappropriati: spettacoli, musica, festepopolari nelle loro piazze storiche.

Allo stesso tempo, l’espansione dellesedi del potere economico-finanziario edel crescente potere politico-ammini-strativo trovano ampio spazio in unariconversione funzionale del centrostorico.

Ma l’affermarsi di questi nuovi filonidell’economia urbana legati all’imma-gine e alla competizione internazionaledelle città, alla ricerca di consensi e in-vestimenti, innescano anch’essi proces-si di iperspecializzazione terziaria, conla perdita progressiva di residenzialitàtradizionale e la contemporanea pro-gressiva crescita dei suoi livelli econo-mici.

Le stesse città d’arte ed i centri ur-bani più piccoli, nel tentare la rivitaliz-zazione dei propri centri storici hannosubíto profonde alterazioni nella strut-tura fisica e sociale, divenendo, o sededi seconde, terze, quarte case proprietàdi persone facoltose in grado di investi-re capitali anche a distanza, sottraendoresidenzialità e rendendoli socialmenteinanimati, o entrando a far parte di cir-cuiti turistici toccata e fuga che ne ba-

nalizzano e snaturano il tessuto socialee commerciale.

L’alternativa è, come è stato più vol-te sottolineato, la morte del centro sto-rico. Permangono numerosi gli esempidi centri esclusi dai benefici che i nuo-vi sistemi e le nuove tecnologie di co-municazione altrove consentono. Vastiterritori, soprattutto nelle regioni me-no sviluppate, non riescono ad aggan-ciarsi alla rete delle città competitive, areinventare processi di valorizzazione.I risultati vedono la desertificazione ela emarginazione dei rispettivi centristorici o, nel migliore dei casi, la pre-senza di abitanti talmente poveri danon giustificare l’esigenza di un recu-pero. Il degrado che ne consegue pro-duce danni a volte irreversibili.

In tutti i casi l’accessibilità infra-strutturale diviene un prerequisito irri-nunciabile, in modo particolare nellegrandi metropoli.

Le metropoli contemporanee sono,oramai, identificabili come luoghi diflussi di persone: “In ogni momento sipuò pensare che su una stessa area ur-bana esistano due città distinte: unacittà fatta di persone che stazionanonelle loro abitazioni e nei loro posti dilavoro e di studio e una città fatta dipersone in movimento, in circolazione,a piedi o sui mezzi pubblici, ma piùspesso e sempre più numerosi in auto”,(S. Vicari Huddock).

Gli spazi pubblici aperti sono tuttidedicati al flusso. Solo nelle “aree pro-tette” come i centri storici con le lorozone a traffico limitato, il flusso (di au-

CAPITOLO I

27 CENTRO STORICO

to) si ferma e cambia direzione: para-dossalmente la delimitazione di questearee sancisce il predominio assolutodell’auto in tutte le altre parti dellacittà.

Un paradosso che deve essere risol-to affrontando il problema dell’accessi-bilità secondo modalità che vanno oltrela risoluzione del problema in terminipuramente funzionali, guardando allacittà nel suo complesso ed alle esigenzedi spostamento generate dalla ricon-versione funzionale del centro.

Un primo passo deve evidenziare ilruolo oggi svolto della prima periferia,quella che al centro aderisce ed è perquesto soluzione di continuità con il re-sto della città. Il centro si dilata oltre ipropri confini “per sfruttare pienamen-te le opportunità progettuali che deri-vano dai punti di contatto possibili conla città moderna e trasformabile”, (B.Cassetti).

Le qualità ambientali del centro sto-rico in termini di mobilità possono es-sere esportate in altre aree della città:pedonalizzazioni, piste ciclabili, quietee sicurezza sono elementi di riqualifi-cazione e così devono essere vissuti da-gli abitanti e non come privazioni ovantaggi del solo centro storico. Ciòcontribuirebbe a comprendere le limi-tazioni all’uso del mezzo privato all’in-terno di un progetto complessivo dellamobilità che si estende a tutta la città eche, invece, non trova consenso quan-do penalizza e premia nello stesso tem-po solo una sua parte.

Il centro storico cessa, così, di esse-

re “l’obsoleta polarità centrale di un in-torno territoriale contiguo, ma uno deinodi di una rete di centralità, non piùsolo gerarchiche, bensì anche comple-mentari ed equipotenziali, non neces-sariamente contigue, connesse da unapluralità di flussi polidirezionali”, (M.Morandi).

A questo fa eco il recupero di grandi“contenitori” urbani, aree industrialidismesse, sedimi ferroviari, caserme,conventi, università, opifici ecc., nellanecessaria ricerca di un equilibrio traparti della città qualitativamente performa e funzione comparabili con ilcentro storico.

Occorre, infine, porre l’attenzionesulla cultura di centro storico che han-no oggi gli abitanti della città, una po-polazione che sempre meno lo abitama che, forse, continua a frequentarloe nella speranza che non ne abbia di-menticato il valore storico e semanticodi luogo generatore della città.

1.2 Quadro di riferimento

Nel tentativo di descrivere dal puntodi vista quantitativo alcune delle consi-derazioni sviluppate nei paragrafi pre-cedenti, è stata condotta una ricogni-zione attraverso l’analisi di alcuni indi-catori considerati significativi per unalettura delle dinamiche che sottendonoall’evoluzione funzionale dei centri sto-rici. In particolare, si è fatto riferimen-to ad alcuni dati sulla popolazione resi-dente nel centro storico, all’esame dei


CENTRO STORICO 28

valori degli immobili del centro storico(residenziali, uffici e destinati al com-mercio) e ad alcuni indicatori di mobi-lità (spostamenti verso il centro storicoe dati sul pendolarismo).

L’analisi, pur non esaustiva per ladifficoltà incontrata nell’isolare i datidisponibili con specifico riferimento alcentro storico, non permette certamen-te di ricostruire un quadro fedele dellasituazione italiana, quanto piuttosto didelineare alcuni scenari di fondo ri-spetto ai quali può essere interessantevalutare la coerenza delle politiche diintervento nei centri storici.

La prima osservazione di caratteregenerale, legata alla dimensione città,prima ancora che al centro storico, siriferisce al cambiamento in corso delrapporto tra centro e periferia. In baseagli ultimi dati ISTAT nel decennio1991-2001 le 13 maggiori città italianehanno perso quasi 700.000 abitanti(7% della popolazione), andando sem-pre più a configurarsi come città esplo-se e distribuite su un territorio moltopiù vasto rispetto ai tradizionali confi-ni comunali (Tab. 1.1). La principalenovità, rispetto ad una tendenza in attoda qualche decennio2, consiste nel fat-to che il fenomeno migratorio dal cen-tro verso l’esterno non riguarda più so-lo le grandi città, ma interessa anche icomuni delle zone limitrofe, la “primacorona” o hinterland.

La presentazione degli indicatoriche seguirà, cercherà di approfondirequesti trend, restringendo sensibilmen-te il campo di osservazione ai centri

storici.

1.2.1. Popolazione residente nei centristorici

L’analisi dei dati sulla popolazioneresidente nei centri storici è fondamen-tale nel tentativo di descrivere il rap-porto del centro con il resto della città.

Per la raccolta delle informazioni,dal punto di vista metodologico, si èfatto riferimento ai siti internet dei co-muni capoluoghi di provincia, sia perreperire il dato quantitativo sulla popo-lazione residente, sia per individuarel’area “centro storico” e la sua estensio-ne (denominata in alcuni casi “quartie-re”, in altri “circoscrizione”, in altri an-cora “centro storico”). Per questo moti-vo, i dati raccolti risentono evidente-mente del diverso livello di informazio-

2) Si veda paragrafo 1.2 rap-porto Fondazione Caraccio-lo, “Il Trasporto Pubblico Lo-cale: tra servizio sociale e op-portunità di business”, 2004.

CAPITOLO I

Tabella 1.1POPOLAZIONE RESIDENTE NEI COMUNI CON ALMENO 250.000

RESIDENTI E NEI COMUNI DI PRIMA E SECONDA CORONAVariazioni percentuali 1991-2001

prima secondacittà comune corona corona

Roma -6,8 13,5 18,3Milano -8,3 -1,6 1,0Napoli -5,9 4,5 14,1Torino -10,1 0,4 4,7Palermo -1,7 18,0 5,5Genova -10,1 -1,0 -1,5Bologna -8,2 2,8 15,3Firenze -11,7 -2,8 5,2Bari -7,5 4,6 5,4Catania -6,0 7,1 5,5Venezia -9,2 2,3 5,7Verona -1,0 12,4 10,5Messina 8,8 3,5 0,9TOTALE -6,9 4,4 7,1Fonte: ISTAT.

29 CENTRO STORICO

ni presenti nei portali dei comuni, so-prattutto per quello che attiene alle se-rie storiche che permettono di disegna-re il trend dei fenomeni oggetto di stu-dio: soltanto nell’ultimo periodo, infat-ti, con l’informatizzazione degli ufficidell’anagrafe, le pubbliche amministra-zioni sono state in grado di fornire unapiù completa offerta statistica.

Nelle tabelle presentate è stato cal-colato, per alcuni comuni italiani, ilpeso percentuale della popolazione delcentro storico rispetto al totale dellapopolazione del comune. Nel lungo pe-riodo, analizzando gli anni dei censi-menti ISTAT, si evidenzia una forte va-riazione in negativo del peso percen-tuale della popolazione del centro sto-rico (emblematici i casi di Modena eVenezia). L’andamento particolarmen-te negativo del trentennio 1951-1981 èprobabilmente riconducibile al perio-do di espansione delle zone periferichedelle città, con conseguente redistribu-zione delle residenze (casi di Venezia,Modena, Piacenza, Udine). Nel venten-nio successivo (1981-2001) la riduzio-ne è continuata, anche se in modo me-no deciso (variazioni negative da se-gnalare si sono registrate, tra le realtàosservate, nei comuni di Como, Cre-mona, Piacenza, Rimini, Siracusa).Negli ultimi quattro anni (2000-2004),infine, periodo peraltro più ricco di da-ti disponibili, si evidenzia una sostan-ziale invarianza del peso percentualedella popolazione dei centri storici, do-vuta probabilmente a due fattori prin-cipali: la brevità del periodo osservato

e l’inserimento in un trend che avevadisegnato forti flessioni nei decenniprecedenti e che, pertanto, registrauna fase di assestamento. Quest’ultimainformazione che, ad una prima lettu-ra, sembrerebbe testimoniare l’esauri-mento del fenomeno descritto, inrealtà può indicare anche una situazio-ne di stallo. In altre parole, l’analisi diulteriori indicatori (ad esempio i valo-ri immobiliari o le dinamiche dellamobilità) e le tendenze in atto in altrisettori (ad esempio il settore del com-mercio e del terziario), potrebbero de-terminare o contribuire a ridare nuovaforza ad una tendenza, quella della fu-ga delle residenze dalle zone centralidella città, che si riteneva ormai assor-bita.

Inoltre, come accennato in prece-denza, occorre inserire queste dinami-che in un contesto più generale. Se siconsidera, infatti, l’andamento del pesodella popolazione del capoluogo di pro-vincia rispetto alla popolazione totaledella provincia, sono riscontrabili inte-ressanti fenomeni:

❏ la migrazione della popolazioneverso l’esterno ha riguardato, inizial-mente il solo territorio comunale, conspostamenti dal centro alla periferia;

❏ a partire dagli anni ’70 questo pro-cesso ha interessato anche i Comunidell’hinterland, con diminuzione dellapopolazione del capoluogo e aumentodei centri abitati della prima e secondacorona;

❏ negli ultimi anni, in alcune realtàsi sta verificando un fenomeno di


CENTRO STORICO 30

decremento della popolazione anchedei centri della prima corona, con spo-stamento verso le aree più esternedell’hinterland.

Infine, occorre tenere presenteun’ultima osservazione. La letturaesclusivamente in termini quantitatividei dati sulla popolazione può nascon-dere, in alcune realtà, fenomeni socialipiù complessi. Il dato numerico, infat-ti, pur dimostrando tendenze di lungoperiodo abbastanza evidenti, non è ingrado di descrivere l’appartenenza so-

ciale dei (nuovi) residenti. Le politichedi intervento sul centro storico, come sivedrà in seguito, potrebbero aver con-tribuito, in alcuni casi, a “sostituire” leclassi che storicamente abitavano le zo-ne centrali delle città, in altri, a deter-minare situazioni di degrado accen-tuando, ad esempio, la presenza di co-munità extra-comunitarie (sovraffolla-mento delle abitazioni; alloggi non re-golarizzati ecc.)

CAPITOLO I

Tabella 1.2PESO PERCENTUALE POPOLAZIONE RESIDENTE DEL CENTRO STORICO SUL TOTALE DEL COMUNE

(censimenti ISTAT)città 1901 1911 1921 1931 1936 1951 1961 1971 1981 1991 2001Aree Metropolitane:Bologna 14,15% 14,49%Firenze 19,54% 18,33% 18,53%Genova 27,36% 26,46% 25,38% 25,50%Roma 5,94% 4,79% 4,38% 4,36%Torino 9,18% 8,97%Venezia 77,88% 74,78% 71,27% 65,34% 62,06% 55,35% 39,42% 29,87% 26,77% 24,41% 23,96%Altri Capoluoghi di Provincia:Como 15,30% 13,06% 10,81%Cremona 31,19% 30,19% 29,20%Modena 42,61% 39,14% 34,32% 27,55% 27,74% 27,66% 16,27% 9,50% 6,98% 6,30% 6,10%Padova 13,49% 13,05%Piacenza 60,38% 42,96% 33,18% 26,79% 23,04% 19,29%Reggio Calabria 6,94% 5,72%Rimini 25,11% 22,43% 17,09% 14,42%Siracusa 11,18% 7,38% 5,18% 4,16%Treviso 19,12% 15,26% 11,79% 10,75% 9,70%Udine 29,31% 22,50% 21,66% 16,21% 20,92% 20,88%in rosso: valori stimati

Fonte: siti internet ufficiali dei Comuni.

31 CENTRO STORICO

1.2.2. Valori immobiliari nei centri storici

Un’ulteriore grandezza che si ritie-ne utile analizzare è quella dei valoriimmobiliari nei centri storici. Anchein questo caso, nell’ottica di indivi-duare elementi che possano delinearedelle tendenze, si è scelto di limitare ilcampo di osservazione alle 13 princi-pali aree urbane e all’ultimo decen-nio, periodo sufficientemente lungoper essere confrontato con gli anda-menti dell’indicatore “popolazione re-sidente”.

Analizzando le serie storiche, lecittà esaminate registrano una leggeraflessione dei prezzi medi dei valori im-mobiliari nel periodo 1994-97 (minimovalore) e, successivamente, una ripresamolto decisa, tuttora in atto. Analiz-zando le tre tipologie (abitazioni, uffi-ci, negozi), gli andamenti sono analo-ghi, con valori assoluti più alti per i ne-gozi e gli uffici rispetto alle abitazioni(Graf. 1.2).

Questa prima informazione, di ca-rattere generale, è ancora poco signifi-cativa per essere correlata con il cen-tro storico, in quanto fa ancora riferi-mento ad un dato, quello comunale, ditipo aggregato. Occorre, quindi, cerca-re di introdurre una specificazione,considerando i valori immobiliari perzona della città. Sia in termini di prez-zi di compravendita, sia di canoni dilocazione, le aree centrali presentanovalori significativamente più elevati ri-spetto alle periferie (con rapporto dialmeno 2 a 1). Un ulteriore elemento

comune è, nel caso del centro, quellodi una forte differenza tra valore im-mobiliare dei negozi e quello delle abi-tazioni, con valori più alti per i primi.Questa differenza non si registra nellealtre zone della città, dove i prezzi so-no pressoché equivalenti. Passandodal dato medio nazionale a quello del-le diverse aree urbane, l’andamento èconfermato, seppure con forti dispa-rità a livello nazionale (il rapporto trai prezzi di compravendita di Milano ri-spetto a quelli di Palermo a Cagliari è3 a 1). Le stesse considerazioni posso-no essere avanzate per i canoni di lo-cazione, che realizzano comporta-menti molto simili alle compravendi-te: valori sensibilmente più alti per lezone centrali; forte disparità tra le di-


1901 1911 1921 1931 1936 1951 1961 1971 1981 1991 20010%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

BOLOGNA

FIRENZE

GENOVA

ROMA

TORINO

VENEZIA

COMO

CREMONA

MODENA

PADOVA

PIACENZA

Grafico 1.1

Peso percentuale popolazione residente del centro storico sul totale del comune (censimenti ISTAT dal 1901 al 2001)

CENTRO STORICO 32

verse realtà con riferimento alle zonedi pregio e ai centri; forte somiglianzanei valori nelle aree periferiche (Graf.1.3).

I dati immobiliari evidenziano chenelle aree centrali è più conveniente,per i proprietari, vedersi destinare gliimmobili ad uso commerciale piuttostoche ad uso residenziale.

Come si può facilmente intuire,una simile tendenza certamente nonfacilita un ripopolamento dei centri

storici e potrebbe contribuire (unita-mente ad altri fattori quali la costantedifficoltà di circolazione all’internodelle città; il peggioramento dellaqualità della vita ecc.) a rimettere inmoto quelle dinamiche di fuga dallacittà che, come si è visto, sembrano almomento rallentare.

L’analisi degli ultimi 24 mesi, del re-sto, sembra confermare ed accentuarequeste tendenze, con crescite di tutti iprezzi (compravendita e locazione) intutte le aree, con maggiore intensitànella aree centrali. Per avere un’indica-zione più concreta della differenza diprezzi tra la varie tipologie (abitazioni,uffici, negozi) e tra le varie aree (centroe periferia), e per specificare meglio gliincrementi registrati negli ultimi dueanni, è possibile individuare tre fascedi città:

❏ la fascia più bassa, con valoricompresi tra 750 a 2000 euro per mq(es. Catania);

❏ una fascia mediana, con valoricompresi tra i 1500 e i 4500 euro permq (es. Firenze);

❏ la fascia più alta, con valori com-presi tra i 2000 e i 6500 euro per mq(es. Milano).

CAPITOLO I

Tabella 1.3VALORI IMMOBILIARI NEI CENTRI STORICI

(euro x mq)tipologia / anno 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004abitazioni 1.283 1.300 1.246 1.198 1.222 1.304 1.416 1.528 1.681 1.860 2.041 uffici 1.353 1.366 1.331 1.268 1.269 1.379 1.475 1.574 1.714 1.868 2.016 negozi 1.735 1.735 1.672 1.580 1.666 1.788 1.915 2.063 2.234 2.419 2.626

Fonte: Osservatorio sul Mercato Immobiliare di Nomisma, 3-04.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20041.100

1.300

1.500

1.700

1.900

2.100

2.300

2.500

2.700

abitazioni

uffici

negozi

euro

xm

q

Grafico 1.2

Prezzi medi valori immobiliari nelle 13 principali aree urbane (euro x mq)

33 CENTRO STORICO

Un’ulteriore interessante considera-zione scaturisce dal confronto con altrerealtà dell’Unione europea e dell’Ameri-ca del Nord, in termini di valori dei ca-noni di affitto nel periodo 1995-2001.

L’Italia, al pari della Spagna, è lanazione dove si sono registrate lamaggiori crescite dei canoni di loca-zione. A fronte di crescite nel periodo1995-2001 non superiori al 23%, perl’Italia l’incremento, sensibilmente su-periore, è risultato pari al 31%. Sol-tanto per la Grecia si sono registrativalori superiori, con crescite pari al42% (Graf. 1.4).


Tabella 1.4PREZZI MEDI DEI VALORI DI COMPRAVENDITA NELLE 13 PRINCIPALI AREE URBANE

(euro x mq, ottobre 2004)Zone di pregio Centri Semicentri Periferie Periferie terziarie

abitazioni 3.539 2.901 2.132 1.559 - uffici - 3.389 2.621 1.630 2.143 negozi - 5.098 2.525 1.810 -

Fonte: Osservatorio sul Mercato Immobiliare di Nomisma, 3-04.

Tabella 1.5VARIAZIONE DEI CANONI DI AFFITTO MEDI NELLA SECONDA METÀ DEGLI ‘90

(numeri indice 1995=100)Nazione/Anno 1996 1997 1998 1999 2000 2001Grecia 110 118 126 132 137 142Italia 108 115 121 126 129 131Spagna 108 115 121 125 130Portogallo 103 107 111 114 118 123Olanda 104 108 112 116 119 122Germania 103 106 107 109 109 111Francia 102 104 106 107 107 108Svezia 101 101 100 98 99 102Stati Uniti 103 106 109 113 117 122Canada 101 103 104 105 106 108

Fonte: Rapporto Censis 2004 su dati Unece (2003).

Zone di pregio Centri Semicentri Periferie Periferie terziarie1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

5.000

5.500

abitazioni

uffici

negozi

euro

xm

q

Grafico 1.3

Prezzi medi dei valori di compravendita nelle 13 principali aree urbane (euro x mq)

CENTRO STORICO 34

1.2.3. Le dinamiche della mobilità neicentri storici

Anche l’analisi delle direttrici dellamobilità degli utenti è in grado di for-nire alcune indicazioni di tendenza,utili per una miglior comprensione del-le dinamiche evolutive dei centri stori-ci. Non disponendo di informazioni ri-ferite alle singole realtà, in questo casoil dato non può che essere aggregato e,al limite, analizzato per categorie di

città (piccola, media, grande) (Tab.1.9). In ogni caso, l’informazione che sipuò dedurre dall’analisi è abbastanzainteressante: l’area centrale ed in parti-colare il centro storico rimangono illuogo di destinazione principale deglispostamenti dei cittadini, a confermadi come esso sia diventato prevalente-mente luogo delle “opportunità” (lavo-ro, commercio, tempo libero). Secondoun rapporto ISFORT, che annualmentepubblica un’indagine su alcuni indica-tori fondamentali della mobilità, al finedi elaborare un monitoraggio costantedelle tendenze di spostamento degli in-dividui in Italia, risulta che oltre un ter-zo degli spostamenti avviene propriocon destinazione centro storico, secon-do una tendenza sostanzialmente co-stante negli ultimi anni (Tab. 1.6).

Tale dato viene confermato ancheconsiderando i viaggi per lavoro (cherappresentano il 67% del totale deglispostamenti), in costante aumento negliultimi anni (Tab. 1.7 e 1.8). Se si con-fronta questo dato con il peso della po-polazione residente nei centri storici, èevidente la forte presenza di addetti e diattività lavorative che rende il centro sto-rico un forte polo attrattore di mobilità.

CAPITOLO I

1996 1997 1998 1999 2000 200190

100

110

120

130

140

150

Grecia

Italia

Spagna

Portogallo

Olanda

Germania

Francia

Svezia

Stati Uniti

Canada

Italia

Grafico 1.4

Variazione dei canoni di affitto medi in alcune nazioni dell’UE e dell’America

Tabella 1.6DIRETTRICE DELLA MOBILITÀ

Spostamenti verso: 2000 2001 2002 2003 2004Centro Storico 35,5 37,4 37,4 36,4 34,8Semicentro 16,4 16,8 17,3 17,2 23,2Periferia-Semiperiferia 29,6 31,0 31,8 31,7 29,9Altro Comune 18,5 14,7 13,5 14,6 12,2Totale 100 100 100 100 100

Fonte: indagine ISFORT, Audimob della Mobilità 2004.

35 CENTRO STORICO

In definitiva, quindi, il centro rappre-senta un fattore attrattivo della mobilitàche insiste nelle aree urbane. Moltospesso, infatti, in mancanza di valide al-ternative, la copertura delle distanze trai luoghi di origine e il centro è effettuatacon il mezzo privato, determinando fe-nomeni di congestione ed inquinamentoche hanno portato le amministrazionilocali ad intervenire con limitazioni,progressivamente sempre più estese,della circolazione e della sosta.

Nella tabella 1.10 e nel grafico 1.9 siè riportata una rappresentazione con-giunta dei tre indicatori considerati peril periodo 2000-2004, nel tentativo diriassumere le dinamiche in atto nei cen-tri storici, rispetto alle quali è opportu-no che le politiche di intervento faccia-no, in qualche modo, riferimento. Piùprecisamente, pur facendo riferimento acampioni diversi si è cercato di misura-re la variazione percentuale dei tre feno-meni analizzati (peso popolazione del


Tabella 1.7SPOSTAMENTI “OCCUPATI” CON DESTINAZIONE CENTRO STORICO

Spostamenti verso: 2000 2001 2002 2003 2004 (I° sem)Centro Storico 32,6 34,8 35,3 35,4 35,1Semicentro 15,5 15,8 17,4 15,6 22,1Periferia-Semiperiferia 29,2 30,9 30,7 30,7 29,7Altro Comune 22,7 18,5 17,6 18,3 13,0Totale 100 100 100 100 100


Tabella 1.9PESO PERCENTUALE DELLA MOBILITÀ LAVORATIVA CON DESTINAZIONE CENTRO STORICO PER DIMENSIONE DELLA CITTÀ (dati 2002) Dimensione città Centro-CS Semi-Centro Periferia-Semiperif. Altro Comune TotalePiccole città 30,4 12,9 31,2 25,6 100,0Medie città 35,8 18,6 31,3 14,3 100,0Grandi città 42,4 19,4 29,9 8,2 100,0Cintura metropolitana 27,4 15,7 35,0 21,9 100,0


Tabella 1.8VARIAZIONE SPOSTAMENTI PER LAVORO CON DESTINAZIONE CENTRO STORICO

(Mobilità per lavoro)Spostamenti verso: 2002 Diff 2000-2002 (%) Totale mobilitàCentro Storico 33.1 +2.6 31.9Semicentro 15.4 +1.5 20.0Periferia-Semiperiferia 31.5 +1.6 39.1Altro Comune 20.1 -5.7 9.0Totale 100 100


CENTRO STORICO 36

centro storico; valori immobiliari; spo-stamenti con direzione centro storico)nel periodo considerato. La lettura con-giunta dei tre indicatori evidenzia che:

❏ si assiste ad una lieve ma costantediminuzione della popolazione resi-dente nel centro storico (rispetto altotale del comune). La diminuzione nelperiodo è del 4%;

❏ contemporaneamente, i valoriimmobiliari medi delle abitazioni delcentro storico sono aumentati del 44%;

❏ allo stesso modo, gli spostamentiper lavoro con destinazione centro sto-rico sono aumentati del 7,5%.

Evidentemente politiche di interven-to volte al ripopolamento dei centri sto-rici, non sono incoraggiate dall’anda-

CAPITOLO I

30,4%

12,9%31,2%

25,6%

CentroCentro storico

Periferia-SemiperiferiaSemi-Centro

Altro Comune

Grafico 1.5Piccole città

42,4%

19,4%

29,9%

8,2%

CentroCentro storicoPeriferia-Semiperiferia

Semi-Centro

AltroComune

Grafico 1.7Grandi città

35,8%

18,6%

31,3%

14,3% CentroCentro storico

Periferia-Semiperiferia

Semi-Centro

Altro Comune

Grafico 1.6Medie città

27,4%

15,7%35,0%

21,9%

CentroCentro storico

Periferia-SemiperiferiaSemi-Centro

Altro Comune

Grafico 1.8Cintura metropolitana

Peso percentuale della mobilità lavorativa con destinazione centro storico per dimensione della città (dati 2002)

37 CENTRO STORICO

mento del mercato immobiliare che,per lo meno nelle zone centrali dellecittà, registra prezzi di accesso spessoproibitivi. Il fatto che anche in terminidi mobilità si continui ad assistere adun aumento degli accessi al centro sto-rico (peraltro spesso caratterizzati daluoghi di origine sensibilmente distantidal centro), sembra confermare la ten-denza di cambio di destinazione d’usodegli immobili dei centri storici, da “re-sidenziale” ad “attività lavorativa e/ocommerciale”.

La possibilità di approfondire, so-prattutto a livello locale, queste dina-miche permetterebbe di acquisire delleinformazioni particolarmente impor-tanti per valutare la coerenza delle po-litiche in atto per la valorizzazione deicentri storici. Le attività residenziali,commerciali e terziarie rappresentanoun mix di funzioni compatibili con uncentro storico che vuole divenire moto-re di attività, che va opportunamenteponderato soprattutto in termini di de-stinazione d’uso degli immobili. Diver-samente, una accentuata pressione dialcune funzioni piuttosto di altre, senon adeguatamente regolata, può com-portare delle ricadute in altri settori co-

me, ad esempio, la mobilità (maggiorerichiesta di parcheggi, maggior doman-da di TPL). A sua volta, una mancanzadi pianificazione dei servizi alla mobi-lità, può comportare un aumento delleesternalità (probabile aumento dei li-velli di inquinamento; difficoltà a tro-vare parcheggio ecc.), determinandoun peggioramento della qualità com-plessiva del centro storico. In questa


Tabella 1.10VARIAZIONE INDICATORI SINTEICI CENTRO STORICO (anno 2000=100)

Indicatore sintetico / anno 2000 2001 2002 2003 2004Peso percentuale popolazione residente nel centro storico sul totale del Comune (a) 100,00 99,84 96,95 96,52 96,36Variazione valori immobiliari abitazioni del centro storico nelle 13 principali aree urbane (b) 100,00 107,91 118,71 132,25 144,14Spostamenti “occupati” con destinazione il centro storico (c) 100,00 106,75 108,28 108,59 107,67

(a) Fonte: siti internet dei Comuni, campione di 18 città capoluogo di provincia (BO, BL, CA, FI, MI, MN, MO, PD, PO, RI, RM, SR, TN, TO, TS, VE e UD).(b) Fonte: Osservatorio sul Mercato Immobiliare di Nomisma, 3-04, campione relativo alle 13 principali aree urbane (BA, BO, CA, CT, FI, GE, MI, NA, PD, PA, RM, TO, VE).(c) Fonte: indagine ISFORT, Audimob della Mobilità 2004, campione statistico di 15.272 individui per anno.

2000 2001 2002 2003 200490

100

110

120

130

140

150

Peso percentuale popolazione residente del centro storico sul totale del Comune

Variazione valori immobiliari abitazioni centro storico nelle 13 principali aree urbane

Spostamenti "occupati" con destinazione il centro storico

Grafico 1.9

Variazione indicatori sintetici centro storico (anno 2000=100)

CENTRO STORICO 38

CAPITOLO I

LA MOBILITÀ A MILANO

Recenti analisi dell’Azienda Trasporti Milanesi (ATM) effettuate nell’ambito dell’area milanese hannoevidenziato il seguente utilizzo del mezzo pubblico:

● I residenti in Milano usano il mezzo pubblico per il 48% degli spostamenti interni e solo per il 14-16% di quelli di scambio.● I residenti nell’hinterland usano il mezzo pubblico per il 36% degli spostamenti diretti a Milanoe solo per l’8-9% degli spostamenti interni o diretti negli altri Comuni.● I residenti all’esterno dell’area usano il mezzo pubblico per il 42% degli spostamenti con destina-zione Milano e solo per il 12% di quelli con destinazione nei Comuni dell’hinterland.

La scelta del mezzo pubblico dipende essenzialmente dalla possibilità di accesso al servizio offerta inorigine e in destinazione dello spostamento. Dove il servizio copre bene il territorio, caso del comunedi Milano con un valore medio di 20 fermate per Kmq, si ha un uso maggiore del mezzo pubblico, ri-spetto all’hinterland, dove il servizio è meno capillare.

interni MI (1)

MI-Hinterland (2+3)

MI-Esterno (4+5)

Interni Comuni (6)

Tra Comuni (7)

Est. o attrav. (8+9+10)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50% residenti Milano

residenti Hinterland

residenti all'esterno

Grafico 1.11

% uso del mezzo pubblico per tipo di spostamento e categoria di residenti

Grafico 1.10Mondo esterno

Tipo Descrizionespost.1 Interni a Milano2 Uscita da Milano (destinazione hinterland)3 Ingresso a Milano (origine hinterland)4 Uscita da Milano (destinazione esterna all’area di studio)5 Ingresso a Milano (origine esterna all’area di studio)6 Interni ai comuni dell’area di studio7 Scambio tra comuni dell’area di studio8 Uscita dall’area di studio (origine hinterland)9 Ingresso in area di studio (destinazione hinterland)10 Esterni all’area di studio o di attraversamento Fonte: sito internet Azienda Trasporti Milanesi S.p.a. 2004.

39 CENTRO STORICO


IL CENTRO STORICO: LE ATTESE DEI CITTADINI

Una ricerca condotta da Eurisko per Indicod, ha evidenziato che cosa rappre-senta il centro storico per i cittadini, qual è il livello di qualità della vita, qualisono i punti deboli e i punti di forza, quali le attese della popolazione nei con-fronti dei vari soggetti impegnati nel governo del territorio. La ricerca è stata condotta in due fasi successive. La prima si è svolta attraver-so 72 colloqui individuali in 9 città di grandi, medie e piccole dimensioni, situa-te al nord, al centro ed al sud Italia. La seconda fase ha rilevato le opinioni di1000 intervistati tra persone di età compresa fra i 14 ed i 75 anni.Dai risultati della ricerca è emerso nei confronti del centro storico un giudiziocomplessivamente positivo rispetto a parti più periferiche della città. In parti-colare, vengono ritenuti molto soddisfacenti il fascino degli edifici e dei monu-menti storici e l’offerta di negozi e servizi; viceversa sono stati considerati pun-ti deboli da migliorare la qualità dell’aria, il traffico, il trasporto pubblico loca-le, la diffusione delle aree pedonali e, in alcuni casi, le proposte di intratteni-mento culturale.

Grafico 1.12I fattori da migliorare per l’attrattività del centro urbano

Fonte: Eurisko per INDICOD.

CENTRO STORICO 40

prospettiva, dunque, diventa partico-larmente delicato individuare un qua-dro di riferimento normativo e di pia-nificazione che sia in grado di garanti-re un equilibrio nella destinazione de-gli usi, tale da favorire la conservazionedinamica del centro storico e, di conse-guenza, tale da favorire una migliorequalità della vita urbana.

1.3 Centri storici ed esclusionesociale

1.3.1 Politiche urbaneI profondi cambiamenti che, in que-

sti ultimi anni, si sono prodotti in cam-po economico e sociale hanno contri-buito a determinare una sostanziale tra-sformazione delle politiche urbane. Inambito locale i decisori pubblici hannodovuto far fronte non solo all’aumentodelle tipologie di problemi da affronta-re, ma anche alla conseguente maggio-re frammentazione della domanda diservizi. Si tratta, in realtà, di un proces-so circolare in cui anche il governo lo-cale, nel momento in cui attua politichevolte a riconoscere determinati bisogni,genera la domanda di servizi da parte dicategorie di persone che, spesso, si co-stituiscono in gruppo per difendere ipropri interessi, ingenerando nellastruttura amministrativa locale la ne-cessità di costituire unità dedicate adaffrontare questi nuovi bisogni: tuttociò finisce per influenzare le politicheurbane nel senso di una ridefinizione dipriorità e modalità di intervento.

Non sempre, tuttavia, l’azione pub-blica è riuscita a fornire risposte sod-disfacenti, soprattutto laddove sareb-be stato necessario supportare politi-che di integrazione e coesione sociale.Nelle grandi città, infatti, le trasfor-mazioni economiche e sociali di cui sidiceva, i mutamenti intervenuti nellacomposizione della popolazione e, fat-tore non meno importante, la diversaconcezione dello Stato sociale (conconseguente riduzione dell’entità degliinterventi), hanno generato nuove for-me di povertà. Le grandi città sono di-ventate, inoltre, il luogo di destinazio-ne di flussi migratori di popolazionialla ricerca di condizioni di vita mi-gliori: ciò comporta il dover far frontea nuove domande di accoglienza e in-tegrazione che richiedono interventicomplessi e comunque non limitati so-lamente agli aspetti di ordine pubblicoe alla predisposizione di politiche diaiuto sociale.

Le risposte che le politiche urbanehanno cercato di dare a questi proble-mi si sono sostanzialmente concretiz-zate in due tipologie di azioni: i grandiprogetti di rinnovo urbano; le cosiddet-te “politiche integrate” il cui scopo èquello di affrontare direttamente il pro-blema della povertà e della esclusionesociale. L’approccio di queste ultime(frutto di un dibattito iniziato negli an-ni ’60) muove dalla critica delle moda-lità di intervento più tradizionali legatea politiche di sviluppo calate dall’altoper affermare, invece, la necessità diuna rivalutazione degli individui e

CAPITOLO I

41 CENTRO STORICO

quindi di politiche di sviluppo orienta-te al soddisfacimento dei bisogni deigruppi sociali più poveri. In questa pro-spettiva, acquista rilevanza l’attivazio-ne di strategie locali per loro natura piùin grado di interpretare i fenomeni diesclusione sociale intervenendo diret-tamente sulle persone e sulle aree coin-volte.

La promozione di politiche localibasate su integrazione e partecipazio-ne ha costituito anche uno dei temi sucui l’Unione europea, sin dal momentodella sua costituzione, ha ritenuto didover impostare il programma di azio-ne. Negli anni ’80, infatti, la Commis-sione ha elaborato il concetto di“esclusione sociale” valutando di fon-damentale importanza l’obiettivo dellacoesione sociale e la riduzione deglisquilibri esistenti non solo tra paesima anche tra territori di uno stessopaese. Le misure messe in campo do-vevano controbilanciare gli effetti dipolitiche economiche che, sempre piùispirate a concezioni neoliberiste, pun-tavano a riaffermare la centralità dellelogiche di mercato. Tutti i programmieuropei realizzati in questa ottica si so-no proposti la riqualificazione fisica,economica e sociale di aree degradateanche attraverso lo sviluppo di nuoveattività e servizi per le fasce deboli del-la popolazione. Uno dei programmipiù importanti, tra quelli di sviluppointegrato, è URBAN, che ha comeobiettivo aree urbane dove si manife-stano fenomeni di povertà, disoccupa-zione, esclusione sociale.

1.3.2 Povertà ed esclusione socialeElemento rilevante da considerare

nella analisi dei fenomeni di esclusionesociale è costituito dalla progressivamarginalizzazione, nell’ambito dellepolitiche urbane, degli strumenti di in-tervento destinati ad affrontare i pro-blemi delle fasce più deboli della popo-lazione. La scarsità di risorse economi-che è, spesso, la motivazione addottaper giustificare questa ridefinizione diordine di priorità anche in paesi conuna consolidata tradizione di stato so-ciale.

È un dato di fatto, tuttavia, che negliultimi venti anni si è registrato, in Eu-ropa, un incremento del numero dipersone in stato di povertà. Da uno stu-dio Eurostat sull’esclusione sociale ri-sulta che il 15% della popolazione del-l’UE, vale a dire circa 56 milioni di per-sone, è esposto al rischio di povertà, inquanto vive al di sotto della soglia del60% del reddito mediano del Paese diappartenenza.

L’aspetto economico, tuttavia, non èche una delle componenti di una con-dizione di disagio che presenta molte-plici aspetti tra loro correlati. L’esclu-sione sociale, infatti, viene intesa comeforma di deprivazione materiale e difragilità che non riguarda esclusiva-mente la povertà economica e il disagioestremo, ma anche carenze rispetto ailegami familiari e sociali, ai sistemiabitativi, all’istruzione, alla formazioneo all’integrazione lavorativa e sociale,alla difficoltà di accesso ai servizi. Sitratta, quindi, di un fenomeno genera-


CENTRO STORICO 42

to dall’interazione di una pluralità difattori di rischio che, limitando le ca-pacità delle persone, ne intaccano l’in-tegrità impedendo loro di raggiungereun adeguato livello di qualità della vita.

Mentre il rischio di esclusione so-ciale fa riferimento, come si è detto, aduna pluralità di bisogni, le politichepubbliche sono sempre state, per tradi-zione, frammentate, in quanto facenticapo a più soggetti e in quanto artico-late in settori di intervento separati(politiche sociali, sanitarie, dell’istru-zione, del lavoro, territoriali, indu-striali). Va detto, inoltre, che l’inter-vento pubblico è stato (ed è) spessocondizionato da logiche di emergenzaper loro natura non in grado di attiva-re soluzioni preventive e permanenti aiproblemi.

1.3.3 Mutamenti sociali e centri storiciI mutamenti intervenuti nelle strut-

ture sociali e la ridefinizione delle di-namiche del mercato immobiliare han-no condizionato le politiche di riquali-ficazione dei centri storici. L’approccioai problemi legati al recupero di questiultimi e delle aree degradate si è pro-gressivamente modificato a partire da-gli anni ’70. In quegli anni salvaguardiae riqualificazione dei centri storici do-vevano essere realizzate in modo taleda non causare l’allontanamento degliabitanti tradizionali e fenomeni di ter-ziarizzazione. In periodi più recentil’attenzione si è spostata più su proble-mi di specifico profilo economico: fat-tibilità; capacità di innovare e creare

mobilità sociale; creazione di presup-posti per nuovi mercati immobiliari. Ilproblema della residenza delle fascepiù deboli (e il conseguente loro pro-gressivo allontanamento verso le peri-ferie) è diventato, pertanto, secondarioe, a volte, come si è già detto, ignoratodel tutto nell’agenda delle priorità dellepolitiche urbane. In tale contesto il ter-mine gentrification, che indica la sosti-tuzione dei vecchi abitanti poveri conuna nuova classe di benestanti e la ri-qualificazione fisica dei quartieri in de-grado, perde la sua originale connota-zione negativa per diventare fenomenoda incoraggiare perché in grado dirafforzare la spinta competitiva dellacittà, anche se ciò può comportare fe-nomeni di speculazione e problemi so-ciali (disagio abitativo, esclusione).

L’analisi della situazione dei centristorici di alcune delle principali cittàitaliane mette in evidenza che i feno-meni di mutamento in atto (gentrifica-tion) sono molteplici: alcuni più o me-no spontanei, altri sollecitati da politi-che di riqualificazione. Nel primo casoad un iniziale abbandono di aree de-gradate con successiva occupazione daparte di immigrati ed emarginati si ècontrapposta una graduale rioccupa-zione da parte di fasce della popolazio-ne certo non indigenti: ciò ha generatonon solo processi di riqualificazioneedilizia e mutamento di immagine del-le zone un tempo degradate, ma ancheattriti sociali con le minoranze emargi-nate in una sorta di processo di “rinor-malizzazione” di spazi e strutture. Nel

CAPITOLO I

43 CENTRO STORICO

secondo caso, invece, le scelte sul tipodi politica di riqualificazione sono sta-te effettuate, per così dire, dall’alto(amministrazioni, privati) con lo scopodi ridefinire i valori immobiliari e so-stenere ed enfatizzare i fattori di com-petizione delle città.

Entrambe le direttrici lungo le qualii processi di cambiamento descritti sisono sviluppati offrono un medesimospunto critico di riflessione nel sensodi un tentativo di analisi dei meccani-smi di interazione tra politiche di ri-qualificazione urbana e strumenti damettere in campo per affrontare i pro-blemi della povertà e dell’esclusione so-ciale. Si tratta di una questione fonda-mentale per la comprensione delle di-namiche che si stanno sviluppando nel-le città e nei centri storici: occorre ca-pire cioè quali sono gli strumenti piùadeguati per gestire la gentrification everificare se la riqualificazione urbana,con l’attenzione alla competitività el’ossequio ad inevitabili logiche di mer-cato nel settore immobiliare, comportinecessariamente che i problemi legatial fenomeno della social exclusion ven-gano rimandati o, addirittura, accanto-nati.

Genova è una delle città in cui è pos-sibile osservare il dualismo, quanto aglieffetti contrastanti generati, delle poli-tiche di riqualificazione e di governodella gentrification. Qui, a partire daglianni ’90, cominciano a verificarsi feno-meni nuovi per quanto riguarda i mo-vimenti della popolazione: persone ap-partenenti a classi sociali medio-alte e

di buon livello culturale iniziano a tra-sferirsi nella parte orientale del centrostorico. Si tratta di un fenomeno legatoa vari fattori: le opere di recupero dellazona portuale, la realizzazione di unasede universitaria, di un teatro, di uncomplesso museale. Ciò, da un lato, hainnescato un processo spontaneo di re-cupero del patrimonio abitativo e unaconseguente rivalutazione del valoredegli immobili anche a seguito di ope-re di bonifica e ristrutturazione. I cam-biamenti del mercato immobiliare han-no, dall’altro lato, allontanato i ceti me-no abbienti non più in grado di soste-nere i costi degli affitti o delle ristruttu-razioni. È questo, come si accennava,l’aspetto contraddittorio dei meccani-smi che hanno generato i mutamenti inatto: la progressiva perdita della varietàsociale (effetto di una mancata politicadi governo della gentrification) e lo spo-stamento delle fasce più deboli versoaltre zone degradate della città. Lo stes-so discorso vale anche per altre realtà.A Bari, ad esempio, negli ultimi diecianni nelle zone di confine tra il centrostorico (notoriamente degradato) e lacittà moderna si sono avuti fenomenidi gentrification accelerati anche dall’a-dozione, da parte dell’amministrazionecomunale, del programma URBAN. Lacittà vecchia ora non si caratterizza piùsoltanto come luogo di esclusione masta diventando luogo di residenza dinew comers, vi si aprono nuove attivitàcommerciali, studi professionali, risto-ranti ecc.. Il fenomeno non è uniforme,come testimonia anche il consistente


CENTRO STORICO 44

aumento del valore degli immobili del-le aree esterne rispetto a quelle più in-terne. Anche in questo caso il crearsi,all’interno di uno stesso tessuto urba-no, di zone riqualificate e maggiormen-te competitive può acutizzare le diffe-renze tra i pochi che ne traggono bene-fici diretti e i residenti di altre zone cherimangono comunque altamente de-gradate: si generano, così, nuove divi-sioni ed esclusioni.

Come è evidente, la gestione dellepolitiche urbane è costretta a confron-tarsi con esigenze spesso contrastanti.In particolare, nei centri storici, luoghi

spesso deputati a rivestire ruoli di ec-cellenza all’interno delle città, si rivelaproblematico il contemperamento tragentrification ed esigenze dei residenti;tra spinta alla competitività e lotta al-l’esclusione sociale. Se da un lato, per-tanto, la riqualificazione dei centri sto-rici costituisce uno degli strumenti dirisposta, da parte delle città, alle esi-genze dell’economia globale non puòessere trascurata l’altra faccia della me-daglia e cioè il rischio che questo gene-re di politiche, se non adeguatamentegovernate, possa creare sacche diesclusione sociale.

CAPITOLO I

45 CENTRO STORICO

2.1 Il quadro di riferimento generale

2.1.1 Un po’ di storiaIl centro storico ha rappresentato

per anni il luogo dove si è avuta la mag-giore concentrazione di interventi fina-lizzati alla valorizzazione della città: ilrestauro dei monumenti, la riqualifica-zione urbana, il decentramento moltospesso di funzioni improprie, i provve-dimenti di limitazione del traffico, ilpotenziamento del trasporto pubblico.Azioni, queste ed altre ancora, accomu-nate dal fatto di essere soprattutto poli-tiche di tutela e salvaguardia oggi, for-se, non più adeguate per un correttoprocesso di “rivitalizzazione” dei centristorici e non inseribili all’interno delleproblematiche che investono la cittàcontemporanea nel suo complesso.

La filosofia di intervento rigorosa-mente conservativa, basata sul “dov’eracom’era”, prende piede a partire dal se-condo dopoguerra, nella fase di rico-struzione delle parti più centrali dellecittà non risparmiate dalle distruzionibelliche. I cosiddetti “piani di ricostru-zione”, istituiti con il D.lgs. n. 154 del1945 e poi con la L. n. 1402 del 1951, siprefiggono il ripristino dell’edilizia dianteguerra, con azioni di parziale ridi-segno urbano delle parti mancanti ri-collegate all’esistente, salvo il dirada-mento dell’edificato per migliorare iservizi igienici e la viabilità nelle areetroppo densamente abitate. Il contenu-to dei piani riguarda sostanzialmentele singole abitazioni e le opere pubbli-che senza, cioè, intervenire con un ap-

proccio pianificatorio complessivo del-l’assetto urbano e territoriale nel suoinsieme.

Eppure la legge urbanistica fonda-mentale n. 1150, varata nel 1942 (leggenazionale per il governo del territoriotuttora vigente), all’epoca aveva già in-dividuato gli strumenti di pianificazio-ne ai diversi livelli di intervento, in unaconcezione procedurale di pianifica-zione per fasi successive, ognuna rigi-damente predeterminata dai contenutidella precedente: il Piano Territorialedi Coordinamento, a livello sovracomu-nale, il Piano Regolatore Generale(PRG), a livello comunale e gli stru-menti attuativi del PRG, Piani Partico-lareggiati di matrice pubblica e Piani diLottizzazione di matrice privata.

In realtà è ancora presto per vederela fattiva realizzazione del sistema dipiani “a cascata” pensato dalla leggeurbanistica fondamentale. Tra gli anni’50 e ’60, in un periodo di grande cre-scita demografica ed espansione urba-na, poche risultano, infatti, le esperien-ze di pianificazione che utilizzano glistrumenti della L. n. 1150 e che, tra l’al-tro, si identificano e si esauriscono conil piano comunale. Quest’ultimo si con-figura come “disegno” delle possibilitàedificatorie sotto forma di “minuto mo-saico zonizzativo di riferimento per leprescrizioni normative di tipo essen-zialmente edilizio” che tentano, al me-glio, di “organizzare e ordinare leespansioni urbane”, trascurando altriaspetti peraltro previsti dalla legge ur-banistica, come “favorire il disurbana-

Norme e strumenti per il centro storico

CAPITOLO II

CENTRO STORICO 46

mento” e “frenare la tendenza all’urba-nesimo”, (articolo 1).

Nel periodo in cui si va consolidan-do all’interno della città la netta distin-zione tra centro e periferia i pochiesempi di applicazione della strumen-tazione urbanistica e territoriale si rife-riscono al solo ambito comunale inte-ressando, da un lato, l’edilizia di nuovaedificazione nella periferia e, dall’altro,interventi di restauro architettonicoprevalentemente all’interno del centrostorico, delle costruzioni riconosciutecome opere d’arte ai sensi delle due leg-gi del 19391, sulla tutela delle cose diinteresse storico-artistico e sulla prote-zione delle bellezze naturali.

La spinta determinante che spostal’idea della tutela e del restauro del sin-golo monumento alla pianificazionedell’intero centro storico come parte vi-va della città dove, accanto all’aspettoformale vengano evidenziati i contenu-ti e i rapporti con la restante città ed iproblemi funzionali ed economici, è in-trodotta da una delle figure più impor-tanti della cultura urbanistica italiana,Giovanni Astengo, nel piano di Assisidel 1955.

Il Piano Regolatore Generale di As-sisi ha rappresentato un caso esempla-re nella redazione di un piano comuna-le per le indagini economiche e socialicondotte e l’aderenza ai problemi deltempo, in una visione complessiva del-l’ambito urbano e territoriale, che esal-ta il valore storico-artistico del centroattraverso una innovativa visione dellasua conservazione. La salvaguardia del

centro viene assicurata non soltantodal recupero dei suoi monumenti, maanche dal programma di sviluppo e diadeguamento ai bisogni della città. L’i-dea di Astengo della “pianificazionecontinua” per la città investe anche ilsuo centro storico, dal recupero del co-struito alla ricerca delle aree per servi-zi, fino alla ridefinizione della pavi-mentazione stradale, fornendo per laprima volta l’elenco delle procedure daseguire per la stesura del programmadegli interventi nelle fasi sia attuativeche gestionali.

Dopo il Piano di Assisi il dibattito siaccende e si diffonde. Così i centri defi-niti inizialmente antichi assumono ladenominazione di centri storici per po-tersi adattare ad un maggior numero dicasi. Nel 1960 il primo convegno nazio-nale sulla salvaguardia e il risanamen-to dei centri storici coincide con la pre-sentazione del piano di Gubbio, sem-pre di Astengo, e si conclude con laCarta di Gubbio e la fondazione dellaAssociazione Italiana Centri Storico-Ar-tistici.

Dalla fine degli anni ’60 e a seguireper tutti gli anni ’70, con l’irrigidimen-to normativo introdotto dalla “leggeponte”2 n. 765 del 1967 (tra la L. 1150e la nuova di riforma urbanistica che atutt’oggi non è stata emanata) e daisuoi decreti attuativi dell’aprile del ’68,i Piani Regolatori comunali vengonopercepiti come obbligo amministrati-vo. Si diffondono così in migliaia diComuni nella forma standardizzata de-finita poi “piano di tradizione”. Il pia-

1)Leggi n. 1089/1939 e n.1497/1939.2) Ad Agrigento, tra la finedegli anni ’50 e l’inizio deglianni ’60, la speculazione edi-lizia aveva indotto a costrui-re in maniera indiscriminataintorno alla zona archeologi-ca della Valle dei Templi. No-nostante lo scempio paesisti-co e i danni del patrimonioarcheologico, solo con loscandalo seguito al crollo dialcuni edifici venne emanatauna legge di emergenza con ilcompito di dettare norme perassicurare il passaggio dauna situazione di emergenzadi fatto drammatica, ad unalegge urbanistica che avrebbedovuto riformare l’intero set-tore (di qui l’appellativo di“legge ponte”).

CAPITOLO II

47 CENTRO STORICO

no si costruisce sulla base delle “ZoneTerritoriali Omogenee” individuate dalD.M. n. 1444 del 1968, stabilendo perogni zona limiti di densità edilizia, al-tezza massima dei fabbricati, standarddi servizi pubblici per i residenti inse-diati e da insediare, distanze dei fab-bricati dalle strade. Per i nuclei storici,circoscritti a norma di legge secondoquanto specificato all’articolo 17 della“legge ponte”, la Zona TerritorialeOmogenea di tipo “A” individua “leparti del territorio interessate da ag-glomerati urbani che rivestono carat-tere storico, artistico o di particolarepregio ambientale o da porzioni di es-si, comprese le aree circostanti, chepossono considerarsi parte integrante,per tali caratteristiche, degli agglome-rati stessi”.

A corollario della legge urbanisticafondamentale, integrata e modificatadalla “legge ponte”, vengono nel con-tempo emanati altri provvedimentinormativi per risolvere ed incentivarele politiche sulla casa, che consentonoai progettisti più capaci di sfruttarne lepotenzialità e porre freno agli squilibriterritoriali tra centro e periferia, indot-ti dalla espansione urbana di matricesoprattutto privata. Ad esempio, la L.n. 865 del 1971 destina, per la primavolta, risorse all’edilizia residenzialegià esistente, come è quella nei centristorici e, ancora prima, la L. n. 167 del1962 con i Piani di edilizia economicae popolare (Peep) e i Piani di zona(PdZ), mira a contrastare l’occasiona-lità degli interventi di edilizia residen-

ziale pubblica sovvenzionata e ad argi-nare lo sfrangiamento della periferiaurbana, attraverso un controllo direttodi mano pubblica.

Alla metà degli anni ’60, GiuseppeCampos Venuti utilizza i dettami dellaL. n. 167 del 1962 nel piano per il cen-tro storico di Bologna, attraverso la in-dividuazione, all’interno dei 14 quartie-ri in cui viene suddiviso, di compartiche corrispondono alle aree più degra-date dal punto di vista sociale, econo-mico ed urbanistico-edilizio, finanzian-done il recupero attraverso gli incentivipubblici stanziati dalla legge. All’inter-no dei comparti viene individuata laquota di standard minimi previsti dalD.M. n. 1444 del 1968, localizzandolianche all’interno di contenitori storicigià esistenti.

Il piano diventerà un riferimentoobbligato per le politiche di recuperodurante tutti gli anni ’70 e ’80. È un pia-no per il centro storico che coinvolge lacittà attraverso la reinterpretazionedella forma urbana aggiornata alle esi-genze della contemporaneità, nella ri-cerca minuziosa e metodologica delrapporto tra emergenze monumentali etessuto edilizio minore, associata aduna più generale riscoperta della cultu-ra edilizia tradizionale.

Il processo di costruzione della for-ma urbana, quale termine di riferimen-to critico per l’analisi della città, portaal riconoscimento della natura adatta-tiva dell’organismo urbano e delle suecomponenti e la capacità dei tessutiedilizi e dei monumenti di modificare

NORME E STRUMENTI PER IL CENTRO STORICO

CENTRO STORICO 48

la propria configurazione urbana origi-naria in ragione di mutate condizionid’uso, pur conservando invariata la for-ma esteriore, quale risultato della com-mistione tra passato e nuova funzione.

Nella pratica ciò ha significato con-trastare l’abbandono delle classi socialimeno abbienti verso la periferia urba-na, alla ricerca di uno standard ediliziopiù soddisfacente nelle aree di nuovaespansione; rendere il restauro e laconservazione una prassi di interventoeconomicamente competitiva rispettoalla nuova edificazione; contrastare lerendite di posizione e quelle assoluteattraverso l’intervento diretto di azionepubblica nel centro storico; promuove-re l’effettiva partecipazione dei cittadi-ni alla gestione dell’amministrazionepubblica attraverso la costituzione perla prima volta in Italia dei quartieri;diffondere una politica degli affitti adequo canone in cambio di agevolazionidi natura fiscale.

L’urbanistica bolognese ha rappre-sentato un tentativo di coniugare l’a-zione sociale ed assistenziale di manopubblica con il coinvolgimento diretto,a livello di quartiere, dei cittadini aicambiamenti della città storica.

Gli anni ’70 vedono la nascita delleRegioni quali enti istituzionali con au-tonomia legislativa e amministrativanelle funzioni delegate dallo Stato, an-che in campo urbanistico. Si apre cosìuna prima fase del decentramento am-ministrativo che si conclude con l’ema-nazione del D. lgs. n. 616 del 1977.

A quel tempo la situazione naziona-

le evidenziava l’assoluta mancanza dipolitiche di assetto nazionale e di unapianificazione territoriale, anche a li-vello regionale. A questo si associava ilcarattere discontinuo delle politicheinfrastrutturali per la mancanza cro-nica di risorse e la frammentarietà deisoggetti decisionali. Tutto questo hareso impossibile costruire un quadrod’insieme di livello nazionale, neancheattraverso la sommatoria dei piani co-munali, che si configuravano, oramai,soprattutto come atti amministrativifatti di regole per la nuova e la vecchiaedificazione continuamente minati edindeboliti, nell’efficacia dei risultatiottenuti, dal rapporto conflittuale trainteresse pubblico e privato. La sen-tenza della Corte Costituzionale n. 85del 1968 sulla incostituzionalità delvincolo urbanistico apposto a tempoindeterminato, ne aveva d’altra partegià segnato la condanna a morte alme-no riguardo alla capacità di controlla-re e modificare i cambiamenti dellacittà, che divengono sempre più re-pentini.

Di contro, la normativa urbanisticaaccresce la propria azione di controllosulla edificazione privata perdendotroppo spesso di vista l’idea della qualitàdel disegno urbano e della pianificazio-ne del territorio nel suo complesso.

La L. n. 10 del 1977, cosiddetta “Bu-calossi”, ratifica la distinzione tra dirit-to di proprietà e diritto di edificazione,imponendo l’onerosità delle opere diurbanizzazione primaria e secondaria;la L. n. 457 del 1978 (piano decennale

CAPITOLO II

49 CENTRO STORICO

per la casa) codifica gli interventi sul-l’edilizia esistente e introduce i cosid-detti “Piani di Recupero”, che possonoessere redatti su iniziativa pubblica oprivata. In molti centri storici si inten-sificano i processi di terziarizzazione edi abbandono da parte dei residenti,ponendo al centro dell’attenzione pub-blica la necessità di una politica di re-cupero dell’integrazione sociale tipicadella città esistente, fino ad identifica-re, sulla scia della L. 457, un vero e pro-prio modello di Piano di Recupero peril centro storico che, in alternativa alPiano Particolareggiato, viene spessoutilizzato quale strumento attuativo delPRG.

Negli anni ’80 si fanno strada le ra-gioni della tutela per l’ambiente chetrovano ampio sfogo nelle pianificazio-ni separate di natura specialistica e dinatura settoriale, accresciutesi nel frat-tempo per gestire particolari risvoltinegativi della mancata efficacia del pia-no di tradizione come, ad esempio, iltraffico veicolare. Tali piani, derogandoalle previsioni generali del PRG e tro-vando fondamento normativo in speci-fiche leggi dello Stato come la L. n. 431del 1985 che istituisce il Piano Paesisti-co e il D.lgs. n. 285 del 1992 (Codicedella strada) che, all’articolo 36, preve-de il Piano Urbano del Traffico, dimi-nuiscono la possibilità di ricucire unquadro coerente di pianificazione terri-toriale. Le Regioni, oramai istituzional-mente autonome, sentono invece la ne-cessità di coordinare i diversi provvedi-menti settoriali e mettere a sistema

azioni e politiche regionali entro scena-ri definiti strategici.

Con la L. n. 142 del 1990 anche laProvincia assume valenza di ente dipianificazione con competenza per laredazione dei mai realizzati Piani Ter-ritoriali di Coordinamento, sviluppan-do un’intensa attività in materia e in-centivando nuove forme di concerta-zione istituzionale tra enti responsabiliai diversi livelli di intervento.

Molti dei nodi pratici e concettualidel governo del territorio vengono alpettine nel corso degli anni ’90. Alla ca-duta di interesse per le consistenti edindiscriminate espansioni residenzialisi contrappone la crescente attenzioneper l’esistente e le necessità di riquali-ficazione urbana. Pianificatori e pro-gettisti si misurano con le opportunitàofferte da aree dismesse interne allacittà, spostando l’obiettivo della piani-ficazione su politiche di intervento sul-la città non più in grado di definire undisegno urbano complessivo, che siconfigurano sempre più spesso comeprogetti circoscritti dove le diverseproblematiche si definiscono di voltain volta. Il “Piano di tradizione” rigida-mente onnicomprensivo non riesce arispondere, se non con tardive varian-ti, alle continue mutevoli esigenze del-la città contemporanea. Sembra avercompletato il suo ciclo di vita e nonpuò più rappresentare uno strumentoutile a perseguire obiettivi oramai di-versi dalla relazione classica: “tipolo-gia edilizia-destinazione d’uso-moda-lità di intervento”. I nuovi problemi


CENTRO STORICO 50

portano molte Regioni, oramai com-pletamente autonome, a disegnare unadiversa legislazione per il governo delterritorio introducendo, ad esempio, ladistinzione tra due diversi livelli di pia-no, strutturale e operativo, secondo laproposta avanzata dall’Istituto Nazio-nale di Urbanistica (INU) già dal 1995,ma che ancora non trova spazio in unariforma nazionale che renda coerentel’azione sul territorio.

Alla maggiore autonomia delle Re-gioni e degli Enti locali non corrispon-de però la necessaria quantità di risorseper la realizzazione degli interventi, an-cora dipendenti dai trasferimenti delloStato che, a sua volta, in seguito alla ri-duzione del gettito fiscale, vede dimi-nuire le proprie risorse complessive.

È un momento di grandi cambia-menti quello verificatosi negli ultimidue decenni a seguito dei pesanti e ve-loci mutamenti dell’economia e dellasocietà che hanno trasformato il ruolocentrale dello Stato e attribuito grandespazio d’azione al governo locale, mo-dificando le politiche urbane e gli stru-menti di intervento sul territorio e lacittà.

È un processo irreversibile iniziatooramai da diversi anni e che sta por-tando dal tradizionale governo delterritorio alle diverse forme di “gover-nance”.

Un processo entro il quale anche ilcentro storico, come parte inscindibiledalla città, si trova naturalmente coin-volto.

2.1.2 Dal governo alla “governance”Storicamente, in Italia, lo sviluppo

della produzione industriale è stato in-centivato ed indirizzato direttamentedallo Stato centrale che ha provvedutoalle scelte più generali di politica eco-nomica e di infrastrutturazione delPaese. In questo contesto, il governo lo-cale ha svolto principalmente ruolo so-ciale di erogatore di servizi come sa-nità, istruzione, trasporti, … cercandodi garantire la soddisfazione dei biso-gni di base a tutta la popolazione dellacittà.

Nel passaggio dall’economia dellaproduzione alla economia dei servizi sisono consolidate le funzioni dello Statoquale “garante sociale”, erogatore di ri-sorse grazie al gettito fiscale di cui puòdisporre.

Ma già a partire dalla metà degli an-ni ’70 il trend economico in continuacrescita comincia a invertire il suo an-damento in seguito alla deindustrializ-zazione del Paese, portando all’aumen-to sia della disoccupazione, sia delladifficoltà da parte dello Stato di tassarele imprese e raccogliere risorse.

A ridimensionare il ruolo dello Sta-to, oltre alla crisi fiscale, contribuisce ilprocesso di decentramento ammini-strativo che, dopo le modifiche ed inte-grazioni introdotte all’articolo 117 del-la Costituzione, assumono la forma diun vero e proprio “federalismo regiona-le”. Gli amministratori locali vedonocosì aumentare la loro autonomia legi-slativa e il conseguente potere di azio-ne, ma senza garanzie economiche da

CAPITOLO II

51 CENTRO STORICO

parte dello Stato per la realizzazionedegli interventi necessari al raggiungi-menti degli obiettivi programmati.

All’aumentare del decentramento edel potere amministrativo corrisponde,dunque, una diminuzione delle risorseda parte dello Stato e le città si trovanoa dover rispondere ad una maggioredomanda di servizi sociali disponendodi ridotte capacità economiche.

Questo costringe il governo locale acercare tali risorse in altri contesti,orientandosi verso politiche di promo-zione dello sviluppo economico locale,alla ricerca sempre più frequente di ri-sorse private.

Gli amministratori si fanno alloraimprenditori: si alleano con gruppi pri-vati come banche, società immobiliari,imprese e costruiscono società e agen-zie miste tese alla trasformazione diparti rilevanti della città, aree indu-striali dismesse, periferie, centri stori-ci, oppure nella costruzione di infra-strutture e grandi progetti, anche in de-roga agli strumenti di pianificazioneesistenti.

La ricerca di fondi porta le città acompetere tra loro per accaparrarsil’assegnazione di “funzioni pregiate”che possono rappresentare la chiave divolta per lo sviluppo dell’economia lo-cale, attraendo nuovi capitali esterni,creando occupazione e alimentando iconsumi. Così, grandi eventi interna-zionali divengono motivo di competi-zione tra le città, come ad esempio leOlimpiadi del ’92 a Barcellona e poiquelle del 2004 ad Atene ed ancora,

quelle invernali che si svolgeranno aTorino nel 2006, che hanno dato l’op-portunità di riqualificare interamentel’aspetto di queste città, rinnovandoneed incrementandone le potenzialitàeconomiche ed occupazionali.

Nel quadro di questo nuovo orienta-mento imprenditoriale si rende neces-sario attivare politiche di “marketingurbano”, cioè attività di comunicazionee promozione della città, in quanto“prodotto” da vendere, rispetto a po-tenziali investitori, locali, nazionali ointernazionali.

È un passaggio dalla titolarità delcontrollo e del governo del territoriocon le sue dinamiche sociali, politicheed economiche da parte degli organidello Stato, democraticamente eletti, auna pluralità di interlocutori pubblici eprivati che, con diversi gradi di autono-mia, provvedono a quelle attività chefanno funzionare la città.

È il passaggio, lento e controverso,dal “local government” alla “governan-ce”, dal governo in quanto istituzione,al governo di quell’insieme di attivitàche tale istituzione pone in essere. Daun modello tutto italiano incentratosull’amministrazione comunale, qualeinterprete e gestore di tutti i cambia-menti della città, ad un modello cheprevede diversi attori e nuovi sistemi direlazione, che si traducono nella capa-cità di attivare meccanismi di negozia-zione e coordinamento tra le parti.

Ed è il passaggio, anch’esso lento econtroverso, dagli strumenti di pianifi-cazione di tradizione, calati dall’alto, al-


CENTRO STORICO 52

la legittimazione di politiche urbanedifferenziate, fondate sul coinvolgimen-to e l’interazione degli interessati nella“costruzione negoziale del consenso”.

Un passaggio lento e controversoperché governo centrale e locale tendo-no a mantenere un ruolo guida all’in-terno di un quadro d’azione sempre piùconfuso, dove rimangono influenti sul-la scena locale politiche e strategie na-zionali. Si direbbe una via di mezzo trauna forma più tradizionale di “gover-no” e forme ancora sperimentali di “go-vernance”, più aderente ad un modelloeuropeo che sperimenta nuove formedi collaborazione tra attori pubblici eprivati non prive di problemi e diffi-coltà e che si contrappone ad un mo-dello americano fondato, invece, sucoalizioni stabili tra ente pubblico e in-teressi privati dominanti, che indirizza-no le politiche di sviluppo delle città to-talmente orientate al mercato.

Stessa commistione che si riversanell’ambito della pianificazione urbani-stica e territoriale dove convivono lalegge urbanistica nazionale del ’42, an-cora in attesa di una riforma che sem-bra non dover mai arrivare e le eteroge-nee legislazioni regionali, molte orien-tate ad acquisire le nuove forme di in-tervento episodico sul territorio, rap-presentate da piani e programmi più omeno sperimentati, come ProgrammiIntegrati di Intervento (PII), Program-mi di Recupero Urbano (PRU), Pro-grammi di Riqualificazione Urbana e diSviluppo Sostenibile (PRUSST). Questoporta l’urbanistica a configurarsi come

una sommatoria di piani attuativi, diiniziativa nazionale o locale, raramentetra loro coordinati in una visione com-plessiva del territorio.

In questo complicato sistema fonda-to sulla competizione, i tavoli di con-certazione e negoziazione tendono arappresentare le istanze dei gruppi piùforti e meglio organizzati che godonogià di posizioni privilegiate e la cui for-za di pressione influenza il processodecisionale nella direzione più favore-vole a questi interessi, offrendo loro ul-teriore legittimazione. La rimozionedei processi decisionali dalle sedi isti-tuzionali della rappresentanza demo-cratica e la dispersione della titolaritàdell’azione segnalano una situazione di“deficit democratico” che le forme digovernance tendono a produrre. Rara-mente trovano spazio, infatti, nelle for-me di governance rappresentanze di in-teressi diffusi o minoritari.

In definitiva le pratiche di governan-ce nascondono dietro un’apparentemaggiore democraticità, un accentra-mento del potere decisionale in pochigruppi dominanti, creando delle nuove“oligarchie urbane”.

Assecondando queste nuove logichedi intervento sul territorio, il centrostorico, parte più antica e più pregiatadella città per la qualità dell’architettu-ra che lo compone, gioca le sue carte inuna competizione interna tra parti del-la città che possono segnare a volte lasua fine, a volte e con maggiori proba-bilità, nuova vitalità e splendore, sotto-stando però alla dura legge del mercato

CAPITOLO II

53 CENTRO STORICO

che ne decide nuove attività e nuovefunzioni da insediare, a dispetto di unequilibrato ed armonico rapporto conil resto della città, soprattutto in termi-ni di accessibilità.

2.2 Le leggi per la tutela

2.2.1 Inquadramento del problema

Centro storico come complesso di benida tutelare

Le considerazioni fin qui svolte han-no già consentito di evidenziare come ilcentro storico possa costituire un “ido-neo oggetto” di specifiche disciplinegiuridiche. Ma l’interesse per lo studiodelle leggi in materia di tutela dei cen-tri storici nasce dalla considerazionedella trasversalità dell’argomento. Leforme di tutela che il legislatore ha ap-prontato in materia di centri storici, in-fatti, sono ascrivibili non solo, come sivedrà, alla disciplina dei beni culturali,ma si estendono anche ad altre disci-pline come l’urbanistica, l’edilizia, ilcommercio, l’ambiente ecc. Il nucleofondamentale e sostanziale di una de-terminata città - dove sono riposti queivalori monumentali, edilizi ed ambien-tali che la rendono diversa e riconosci-bile rispetto ad ogni altra città - è og-getto di interventi di varia natura: re-stauri di monumenti, provvedimenti dicomplessiva riqualificazione urbana,ovvero di occasionale o stabile limita-zione alla circolazione degli autoveico-li, o ancora di riorganizzazione e/o po-tenziamento del trasporto pubblico, e

così via. Senza però dimenticare che ilproblema della mobilità delle personeo delle merci, che in qualche modo co-stituisce il comune denominatore ed ilfilo condutture dell’intera analisi che sista svolgendo, viene ad intersecarsi conle caratteristiche specifiche e peculiaridi una zona che costituisce non solo illuogo di conservazione della memoriastorica delle collettività che vi hanno dasempre risieduto, ma assai spesso illuogo in cui tuttora si ritrova il centro-motore delle attività che, ancora oggi,caratterizzano in misura determinantel’operare delle persone che vi risiedono,operano e lavorano, unitamente alle at-tività di tutti coloro che con questi sog-getti hanno necessità di entrare in più omeno stabile e frequente contatto.

La eterogeneità delle ipotesi nellequali il “centro storico” di una città(quale nozione fisica e materiale primaancora che giuridica) può divenire rile-vante oggetto di una specifica normati-va conduce a rilevare la impossibilità dipredisporre una disciplina organica deicentri storici che sia in grado di preve-dere e ricondurre a sistema tutte le va-rie ipotesi nelle quali possono emerge-re le necessarie forme di tutela (staticao dinamica che sia3). D’altra parte, sicomprende perfettamente come affron-tare il tema della tutela e della valoriz-zazione dei centri storici significhi inrealtà addentrarsi in una problematicache riguarda, più che un singolo beneda tutelare, un insieme, o un contesto,nel quale vi sono più beni di interessepubblico, tutti egualmente meritevoli

3) Come si vedrà meglio diseguito, si intende per tutelastatica una tutela dei centristorici ispirata a finalità di ti-po essenzialmente vincolisti-co e conservativo; per tuteladinamica una tutela che vi-ceversa guarda principal-mente al perseguimento diobiettivi di sviluppo e valo-rizzazione delle aree in que-stione.


CENTRO STORICO 54

di tutela da parte dell’ordinamento. La tutela e la valorizzazione dei cen-

tri storici, in realtà, richiederebbe unacostante operazione di “coordinamen-to” e una ponderata analisi comparati-va del combinato disposto di normeposte all’interno di discipline settoriali,ciascuna riguardante specifiche mate-rie (i beni culturali, l’urbanistica, l’edi-lizia, il commercio, l’ambiente ecc), cheprendono in considerazione il centrostorico come “contesto” specifico nelquale si inseriscono i singoli beni da tu-telare o le singole zone il cui sviluppoorientare o nel cui perimetro costruire,o recuperare ecc.

Se, dunque, nell’ambito di ciascunadi tali discipline normative settoriali ilproblema della tutela riguarda il singo-lo bene che di essa costituisce oggettospecifico e puntuale4, tuttavia il centrostorico va preso in considerazione perquelle potenzialità che può offrire inun’ottica di coordinamento efficace ditutti gli interventi finalizzati al perse-guimento dei suddetti eterogenei inte-ressi oltre che, profilo di non minor ri-lievo, delle attività di ciascuno dei livel-li di governo che sono coinvolti dal“contesto”.

Gli “attori” coinvoltiAlla varietà degli interessi individua-

bili nel contesto centro storico corri-sponde una molteplicità di “attori” –per utilizzare una terminologia ormaiinvalsa nell’uso – coinvolti nella com-plessiva vicenda della tutela e valoriz-zazione dei centri storici. In particola-

re, si tratta di: 1) autorità governative egoverno nazionale, per quel che riguar-da la tutela dei centri storici sia inquanto siti ove si trovano beni cultura-li e/o di rilevanza ambientale e/o pae-saggistica sia per quel che attiene alleproblematiche più generali inerenti al-l’inquinamento (profili ascrivibili en-trambi alla materia della tutela del-l’ambiente e dell’ecosistema e dei beniculturali, che l’art. 117 Cost. affida allacompetenza legislativa ed amministra-tiva esclusiva dello Stato, anche dopola recente riforma in senso “regionali-sta” dei suoi contenuti); 2) governo re-gionale, per quel che riguarda, dopo laricordata riforma dell’art. 117, sia lamateria della “valorizzazione dei beniculturali” sia quella della tutela dellasalute, per i profili indirettamente (odirettamente?) coinvolti dagli interven-ti adottati in funzione di prevenzione elotta all’inquinamento ambientale edancora, naturalmente, per quel che at-tiene alla tradizionale materia del go-verno del territorio e dell’urbanistica ingenerale, che da sempre caratterizza lefunzioni affidate dall’ordinamento co-stituzionale agli enti autonomi territo-riali; 3) governo provinciale e comunaleper i profili che riguardano l’urbanisti-ca come gestione dello sviluppo dellacittà (nell’ambito dei piani territorialidi coordinamento di competenza pro-vinciale), ma anche per quel che attie-ne agli interessi degli abitanti dellecittà interessati da ognuno dei provve-dimenti in questione (siano questi resi-denti o meno nei centri storici, o siano

4) Cioè: la tutela come beniculturali riguarderà pur sem-pre i singoli beni; le prescri-zioni urbanistiche riguarde-ranno pur sempre i singoliobiettivi di sviluppo dell’urbsche attraverso di esse si in-tendono perseguire; i limitiintrodotti a tutela dell’am-biente saranno pur semprefunzionali alla salvaguardiadei valori ambientali ecc.

CAPITOLO II

55 CENTRO STORICO

solo lavoratori che con quelle zone en-trano in contatto) per i profili che at-tengono al tema della salute pubblica,della disciplina della circolazione degliautoveicoli, delle forme di organizza-zione del trasporto pubblico, per lescelte pianificatorie adottate in tema didisciplina del commercio e così via.

2.2.2 L’evoluzione della normativa a tutela dei centri storici

Tutela dei centri storici come beni culturali

Al fine di poter immaginare i possi-bili interventi per una ottimale gestionedel centro storico occorre soffermarsisui principali contenuti delle leggi ditutela “settoriali” che, come si è detto,risultano essere coinvolte nella materiain questione dettando talvolta specifi-che disposizioni sul punto.

In questo senso, dunque, la primanormativa generale da prendere in con-siderazione è quella in tema di tuteladell’interesse alla conservazione ed allavalorizzazione dei beni culturali ed am-bientali. In tale ambito è possibile rin-venire la prima e più naturale colloca-zione del tema della tutela e valorizza-zione dei centri storici delle città. Ciò sispiega anche alla luce di qualche datoche può rendere ancora più manifestal’importanza dei centri storici intesi co-me beni culturali nel nostro Paese: inItalia, su 8.063 Comuni italiani, 2.684hanno un centro di origine romana opre-romana, 4.164 un centro fondatotra il secolo VIII e il XIV e solo 1.215 ri-

salgono al periodo posteriore al XV se-colo. Da un’indagine dell’Associazioneculturale Civita (1994) risulta che il34% della popolazione italiana vive in55.000 centri minori (con popolazioneinferiore ai 5.000 abitanti); si tratta diuna realtà tipicamente italiana, se sipensa che a fronte dei 55.000 centri mi-nori italiani sono 44.000 quelli france-si, 32.000 quelli spagnoli e 27.000 quel-li inglesi5.

Questi centri abitati avvertono forte-mente la necessità di conservare le lorospecificità, la loro diversità, il preziosopatrimonio artistico, architettonico,storico, tradizionale che individua laloro essenza e, generalmente, nei ri-spettivi centri storici racchiudono asso-luti tesori di arte, architettura e tradi-zioni che, oltre a costituire il cuore del-le città e dei paesi italiani, rivestonouna grande importanza all’interno del-la vasta categoria dei beni culturali eambientali.

Nonostante tali considerazioni, i ri-sultati cui è finora approdato lo studiodella tutela dei centri storici sono scar-si, anche se almeno dalla metà degli an-ni sessanta si è posto all’attenzione de-gli operatori il tema generale delle esi-genze di tutela degli interessi pubblicicoinvolti dai provvedimenti adottatiper la tutela e la valorizzazione dei cen-tri storici.

Secondo le opinioni prevalenti tracoloro che sono intervenuti nel dibatti-to, ciò sarebbe dovuto al fatto che deveritenersi non ancora chiaro ciò che siintenda tutelare allorché si pone il pro-

5) B. Mirri “Beni culturali ecentri storici. Legislazione eproblemi”, Genova 1996.


CENTRO STORICO 56

blema della tutela giuridica dei centristorici. Né, fino a tempi assai recenti, ildibattito limitato alla tutela dei centristorici come beni culturali si è mai ef-fettivamente indirizzato verso obiettivicondivisi. Piuttosto il problema dellatutela si è posto sull’impulso di occa-sionali emergenze relative a “cose” diinteresse storico artistico e/o aventi uncollegamento con la storia, la politica,la letteratura tale da giustificare un re-gime vincolistico finalizzato a preser-varne la conoscenza e/o la memorianelle generazioni future.

Certamente può affermarsi che il si-stema normativo che ha in un primomomento costituito il punto di riferi-mento unico in materia, ossia quellodelineato dalle leggi di tutela del 1939,è incentrato su un sistema di tutela chepotrebbe dirsi di tipo provvedimentale-vincolistico sulla base del quale occor-re munirsi dei previsti nulla osta per gliinterventi da effettuare nel centro stori-co: sono vietate una serie di attività in-cidenti sul bene oggetto di tutela sequeste non siano state previamente au-torizzate dalle competenti Autorità am-ministrative.

A quell’epoca, del resto, era comple-tamente estranea l’idea che l’Autoritàpotesse imporre attività positive (senon, come sempre al fine della conser-vazione). L’intervento pubblico finaliz-zato a perseguire obiettivi di tutela eraprevisto ed autorizzato solo per inibireinterventi che potessero comportaremodificazioni strutturali dei beni edifi-cati insistenti nei centri storici, non

certo per profili che potessero aver ri-guardo a modificazioni nella utilizza-zione socio-economica dei beni stessi:aspetti che, come sarà compreso solopiù avanti, rivestono viceversa notevoleimportanza per il problema dei centristorici.

Alla stregua delle leggi del 1939, dun-que, le uniche forme di tutela che pote-vano essere ottenute sembravano fun-zionali al solo obiettivo della conserva-zione, nella loro materialità, delle “co-se” che costituivano il patrimonio stori-co artistico ed ambientale paesaggisticodel nostro Paese, e non delle potenzia-lità proprie delle zone cittadine comemotori di attività, finalizzate allo svi-luppo ed all’impiego di nuove risorse.

Lo si comprende, in particolare, dal-l’analisi delle caratteristiche di quellalegislazione, come si è detto, essenzial-mente “vincolistica”, preposta cioè al-l’apposizione di vincoli nell’utilizzazio-ne di beni di proprietà privata per sco-pi di tutela diretta od indiretta dei beniculturali, secondo la L. n. 1089 del1939; ovvero di tutela del centro storicocome bene ambientale - bellezza natu-rale, secondo la L. n. 1497 del 1939. Icentri storici, dunque, nella disciplinadelle leggi del 1939, sono beni visti inuna prospettiva secondo la quale la le-gislazione vigente, per poter valida-mente esercitare la sua azione di tutela,deve preoccuparsi principalmente diporre le norme idonee per far sì che es-si non vengano meno come testimo-nianza di civiltà: beni che insomma de-vono essere semplicemente conservati.

CAPITOLO II

57 CENTRO STORICO

Questa impostazione di fondo nonpare essere nella sostanza mutata nep-pure a seguito delle innovazioni intro-dotte in materia dal D.lgs. 29 ottobre1999, n. 490, Testo Unico delle disposi-zioni in tema di beni culturali ed am-bientali e dal recentissimo D. lgs. 22gennaio 2004, n. 42, recante il Codicedei beni culturali e del paesaggio (c.d.Codice Urbani). La filosofia che ispirala più recente produzione normativa,in effetti, sembra ancora fondamental-mente incline a privilegiare gli stru-menti di taglio essenzialmente vincoli-stico e conservativo, in luogo di altri ditipo più dinamico e positivo, finalizza-ti ad uno sviluppo dei centri storici nel-le loro potenzialità d’insieme, qualiparti vive e motori di attività delle città.

Occorre segnalare tuttavia come, so-prattutto nel nuovo Codice del 2004,qualche cenno di apertura verso una“più dinamica” prospettiva possasenz’altro cogliersi nelle (non poche) di-sposizioni che il legislatore ha dedicatoalle attività di valorizzazione dei beniculturali, che coinvolgono evidente-mente anche il contesto nel quale essi siinseriscono: i centri storici delle città.

È necessario, infatti, ricordare comeuna delle novità contenute nel nuovoCodice sia costituita proprio dal fattoche esso inserisce per la prima volta tragli oggetti considerati meritevoli di tu-tela e protezione generale “gli spaziaperti urbani di interesse artistico ostorico” (art. 10, comma 4, lett. g). Lanorma si riferisce proprio al contestoin cui insistono i beni che trasmettono

valore culturale allo spazio aperto ur-bano e il centro storico sembra poteressere ricompreso a pieno titolo inquesta definizione. I beni richiamatidal citato art. 10 e tra questi, dunque,anche il centro storico, sono oggetto diuna tutela che si manifesta attraversouna attività di valorizzazione che, aisensi dell’art. 6, è volta oltre a promuo-vere la conoscenza del patrimonio cul-turale anche ad “assicurare le miglioricondizioni di utilizzazione e fruizionepubblica”. Al fine di svolgere, coordi-nare ed integrare attività finalizzateappunto alla valorizzazione dei benitutelati dal Codice stesso, gli artt. 111ss. introducono, all’interno della nor-mativa vigente, quale modello ordina-rio e generale per l’esercizio delle fun-zioni, lo strumento dell’accordo trasoggetti pubblici e/o tra questi e sog-getti privati.

Ciò, quanto meno in prospettiva, po-trebbe consentire l’affermarsi di un di-verso modo di guardare al problemadel centro storico. Per sua natura, in-fatti, il coinvolgimento del soggetto pri-vato non potrà che avvenire in unachiave positiva e dinamica, all’internodi progetti di sviluppo pensati per mi-gliorare le modalità di utilizzazione de-gli spazi urbani aperti, coinvolgendonecessariamente, ancorché indiretta-mente, anche aree che di interesse sto-rico artistico, propriamente, non sono.L’ampiezza della norma consente, in-fatti, l’intervento degli “attori privati”all’interno degli accordi nei più diversiruoli quali: finanziatori o sponsor degli


CENTRO STORICO 58

interventi; gestori operativi di determi-nate attività; proprietari di beni coin-volti dal progetto di valorizzazione.

Per questi aspetti, dunque, il nuovoCodice dei beni culturali pare avere in-dicato una via percorribile per supera-re un’impostazione meramente conser-vativa e vincolistica, aprendo spazi uti-li per lo sviluppo delle potenzialità deicentri storici come motori di attività eper il reperimento e l’impiego di nuoverisorse. Occorrerà verificare, nell’im-mediato futuro, come e quanto gli Entipubblici territoriali intenderanno co-gliere l’occasione ed utilizzare i nuovistrumenti normativi.

Tutela urbanistica del centro storicoL’inadeguatezza del sistema delle

leggi del 1939, per la sua impostazione,come si è detto, tendenzialmente cen-trata sui vincoli idonei a porre divietinelle attività nelle zone centrali dellecittà, ma non ad incentivare azioni ditipo positivo da parte dei medesimisoggetti destinatari delle prescrizioni ditutela in questione, non tardò tuttaviaad essere rilevata dagli operatori delsettore.

Così negli anni sessanta il centrostorico viene fatto rientrare nella disci-plina urbanistica. Tuttavia la già citata“legge ponte” L. n. 765 del 1967, cherappresenta la prima legge di tutela ur-banistica dei centri storici, dà una defi-nizione legale di centro storico ancorafondata essenzialmente sul valore cul-turale di quest’ultimo “agglomerato ur-bano che rivesta carattere storico, arti-

stico o di particolare pregio ambienta-le”. In ogni caso, tale legge è di grandeimportanza perché, per la prima volta,disciplina la materia attraverso una se-rie di vincoli specifici.

Essa, infatti, sancisce l’obbligo, acarico del Comune, di individuare eperimetrare il centro storico: il Comu-ne può ottemperare a quest’obbligo at-traverso una delibera del Consiglio co-munale oppure in sede di elaborazionedel Piano Regolatore. Inoltre si specifi-ca che nel centro storico “sono consen-tite esclusivamente opere di consolida-mento e restauro, senza alterazione deivolumi. Le aree libere sono inedificabi-li fino all’approvazione del Piano Re-golatore Generale” (art. 17, co. 5). Que-sto è, in sostanza, il regime previstodalla “legge ponte” che ha avuto ilcompito di preservare da alterazioni etrasformazioni la situazione esistentenei centri storici in attesa di una nuo-va legge urbanistica.

La legge citata è stata seguita da dueimportanti circolari, in particolare ilD.M. n. 3210 del 28 settembre 1967che, da un lato, detta i criteri di identi-ficazione dei centri storici6, dall’altro,spiega cosa si deve intendere per lavoridi consolidamento e restauro7. Succes-sivamente, il D.M. 2 aprile 1968 n. 1444completa ulteriormente la “legge pon-te” e fissa gli standards specifici in re-lazione alla suddivisione del territorioper zone territorialmente omogenee: lazona A, secondo le direttive contenutenel decreto, corrisponde al centro stori-co8. La zona A, indicata dal decreto mi-

6) La circolare chiarisce ladefinizione di centro storicoche si trova nella “legge pon-te”: “a) strutture urbane incui la maggioranza degli iso-lati contengono edifici co-struiti in epoca anteriore al1860 anche in assenza dimonumenti o edifici di parti-colare valore artistico; b)strutture urbane racchiuseda antiche mura in tutto o inparte conservate, ivi compre-se le eventuali propagginiesterne che rientrano nelladefinizione precedente; c)strutture urbane realizzateanche dopo il 1860, che nelloro complesso costituiscanodocumenti di un costumeedilizio altamente qualifica-to”. Tuttavia, va sottolineatoche tali criteri sono di tipoorientativo non hanno, cioé,forza vincolante nei riguardidegli organi regionali e co-munali preposti all’ammini-strazione urbanistica. 7) “…per opere di consolida-mento devono intendersi soloquelle necessarie ad assicura-re la stabilità dell’edificio e ri-guardanti fondazioni, strut-ture portanti e coperture, eche non comportino modifi-che od alterazioni sostanzialialle strutture murarie origi-narie dell’edificio…Potranno,inoltre, essere consentitiadattamenti e nuove destina-zioni d’uso, qualora questesiano compatibili con il ca-rattere urbanistico, oltre chestorico ed artistico del com-plesso e, soprattutto, noncontrastino con la concezio-ne unitaria propria dei singo-li organismi edilizi”.

CAPITOLO II

59 CENTRO STORICO

nisteriale del 1968, include, oltre alcentro storico inteso secondo la defini-zione data dalla L. n. 765 del 1967, an-che le “zone circostanti che possonoconsiderarsi parte integrante” del cen-tro storico favorendo una interpreta-zione estensiva ed elastica che ha la-sciato piena libertà agli amministratorilocali nella attività di perimetrazione.Gli standards urbanistici cioè i criterirelativi alla densità edilizia, distanzatra gli edifici e altezza degli stessi ven-gono regolamentati rigorosamente al-l’interno delle varie zone. Tuttavia, èstato osservato che l’idea di fissare perdecreto ministeriale su tutto il territo-rio nazionale i criteri (standards urba-nistici) da rispettare, a seconda dellediverse zone, ha posto dei problemi so-prattutto per quanto riguarda la zonaA, dove è assai difficile applicare allarealtà esistente i canoni previsti dallacircolare.

Infine, a completamento della “leggeponte”, la L. n. 1187 del 1968 ha de-mandato al Piano Regolatore Generalel’indicazione dei “vincoli da osservarenelle zone a carattere storico, ambien-tale, paesistico”, integrando e modifi-cando la legge urbanistica del 1942.

Il centro storico diventa così una zo-na urbanistica, che l’autorità pianifica-trice individua con ampia discreziona-lità9, ma il problema del centro storiconon si risolve nella sua specificità: anzi,forse nemmeno si viene a porre, cosìdefinita l’area, l’entità giuridico-urba-nistica, nella sua specificità. È solo unaparte del territorio comunale che ha

una particolare disciplina urbanistica.L’interesse alla tutela del centro storicodiviene così, tra i vari interessi parior-dinati da comporre in sede di pianifica-zione urbanistica, solo uno tra gli altri,giuridicamente non preminente, e for-se nemmeno percepito come partico-larmente importante.

Anche dal punto di vista del conte-nuto della tutela offerta sul piano urba-nistico, emergono forti ragioni di criti-ca, giacché anch’essa è risultata inade-guata perché essenzialmente vincolisti-ca, sostanzialmente conservativa, svin-colata da una considerazione di talearea nel più vasto contesto territorialein cui si colloca. D’altra parte questo ti-po di tutela corrispondeva alle caratte-ristiche della scienza urbanistica dell’e-poca, preoccupata prevalentemente diregolare gli interventi nelle zone diespansione dell’abitato, pertanto, per iltessuto edilizio ed abitativo preesisten-te nei centri storici, non poteva cheproporre una tutela di tipo conservati-vo, imperniata su uno strumentario di“blocco” degli interventi10.

In questa chiave ben si spiega comemai, alla fine degli anni settanta, si ven-ne ad aprire una nuova fase nell’ap-proccio stesso al problema che sipreoccupò di affrontare anche i profilieconomico-sociali della questione,orientando le proposte verso la indivi-duazione di strumenti attivi o dinamiciin grado di stimolare o consentire ilpassaggio da una tutela di taglio mera-mente vincolistico verso varie forme direcupero, riuso e rivitalizzazione del

8) Sulla base della definizio-ne di centro storico fornitadalla “legge ponte” non tutti ipiani regolatori avrebberodovuto procedere alla indivi-duazione della zona omoge-nea A, dal momento che nontutti i Comuni italiani sonocaratterizzati dalla presenzadi agglomerati dai caratteristorico-artistico-ambientali. 9) Cfr. A. Predieri “L’espro-priazione di immobili neicentri storici per l’edilizia re-sidenziale pubblica secondola legge n. 865 del 1971. Ca-noni interpretativi nella se-mantica giuridica delle nor-me vigenti e prospettive dinormazioni regionali”, in Fo-ro Amm., 1972, III, pag. 627:“…uno strumento urbanisti-co può prevedere o non pre-vedere che una porzione delterritorio venga consideratacentro storico. La legge nondispone né che il Comune siatenuto a farlo, né quando siatenuto a farlo”, nello stru-mento urbanistico “il centrostorico può esserci o non es-serci; e, qualora esso ci sia,non vi sono criteri posti dal-la legge per determinarlo”.10) Cfr. F.G. Scoca - D. D’Or-sogna “Centri storici, un pro-blema irrisolto”, Milano1996.


CENTRO STORICO 60

patrimonio edilizio esistente nei centristorici.

Il ricorso alla legislazione in materia diedilizia residenziale pubblica

Il passaggio dalla tutela semplice-mente statico-conservativa dei centristorici a forme di salvaguardia fondatesu interventi volti al miglioramento delpatrimonio edilizio esistente è avvenu-to mediante l’impiego delle norme sul-l’edilizia residenziale pubblica.

Tale operazione, maldestra sotto ilprofilo della specialità normativa (èdifficile equiparare un bene di pregiostorico o artistico agli immobili chevengono realizzati per pubbliche fina-lità di residenza), ha trovato una giusti-ficazione nell’esigenza di reperire dellefonti di finanziamento che potesseroassicurare continuità agli interventi direcupero che intanto andavano com-piendosi nei centri storici.

Nei primi anni settanta, infatti, si ècercato di applicare il Piano per l’edili-zia economico popolare (Peep) di cuialla L. n. 167 del 1962, non soltanto al-le zone di espansione, ma anche al pa-trimonio edilizio già costruito. Le diffi-coltà sono state numerose, per l’eviden-te circostanza storica che anche l’urba-nistica in materia residenziale pubblicaera stata costruita come urbanistica diespansione quindi per sua natura nonattenta al fenomeno del recupero11.

Nella ricerca di mezzi di tutela piùmirati ed efficaci si è approdati alla L.n. 457 del 1978 “Norme per l’edilizia re-sidenziale” la quale prevede un piano

decennale di edilizia residenziale, rivol-to sia alle nuove costruzioni sia al risa-namento del patrimonio edilizio esi-stente. Una legge, cui può riconoscersiil merito di avere introdotto nella legi-slazione una normativa specifica per ilripristino del patrimonio edilizio de-gradato, che costituisce il quadro di ri-ferimento per Regioni e Comuni per laprogrammazione edilizia, nonché perinvestimenti e finanziamenti. L’inter-vento è previsto dai Comuni sulla basedella individuazione delle zone (su cuisvolgere attività di conservazione, risa-namento, ricostruzione e migliore uti-lizzazione del patrimonio) e dei “Pianidi Recupero”, attuati dai proprietari odai Comuni, con poteri anche sostituti-vi dell’inerzia dei proprietari.

La formazione ed attuazione deipiani citati si è svolta secondo due prin-cipali criteri direttivi: la individuazio-ne, come si è detto, delle zone da recu-perare (scelta ampiamente discreziona-le basata sul presupposto del degra-do12), in sede di formazione degli stru-menti urbanistici, e all’interno di que-ste zone la perimetrazione degli “im-mobili, complessi edilizi, isolati edaree” per gli interventi sui quali il rila-scio della concessione edilizia è subor-dinato alla previa approvazione del pia-no di recupero.

La legge ha rappresentato il primotentativo di adattare il sistema com-plessivo della pianificazione, costruitosul modello dell’urbanistica dell’espan-sione, alle nuove esigenze segnate daldegrado. L’art. 31, in particolare, ha

11) La stessa giurisprudenzaaveva, infatti, sempre ritenu-to non applicabili le disposi-zioni in questione per gli in-terventi nei centri storici: edanche quando il Cons. Stato,sez. IV, 26 luglio 1978, n. 761ritenne di mutare giurispru-denza sul punto, la forzaturaoperata emerse ugualmenteperché se l’applicazione delprogramma di edilizia resi-denziale poteva consentire,in astratto, il passaggio dallaprospettiva della conserva-zione alla prospettiva del re-cupero, restava in realtà unnodo inestricabile: quello del-l’assegnazione degli alloggirecuperati che, nella prospet-tiva della tutela dei centri sto-rici, avrebbe dovuto consen-tire il riallocamento della po-polazione solo temporanea-mente trasferita altrove men-tre l’applicazione della disci-plina sulle assegnazioni deglialloggi popolari non garanti-va questo risultato ultimoma anzi avrebbe comportatoproprio un avvicendamentodella popolazione: e l’espro-prio generalizzato costituivamisura sia finanziariamentedifficoltosa che socialmenteodiosa (esperienza di Bolo-gna: in luogo della gestionediretta da parte dell’operatorepubblico delle operazioni dirisanamento urbano si af-fermò una integrazione conprogrammi caratterizzati dal-la concorrenza di capitaleprivato e pubblico, divenen-do l’esproprio la sanzioneadoperabile per indurre i pri-vati a comportamenticonformi al fine perseguito)cfr. F.G. Scoca- D. D’Orsognaop. cit.12) L’art. 27 fa riferimento,infatti, a “zone ove, per lecondizioni di degrado, si ren-de opportuno il recupero delpatrimonio edilizio ed urba-nistico esistente mediante in-terventi rivolti alla conserva-zione, al risanamento, alla ri-strutturazione e alla miglioreutilizzazione del patrimoniostesso”.

CAPITOLO II

61 CENTRO STORICO

definito i possibili interventi edilizisull’esistente classificandoli in varie ti-pologie13.

Va osservato che il legislatore ha af-fidato a tali strumenti urbanistici l’ar-duo compito di trasformare la culturadella tutela dei centri storici sia con ri-ferimento alla delimitazione delle zonedel territorio cittadino in cui si rendenecessario il recupero del patrimonioedilizio ed urbanistico esistente sia nel-la fase di programmazione degli inter-venti di conservazione, risanamento econsolidamento del patrimonio stesso.

L’interesse suscitato da tale stru-mento urbanistico è da rinveniresenz’altro nella duttilità manifestatanon soltanto nella apertura delle sceltepianificatorie alla partecipazione deicittadini, i quali possono sempre pre-sentare osservazioni, ma anche nellainterrelazione tra più livelli pianificato-ri, potendo le Regioni apportare le mo-difiche e decidere sulle opposizionipresentate dai privati in sede di appro-vazione di uno strumento urbanisticogenerale.

Il Comune è tenuto ad approvare ladelibera di adozione del Piano di Recu-pero entro il termine di tre anni dallaindividuazione delle zone, a pena di de-cadenza degli effetti della delibera diperimetrazione. Il piano, come si è det-to, può essere di iniziativa privata o co-munale ed assolve la funzione di PianoParticolareggiato con specifico riguar-do al recupero del patrimonio edilizioesistente. Tale strumento, perciò, èpreordinato ad incidere sul degrado ur-

bano attraverso un insieme sistematicodi interventi, che possono comportaremodifiche dei lotti, degli isolati ed an-che delle vie di comunicazione, senzaperò pregiudicare la conservazione, ri-costruzione e riutilizzazione del patri-monio esistente.

Sembra, dunque, potersi osservarecome nei centri storici, mediante talistrumenti, pur presentando questi unelevato grado di adattabilità alla diver-sa morfologia di queste zone, siano am-messi unicamente interventi di risana-mento conservativo e di restauro. Ma ilrilievo critico più fondato sembra esse-re dato dal fatto che l’operatività diquesti Piani di Recupero resta subordi-nata alla necessaria preesistenza di unostato di degrado nel centro storico14,che ha limitato enormemente la possi-bilità di pianificare ed attuare interven-ti efficaci di riqualificazione dei centristorici.

Ciò spiega dunque come mai, allor-ché nuovi strumenti normativi sonostati introdotti, si sia immediatamentesentita la necessità di verificarne l’uti-lità allo scopo di porre in essere una se-rie organica e non “condizionata” di in-terventi finalizzata al miglioramentodell’efficacia degli stessi. In questo sen-so notevole importanza ha assuntol’art. 16 della L. n. 179 del 1992 il qua-le, nel disciplinare i Programmi Inte-grati di Intervento (PII), ha introdotto,nei primi due commi, una serie di mo-dificazioni sostanziali rispetto ai Pianidi Recupero. Si tratta, innanzi tutto, diprogrammi (e non di piani) con cui il

13) L’art. 31 distingue: “a)in-terventi di manutenzione or-dinaria, quelli che riguarda-no le opere di riparazione,rinnovamento e sostituzionedelle finiture degli edifici equelle necessarie ad integrareo mantenere in efficienza gliimpianti tecnologici esisten-ti; b) interventi di manuten-zione straordinaria, le opere ele modifiche, necessarie perrinnovare e sostituire partianche strutturali degli edifici,nonché per realizzare ed inte-grare i servizi igienico-sanita-ri e tecnologici, sempre chenon alterino i volumi e le su-perfici delle singole unità fa-miliari e non comportinomodifiche delle destinazionid’uso; c) interventi di restau-ro e risanamento conservati-vo, quelli rivolti a trasforma-re l’organismo edilizio e adassicurare la funzionalitàmediante un insieme siste-matico di opere che, nel ri-spetto degli elementi tipologi-ci, formali e strutturali del-l’organismo stesso, ne con-sentano destinazioni d’usocon essi compatibili. Tali in-terventi comprendono il con-solidamento, il ripristino e ilrinnovo degli elementi costi-tutivi dell’edificio, l’inseri-mento degli elementi acces-sori e degli impianti richiestidalle esigenze d’uso, l’elimi-nazione degli elementi estra-nei all’organismo edilizio; d)interventi di ristrutturazioneedilizia, quelli rivolti a tra-sformare gli organismi edilizimediante un insieme siste-matico di opere che possonoportare ad un organismo edi-lizio in tutto o in parte diver-so dal precedente. Tali inter-venti comprendono il ripri-stino o la sostituzione di al-cuni elementi costitutivi del-l’edificio, la eliminazione, lamodifica e l’inserimento dinuovi elementi ed impianti;e) interventi di ristrutturazio-ne urbanistica, quelli rivoltia sostituire l’esistente tessutourbanistico-edilizio con altrodiverso mediante un insiemesistematico di interventi edi-lizi anche con la modificazio-ne del disegno dei lotti, degliisolati e della rete stradale”. 14) A tale riguardo cfr. A. Fa-


CENTRO STORICO 62

legislatore ha voluto porre un interven-to di tutela basato non su un disegnotecnico ed urbanistico – come quelloproposto, appunto, dai Piani di Recu-pero – ma su una attività progettualeche si prefigge di incidere sui beni deicentri storici attraverso l’opera di ri-qualificazione del tessuto urbano, edili-zio ed ambientale che contraddistinguela pianificazione di dettaglio. Il Pro-gramma Integrato, finalizzato ad inter-venti più ampi rispetto a quanto de-scritto nel titolo IV della L. n. 457 del1978, di riqualificazione del tessuto ur-banistico, edilizio ed ambientale puòriguardare, infatti, anche zone non edi-ficate e, soprattutto, non è ancorato néal presupposto del degrado né, dal pun-to di vista procedimentale, alla previaindividuazione delle zone di recupero.Tale strumento urbanistico è caratte-rizzato, inoltre, da una dimensione taleda incidere sulla riorganizzazione ur-bana, potenzialmente idonea, quindi,ad intervenire con efficacia anche neicentri storici; è plurifunzionale, inte-grato nelle diverse tipologie di inter-vento, formato ed attuato grazie al pos-sibile concorso di più operatori e risor-se finanziarie pubblici e privati.

Tutto ciò lo rende più adatto alla tu-tela dei centri storici. È anzi da segna-lare proprio come, tra i profili di mag-giore interesse suscitati dalla L. n. 179del 1992, vi sia proprio il ruolo di atti-va partecipazione riconosciuto ai sog-getti privati nell’attività di riqualifica-zione del contesto urbano. Ad essi vie-ne riservata la possibilità di intrapren-

dere, sia pure in concorso con il Comu-ne ma in forma notevolmente più effi-cace rispetto al modello delineato dallaL. n. 457 del 1978, una serie di inter-venti di recupero, tra i quali assumonodignità primaria le opere di urbanizza-zione. La tutela dei centri storici sem-bra dunque orientarsi, in modo semprepiù evidente, verso modelli di urbani-stica contrattata tra amministratori edoperatori privati.

Al fine di completare la ricostruzio-ne dei principali interventi normativivolti al recupero del centro storico puòessere utile ricordare altresì la L. n. 493del 1993 che ha istituito i Programmidi Recupero Urbano (PRU) e la L. n.127 del 1997 che, all’art. 17 co. 59, hadato vita alle Società di Trasformazio-ne Urbana (STU).

Anche i Programmi di Recupero Ur-bano di cui alla L. n. 493 del 1993 sifondano sulla partecipazione di piùsoggetti all’attività pianificatoria crean-do forme di collaborazione tra soggettipubblici e privati. Essi sono degli stru-menti urbanistici che prevedono tra leproprie finalità da una parte, la realiz-zazione, la manutenzione e l’ammoder-namento delle urbanizzazioni prima-rie, con particolare attenzione ai pro-blemi di accessibilità agli impianti, aiservizi a rete e alle urbanizzazioni se-condarie; dall’altra, l’edificazione dicompletamento e di integrazione deicomplessi urbanistici esistenti, la ma-nutenzione, il restauro, il risanamentoconservativo e la ristrutturazione edili-zia degli edifici (art. 11, co.2)

nizza, “Note sull’interessepubblico nel recupero deicentri storici” in Foro Amm.2002, il quale osserva “…an-cora oggi resta controverso seil degrado debba essere intesosoltanto in senso edilizio, ose, invece, ad esso si debbaattribuire una connotazioneurbana. Nella prima ipotesisi dovrebbe concludere per laprevalente tecnicità dell’inter-vento conservativo, la cuiportata si limiterebbe esclusi-vamente al recupero dellestrutture edilizie, senza peròinteressare le condizioni divivibilità dei centri storici,che invece costituiscono ilnucleo degli interessi da tute-lare in via prioritaria. Ove, alcontrario, si conferisse alconcetto di degrado una con-notazione urbana, l’interven-to pubblico si profilerebbe inmodo più articolato e mire-rebbe a rafforzare il legameche unisce gli elementi tipo-logici, formali e strumentalidegli organismi edilizi al lorouso compatibile”.

CAPITOLO II

63 CENTRO STORICO

Quanto infine alle Società di Tra-sformazione Urbana, esse vengono co-stituite per progettare e realizzare in-terventi di trasformazione urbana inattuazione degli strumenti urbanisticivigenti. Tale modello organizzativo, dicui gli Enti locali possono avvalersi perrealizzare attività volte a trasformareuna determinata porzione del loro ter-ritorio, potrebbe anch’esso contribuirenel perseguire la finalità di conciliare almeglio gli obiettivi di recupero e svi-luppo di zone urbane, ivi comprese learee del centro storico. In conclusioneè possibile osservare che gli strumentidi pianificazione spesso omettono l’in-dicazione di specifici standard e la pre-visione di verifiche dimensionali delleinfrastrutture destinate alla mobilitàcon conseguenze negative nella fase direalizzazione delle stesse.

2.2.3. Centri storici e tutela dall’inquinamento.

Sebbene la necessità di garantire unbuon livello di qualità ambientale nellearee urbane sia da tempo avvertita, frai cittadini e l’amministrazione, è diffici-le ancora oggi individuare un approc-cio unitario al problema. In Italia nu-merose leggi disciplinano il settore am-bientale e la mancanza di un coordina-mento - di soggetti, di procedure e distrumenti di attuazione - si fa sentire aivari livelli di amministrazione. Unaanalisi completa delle norme di riferi-mento per la tutela dall’inquinamentonelle aree urbane dovrebbe prendere inconsiderazione la quasi totalità delle

norme ambientali di settore. In questasede si tratteranno quindi unicamentequelle relative alla qualità dell’aria, unotra i problemi più gravi delle principalicittà europee.

Il tema della qualità dell’aria e deicontrolli sull’inquinamento atmosferi-co non è evidentemente proprio dellesole aree che costituiscono il centrostorico di una città. Esso, infatti, coin-volge più che mai la vita quotidiana deicittadini che si muovono all’internodella città nel suo complesso e, pertan-to, giustifica una specifica produzionenormativa rivolta a prevenire e limitarele emissioni inquinanti prodotte, tral’altro, dalla circolazione dei veicoli, ol-tre che dagli impianti termici e dagliimpianti industriali situati nelle vici-nanze dei centri urbani15.

Limitando le considerazioni al primodi tali aspetti, può rilevarsi come, finoad oggi, le politiche adottate per tutela-re le città e i centri storici dall’inquina-mento atmosferico da traffico sono sta-te sostanzialmente rivolte ad introdurreforme di limitazione alla circolazioneprivata non solo attraverso provvedi-menti strutturali di carattere gestionalecome l’introduzione delle Zone a Traffi-co Limitato (ZTL) e della sosta a paga-mento (c.d. “strisce blu”), ma anche me-diante provvedimenti “una tantum” co-me la circolazione a targhe alterne o ledomeniche a piedi che tentano di fron-teggiare l’emergenza inquinamento inassenza di efficaci piani di interventogenerale16. Infatti, le misure volte a li-mitare l’inquinamento nelle città an-

15) Recenti studi hanno di-mostrato che le autovetturecontribuiscono solo nella mi-sura del 10% alla produzionedelle emissioni di polveri sot-tili. 16) Per un approfondimentosui principali provvedimentidi limitazione della circola-zione dei veicoli si veda “Lelimitazioni alla circolazionepredisposte dalle ammini-strazioni comunali. Fonda-zione Filippo Caracciolo –Centro studi dell’ACI, 2004.


CENTRO STORICO 64

drebbero inserite in un piano di tutelapiù ampio al fine di non gravare eccessi-vamente sugli assetti economico/pro-duttivi legati alla città. In particolare, lasoluzione della circolazione con le tar-ghe alterne, anche a voler ammettereche tale misura sia in grado di apporta-re un contributo alla riduzione dell’in-quinamento, comporta certamente uncosto significativo per le aziende17.

La L. n. 413 del 1997, all’art. 3, sta-bilisce, infatti, che i Sindaci possonoadottare le misure di limitazione dellacircolazione, di cui all’art. 7 Codice del-la strada, per esigenze di prevenzionedell’inquinamento atmosferico.

È il D.M. 23 ottobre 1998 ad indivi-duare, poi, i criteri ambientali e sanita-ri in base ai quali i Sindaci adottano lemisure di limitazione della circolazio-ne; mentre è sulla base del D.M. 21 apri-le 1999, n. 163, che i Comuni effettuanouna programmazione che consenta ditenere sotto controllo i livelli dei diversiagenti inquinanti. In particolare il de-creto prevede la redazione di un rap-porto annuale sulla qualità dell’aria conuna mappatura della concentrazionedegli inquinanti e contiene la classifica-zione dei veicoli ai quali è consentita lacircolazione nei casi di limitazione.

Per determinare il livello di inquina-mento atmosferico nelle aree urbane,sono stati ormai da anni prescelti alcu-ni composti chimici (c.d. agenti inqui-nanti), che vengono considerati puntidi riferimento nel controllo della qua-lità dell’aria a causa della loro pericolo-sità per l’uomo.

A questo proposito si deve partiredal Dpcm 28 marzo 1983 che ha fissatoi limiti massimi di accettabilità delleconcentrazioni e di esposizione su seiparametri di riferimento: biossido diazoto, ozono, monossido di carbonio,piombo, fluoro e particelle sospese fis-sando anche i relativi metodi di prelie-vo e di analisi al fine della tutela igieni-co sanitaria delle persone o comunitàesposte18.

I valori limite, fissati a tutela dellasalute e dell’ambiente, non possono es-sere derogati (se non nei casi e nei mo-di previsti dalla legge) in quanto limitisanitari di sicurezza.

Con il D.M. 20 maggio 1991 sonostati introdotti i criteri per la raccoltadei dati inerenti la qualità dell’aria, piùin particolare, sono state fissate le ca-ratteristiche delle stazioni di monito-raggio dell’aria con riferimento alla lo-ro ubicazione, agli inquinanti che de-vono essere rilevati ed al numero di sta-zioni. Lo stesso provvedimento prevedeche vengano individuati livelli di atten-zione e di allarme, che operano comesoglie anticipate di tutela di salubritàdell’aria. Nelle zone a rischio inquina-mento, la rete di rilevamento deve per-mettere la trasmissione in tempo realee l’accertamento dei dati, in modo daindividuare potenziali situazioni diemergenza prima che si raggiungano lesoglie di attenzione.

Con il D.M. 25 novembre 1994 inve-ce, modificando il decreto del 15 aprile1994, sono state fissate norme tecnichein materia di livelli e stati di attenzione

17) Secondo una ricercacondotta dalla Camera diCommercio di Milano, incollaborazione con il Labora-torio Monitoraggio ImpreseMilano (progetto “democra-zia elettronica”), le targhe al-terne comportano per le im-prese milanesi un costo di ol-tre 75 milioni di euro. Circa450 euro per azienda. E seper un quarto delle impresequesta misura non causaparticolari perdite, c'è unbuon 32% che lamenta unadiminuzione del proprio fat-turato tra il 5 e il 30% e ad-dirittura un 2,4% che segna-la un calo di oltre il 70%.L'indagine, condotta su 581imprese di Milano città, harilevato che per gli imprendi-tori i costi delle misure anti-smog derivano per il 61% dalimitazioni negli incontri coni clienti e fornitori, mentrequasi il 47% risente di pro-blemi nelle consegne, e addi-rittura il 42,5% deve cambia-re tutti i suoi programmi dilavoro.18) Si tratta, ad avviso dellaCorte di Cassazione (che sulpunto si è pronunciata consent. della III sez. pen. del 24novembre 1987), di limitimassimi inderogabili ai finidella tutela sanitaria dellepersone che devono trovare“immediata attuazione”. Sul-l’argomento, inoltre, è inter-venuta anche la Corte Costi-tuzionale, la quale nella sent.16 marzo 1990, n. 127, conriferimento ai valori massimidi emissione degli impiantiindustriali in atmosfera san-citi dal D.P.R. 24 maggio1988, n. 203, ha affermato ilmedesimo principio.

CAPITOLO II

65 CENTRO STORICO

e di allarme per gli inquinanti atmosfe-rici nelle aree urbane, in particolare,sono stabiliti gli obiettivi di qualità perbenzene, idrocarburi policiclici aroma-tici (IPA) e frazione respirabile delleparticelle sospese (PM10).

La direttiva quadro 96/62/CE sullaqualità dell’aria ambiente, recepita inItalia dal D.lgs. 4 agosto 1999, n. 351,stabilisce il contesto entro il quale ope-rare la valutazione e la gestione dellaqualità dell’aria secondo criteri armo-nizzati in tutti i Paesi dell’Unione euro-pea. Dalla direttiva quadro discendonole cosiddette “direttive figlie” (99/30/CE,2000/69/CE, 2002/3/CE) che hanno defi-nito i parametri tecnico-operativi speci-fici per ciascun inquinante. In Italia ilD.M. 60 del 2 aprile 2002 si è uniforma-to alle direttive 99/30/CE e 2000/69/CE.Tale decreto si è sostituito ai citati de-creti ministeriali, abrogati espressa-mente dall’art. 4019, ponendo una di-sciplina dalla quale discendono, perciascuno dei principali agenti inqui-nanti20, ai sensi dell’art. 4 del D.lgs. n.351 del 1999, nuovi valori limite e so-glie di allarme (lett. a), il margine ditolleranza e le modalità secondo lequali tale margine deve essere ridottonel tempo (lett. b) ed il termine entro ilquale il valore limite deve essere rag-giunto (lett. c)21. L’art. 39 sostituisce icommi 2 e 3 dell’art. 1 del D.M. n. 163del 1999 disponendo, tra l’altro, che incaso di superamento o di rischio di su-peramento dei valori limite o delle so-glie di allarme previste dalla vigentenormativa, i Sindaci adottano le misu-

re di limitazione della circolazione dicui all’art. 7, co. 1, lett. a) e b) del Co-dice della strada con evidenti riflessisulla mobilità privata22.

2.2.4. Centri storici e parcheggi.La sosta dei veicoli sulla sede stra-

dale delle città costituisce motivo dipreoccupazione per le esigenze di pre-servazione e riqualificazione dei centristorici. Per ovviare a questo problemala legislazione si è da tempo orientata afavorire ed incentivare la costruzionedi parcheggi, al fine di predisporreun’adeguata collocazione del semprecrescente numero di autoveicoli in so-sta sulle strade pubbliche delle città ein particolare dei centri storici23.

La costruzione di parcheggi, dalpunto di vista edilizio ed urbanistico,costituisce tuttavia anche un problemaper la salvaguardia dei beni sottopostia vincoli monumentali. Cosicché la lo-ro diffusione, auspicata, da un lato, co-me rimedio all’inquinamento da traffi-co, viene per altri profili consideratauna causa di inquinamento, per così di-re, “da costruzione” dell’ambiente ur-bano in quanto fattore di deturpazioneedilizia dell’ambiente urbano, soprat-tutto nei centri storici e nelle zone mo-numentali24.

La legge più importante in materia èla n. 122 del 1989 (c.d. legge Tognoli)che è intervenuta in maniera incisivacon finalità non solo di carattere edili-zio od urbanistico, ma anche di disci-plina organica della circolazione stra-dale25.

19) In particolare, si fa riferi-mento al Dpcm 28 marzo1983 e ai D.M. 20 maggio1991 e 25 novembre 1994.20) Biossido di zolfo, biossidodi azoto - ossido di azoto, mate-riale particolato, piombo, ben-zene e monossido di carbonio.21) L’art. 1 del DM 60/2002stabilisce inoltre: i criteri per laraccolta dei dati inerenti laqualità dell’aria ambiente, i cri-teri e le tecniche di misurazio-ne, con particolare riferimentoall’ubicazione ed al numerominimo dei punti di campio-namento, nonché alle metodi-che di riferimento per la misu-ra, il campionamento e l’anali-si (lett. d); la soglia di valuta-zione inferiore e i criteri di veri-fica della classificazione dellezone e degli agglomerati (lett.e); le modalità per l’informa-zione da fornire al pubblico suilivelli registrati di inquinamen-to atmosferico ed in caso di su-peramento delle soglie di allar-me (lett. f); il formato per la co-municazione dei dati (lett. g). 22) Con riferimento al PM10(le polveri micro-sottili), adesempio, l’allegato III del D.M.60/2002 stabilisce che, a partireda quest’anno, potranno essereal massimo 35 i giorni di supe-ramento del valore limite (50milionesimi di grammo perogni metro cubo di aria). In so-li 40 giorni nel corso del 2005,però, molte città hanno supera-to i limiti consentiti: Milano,ad esempio, registrava 21 supe-ramenti, Torino 20, Padova 34,Rovigo 30, Treviso 28, Venezia-Mestre 27, Vicenza e Verona 34,Firenze 18, Bologna 17, Roma20, Napoli 13 e Palermo 5 (datiriferiti al 25/01/05).23) Da studi effettuati risulte-rebbe che nella strategia com-plessiva del controllo della do-manda di trasporto assumonoimportanza rilevante i parcheg-gi, in considerazione del fattoche nel nostro Paese ben il 30%della circolazione riguardereb-be autovetture in cerca di par-cheggio. Cfr. A. Albamonte,“Parcheggi e sistema urbano”,Padova, 1990. 24) In questa sede è opportunoanche evidenziare che “la loca-lizzazione di parcheggi costi-tuisce strumento di politica ur-banistica metropolitana, in-


CENTRO STORICO 66

Sotto il primo aspetto è importantesegnalare l’introduzione di un impor-tante istituto come il Programma Urba-no Parcheggi (PUP), art. 3, co. 7, che de-ve essere adottato in stretto coordina-mento con un ulteriore strumento dipianificazione: il Piano Urbano del Traf-fico (PUT)26. Il Programma Urbano Par-cheggi costituisce variante agli strumen-ti urbanistici vigenti e l’approvazionedel medesimo costituisce dichiarazionedi pubblica utilità, urgenza ed indifferi-bilità delle opere da realizzare (art. 3,co. 7). Esistono nel testo della legge del-le misure di incentivazione (art. 9), perfavorire la costruzione di parcheggi per-tinenziali, anche in deroga agli strumen-ti urbanistici ed ai regolamenti edilizi,nel rispetto comunque dei vincoli cultu-rali, ambientali e paesaggistici.

Quanto, invece, all’aspetto relativoalla circolazione stradale la legge si èoccupata di delineare alcune forme dilimitazione al libero accesso a partico-lari zone del centro abitato che poihanno trovato seguito all’interno delCodice della strada.

Il Codice della strada dedica, infatti,alcune norme al problema della sostadelle autovetture27, in particolare l’art.7 attribuisce ai Comuni, con competen-za affidata al Sindaco (ordinanza), lapotestà, limitatamente al centro abita-to,28 di:

a) stabilire aree nelle quali è autoriz-zato il parcheggio dei veicoli (lett. e);

b) stabilire, previa deliberazione del-la Giunta, aree destinate al parcheggionelle quali la sosta dei veicoli è subordi-

nata ad una somma di denaro. (lett. f);c) riservare spazi per veicoli adibiti

al carico e scarico delle cose (lett. g);Il citato art. 7 specifica inoltre che:d) i parcheggi devono essere ubicati

fuori dalla carreggiata e comunque inmodo da non ostacolare lo scorrimentodel traffico (co. 6);

e) i proventi dei parcheggi a paga-mento devono essere obbligatoriamen-te destinati alla installazione , costru-zione e gestione dei parcheggi in super-ficie sopraelevati o sotterranei e al loromiglioramento (co. 7);

f) nelle adiacenze dei parcheggi apagamento i Comuni hanno l’obbligodi riservare adeguate aree per la sostagratuita (co. 8).

Queste sono le regole generali detta-te in materia di parcheggi nei centriabitati.

Vi sono però determinate zone delcentro abitato, cioè quelle zone indivi-duate e definite dal Codice della strada edal Piano Urbano del Traffico in più omeno stretta aderenza con la zonizza-zione urbanistica (si pensi, in particola-re, alle Aree Pedonali Urbane (APU), al-le Zone a Traffico Limitato (ZTL), aicentri storici (zone A di cui al DM n.1444/1968), nonché alle altre Zone diparticolare Rilevanza Urbanistica(ZRU)29) per le quali, in considerazionedelle particolari esigenze e condizioni ditraffico, vigono specifiche disposizioni:

1. non sussiste l’obbligo di riservarearee da destinare a parcheggi gratuiti(art. 7, co. 8);

2. è prevista la facoltà di riservare

26) Art. 3, 1° co., successiva-mente disciplinato dall’art. 36del D.lgs. 30 aprile 1992, n.285. In realtà il Piano UrbanoParcheggi costituisce una parteintegrante del Piano Urbanodel Traffico e ne rappresenta uncapitolo o una sezione essen-ziale dalla quale discendono iprimi provvedimenti da adot-tare.27) L’art. 3, 1 co., n. 34 defini-sce il parcheggio come “area oinfrastruttura posta fuori dallacarreggiata, destinata alla so-sta regolamentata o non deiveicoli”. 28) Per centro abitato l’art. 3, 1co., n. 8 fornisce la seguente de-finizione: “l’insieme di edifici,delimitato lungo le vie di acces-so dagli appositi segnali di ini-zio e fine…”. L’efficacia di defi-nizione di centro abitato ha va-lenza solo ai fini della disciplinadella circolazione stradale e de-ve essere coordinata con quelladi centro storico. 29) Il procedimento per la zo-nizzazione di tali aree è definitodall’art. 7, co. 9, C.d.s. ed è dele-gato alla competenza dellaGiunta comunale.

CAPITOLO II

centivando talune attività a di-scapito di altre, favorendo talu-ne destinazioni di uso, gover-nando la rendita di posizionedegli immobili serviti”, cfr. A.Albamonte op. cit.25) In particolare cfr. M. Ieva,“La disciplina degli spazi perparcheggio”, Milano, 1993 cheha sottolineato come l’intentodel legislatore del 1989, desu-mibile dalla relazione al dise-gno di legge presentato al Sena-to, fosse quello di “predisporreuna serie di interventi tantopubblici che privati mirati en-trambi alla soluzione di que-stioni di carattere generale rela-tive al traffico veicolare”.

67 CENTRO STORICO

parcheggi per i soli residenti, a titologratuito od oneroso (art. 7, co. 11);

3. è prevista la possibilità di subor-dinare il diritto di accedere alle areeZTL al pagamento di una somma (art.7, co. 9).

Sulla base di questa articolata disci-plina, dunque, si distinguono zone diparticolare interesse all’interno di uncentro abitato. A tale riguardo, si poneil problema di delimitare le aree chepossono essere considerate centro sto-rico ai fini della dislocazione di par-cheggi. Si tratta, cioè, di affrontare ilproblema delle diverse zonizzazioniche sono state definite dalla legislazio-ne urbanistica e dalla legislazione del-la mobilità, con particolare riferimen-to a quella sulla circolazione. Occorreoperare un coordinamento fra i diver-si livelli normativi di zonizzazione efra i diversi livelli di pianificazione.Infatti in una singola città potrannoessere individuati più “centri storici”coincidenti con le aree stradali APU,ZTL, ZRU e con le zone territorialiomogenee “A” secondo un disegnopianificatorio di insieme che si basisul coordinamento, come legislativa-mente previsto, fra pianificazione ur-banistica e pianificazione della circo-lazione della mobilità30.

2.3 Il commercio nel centro storico

Il commercio rappresenta un’attivitàessenziale per la vitalità dei centri sto-rici, nelle piccole così come nelle gran-

di città. D’altra parte, per secoli le areeurbane centrali sono state il luogo piùrappresentativo di attività commerciale(mercatale), consolidando nel vissutodegli abitanti l’idea di una identità tracentro storico e commercio.

Dall’antichità alla città ottocentesca,passando per piazze e vicoli medievali,rinascimentali e barocchi, il “foro”,centro del commercio era anche centrodella vita pubblica. Ancora oggi riman-gono impressi nelle strade e nei rionidel centro usi e tradizioni che riporta-no alle antiche attività esercitate. Pro-seguendo nella tradizione, anche nellacittà contemporanea i luoghi del com-mercio costituiscono un pretesto di in-contro e socializzazione per i suoi abi-tanti, in particolare le sue aree centraliche, per le loro stratificazioni storichee artistiche, rappresentano un polo dieccellenza.

Il miglioramento della qualità deicentri storici è, dunque, fortemente le-gato al destino delle sue attività com-merciali, ma all’interno di un program-ma organico e intersettoriale di inter-venti. Sarebbe, infatti, quantomeno az-zardato considerare questa componen-te l’unica che possa da sola determinar-ne una rivitalizzazione.

Questo errore può dipendere dal tra-dizionale modo di procedere per inter-venti settoriali del sistema politico-am-ministrativo e che riguarda anche buo-na parte degli approcci tecnico-cultura-li al problema, nascondendo “la diffi-coltà di comprendere ed interpretareun luogo che vive di sottili e delicati

30) Per ulteriori approfondi-menti si veda A. Scavone “Par-cheggi e centri storici”, Torino1997 che sul punto osserva:“così, le aree di interesse stori-co-artistico-monumentale opaesaggistico-ambientale indi-viduate dalla pianificazione ur-banistica (PRG) e stradale(PUT) potrebbero essere circo-scritte anche ai sensi del codicedella strada (aree ZTL, ZRU,APU) per favorirvi l’applicazio-ne delle normative di tutela daforme di attività in contrastocon la tutela dinamica dei cen-tri storici, nonché le normativedi tutela delle zone “A” ed i vin-coli previsti dalle due leggi del1939”.


CENTRO STORICO 68

equilibri in cui abitare e fare acquisti,incontrarsi e lavorare, sono attività for-temente integrate che sfumano unanell’altra”, (G.La Varra).

In questo senso, una riqualificazio-ne dei centri storici dal punto di vistadel commercio, non può prescindereda una lettura allargata ad un contestoterritoriale più ampio rispetto al centrostorico per scegliere quali indirizzi for-nire per orientare il processo di evolu-zione del centro all’interno delle tra-sformazioni che investono tutta lacittà.

Anche il disegno delle funzioni com-merciali nel centro deve essere, pertan-to, un potente strumento integrato dacalibrare all’interno di progetti più am-pi che sappiano confrontarsi con queiconcetti di territorio, luogo, società lo-cale, identità, comunità e con la lorodeclinazione nel centro storico.

Una lettura approfondita delle auto-nome e diverse ragioni che stanno allabase della crisi dei centri storici per laloro componente commerciale deve te-nere conto delle radicali trasformazio-ni nel gusto e negli stili di vita dei con-sumatori e nel cambiamento sociale eculturale avvenuto soprattutto con lenuove generazioni.

Anche lo scenario normativo èprofondamente cambiato con la rifor-ma del titolo V della Costituzione, avantaggio di una normativa regionalevaria, ampia e disorganica. I dati degliultimi due anni parlano di oltre 80 leg-gi regionali e 200 fra deliberazioni diconsiglio e di giunta, a testimonianza

di un quadro normativo estremamentevariegato e complesso.

Alle modifiche legislative si è ag-giunto, poi, il significativo cambiamen-to apportato dalla economia globale,verso stili minimalisti e consumi cherafforzano le relazioni interpersonali,alla ricerca di luoghi che riportano adambienti d’effetto e forme alternativedi consumo, sempre più orientate al-l’immagine. Sono cambiate, inoltre, leforme di gestione imprenditoriale chehanno portato alla nascita dei grandicentri commerciali, in posizioni ex-traurbane con una rete distributiva al-ternativa alla formula tradizionale ra-dicata nella città consolidata.

Nelle parti più esterne, localizzatelungo gli assi della grande viabilità inentrata (uscita) dalla città, si sono po-larizzate le funzioni più forti che,spesso senza un disegno urbanopreordinato, hanno consolidato nuoveattrezzature monofunzionali, centridirezionali, commerciali, del tempo li-bero che, coinvolgendo ambiti sovra-comunali, attraggono domanda allascala vasta, ma senza innescare pro-cessi di integrazione fra le diverse “cit-tadelle” e rompono il rapporto centro-periferia.

I centri storici devono poter reggereil confronto con questi cambiamentipuntando sulle proprie peculiarità at-traverso, da un lato, l’attivazione di po-litiche commerciali che intervenganosul profilo qualitativo delle aree urbanecentrali, offrendo, dall’altro, le condi-zioni migliori per sviluppare un’offerta

CAPITOLO II

69 CENTRO STORICO

commerciale competitiva in ambito ur-bano, capace di fornire servizi di qua-lità esclusiva.

2.3.1 Il quadro giuridico di riferimento La disciplina del commercio nel

centro storico è stata oggetto negli ul-timi anni di numerosi provvedimentilegislativi, che sono intervenuti modi-ficando un sistema di norme, rimastein vigore, senza particolari stravolgi-menti per quasi 30 anni. La disciplinaprevigente, per lo più contenuta nellalegge quadro, L. n. 426 del 1971, detta-va una serie di disposizioni caratteriz-zate da forti limitazioni e restrizionisia quantitative che qualitative: suddi-visione dei settori merceologici in 14classi; esame per l’iscrizione al registrodegli esercenti del commercio; vincolotemporale per gli orari di apertura echiusura dei negozi; redazione di pianicommerciali e piani di adeguamentodella rete di vendita finalizzati a rego-lamentare la domanda di autorizzazio-ne per l’apertura di nuovi punti vendi-ta. Questi solo alcuni dei punti dellalegge che, tesa a salvaguardare le pic-cole e medie imprese, si inseriva all’in-terno di un contesto caratterizzatoperlopiù da attività di tipo tradizionalenel quale nuove spinte economiche le-gate alle forme di distribuzione alloraemergenti come ad esempio gli iper-mercati, ricoprivano un ruolo ancoramarginale.

Successivamente per i centri storicila normativa assume una connotazionepeculiare con la L. n. 15 del 1987 (oggi

abrogata)31, che aveva introdotto unaspecifica tutela per le aree di particola-re pregio storico artistico ed ambienta-le, intervenendo su uno dei fenomeninegativi più appariscenti: la sostituzio-ne di botteghe artigiane e locali storicicon nuove attività ritenute incompati-bili con i valori tradizionali e con le esi-genze estetiche e culturali.

Con il D.lgs. n. 114 del 1998, detto“Decreto Bersani”, l’impianto normati-vo preesistente viene completamenteriformulato e adeguato ai nuovi princi-pi del liberalismo economico, dellaflessibilità e del decentramento, percolmare il gap esistente fra lo sviluppodelle nuove forme di distribuzione inItalia rispetto agli altri Paesi europei eduniformare a comuni principi la legi-slazione regionale.

Vengono eliminati i vincoli merceo-logici, che avevano costretto molteaziende a ricorrere a stratagemmi im-produttivi, riducendo le classi da 14 a2: alimentare e non alimentare32, sem-plificando anche le procedure burocra-tiche per l’apertura di nuove attività.L’autorizzazione preventiva, che spessoobbligava gli esercenti a lunghi tempidi attesa e a forti limitazioni alla liberainiziativa, viene sostituita con un sem-plice obbligo di comunicazione. Laflessibilità degli orari di apertura echiusura viene liberalizzata ed amplia-ta ad un nastro di 13 ore da stabilire trale 7.00 e le 22.00.

Queste ed altre novità vengono salu-tate con molto favore dagli addetti ailavori: la trasparenza del mercato, la

31) “Misure urgenti in mate-ria di contratti di locazionedi immobili adibiti ad uso di-verso da quello di abitazio-ne”.32) Le attività commercialesecondo quanto stabilito neldecreto Bersani si dividonoin: esercizi di vicinato, gliesercizi aventi strutture nonsuperiore a 150 mq nei co-muni con meno di 10.000abitanti e 250 mq nei comu-ni con più di 10.000 abitanti;medie strutture di vendita, gliesercizi aventi superfici supe-riore a quelli di vicinato e in-feriore a 1500 mq nei comu-ni con meno di 10.000 abi-tanti e 2500 mq nei comunicon più di 10.000 abitanti;grandi strutture di vendita,gli esercizi aventi superficiesuperiore a quelli di vicinatoe inferiore a 1500 mq nei co-muni con meno di 10.000abitanti e 2500 mq nei co-muni con più di 10.000 abi-tanti.


CENTRO STORICO 70

tutela del consumatore, la libertà di ini-ziativa economica, ma anche la rivita-lizzazione delle aree degradate e deicentri storici, con il conseguente mi-glioramento delle condizioni del traffi-co e della mobilità.

Alle regioni viene trasferito il compi-to di declinare la disciplina di dettaglioe di rendere compatibile l’impatto am-bientale degli insediamenti commercialicon il territorio avendo particolare ri-guardo proprio a fattori quali la mobi-lità, il traffico e l’inquinamento preve-dendo, tra l’altro, l’inserimento deglistrumenti settoriali per la pianificazionecommerciale all’interno della pianifica-zione urbanistica. Gli enti locali, da par-te loro, devono salvaguardare e riquali-ficare i centri storici assicurando il man-tenimento delle caratteristiche morfolo-giche degli insediamenti ed il rispettodei vincoli relativi alla tutela del patri-monio artistico ed ambientale. A lorospettano prioritariamente due compitistrategici: il governo dell’evoluzione delsistema dei piccoli esercizi commercialie la determinazione della localizzazionedelle medie strutture di vendita.

Con la riforma del Titolo V della Co-stituzione, la validità e l’efficacia dellanormativa nazionale vengono in buonaparte trasferite alle Regioni, alle quali èstato delegato il potere legislativoesclusivo in materia di commercio. Lenorme statali e, nel caso specifico il de-creto Bersani, rimarranno, pertanto, invigore fino a quando i Consigli regio-nali non avranno provveduto ad eserci-tare le loro funzioni legislative33.

Così il decreto Bersani, che ha avutoil merito di tracciare un quadro di rife-rimento per la legislazione regionale,con la riforma del Titolo V della Costi-tuzione perde buona parte della propriaefficacia. In particolare l’obbligo, impo-sto alle Regioni, di inserire la pianifica-zione commerciale all’intero della pia-nificazione urbanistica, che rappresen-tava una misura di rara lungimiranzapolitica, torna ad essere una decisionearbitraria all’interno delle normative re-gionali, che tendono piuttosto alla indi-viduazione di politiche settoriali.

L’auspicato decentramento politicoe amministrativo, che avrebbe dovutovalorizzare le competenze e le specifi-cità locali e generare di conseguenzaun valore aggiunto dato dal contattocon il territorio, rischia oggi di conse-gnare un quadro normativo vario e di-sorganico che porterà, come in altricampi, a nuovi squilibri territoriali.

In questo contesto, la varietà deiprovvedimenti normativi regionaliemanati negli ultimi anni rende diffi-coltoso indicare degli orientamenti co-muni. È possibile, tuttavia, rintracciarealcune linee di tendenza.

Alcune Regioni, ad esempio, hannoadottato provvedimenti ispirati semprepiù a logiche di liberalizzazione e fles-sibilità, operando anche a favore diprovince e comuni un ulteriore trasfe-rimento di poteri e competenze, in li-nea con i precetti del federalismo e deldecentramento amministrativo.

In altri casi, emergono normativepiù restrittive, in particolare con l’in-

33) Nell’ambito della disci-plina del commercio, è rima-sta di competenza dello Statol’emanazione dei provvedi-menti in materia di tuteladella concorrenza e del con-sumatore.

CAPITOLO II

71 CENTRO STORICO

troduzione di soglie dimensionali piùbasse o la riclassificazione delle tipolo-gie commerciali che hanno rappresen-tano degli ostacoli allo sviluppo delladistribuzione moderna e delle nuoveforme di attività commerciali.

Molti sono stati i progetti di valoriz-zazione commerciale delle aree urbanecentrali all’interno di progetti innovati-vi che vedono coinvolte le amministra-zioni comunali, le camere di commer-cio e le associazioni di categoria. La ne-cessità di tavoli progettuali di concerta-zione e negoziazione per avviare pro-cessi di confronto e scambio tra sog-getti pubblici e privati è stato infatti unaltro dei temi più significativi affronta-ti dalle legislazioni regionali.

2.3.2 Commercio e centri storici: le ragioni della crisi.“A given number of store dealing in the

same merchandise will do more busi-ness if they are located in adjacent or inproximity to each other if they are widelyscattered” (Nelson, 1958).

Le attività commerciali presenti nelcentro storico e più in generale nel cen-tro urbano affrontano oggi un periodo,che alcuni definiscono “critico”. I datisull’evoluzione del commercio testimo-niano, infatti, una generalizzata diminu-zione dei consumi nei negozi del centroe al tempo stesso parlano di un rapido,significativo e continuo sviluppo deigrandi centri commerciali periferici.

Le ragioni che spiegano questo pro-cesso sono riconducibili a moltepliciaspetti: gestionali, logistici, politici, or-

ganizzativi, ma il principale è, almenoinizialmente, di natura puramente eco-nomica. I grandi centri commerciali,infatti, costituiti in un primo momentosoprattutto da supermercati o ipermer-cati, grazie ad una efficiente allocazio-ne delle risorse e ad una sinergica ge-stione della logistica, sono riusciti adoffrire al consumatore prezzi più bassi.Tale vantaggio competitivo ha resoquesti poli più attrattivi rispetto allestrutture commerciali urbane provo-cando uno spostamento di parte degliacquisti dal centro verso la periferiapiù esterna.

Con il passare degli anni, tuttavia, leragioni dello sviluppo dei grandi centricommerciali non sono state più soloeconomiche. Evitando conflitti e incen-tivando le sinergie fra i negozi, l’offertacommerciale è divenuta sempre più am-pia e variegata e questo ha rappresenta-to un valore aggiunto per i clienti. I ser-vizi comuni, quali l’arredo esterno, lapulizia del centro, l’accessibilità all’auto-vettura privata con la possibilità di par-cheggiare, vengono gestiti da un unicosoggetto che coordina tutte le attivitàcommerciali, ottimizzandone gli effetti.

L’insieme di queste sinergie, connes-se “al surplus organizzativo”, hannoportato alla rapida diffusione dei gran-di poli commerciali, non più solo nellezone periferiche delle città, ma ancheall’interno delle stazioni ferroviarie, de-gli aeroporti o delle stazioni della me-tropolitana. La rapida diffusione diquesti nuovi poli del commercio e la lo-ro presenza così capillare, hanno rap-


CENTRO STORICO 72

presentato un fattore di forte concor-renza per i negozi del centro storiconell’orientare le scelte e le abitudini deicittadini, anche in ragione della loromigliore accessibilità con l’autovetturaprivata.

L’apertura dei grandi centri com-merciali può essere considerata, dun-que, una tra le principale ragione dellachiusura di molti negozi e del conse-guente processo di “desertificazionedel centro storico”.

Gli amministratori locali, pur conscidella progressiva perdita di attrattivitàdei negozi del centro, per anni hannocreduto di poter contrastare questoprocesso limitandosi ad adottare misu-re “protezionistiche”. Le politiche siaregionali che nazionali, infatti, nonhanno cercato di cogliere e incentivarele opportune soluzioni per far fronte aquesta perdita di competitività e, inve-ce di concentrare i loro sforzi per mi-gliorare la qualità delle attività presen-ti nel centro storico, hanno piuttostocercato di limitare la concorrenza di al-tri operatori. Queste politiche, sebbenenel breve periodo abbiano evitato lachiusura di molti negozi, non hanno af-frontato alla radice il problema di unasempre minore competitività delle areecentrali, rimandandone nel tempo leconseguenze negative.

Nei casi in cui la pubblica ammini-strazione ha adottato dei provvedimen-ti di natura non solo protezionistica, fi-nalizzati a migliorare l’attrattività delcentro storico, questi sono stati per lopiù di tipo settoriale, legate alle specifi-

che esigenze commerciali rendendo, adesempio, più vivibili e accessibili i luo-ghi di raccolta merci situati nel centrostorico. Tali misure avrebbero potutoessere molto più efficaci se fossero sta-te coordinate con azioni di tipo mana-geriale indirizzate a rivitalizzare ilcommercio nel centro storico, nel con-testo più ampio delle azioni di governodel territorio. Ciò di cui il centro stori-co ha bisogno non sono solo divieti ma,soprattutto, di una politica attiva di in-terventi di recupero e ripristino di spe-cifici aspetti edilizi, urbanistici, com-merciali e culturali. Ripensare il suoruolo come luogo di residenza, di lavo-ro e di scambio sociale, come valida al-ternativa per investimenti economicima anche simbolici ed affettivi.

L’obiettivo a lungo termine deve es-sere allora quello di riportare il centroalla sua condizione di luogo privilegiatonel quale, sulla base della sua unicità edel suo patrimonio culturale, la densitàè la condizione necessaria per realizza-re un’offerta di una pluralità di servizidifficilmente realizzabili altrove.

2.3.3 Le misure per il recupero del centro storico

La dispersione urbana assecondatadall’uso dell’autovettura privata e losviluppo di nuove tipologie distributivee forme di consumo alternative hannolentamente svuotato la città tradiziona-le di densità, energia e valore.

La competitività per efficienza e at-trattività dei grandi poli commerciali èstato uno degli elementi di crisi dei

CAPITOLO II

73 CENTRO STORICO

punti vendita al dettaglio, anche diquelli situati nel centro storico.

Per fronteggiare questa situazione,che già da diversi anni rappresenta unproblema concreto da risolvere, si è re-sa evidente la necessità di attuare poli-tiche o misure finalizzate a migliorarel’attrattività dei negozi e delle attivitàin esso localizzate, evitando per la lorodimostrata inefficacia, provvedimentiche si limitino ad innalzare barriereprotezionistiche.

Se si osservano alcune delle trasfor-mazioni più o meno recenti intrapreseper i centri storici, si possono rilevaresituazioni riconducibili a due oppostiestremi.

Da un lato, situazioni di ipervaloriz-zazione commerciale che hanno visto lasostituzione del vecchio tessuto di pros-simità con una serie di attività di èliteche offrono beni di valore e la contem-poranea sostituzione della residenzacon attività del terziario. Un centro vivoma affollato che vede nel tempo il pro-gressivo aumento delle rendite fondia-rie e iniziative collaterali di chiusura econtrollo del traffico automobilistico.

Dall’altro lato si trovano centri storiciin condizioni di progressivo abbandono,dove anche in questo caso scompaionovia via le funzioni tradizionali, come ne-gozi, artigianato e residenze, ma senzavenire immediatamente sostituite da al-tre. Un centro moribondo’che, non piùsottoposto a manutenzione attrae solopopolazioni temporanee e meno abbien-ti, è destinato al progressivo degrado. In-tervenire tra questi due estremi con poli-

tiche per rivitalizzare l’attività commer-ciale significa in primo luogo saper valu-tare quali interventi sono possibili all’in-terno di un ambiente urbano quale siconfigura il centro storico.

Qualcuno ad esempio potrebbe pen-sare di riprodurre nel centro le stessemodalità di intervento che hanno favo-rito lo sviluppo dei centri commerciali:gestione centralizzata e facilità di ac-cesso con l’auto privata. Un primo pro-blema che si presenta a chi volesse in-traprendere questa strada è, però, rap-presentato dalla cosiddetta “polverizza-zione della proprietà”.

Nei grandi centri commerciali, lastruttura ospitante è riconducibile adun unico proprietario, il quale si occu-pa della gestione centralizzata. È luiche stabilisce, attraverso affitti diffe-renziati, l’insieme delle attività presen-ti all’interno del centro cercando di evi-tare i conflitti e di incentivare le siner-gie; è lui che gestisce i servizi comuni,quali l’arredo esterno, la pulizia delcentro, il collegamento con il trasportopubblico locale; è lui che cura l’aspettodella “vivibilità” del centro, che creaspazi climatizzati che rendono piacevo-le l’atmosfera, che incentiva le personea sostare all’interno delle strutture.

Nei centri storici, invece, la pro-prietà dei negozi è frazionata fra diver-si operatori. I punti vendita situati adesempio lungo una strada, il più dellevolte, sono riconducibili a soggetti di-versi, che spesso sono portatori di in-teressi contrapposti e difficili da con-temperare. Le azioni di composizione


CENTRO STORICO 74

degli interessi non possono esserequindi imposte, ma solo realizzate at-traverso accordi consensuali fra le par-ti. Spetterebbe in questo caso all’am-ministrazione comunale il compito diincentivare forme di collaborazionefra gli operatori invitando le parti ingioco a sedersi intorno a tavoli di di-scussione o stimolando accordi fra inegozianti.

Occorre allora orientarsi verso altrepossibili azioni.

La mancanza di una propensione na-turale alla gestione centralizzata ed aivantaggi derivanti dal “surplus organiz-zativo è compensata nei centri storicidalla presenza di altri fattori dei quali es-so può e deve avvantaggiarsi. La partico-larità dell’ambiente in cui si inserisconorappresenta per i negozi un primo puntodi forza e di attrattività rispetto ad altreparti della città ed in particolare all’ano-nimato dei grandi centri commerciali. Ilcentro storico europeo e in modo parti-colare quello italiano, oltre ad essere ilcentro fisico della città, rappresenta l’ele-mento di identificazione della colletti-vità. Fra i palazzi monumentali e lungole strade, dense di significati e di ricordilegati al passato, i negozi acquistano unfascino diverso: risplendono di una lucepiù intensa, diventano loro stessi ele-menti di riconoscimento, parte della sto-ria di una comunità.

All’interno di un quadro più ampiodi interventi sul centro, possono essereindividuati alcuni elementi di naturapiù strettamente commerciale:

❏ considerare il centro come valida

opzione per l’acquisto di beni e servizima anche luogo di interazione cultura-le e sociale;

❏ costruire una rete distributivaflessibile, capace di orientarsi alle do-mande emergenti e quindi in grado difidelizzare clienti;

❏ comprendere una pluralità di for-mule distributive per avere una correttacompetizione verticale ed orizzontale erappresentare un’opzione di acquistosufficientemente integrate e completa;

❏ sviluppare servizi innovativi per icommercianti ed il loro profilo impren-ditoriale.

Perché, tuttavia, questo processo divalorizzazione reciproca fra centro sto-rico e negozi possa avvenire, è necessa-rio che gli operatori sia pubblici cheprivati si convincano della necessità dicollaborare e di coordinarsi. L’assenzadi pianificazione ha rappresentato l’ele-mento debole del commercio nel centrostorico ed è da lì che occorre partire perriqualificarlo. È solo attraverso una se-rie di politiche integrate che può esseresostenuta la vita economica e socio-cul-turale di un centro, pur preservandoneil patrimonio storico e artistico.

Azioni che contemperino le esigenzedi conservazione, di risanamento, di re-cupero e di ammodernamento di spaziutili per le attività commerciali. Indivi-duare piazze e vie nelle quali operare in-terventi finalizzati a obiettivi di riquali-ficazione economica e ambientale, coor-dinando provvedimenti intersettorialiche includono la regolamentazione deltraffico, dei servizi e dell’arredo urbano.

CAPITOLO II

75 CENTRO STORICO


L’ESPERIENZA BRITANNICA DI SHAFTESBURY ESTATE

Shaftesbury Estate, in materia di commercio urbano, è una delle esperienze stra-niere più significative degli ultimi anni. La società immobiliare Londinese Shaf-tesbury, nel 1994, conscia dei vantaggi derivanti dalla gestione aggregata deicentri commerciali, ha effettuato ingenti investimenti immobiliari in un quar-tiere della città e in particolare nelle zone di Seven Dials, Convent Garden, Car-naby street, con l’intento di riproporre in ambito urbano, una formula, quella deipoli commerciali, che in periferia aveva prodotto degli ottimi risultati. Nel girodi pochi anni, la società londinese è riuscita ad entrare in possesso di un’area dicirca 1 milione e quattrocento mila metri quadrati (il valore dell’area è stato sti-mato in 731 milioni di sterline). Subito dopo, ha iniziato a selezionare le attivitàcommerciali in modo da aumentare la qualità dell’offerta e fornire un mix diprodotti sinergicamente assemblati (tenant mix). Per incentivare l’insediamentodi alcune attività ha praticato affitti differenziati, con canoni più bassi per le at-tività anchor, e ha concesso condizioni di favore nel pagamento delle quote perla gestione dei servizi comuni o vantaggi di localizzazione all’interno della zonadi proprietà. Con riferimento alle diverse tipologie di attività commerciali, hastabilito contratti di affitto di varia durata con una media di 15 anni per i risto-ranti o per le attività per il tempo libero e 9 per i negozi. Attraverso la riscossio-ne di una tariffa per la gestione dei servizi comuni ha potuto organizzare in ma-niera efficiente i servizi di pulizia delle strade, di illuminazione e di polizia. Ilprogetto ha riscontrato un discreto successo sia per gli investitori che per i resi-denti. Grazie alla gestione centralizzata dell’area commerciale, infatti, la pre-senza di visitatori e il numero degli acquisti nel quartiere sono aumentati cosìcome è aumentato il valore dei beni immobiliari. Inoltre, con parte dei proven-ti derivanti dalla gestione dell’attività commerciale, Shaftesbury Estate ha potu-to realizzare aree verdi per i bambini o finanziare misure di sostegno per le fa-miglie disagiate dell’area.

CENTRO STORICO 76

2.4 Piani e politiche per il centro storico

2.4.1 La crisi del piano di tradizione Nel corso degli anni ’90 si assiste in

Italia a profondi cambiamenti nella di-sciplina urbanistica che vanno ad ero-derne il ruolo centrale nel governo delterritorio, basato quasi esclusivamentesul Piano Regolatore Generale (PRG)comunale. Tutte le città italiane sonoattualmente dotate di un PRG che neregola le destinazioni d’uso dei suoli,ma quale sia oggi la forma e la funzio-ne di questo strumento urbanistico, an-che se rivisitato in strutturale e operati-vo, strategico o altro ancora, è tutto daverificare, come da verificare è la pos-sibilità di uniformare a livello naziona-le, con una rinnovata legge quadro, icomportamenti e le forme generali diregolazione del territorio già ampia-mente differenziate nelle varie regioni.

Articolate politiche urbane, spessoal bivio tra piano e progetto, con dise-gni strategici per la città accanto ad in-terventi sempre più settoriali, si incro-ciano oggi sul terreno dell’urbanisticarendendo sempre più complessa per leamministrazioni locali l’attività dicoordinamento e integrazione. Gli stes-si urbanisti sempre più numerosi siconvincono della necessità di rivisitareil piano “di tradizione” in un’ottica me-no vincolistica e di maggiore flessibilitàper adeguarsi ai repentini cambiamen-ti della città e molteplici sono le speri-mentazioni già da tempo in atto. Ilpunto critico, che ne ha forse più di al-

tri pregiudicato l’efficacia, risiede infat-ti nella sua forma rigida che pretendedi vincolare a priori gli usi del territo-rio, precisando la localizzazione deiservizi e delle infrastrutture, attraversolo zoning, e sottopone il piano ad uncontinuo processo di variante.

Lo zoning funzionalista è stato lostrumento metodologico adottato dal-l’urbanistica moderna, dimostratosipoco adatto alla complessità delle fun-zioni urbane avvenuta nel corso deglianni, dislocandole sempre e comunqueattraverso la loro separazione e collo-cazione in aree specifiche. In quest’otti-ca, il centro della città tende ad occu-pare un’area autonoma dove tenden-zialmente si concentrano direzionalità,commercio e servizi alla scala urbana.

Il PRG ha così garantito indubbia ef-ficacia nel regolare l’espansione urba-na, quando il compito prevalente deipiani era l’urbanizzazione dei suoliagricoli, ma da quando la quasi totalitàdegli interventi si è andata concentran-do sulla città esistente, l’attuale pianocomunale basato tra l’altro su un mo-dello espropriativo non più praticabi-le34, appare oggi poco adatto e scarsa-mente efficace per il governo della tra-sformazione urbana. Il suo ruolo non siè concretizzato tanto nella sua apertu-ra in termini di offerta di aree e di ser-vizi pubblici o scenari positivi di unequilibrato sviluppo, quanto nella suacapacità vincolante rispetto alle accele-razioni del ciclo edilizio non funziona-li all’offerta. In questo senso si è con-fermato principalmente come stru-

34) Nel 1980 la Corte Costi-tuzionale ha decretato la in-costituzionalità delle inden-nità espropriative non com-misurate al valore di mercatoe nel 1999 ha stabilito che ivincoli urbanistici possonoessere reiterati ogni cinqueanni dall’entrata in vigore delpiano, ma corrispondendo alproprietario un ulteriore spe-cifico indennizzo.

CAPITOLO II

77 CENTRO STORICO

mento capace soltanto di produrre e re-golare rendite fondiarie. Il contingenta-mento imposto dal piano ha, quindi, daun lato frenato la speculazione nellesue manifestazioni distruttive, ma hagovernato, dall’altro, il mercato edilizioverso il basso, garantendo di controuna riproduzione della domanda so-prattutto attraverso la “urbanizzazioneimperfetta delle periferie e la terziariz-zazione dei centri storici”.

L’inadeguatezza, dunque, dimostra-ta dal piano nella sua veste più tradi-zionale nel governare i processi di tra-sformazione urbana e la sua inefficacianel garantire esiti vicini alle sue stesseprevisioni, sia pubbliche che private,sono alla base delle numerose pratichedi rinnovamento dello strumento chevedono in primo luogo la sua suddivi-sione in due momenti: il piano struttu-rale ed il piano operativo. Altra fase dicambiamento è quella cosiddetta dellacopianificazione, integrata e partecipa-ta, che impegna cioè tutti i poteri deci-sionali ed i saperi diffusi alla coopera-zione istituzionale. La terza via delcambiamento ha riguardato le variesperimentazioni ministeriali con i co-siddetti programmi complessi, che han-no investito, con interventi di riqualifi-cazione, aree spesso al di fuori dei con-fini istituzionali e finanziamenti distri-buiti secondo logiche competitive.

Lo sdoppiamento del vecchio PRGin due strumenti, il piano strutturale eil piano operativo, corrisponde all’o-biettivo di separare le strategie urbanedalle regole d’uso del suolo. Il piano

strutturale ha validità a tempo indeter-minato e definisce i valori di lungo pe-riodo del territorio quali, sviluppo de-mografico, infrastrutture e mobilità,quantità di aree pubbliche, direttrici disviluppo insediativo, aree di tutela pae-saggistica, ambientale e delle aree stro-rico-artistiche. Il piano di struttura siconfigura, dunque, come norma astrat-ta e generale sui caratteri fondamenta-li dell’insediamento urbano, decisa at-traverso meccanismi di ampia consul-tazione e partecipazione nell’interessegenerale e collettivo, senza tuttavia de-terminare in questa fase il legame loca-lizzativo sulle proprietà.

Il piano operativo attuativo, ha vali-dità temporale definita, generalmentecinque anni secondo un mandato am-ministrativo, e deve attuare gli obiettividel piano strutturale entro limiti gene-rali da esso precostituiti e tradurli invincoli applicati alla proprietà e non èpiù basato sull’esproprio ma prevalen-temente su logiche perequative.

A questa situazione nuova che mol-tiplica le possibili strategie di azionesul territorio, contribuisce la riformadel titolo V della Costituzione che, purrafforzando le potenzialità delle Regio-ni, non vede ancora approvata la neces-saria legge statale di principi, condizio-ne indispensabile per una coerenza le-gislativa tra le Regioni. Ogni ambito re-gionale si caratterizza così per i proprispecifici modi di revisione degli stru-menti di governo del territorio e, diconseguenza, le diverse amministrazio-ni comunali.


CENTRO STORICO 78

Si assiste, pertanto, ad una moltepli-ce e diversificata attività urbanisticanella città che, attraverso le diverse“forme” di piano oggi disponibili, nesta trasformando l’assetto fisico, l’orga-nizzazione funzionale e i modi di vive-re le sue parti più significative.

Quello della congestione del centrorimane un problema fondamentale conproposte che oscillano tra forme di de-centramento o di adeguamento alle esi-genze emergenti, anche se una nuovaattenzione dinamica e non solo conser-vativa investe i centri storici, spessoghettizzati o abbandonati proprio inseguito all’adozione di tali politiche,puntando alla creazione di nuove pola-rità attraverso il riuso di fabbriche di-smesse e la valorizzazione della perife-ria consolidata che contiene anch’essatracce di storicità nella memoria del-l’assetto urbano ottocentesco.

L’idea è quella di estendere nuovecentralità a molte parti urbane: città ecentro tendono nuovamente a coinci-dere in un sistema urbano basato supolarità di uguale intensità centraleperché capaci di accogliere attivitàcomplesse e pregiate, prima relegate al-le sole aree centrali. Così i flussi di re-lazioni non si muovono più da una zo-na verso il suo centro, ma con varie al-ternative si dirigono verso le diversepolarità della rete.

Vengono così proposte tipologie mi-ste che contengono residenza, commer-cio ed attività ricreative e culturali. Lasistemazione della viabilità, sottopostaad un’accurata progettazione, prevede

l’integrazione delle aree pedonali e del-la viabilità locale con il sistema di colle-gamento con il resto della città.

Questa esigenza del centro storico diuscire dai propri, oramai troppo stretti,confini che, paradossalmente, ne deter-minano la sua stessa esistenza, emergein molti dei più recenti strumenti urba-nistici predisposti dalle amministrazio-ni locali.

Nel PRG di Roma, ad esempio, adot-tato nel marzo del 2003 la principaleinnovazione riguarda le nuove centra-lità urbane e metropolitane localizzatenella periferia, proprio per ribaltare lostorico accentramento della direziona-lità nel centro città. Il nuovo pianostrutturale individua un modello poli-centrico che porti funzioni di pregio intutta la città, in contesti serviti dal tra-sporto pubblico su ferro. Le centralità,definite come progetti strutturanti, so-no costituite da tessuti misti, con fun-zioni prevalentemente terziarie e diservizio ma anche abitative. La defini-zione urbanistica delle centralità è affi-data ad una procedura partecipativa,attraverso una interazione pubblico-privata che determina il progetto urba-no definitivo e si basa sul coinvolgi-mento dei cittadini e le rappresentanzeistituzionali locali.

La città storica romana allarga i pro-pri confini oltre la zona territorialeomogenea “A” del Piano del ’62 che, anorma di legge, comprendeva sostan-zialmente la città costruita prima del1870. Si diffonde e ingloba la città no-vecentesca realizzata fino all’ultimo

CAPITOLO II

79 CENTRO STORICO

conflitto mondiale e viene articolata indieci diversi tessuti, differenti per epo-ca, tipologia e genesi. La normativa,più flessibile, persegue obiettivi di valo-rizzazione attraverso la predisposizio-ne di una guida per la qualità degli in-terventi che indirizza i progettisti aconcretizzare gli obiettivi generali especifici del tessuto sulla base dell’ana-lisi del contesto di intervento35.

La stessa esigenza di superare i con-fini del centro si riscontra anche nellecittà di minori dimensioni, come evi-denzia ad esempio l’Atto di indirizzoper la revisione del piano di Jesi, parti-to nel settembre del 2003, che vuoleconferire un ruolo territoriale al pro-prio centro storico. Le parti riconosciu-te come componenti la città storica di-ventano nove e solo due di queste han-no a che fare con la tradizionale nozio-ne di centro storico. Questo centro al-largato diviene l’ambito nel quale arric-chire e qualificare la relazione tra lacittà consolidata e statica, espressionedella sfera locale, e la città dinamicaproiettata alla scala regionale, infitten-do le relazioni trasversali attraverso unarticolato insieme di progetti urbani darealizzare36.

A Modena, la variante generale alPRG approvata nel 2000 e la fase dipreparazione della variante specificaper il centro storico sono state l’occa-sione per avviare una ricerca proget-tuale sul centro storico con le Univer-sità italiane che hanno in seguito por-tato alla istituzione di un “laboratorioper la città”.


35) Comune di Roma,Dip.VI UO2, Il nuovo Pianoregolatore generale.36) Comune di Jesi (AN), As-sessorato Urbanistica e Am-biente, Variante generale delPRG di Jesi: Piano idea.

Fig. 1 - PRG Roma: Tessuti e centralità

Fig. 2 - PRG Roma: Dal centro storico alla città storica

CENTRO STORICO 80

Il centro storico di Modena, prodot-to coerente del PRG del 1970, fondatosu politiche di decentramento che nehanno alleggerito la valenza economi-co-attrattiva, tende al raggiungimentodi un equilibrio fra le parti di città at-traverso la distribuzione funzionale trale diverse zone che contrasta l’anonimaperiferia e contemporaneamente ab-bassa il tono del centro storico, attra-verso una sua dilatazione oltre i propriconfini, per sfruttare opportunità pro-gettuali derivanti dai punti di contattopossibili con la città moderna e trasfor-mabile. Questa esigenza sfrutta la pre-senza numerosa di complessi edilizi diprevalente proprietà pubblica (conteni-tori urbani) di potenziale trasformazio-ne funzionale per l’insediamento difunzioni importanti (Università) maanche come luoghi di relazioni fra per-sone (studenti, docenti, …) che possa-

no riconfigurare il centro storico diModena considerandolo parte dellacittà e che può trarre dalle sue imme-diate vicinanze, oltre il suo confine, si-gnificative opportunità di rinascita perfornire al centro servizi moderni37.

A Napoli, con l’approvazione nelgiugno del 2004 della variante per ilcentro storico (la zona orientale e quel-la nord-occidentale) è giunta a terminel’integrale revisione della pianificazio-ne urbanistica generale. La qualità ur-bana costituisce l’obiettivo principale:condizioni di efficienza, armonia e bel-lezza che rendono vivibile e più at-traente la città, non solo per gli abitan-ti ed i visitatori, ma anche per le im-prese che sempre più ricercano conte-sti urbani appetibili dal punto di vistaambientale e ben dotati di attrezzaturee servizi. In questo contesto, le fonda-mentali finalità che la variante si pro-pone consistono nella tutela dell’inte-grità fisica e dell’identità culturale delterritorio con il restauro del centro sto-rico e la valorizzazione delle aree verdi;nella riconversione delle aree dismessein nuovi insediamenti integrati; nellariqualificazione delle periferie; nell’a-deguamento quantitativo e qualitativodei servizi nei quartieri; nella riformadel sistema della mobilità, riorganizza-ta intorno a una moderna rete su ferro.

Il centro storico di Napoli pur de-gradato, non ha subito trasformazioniirreversibili né fisiche né sociali. Il suorecupero può avvenire combinando ilrestauro dei fabbricati con la perma-nenza di abitanti ed attività tradiziona-

37) Comune di Modena, pro-poste di lavoro sul centro sto-rico di Modena a cura di Ro-berto Bolondi.

CAPITOLO II

Fig. 3 - PRG Roma: La centralità e la città policentrica

81 CENTRO STORICO

li. Il perimetro del centro è stato am-pliato fino ad includere tutto quantorealizzato fino al 1943, punto di rottu-ra tra città storica e espansione recen-te. La nuova delimitazione include an-che i quartieri otto-novecenteschi e gliantichi casali agricoli periferici, dettan-do chiare regole di intervento e di uti-lizzo per ogni tipo edilizio.

Alla base della normativa c’è unapuntuale indagine sui tessuti storici na-poletani e le oltre sedicimila unità edi-lizie che li costituiscono, sono classifi-cate in un sistema di 53 tipi edilizi. Unaconoscenza tanto dettagliata ha fattoscoprire ampie possibilità di interventoe utilizzo nel rispetto delle costruzionistoriche, con diverse modalità di con-servazione e destinazioni d’uso flessibi-li adeguate alle esigenze attuali. La nor-mativa perciò non si presenta come unelenco di divieti, al contrario come unagamma di possibilità offerte agli opera-tori. Diventa così realistica la strategiadi valorizzazione dei centri storici inarmonia con la riqualificazione delleperiferie con la trasformazione urbani-stica delle due grandi zone industriali,in gran parte dismesse.

Gran parte del terreno libero dalleraffinerie nella zona orientale dellacittà, ospiterà il parco di Napoli e in-torno ad esso la nuova zona produttiva,caratterizzata da un tessuto integratodi industrie leggere, artigianato, terzia-rio produttivo, residenze e servizi. Lazona occidentale prevede la realizza-zione, nell’area ex siderurgica di Cor-doglio, di un insediamento integrato

con attrezzature per il turismo, il tem-po libero, gli sport nautici e la cultura.Attività industriali ad alto contenutotecnologico, una sorta di indotto dellaricca e prestigiosa rete di sedi scientifi-che e di ricerca che opera nei CampiFlegrei e nuove residenze38.

Napoli è solo uno degli esempi di co-me molte scelte di intervento sulla cittàsi stiano orientando verso la riorganiz-zazione di una rete di centralità diffusenella periferia per alleggerire l’effettopolarizzante sul centro, attraverso il re-cupero delle antiche aree destinate al-l’industria o a grandi servizi urbani delXX secolo, oggi in gran parte dismessi.Questi vuoti urbani, spesso in posizionistrategiche interne alla città, possonoportare ad una radicale trasformazionedi parti significative della città alterna-tive efficaci al centro storico, ma soloattraverso una visione complessiva del-l’insieme, dove gioca un ruolo determi-nante la realizzazione architettonicadei vari edifici che diano un’immaginenuova a tutta la città.

La parola, a questo punto, passa alprogetto urbano.

2.4.2 Grandi progetti urbani europei e nuove centralità

Negli ultimi anni le azioni intrapre-se dalle amministrazioni locali per rivi-talizzare anche il centro storico hannovisto affiancare ai più tradizionali in-terventi di recupero, politiche urbaneinnovative sempre più spesso coinci-denti con l’edificazione di importantiarchitetture, puntando alla configura-

38) Comune di Napoli, Ilnuovo Piano Regolatore Ge-nerale.


CENTRO STORICO 82

zione di nuove centralità in aree ester-ne al centro storico o addirittura peri-feriche. In questo modo, la riqualifica-zione urbana viene affidata alla qualitàdelle singole architetture che diventanol’elemento forte, dominante ed emble-matico nell’ambiente che le circonda.In questo senso i grandi progetti urba-ni si pongono come alternativa alla“rendita di posizione” fino ad oggi qua-lità quasi esclusiva del centro storico.

Il grande progetto di architettura puòin effetti svolgere un ruolo attrattore neiconfronti del turismo e dei consumi e, alcontempo, può innescare dinamiche diriqualificazione della città che la rendo-no appetibile per la localizzazione di al-tre funzioni pregiate. La realizzazione digrandi progetti può contribuire al mi-glioramento della qualità dello spaziourbano “inserendo così anche l’architet-tura moderna in quel percorso di tra-sformazione che ha sempre caratteriz-zato la storia della città” (M. Morandi).Vengono per questo chiamati i miglioriarchitetti di livello internazionale checon la loro firma conferiscono visibilitàe prestigio agli interventi e, non a caso, inomi ricorrenti sono quelli dei “solitinoti”: i vari Renzo Piano, Kenzo Tange,Sebastiano Calatravas, Zaha Hadid,Norman Foster, Massimiliano Fuksas,Gae Aulenti, …

Luoghi prescelti per il progetto ur-bano sono spesso le aree dismesse, unavolta sedi di varie e diverse attività eche oggi costituiscono dei grandi “vuo-ti” all’interno della città.

Tali aree, abbandonate e degradate,

acquisiscono una nuova centralità gra-zie al recupero del preesistente ed allaricollocazione di edifici e funzioni pre-giate, alla dotazione di infrastruttureper il trasporto e la viabilità. Le poten-zialità centrali di queste aree sono de-terminate anche dalla memoria storicadella città che in esse è racchiusa. De-scrivendo il progetto Bicocca, Gregottisi riferisce al significato profondo diqueste aree individuandole come “cen-tri storici della periferia diffusa”.

Seppure non esista un vero e pro-prio censimento, appaiono immense inEuropa, le dimensioni di questo patri-monio da recuperare: 128.000 ettari inGran Bretagna, 20.000 in Francia,10.000 in Olanda, 9000 in Belgio e qua-si la stessa cifra in Italia39.

La qualità dei progetti realizzati edil loro successo sono stati quanto di piùvario si potesse ipotizzare, risentendospesso della cultura dei diversi Paesi,ma hanno dimostrato in genere buonirisultati.

Ad esempio, Londra dopo l’esperien-za semi fallimentare dei docklands, do-ve fu realizzata la sede di una nuovaCity ad esclusiva funzione direzionale efinanziaria, concentra alle soglie delnuovo millennio, investimenti privati erisorse pubbliche nella riqualificazionedi un’area industriale sulle sponde me-ridionali del Tamigi, fortemente degra-data, nonostante sia distante dal centrodella città soltanto pochi metri in linead’aria.

L’intervento parte dalla riqualifica-zione di importanti edifici dedicati alla

39) Fonte: C. Bianchetti nelGiornale dell’architettura, n.23 novembre 2004.

CAPITOLO II

83 CENTRO STORICO

cultura: la Queen Elizabeth Hall, ilRoyal Festival Hall ed il Royal NationalTheatre e viene ripristinato lo straordi-nario Globe, l’antico teatro shakespea-riano. La vecchia centrale elettrica vie-ne riconvertita nella nuova sede dellaTate Gallery e collegata alla City attra-verso il Millennium Bridge, sopra il Ta-migi. Il Millennium Globe, una struttu-ra per l’intrattenimento e la gigantescaruota panoramica, la MillenniumWheel, completano la casistica deigrandi progetti realizzati nell’area allaquale si accede attraverso la realizza-zione di una nuova linea di metropoli-tana, la Jubilee line.

Spostandosi nella “mitteleuropa”, lacaduta del muro consente a Berlino diripartire proprio dal suo centro storiconon più fratturato in due parti. Daglianni ’90, la città diviene un colossalecantiere, aperto alla realizzazione digrandi architetture, richiamando all’o-pera i più famosi progettisti da tutte leparti del mondo. Vengono realizzatiPotsdamer Platz e gli spettacolari edifi-ci della Sony e della Daimler-Benz. LaFriedrichstrasse viene trasformata nellanuova strada di lusso della città e il Rei-chstadt si arricchisce dell’intervento diSir Norman Foster.

Un caso particolare, in controten-denza, si verifica a Dublino. Nell’exarea industriale di Temple Bar era ini-ziato, fin dagli anni ’60, un forte pro-cesso di degrado che vedeva coinvoltoanche il limitrofo centro storico, pro-prio a ridosso dell’area stessa. A queltempo questa venne destinata dall’am-

ministrazione alla localizzazione di unnodo infrastrutturale di trasporto e, inattesa di realizzarlo, le abitazioni ven-gono affittate a costi molto bassi adabitanti, artigiani, artisti, studenti cheperò riescono nel tempo ad integrarnel’uso residenziale con attività culturalie commerciali. Il quartiere cambia pro-gressivamente il proprio aspetto ed unanuova vivacità comincia pian piano acaratterizzarlo, portando l’amministra-zione a modificarne la destinazioned’uso. Temple Bar è oggi l’area più ca-ratteristica della città piena di pub, ri-storanti, alberghi e negozi ed ha pro-dotto un processo di rivitalizzazionedell’intero centro storico. Unico perico-lo è che il quartiere si trasformi in unluogo essenzialmente ludico in contra-sto con l’idea di recuperare la città sto-rica come luogo in cui convivono usi,interpretazioni e significati diversi.

Arrivando in Italia, Milano con isuoi circa mille ettari si presenta comela capitale del dismesso. Torino (540) eNapoli (400), con l’area di Bagnoli (330ha) la più estesa d’Italia, seguono a ruo-ta (vedere tabella 2.1).


CENTRO STORICO 84

CAPITOLO II

Tabella 2.1AREE DISMESSE IN ALCUNE CITTÀ ITALIANE

Milano e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Raffineria Agip Rho-Pero 200 polo fieristico in corsoFalck Sesto S. Giovanni 150 mista, produttiva, parco urbano in programma

Montedison, Redaelli Milano Rogoredo 120 mista, ricettivo, c.congressi, parco urbano in corsoPirelli Bicocca Milano 75 Università, mista, teatro arcimboldi in corso

Innocenti-Maserati Milano-Lambrate 61 residenziale, commerciale, produttivo, parco urbano in corsoFina-Lube Milano-Quarto oggiaro 45,4 mista, parco urbano in corso

Aem Gasometro Milano-Bovisa 45 Università, mista in programmaFalck Vulcano Sesto S. Giovanni 41 parco scientifico tecnologico, commerciale in corsoErcole Marelli Sesto S. Giovanni 40 residenziale, terziario, università in corsoAlfa Romeo Milano Portello 38,5 mista in corso

Om Milano 31 mista, parco urbano in corsoMagneti Marelli Milano 31 mista in corso

Breda Sesto S.Giovanni 24 produttivo, prco sc. Tecn., terziario in corsoScac Milano Lorenteggio 16,6 residenziale, commerciale in corso

Cartiere Binda Milano 12,5 residenziale in programmaFalck concordia sud Sesto S. Giovanni 11 produttivo, terziario realizzato

Pozzi Ginori Milano 8 residenziale, terziario, università in corsoRizzoli Milano 7,7 produttivo, terziario in corsoTibb Milano 6,9 residenziale, commerciale, artigianale in corso

Ceretti e Tanfani Milano 6 università realizzatoChatillon Rho 5,7 residenziale, commerciale realizzatoMuggiani Rho 5,5 residenziale, commerciale in corsoFarmitalia Milano 5,2 direzionale, parco urbano in corso

TOTALE ETTARI 987,00

Torino e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Raffineria Agip Rho-Pero 200 polo fieristico in corsoLancia Chivasso 132 produttivo, terziario in corso

Michelin, Savigliano,Vitali, Paracchi, Torino 117,7 mista, parco urbano, in corsoValdocco, Ingest parco scientifico tecnologico

Ceat PirelliIveco, docks, Dora, fs, settimo Torinese 49 produttivo in programma

Metallurgica Piemontese,Gondrand Torino 40 mista in corso

Fiat Lingotto Torino 34 Università, terziario, commerciale,polo fieristico, pinacoteca realizzato

Officine Fs, Nebiolo Università, mista, biblioteca civica, centro culturale,Westinghouse Torino 32,5 residenziale, urban center in corso

segue

85 CENTRO STORICO


segue tab. 2.1

AREE DISMESSE IN ALCUNE CITTÀ ITALIANETorino e provincia

AREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATOVallesusa, Maggiora,

Trasporti torinesi, Collegno 18,8 mista, artigianale in corsoUnimas, Fis e altreAcciaierie Ferrero Settimo Torinese 18,4 mista in corso

Teksid Torino 17,3 produttivo, artigianale, commerciale in corsoFiat, Officine Fs, Materferro Torino 16,4 mista in corso

Italgas Torino 11 Università in corsoOfficine ferroviarie Lingotto Torino 10,8 sport in corsoOfficine ferroviarie OGR Torino 10 università in corso

Lancia Torino 9,5 residenziale, commerciale in corsoVenchi unica Torino 8,7 residenziale, artigianale, terziario realizzatoAntibioticos Settimo Torinese 6,5 residenziale, terziario in corso

Cir Torino 5 terziario, commerciale, artigianale realizzatoTOTALE ETTARI 537,6

Napoli e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Ilva-Italsider Napoli-Bagnoli 330 residenziale, terziario, ricettivo, parco urbano in corsoDalmine Torre Annunziata 20 produttivo in corsoDeriver Torre Annunziata 13 polo nautico in corso

Vega, Tecnotubi Torre Annunziata 12 parco tematico Pompei, tech World in programmaCorradini, Cirio Napoli 9,8 Università, porto in programmafederconsorzi Napoli 7 città della scienza in corso

Rosa Rosa legno sud Napoli 5,5 commerciale in programmaCmc Castellamare di Stabia 5 porto in corso

TOTALE ETTARI 402,3

Genova e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Raffineria Erg Genova San Biagio 33 residenziale, commerciale, artigianale, ricettivo, parco urbano realizzatoItalsider Genova Campi 22 terziario, commerciale, produttivo realizzato

Sanac, Normoil, Lo Faro Genova Bolzaneto 19,6 polo alimentare e ortofrutticolo in corsoAnsaldo Genova Sanpierdarena 16,8 mista, parco urbano in corso

Fabbrica Italiana tubi Sestri levante 12,9 mista in corsoFonderie Genova Multedo 7 produttivo in corso

Fonderie San Giorgio Genova Prà 7 produttivo artigianale in corsoTOTALE ETTARI 118,3

segue

CENTRO STORICO 86

E in Italia come altrove, la rivitaliz-zazione di vecchie aree alla ricerca dinuove centralità urbane risente dellanegoziazione tra attore pubblico e pri-vato il quale, investendo nell’opera,tende ad ottenere il massimo beneficioeconomico.

L’area Bicocca, ad esempio, ex sedeindustriale degli stabilimenti Pirelli, si-tuata nella periferia nord di Milano,prevede inizialmente un progetto di ri-conversione dell’area con funzioni mi-ste: ricerca e sviluppo 40%, uffici 32%,

infrastrutture 5% e residenza 23%. Ilprogetto, però, prende piede e stimolal’interesse degli investitori soltantoquando il Ministero dell’Università eRicerca decide di localizzare la nuovasede universitaria, portandosi dietrol’insediamento di altre Istituzioni pub-bliche: l’ENEA e il CNR. Si decide, inol-tre, di costruire il nuovo teatro degliArcimboldi che consentirà di spostarele attività teatrali della Scala, permet-tendone il restauro. “La localizzazionedi importanti funzioni pubbliche porta

CAPITOLO II

segue tab. 2.1

AREE DISMESSE IN ALCUNE CITTÀ ITALIANEFirenze e provincia

AREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATOFIAT Firenze Novoli 31,8 Università, palazzo di giustizia, residenziale, commerciale,

ricettivo, parco urbano in corsoRichard Ginori sesto Fiorentino 9,3 mista, produttivo in corso

Cementificio Sacci Incisa Valdarno 6 mista in corsoTOTALE ETTARI 47,1

Bari e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Raffinerie Stanic Bari 21 produttivo in programmaFibronit Bari 9 residenziale, terziario in programma

Distilleria Barletta 5,3 giardino botanico, mista, museo in programmaTOTALE ETTARI 35,3

Roma e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATOItalgas Roma 12 città della scienza, Università, auditorium, parco urbano in programma

Snia Viscosa Roma 6 Università in programmaTOTALE ETTARI 18

Bologna e provinciaAREA LUOGO HA DESTINAZIONE STATO

Manifattura tabacchi, Bologna 10 cineteca comunale, galleria d’arte moderna, in corsocartiera e altre biblioteca, università, residenzaSeabo (hera) Bologna 6,5 direzionale, residenziale, parco urbano in programma

TOTALE ETTARI 16,5Fonte: Assessorati comunali. Il Giornale dell’Architettura n. 23/2004.

87 CENTRO STORICO

ulteriori vantaggi al progetto, in quan-to implica una pressione maggiore neiconfronti dell’amministrazione pubbli-ca per la risoluzione dei problemi di ac-cessibilità dell’area che, altrimenti de-primerebbero la redditività degli inve-stimenti”, (S.V. Haddock).

Tra gli altri molteplici progetti chestanno attualmente interessando l’areamilanese, la costruzione del nuovo po-lo Fiera Milano nell’area bonificata del-l’ex raffineria Agip a Rho-Pero, consen-tirà di trasferire la quasi totalità dellegrandi manifestazioni della Fiera Mila-no e di alleggerire l’attuale sede fieristi-ca destinata a divenire un nuovo centroper la città, proprio a ridosso del suocentro storico. L’area sarà trasformataper circa la metà in verde ed il resto inresidenza, uffici, negozi e centri di in-teresse istituzionale e culturale. Il rag-gruppamento “City Life” si è aggiudica-to (con non poche polemiche) la garainternazionale per la riqualificazionedel quartiere storico di Fiera Milano,prevedendo la progettazione di tregrandi torri circondate da verde, acquae centri di eccellenza40.

La trasformazione di questa area,unica sia per dimensioni, sia per vici-nanza al centro storico e per l’accessi-bilità da tutte le altre zone della città,rappresenta un esempio di come rilan-ciare la città nella competizione con lealtre capitali europee ma evidenzia, al-tresì, le criticità derivanti dall’inseriregrandi progetti urbani se non pianifica-ti, anche nelle relazioni con il centro.In assenza di un piano o in deroga a

quello esistente può divenire, infatti,impossibile controllare gli effetti indot-ti, che spesso portano alla concentra-zione di interventi in un’area e la con-seguente penalizzazione di altre partidella città, meno appetibili per l’inve-


Fig. 4 - Localizzazione del nuovo sistema Fiera di Milano

Fig. 5 - Il progetto vincitore City Life

40) City Life: Generali Pro-perties SpA, capocordata,RAS Spa, Progestim Spa, La-maro Appalti Spa, Grupo Lardesarrollos residenciales.Progettisti: Arata Isozaki,Daniel Libeskind, Zaha Ha-did, Pier Paolo Maggiora.Fonte: Fondazione Fiera Mi-lano.

Fonte: Fondazione Fiera Milano.

CENTRO STORICO 88

stitore privato, contribuendo ad unosviluppo diseguale della città e allaframmentazione del tessuto urbano.

Il progetto di architettura deve tro-vare, allora, una propria equilibratacollocazione nel quadro complessivoche individua il disegno della città eun proprio ruolo urbano e territorialeanche se controllato solo alla scala ar-chitettonica. Al contrario, purtroppo,la tendenza propone sempre più spes-so progetti di trasformazione disconti-nua e casuale rispetto all’assetto urba-nistico della città. Come afferma Mau-rizio Morandi, “questa visione dell’in-tervento urbano come oggetto archi-tettonico è confermata dal modo conil quale nelle riviste sono presentati iprogetti: nella maggioranza dei casiinfatti mancano tutti quegli elementiche consentano di leggerne la colloca-zione nella città e nel particolare con-testo urbano anche quando le relazio-ni affermative o oppositive con quelcontesto sono fondamentali o addirit-tura costitutive per la configurazionedel progetto stesso”.

Da questo punto di vista, Torino siconferma città in controtendenza. Pro-tagonista in questi anni di un impor-tante processo di trasformazione eco-nomica, urbanistica e culturale, è allaricerca di una nuova immagine, lonta-na da quella di vecchia capitale dell’in-dustria automobilistica. La città si è,infatti, attivata in primo luogo con larevisione del Piano Regolatore Genera-le e poi con la definizione del Pianostrategico, puntando prima di tutto al-

la risoluzione dei problemi di mobilitàe accessibilità alle aree centrali, attra-verso la realizzazione delle nuove sta-zioni in prossimità dei grandi bacini in-dustriali abbandonati. Anche qui par-tono progetti di riqualificazione dellearee industriali dismesse, tra cui il piùsignificativo interessa le aree della Spi-na Centrale, in stretta correlazione conl’intervento ferroviario.

Il Piano Regolatore ha attribuito aqueste aree un ruolo strategico nella ri-composizione del disegno urbano dellacittà e per la localizzazione di funzionidi prestigio. Qui sono previste nuovesedi universitarie, culturali, per il tem-po libero, uffici direzionali, per la ri-cerca, attività espositive, fieristico-con-gressuali, residenziali e parchi urbani,che andranno ad alleggerire il vecchiocentro storico.

All’interno di questo percorso, lacittà alla ricerca di eventi importantiattraverso i quali consolidare via via irisultati del rinnovamento e della di-versificazione e trasmettere una nuovaimmagine di sé, investe e vince l’ap-puntamento dei prossimi Giochi Olim-pici Invernali del 2006 a cui dovrebbe-ro seguire altri appuntamenti di carat-tere internazionale che costituiranno ilbanco di prova del processo in atto.

Per poter ospitare i Giochi OlimpiciInvernali la città ha impostato il pro-gramma dei siti olimpici dal punto divista della coerenza con la pianificazio-ne urbanistica e con i programmi disviluppo cittadino, inquadrando orga-nicamente il programma all’interno del

CAPITOLO II

89 CENTRO STORICO

progetto di ridisegno urbano e di ricon-versione funzionale di parti consistentidella città che è stato avviato alla finedegli anni ´90 dopo l’approvazione delPiano Regolatore. L’approccio non siesprime, quindi, attraverso una sempli-ce progettazione puntuale, ma attraver-so l’integrazione e la coerenza funzio-nale all’interno dell’intero progetto ur-bano che coinvolge tutta la città. All’in-terno di questo quadro chiaro e coeren-te, Torino decide di partire proprio dal-l’architettura dei “luoghi della mobi-lità”: le stazioni.

Queste ultime rappresentano per lacittà contemporanea, cambiata e con-dizionata dal movimento, luoghi em-blematici capaci di assumere un fortevalore di centralità alternativo e com-plementare al centro storico. Le stazio-ni, da sempre luoghi destinati al movi-mento, spesso posizionate nelle areepiù centrali della città, consentono direinterpretare in chiave nuova la rela-zione tra mobilità e architettura. Vissu-te tradizionalmente come ambiente didegrado e di pericolo, luogo marginaletra città e viaggio, rappresentano unostimolante tema di progettazioneorientato ad aprire all’uso urbano isuoi grandi spazi, rendendoli permea-bili ed integrati al contesto urbano nelquale si inseriscono, spesso riqualifi-candolo. Esse, pur appartenendo aduna rete di interessi sovralocale che vaoltre la città, come non luoghi sono ca-lati al suo interno, nei suoi quartieri, avolte, nel suo centro storico. Attraversola scelta progettuale di inserire una

molteplicità di funzioni, l’idea di sta-zione esce dal prototipo di luogo mar-ginale e si pone come nuova centralitàcittadina, luogo non solo di passaggio,ma anche per fermarsi ed incontrarsi.La qualità del progetto richiede un ele-vato impegno architettonico adeguatoa quello che in passato ha caratterizza-to le grandi stazioni come edifici sim-bolo.

A questi principi ispiratori fanno ri-ferimento i progetti di rinnovo dellestazioni ferroviarie delle maggiori cittàitaliane promossi da RFI e redatti dallasocietà Grandi Stazioni. La riqualifica-zione di importanti terminal dell’altavelocità41 ha visto il recupero delle ca-ratteristiche storico architettoniche diqueste stazioni e la riorganizzazionefunzionale dei servizi con forte atten-zione a quelli commerciali e per il ter-ziario.

A tutto ciò si deve aggiungere l’e-sperienza positiva del bando interna-zionale per la realizzazione ex novo del-le prime quattro stazioni per l’alta velo-cità a Torino, Firenze, Roma e Napo-li42, che ha rafforzato il legame tra ar-chitettura e ferrovia, sviluppando il te-ma dei “luoghi della mobilità” dove lastazione esprime le funzioni di centrointermodale che dialoga con la città, di-venendo luogo emblematico non solodel movimento ma anche della vita so-ciale. Nella prospettiva di divenire unluogo pregiato d’incontro, può rappre-sentare un’alternativa possibile al cen-tro storico nel dialogo equilibrato conle altre parti della città.

41) Roma Termini, MilanoCentrale, Bologna Centrale,Torino Porta Nuova e BariCentrale.42) Seguiranno nel 2005 ibandi per le stazioni di Bolo-gna, Bergamo e Padova.


CENTRO STORICO 90

CAPITOLO II

Tabella 2.2GRANDI STAZIONI PER L’ALTA VELOCITÀ

Variazioni percentuali 1991-2001Città Luogo Progettista Data InvestimentoRoma Tiburtina P. Desideri, ABDR 2006 100 mlnENapoli Afragola Zaha Hadid (F. Innocenti, P .Cattarin) 2008 60 mlnEFirenze Belfiore Foster e P. (G. Ereden) 2009 240 mlnETorino Porta Susa AREP, S. D’Ascia e A. Magnaghi 2009/10 50 mlnE

Fig.6 - P. Esideri, Progetto per la Stazione di Roma Tiburtina

PRG Roma: Centralità Direzionale Pietralata e la nuova sta-zione Tiburtina. Il progetto attuativo prevede il trasferimentodelle funzioni amministrative dello Stato, attualmente con-centrate nel centro storico. Il sistema direzionale orientale delpiano del ’62 si è così trasformato in un sistema di centralitàdirezionali per rispondere all’obiettivo di decongestionamen-to del centro e di riqualificazione delle periferie. Un tale si-stema si presenta più accessibile alle linee di mobilità su fer-ro, più integrato ai tessuti urbani consolidati e, quindi, piùsostenibile sotto l’aspetto ambientale.In questo quadro diviene importante il trasferimento dellenuove sedi della PPAA con il riuso delle sedi storiche: cosa fa-re delle vecchie sedi ministeriali?

Fonte: Comune di Roma Assessorato alle politiche della Pro-grammazione e Pianificazione del territorio.

Fonte: Ottagono n.167 febbraio 2004.

91 CENTRO STORICO

2.4.3 Politiche integrate per la coesionesociale

Negli anni ’80 e ’90 le città europeenon sono state solo oggetto di rilevantioperazioni di rivalorizzazione che nehanno potenziato l’attrattività e la do-tazione competitiva, ma anche di pro-cessi di progressivo declino economicoe sociale che hanno finito per aumen-tare la marginalità delle aree esclusedai processi di sviluppo.

In particolare, in questa sede si vuo-le accennare al problema di quelle areeurbane in cui sussistono fattori negati-vi come la concentrazione di personein gravi condizioni di disagio economi-co e il degrado edilizio ed ambientale.

Il disagio sociale non deriva unica-mente dalla incidenza della disoccupa-zione e dal basso livello di redditi, maanche dall’indebolimento dei servizierogati in una determinata area.

In un sistema fortemente orientatoalla competizione economica è facileimmaginare come la sussistenza di“quartieri in crisi” siano l’espressione,all’interno della città, della polarizza-zione sociale e di emarginazione perporzioni crescenti della popolazione.

Per tentare di arginare questi pro-blemi della città contemporanea, alcu-ni amministratori locali hanno sceltodi intervenire con politiche che affron-tino direttamente il problema della po-vertà e dell’esclusione sociale, attraver-so interventi volti ad introdurre formedi integrazione e partecipazione allescelte di intervento sulla città, favoren-do un approccio intersettoriale43.

La promozione di tali politiche è sta-ta sostenuta intensamente anche dal-l’Unione europea che ha da sempreconsiderato centrale l’obiettivo dellacoesione sociale e della riduzione deglisquilibri territoriali tra aree ricche edaree povere all’interno degli Stati del-l’Unione.

I programmi di sviluppo integratocomprendono molteplici iniziative ca-ratterizzate dallo scopo di rigenerarearee sia dal punto di vista fisico sia eco-nomico-sociale, prevedendo non solo ilrecupero degli edifici ed il risanamentodi interi quartieri, ma anche la forma-zione professionale degli abitanti enuove opportunità di lavoro per le fa-sce più deboli della popolazione. Spes-so tali programmi hanno riguardato ilrecupero di interi centri storici o partidi esso.

URBAN è il nome del programmaeuropeo che ha avuto maggiore impattofino ad oggi tra le politiche di sviluppointegrato negli Stati europei. Il pro-gramma, che ha come obiettivo le areeurbane dove si concentrano problemi dipovertà, disoccupazione e discrimina-zione sociale, si è articolato in due edi-zioni, la prima dal 1994 al 1999 e la se-conda dal 2000 al 2006 ed ha coinvoltofino ad oggi 118 città in 15 diversi Pae-si dell’Unione in cui si sono registrati fe-nomeni di alto tasso di disoccupazione,degrado edilizio ed ambientale, carenzadi attrezzature e servizi pubblici, crimi-nalità, disagio minorile ecc.

Per la edizione 1994-1999 il contri-buto comunitario complessivo è stato

43) A tale proposito, in Italiasi è dato vita ai Programmidi Riqualificazione Urbana(PRIU), ai Programmi di Re-cupero Urbano (PRU), aiProgrammi Integrati di Inter-vento (PII), ai Programmi diRiqualificazione Urbana e diSviluppo Sostenibile del Ter-ritorio (PRUSST), ai Con-tratti di quartiere e alle So-cietà di Trasformazione Ur-bana (STU) che, pur parten-do da una matrice comune,presentano non poche diffe-renze: scale geografiche e am-ministrative, obiettivi, speci-ficità delle aree di applicazio-ne, codifica dei processi at-tuativi, promozione, moda-lità di attuazione delle risorsefinanziarie e articolazione deisoggetti coinvolti ecc. Tutta-via, uno dei fattori che carat-terizza questi programmi eche, oggi, costituisce il moto-re dei principali interventisul territorio, è il partenaria-to pubblico/privato.


CENTRO STORICO 92

dell’ordine di circa 900 milioni di euro(prezzi 1999) ed ha consentito un inve-stimento complessivo ammissibile di1,8 miliardi di euro, a favore di 3,2 mi-lioni di persone nell’intera Europa(Tab. 2.3). Le azioni attuate hanno de-terminato miglioramenti tangibili nellaqualità della vita nelle zone beneficia-rie. Questi risultati incoraggianti dimo-strano l’importanza dell’impostazioneproposta da URBAN per risolvere lanotevole concentrazione di problemisociali, ambientali ed economici checolpiscono in modo sempre più gravegli agglomerati urbani. Ciò richiedeuna serie di interventi che prevedono,oltre al restauro delle infrastrutture ve-tuste, azioni nei settori dell’economia edell’occupazione nonché misure intesea combattere l’esclusione sociale ed amigliorare la qualità dell’ambiente.

Peraltro, nel periodo 1989 - 1999,164 milioni supplementari di euro so-no stati utilizzati per finanziare 59Progetti Pilota Urbani (PPU)44 nell’am-bito delle azioni innovative del FondoEuropeo di Sviluppo Regionale (FE-SR). Questi processi hanno favoritol’innovazione urbana nonché la speri-mentazione nei settori economico, so-ciale e ambientale su una scala più ri-dotta rispetto ad URBAN, producendotuttavia risultati incoraggianti soprat-tutto per quanto riguarda le imposta-zioni in tema di riqualificazione urba-na basate sulla partecipazione e sul-l’integrazione.

In Italia la prima edizione di UR-BAN ha interessato quartieri di ben se-

dici città, tre delle quali (Trieste, Geno-va e Venezia) sono state poste in areedell’obiettivo 2 (risanamento economi-co e sociale delle aree penalizzate dacarenze strutturali, recupero delle in-dustrie e delle aree in crisi), una erafuori obiettivo (Roma), mentre le re-stanti 12 (Napoli, Salerno, Foggia, Ba-ri, Lecce, Cosenza, Catanzaro, ReggioCalabria, Palermo, Catania, Siracusa eCagliari), localizzate nel Meridione, ri-cadevano nell’obiettivo 1 (sviluppo del-le Regioni svantaggiate: prive di infra-strutture di trasporto, telecomunica-zione, formazione, sanità, approvvi-gionamento idrico, energia e tratta-mento dei rifiuti). All’interno delle areeoggetto di intervento vi erano quartierioperai in zone di declino industriale(Genova e Venezia), insediamenti sto-rici che hanno subito un rilevante de-clino della popolazione e di attività(Trieste, Bari e Siracusa), quartieri po-polari di grandi dimensioni situati al-l’interno del centro storico (Napoli eCatania) o quartieri periferici (ReggioCalabria, Foggia e Roma). Fondamen-tali sono stati i concetti di “quartiere”e “area urbana in crisi” - la cui delimi-tazione a cura delle amministrazionilocali definiva l’ambito di concentra-zione dell’intervento, ovvero l’“areabersaglio”- nonché quello di “integra-zione” come insieme coerente ed equi-librato di misure di sviluppo economi-co, di integrazione sociale e protezionedell’ambiente basate su proposte dipartenariato locale. L’erogazione delcontributo europeo veniva subordinata

44) I Comuni italiani in cuisi è dato corso ai Progetti pi-lota urbani ex art. 10 dei fon-di FESR sono Torino, Mila-no, Napoli e Taranto.

CAPITOLO II

93 CENTRO STORICO

allo stanziamento di una somma di pa-ri identità da parte dell’Ente locale, cuiandavano ad aggiungersi risorse diprovenienza privata in regime di parte-nariato economico.

Per il periodo 2000-2006, URBAN haricevuto un pacchetto di circa 700 mi-lioni di euro. Il FESR (Fondo Europeodi Sviluppo Regionale), l’unico Fondostrutturale che finanzia questa iniziati-va, può concedere aiuti finanziari finoal 75% del costo totale di un program-ma nelle Regioni dell’obiettivo 1 e finoal 50% nelle altre Regioni. Inoltre, pre-stiti possono essere concessi dalla Ban-ca Europea per gli Investimenti (BEI).

La Commissione ha stabilito una ri-partizione finanziaria indicativa perciascuno Stato membro in funzione de-gli indici demografici relativi alle zoneurbane, nonché dei tassi di disoccupa-zione globale e di lunga durata nellestesse zone.

Per l’attuazione di URBAN, il FESRfinanzia misure abitualmente sostenu-

te dal FSE (Fondo Sociale Europeo) edallo SFOP (Strumento Finanziario diOrientamento della Pesca).


Fig. 7 - Le città italiane coinvolte nel programma URBAN I

Tabella 2.3URBAN I E URBAN II: ELEMENTI SALIENTIURBAN I URBAN II

Numero di zone ammissibili 118 70Popolazione ammissibile 3,2 milioni 2,2 milioniProgramma più vasto (abitanti) Vienna (130.000) Amsterdam (62.000)Programma meno vasto Bari (8.000) Amadora (10.000)Contributo FESR 953 milioni di € (prezzi 19991) 700 milioni di € (prezzi 1999)Media FESR/programma 8,1 milioni di € 10 milioni di €Media FESR/abitante € 300 € 320Investimento totale 1.800 milioni di € (prezzi correnti) 1.580 milioni di € (prezzi correnti)Investimento totale/abitante € 560 € 720

(1) A fini di raffronto, il contributo FESR a URBAN I è stato convertito in prezzi 1999 applicando i deflatori standard per il bilancio della Commissione. La cifra risultante ha escludicamente valore indicativo.

Fonte: Commissione delle Comunità Europee, Bruxelles 14.6.2002, COM (2002) 308 definitivo.

CENTRO STORICO 94

Anche URBAN II mira essenzial-mente a sostenere strategie di riqualifi-cazione di aree urbane degradate chepresentino, in particolare:

❏ alti tassi di disoccupazione;❏ degrado edilizio ed ambientale;❏ carenza di attrezzature e servizi

pubblici;❏ criminalità e disagio minorile.I programmi propongono modelli di

sviluppo innovativi per la riqualifica-zione delle zone interessate, tramite ilfinanziamento di progetti concernenti :

❏ il miglioramento delle condizionidi vita, ad esempio tramite il restaurodi edifici e la creazione di spazi verdi;

❏ la creazione di posti di lavoro alivello locale, ad esempio nell’ambien-te, nella cultura e nei servizi per lapopolazione;

❏ l’integrazione delle classi socialisvantaggiate nei sistemi educativo eformativo;

❏ lo sviluppo di sistemi di trasportopubblico rispettosi dell’ambiente;

❏ la creazione di sistemi per un’effi-cace gestione dell’energia e per una

maggiore utilizzazione di energie rin-novabili;

❏ l’utilizzazione delle tecnologiedell’informazione.

Mentre URBAN I era rivolto a cittàdi grandi dimensioni (oltre 100.000abitanti), URBAN II è indirizzato an-che alle città di medie dimensioni(20.000-50.000 abitanti) e interessacomplessivamente una popolazione dicirca 2.156.000 abitanti.

Le zone su cui opera il programmapossono essere suddivise sostanzial-mente in tre categorie (Tab. 2.4):

Centro, ossia i quartieri situati nelcuore della città o nella cintura abitati-va interna, spesso risalente al XIX se-colo. È questa la tipologia più comunedi URBAN II: 31 delle 70 zone interes-sate dal programma rientrano in que-sta categoria; in esse vive quasi un mi-lione di persone (ossia quasi la metàdella popolazione URBAN).

Quartieri periferici e suburbani. Sitratta di una tipologia molto comune diURBAN II; vi rientrano 27 zone e circa800.000 persone.

CAPITOLO II

Tabella 2.4TIPOLOGIA DELLE ZONE URBAN II

Tipo di quartiere Numero % Popolazione %Centro 31 44% 994.000 46%Periferia 27 39% 810.000 38%Intera città 8 11% 239.000 11%Misto (centro e periferia) 4 6% 113.000 5%Tipo di città Numero % Popolazione %Grandi città (>250.000 abitanti) 27 39% 874.000 41%Città medie 31 44% 945.000 44%Città piccole (<50.000) 12 17% 337.000 16%

Fonte: Commissione delle Comunità Europee, Bruxelles 14.6.2002, COM (2002) 308 definitivo.

95 CENTRO STORICO

Città di piccole dimensioni, doveURBAN interessa tutta o quasi tutta lacittà e non ha senso distinguere tracentro e periferia. Si tratta della cate-goria meno numerosa, che comprende8 programmi e 240.000 persone.

All’Italia, in questa seconda edizionedel programma, sono stati assegnaticirca 115 milioni di euro e dieci sono lecittà che ne beneficiano (Tab. 2.5).

L’Italia ha aggiunto alle risorse euro-pee altri finanziamenti per attivare ul-teriori 20 proposte (URBAN Italia).

URBAN II in Italia: due esperienze si-gnificative di riqualificazione del centrostorico.

Genova è stata l’unica città italianaad avere ottenuto il finanziamento inentrambi i cicli di programmazioneURBAN. Gli interventi previsti da UR-BAN II riguardano in particolare l’areadel centro storico (che misura 113 etta-ri con circa 20.000 abitanti) dove sussi-stono condizioni di degrado e disagiosociale dovute alla progressiva margi-nalizzazione dal contesto urbano, al-l’abbandono ed al depauperamento del-le attività commerciali, all’insediamen-to precario di numerosi immigrati, aiprocessi di degrado del patrimonio edi-lizio e alle carenze di manutenzione de-gli spazi pubblici. L’attuazione del pro-gramma UBAN II è stata coerente conl’impostazione del Piano UrbanisticoComunale (PUC), approvato nel 2000,che ha concentrato la maggior parte

delle risorse pubbliche e private per ri-qualificare il centro storico. In partico-lare, si è puntato sul miglioramento del-la qualità della vita, attraverso la realiz-zazione di spazi pubblici gradevoli e si-curi e sulla valorizzazione del patrimo-nio storico, artistico e architettonico delcentro storico. Si è tentato di arrestareil degrado attraverso azioni rivolte a re-cuperare parte degli edifici storici digrande pregio, ma gravemente sottouti-lizzati. In tal modo si è voluto rafforza-re la centralità della città storica e con-solidarne il ruolo turistico.


Tabella 2.5LE DIECI CITTÀ ITALIANE DEL PROGRAMMA

TotaleCittà FESR (euro - prezzi correnti) spesa ammissibileEU 727,700,000 1,578,459,615Italia 114,800,000 264,397,653Carrara 8,860,000 27,165,000Caserta 15,020,000 29,258,280Crotone 15,050,000 25,083,333Genova 10,710,000 29,522,459Milano 10,730,000 26,999,999Misterbianco 15,050,000 25,090,000Mola di Bari 8,620,000 8,620,000Pescara 4,900,000 12,250,000Taranto 12,250,000 38,750,000Torino 10,730,000 28,425,000

Fonte: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/budget_it.

I COMUNI DI URBAN ITALIA

Ercolano, Settimo Torinese, Catanzaro, Venezia, VenariaReale, Cava dei Tirreni, Savona, Cinisello Balsamo, Messi-na, Trieste, Brindisi, Livorno, Seregno, Aversa, Bitonto, Tra-pani, Bagheria, Caltagirone, Campobasso, Prato.

CENTRO STORICO 96

CAPITOLO II

Tabella 2.6PROGRAMMI EUROPEI E URBAN ITALIA

Regioni URBAN I URBAN II URBAN II Programmi URBAN Italia(Proposte) Urbani pilota

(sper. FESR)Piemonte 1 5 1 2Lombardia 1 5 1 2Liguria 1 1 2 1Veneto 1 3 1Friuli V.G. 1 1 1Emilia R. 1Toscana 1 4 2Umbria 1Marche 2Lazio 1 2Abruzzo 1 4Molise 1 1Campania 2 1 15 1 3Basilicata 12Puglia 3 2 1 1 2Calabria 3 1 7 1Sicilia 3 1 16 4Sardegna 1 4Totale 16 10 86 4 20

Fonte: Rapporto dal territorio 2003 - INU.

Tabella 2.7LE RISORSE DI URBAN

URBAN I URBAN II URBAN Italia(1994-1999) (2000-2006) (2002-2003)

900 milioni di euro stanziati dalla 700 milioni di euro stanziati dalla 20 città interessateCommissione europea per il Commissione europea per ilfinanziamento complessivo del finanziamento complessivo del 103 milioni di euro investitiprogramma URBAN I in Europa programma URBAN II in Europa dallo Stato italiano

138 milioni di euro destinati 115 milioni di euro destinati 67 milioni di euro investitiall’Italia dalla Commissione europea all’Italia dalla Commissione europea dalle amminisrazioni locali

192 milioni di euro investiti 150 milioni di euro investiti 25 milioni di euro risorsedall’Italia con risorse pubbliche dall’Italia con risorse pubbliche finanziarie provenienti dae private e private soggetti privati

Fonte: Rapporto dal territorio 2003 - INU.

97 CENTRO STORICO

Inoltre, sono stati avviati interventivolti a favorire l’aggregazione socialeper dare vita, fra l’altro, ad azioni inno-vative e sperimentali di supporto e as-sistenza ad immigrati, extracomunita-ri, tossicodipendenti, senza fissa dimo-ra ed altre categorie a rischio.

Infine, è stato previsto un forte so-stegno alle attività economiche attra-verso agevolazioni finanziarie per l’av-vio di nuove iniziative imprenditorialio per la valorizzazione di quelle esi-stenti. Particolare riguardo è stato de-dicato alle attività tipiche e tradiziona-li che nel centro storico costituisconouna ricchezza socio-economico in viadi estinzione. A tal fine sono state fi-nanziate iniziative volte alla promozio-ne e mantenimento di botteghe stori-che, di bar e di ristoranti di tradizione.

Taranto. Anche in questo caso si èfatto ricorso ai finanziamenti del pro-gramma URBAN II per riqualificare ilcentro storico della città (con una su-perficie di 509 ettari e 47.400 abitanti)che comprende i due quartieri storici ailati del golfo, nonché l’isola al centro diquesti. Negli ultimi anni la crisi dell’in-dustria del ferro e dell’acciaio, su cui sibasava l’economia della città, ha deter-minato la chiusura di molti impiantiindustriali generando numerosi proble-mi: disoccupazione, povertà, crimina-lità ecc.

Nella Città vecchia (quartiere insula-re), intesa come fulcro per la successi-va rigenerazione delle aree adiacenti edell’intera città, URBAN II ha avviato

un vasto progetto integrato di ristruttu-razione volto ad incentivare il recuperodell’isola all’interno del quale sono sta-te individuate cinque aree tematiche:sviluppo del polo universitario, miglio-ramento delle attività commerciali eproduttive, interventi coerenti con iPiani di Recupero Urbano già previsti,infrastrutture turistico-ricettive, valo-rizzazione di itinerari archeologici.

In particolare, per fare fronte ai pro-blemi strutturali e di vivibilità che han-no reso malsicura la Città vecchia (do-ve appunto il 70% degli edifici è disabi-tato) si è tentato attraverso lo sviluppodi attività culturali, commerciali e turi-stiche di offrire nuove possibilità occu-pazionali. Fra i risultati attesi c’è, infat-ti, la creazione di nuove opportunità la-vorative: 150 persone saranno impiega-te direttamente nelle attività di restau-ro degli edifici; altri 600 posti di lavorosaranno resi disponibili in ambito com-merciale e artigianale.

Oltre alla introduzione di misurevolte a favorire l’occupazione, l’intentoperseguito da URBAN è quello di cor-redare l’area di servizi attraverso il po-tenziamento dei trasporti pubblici e lavalorizzazione degli spazi pubblici coninterventi di carattere ambientale al fi-ne di incrementare il numero dei resi-denti sull’isola.

Nel rione Tamburi, cuscinetto versol’area siderurgica, sono state previstequattro tipologie di intervento: miglio-ramento della mobilità, recupero degliimmobili a uso turistico e direzionale,riqualificazione dell’affaccio sul Mar


CENTRO STORICO 98

Piccolo, implementazione del Piano direcupero urbano Taranto/Paolo VI.

Nel rione Borgo, infine, sono statiindividuati temi di riqualificazione diedilizia pubblica e di recupero paesag-gistico e infrastrutturale dell’affacciosul Mar Grande.

2.4.4 Politiche dei tempi per la cittàTra le azioni intraprese dalle ammi-

nistrazioni locali per rispondere alleesigenze della città contemporanea me-ritano un cenno quelle iniziative che, apartire dai primi anni ’80, hanno af-frontato e sviluppato le relazioni cheintercorrono tra spazio, tempo ed oraridella città, interessanti soprattutto peril loro impatto sociale. Le politichetemporali urbane, partite in seguito adun’iniziativa di legge popolare dal tito-lo “Le donne cambiano i tempi”, hannoagito sull’articolazione degli orari dellacittà mirando ad armonizzare i tempidi vita individuale con gli orari di lavo-ro e l’organizzazione urbana, nell’otticadi una nuova cultura del tempo pensa-to, non soltanto come risorsa economi-ca, ma in special modo come risorsaper progetti di vita e di identità indivi-duale e collettiva. Le finalità che gene-ralmente sono state proposte hanno ri-guardato il miglioramento della qualitàdella vita, attraverso una modernizza-zione degli orari nella pubblica ammi-nistrazione, abbinato alla riqualifica-zione degli spazi pubblici, per favorirecircuiti di socialità e conciliare la pre-senza di residenti e abitanti tempora-nei e fra addetti e clienti dei servizi. In

pratica, un tentativo di ripensare l’or-ganizzazione della città dal punto di vi-sta tempo, condizionato dal regime de-gli orari delle attività e dalla localizza-zione degli insediamenti.

La città contemporanea così profon-damente cambiata vive, infatti, di nuo-vi rituali generati e sorretti dalla mobi-lità di grandi masse di persone e ponenuove esigenze che vanno affrontatecon politiche efficaci. I ritmi di vitapersonale e collettiva, la scala territo-riale degli spostamenti, la maggiore di-sponibilità di tempo conseguente allosviluppo della tecnologia e dell’infor-mazione, hanno radicalmente cambia-to l’organizzazione temporale, i calen-dari, le occasioni di presenza, la com-presenza di diverse popolazioni neiluoghi, la “morfologia sociale” deglispostamenti. Gli orari “tradizionali”,troppo rigidi, si sono dimostrati inade-guati alle nuove esigenze, creando daun lato tempi vuoti inutilizzati e, dal-l’altra, tempi coercitivi e stressanti chediventa sempre più difficile rispettare.L’inedia di “non saper dove andare” e“non saper cosa fare” è un problema diconciliazione dei tempi individuali conquelli collettivi, di coordinamento degliorari di scuola, negozi, uffici pubblici edi accessibilità agli spazi collettivi dellacittà.

L’orario di apertura delle scuole neimomenti di maggiore concentrazionedel traffico veicolare e di indisponibi-lità dei mezzi di trasporto pubblico col-lettivo, evidenzia la rigidità dei calen-dari scolastici rispetto all’acquisita fles-

CAPITOLO II

99 CENTRO STORICO

sibilità degli orari di lavoro e sono unesempio tipico della disorganizzazionenei regimi degli orari con conseguenzenegative sulla vita di molti cittadini.

L’apertura dei negozi e dei pubbliciesercizi condiziona ancora molto la vi-ta soprattutto nelle aree centrali, pro-ducendo ancora oggi effetti socialmen-te intollerabili: desertificazione dellestrade, chiusura selvaggia per gli esodivacanzieri, disagi per l’accessibilità.Forme di pendolarismo, ancora forte-mente presenti, degli addetti e degliutenti e la relativa concentrazione delladomanda di accessibilità e di sosta ca-ratterizzano, poi, il centro storico inquanto luogo nel quale si localizzanogran parte delle attività lavorative e at-trattive. Un’azione sui tempi della cittàpuò coinvolgere quest’area se riesce adiluire nell’arco dell’intera giornata ladomanda di accessibilità ai servizi edalle attività in esso localizzate, con lapossibilità di renderlo fruibile allo stes-so modo in tutte le ore del giorno ed intutti i giorni della settimana. Spalmare,cioè, la cosiddetta ora di punta e porrerimedio alla interferenza tra flussi si-stematici e a-sistematici di spostamen-to delle persone e delle merci tutti con-temporaneamente diretti verso le areecentrali.

Una serie di iniziative in questo sen-so prendono avvio in Italia attorno al1985, quando una nuova corrente distudi “affronta il tema delle trasforma-zioni sociali e territoriali che accom-pagnano la nuova produzione postfor-dista e il declino della sincronia tem-

porale della città fabbrica governatadagli orari rigidi industriali”, (S. Bon-figlioli).

Dopo quindici anni di esperienze edi impegno, la legge quadro n. 53 del200045 rende obbligatorio per le ammi-nistrazioni comunali sopra i 30.000abitanti l’approvazione e l’attuazionedei Piani territoriali degli orari e l’indi-viduazione all’interno dell’amministra-zione comunale di un responsabile del-le attività di piano, coordinate dal Sin-daco. I Sindaci hanno, così, il potere dicambiare i tempi della città negozian-doli con i protagonisti: commercianti,imprenditori, dirigenti scolastici, … At-traverso gli “Uffici dei tempi della città”possono cambiare gli orari delle scuole,dei negozi, della sanità, dei trasporticollettivi, delle imprese.

Le esperienze già avviate ed in corsohanno affrontato il tema degli spazipubblici, del tempo libero dei cittadini,dei luoghi e dei tempi della mobilità e,accanto ai più tradizionali interventi diriqualificazione urbana, hanno portatoalla realizzazione di spazi pubblici co-me luoghi di incontro, di socialità e diintrattenimento, ma anche a serviziodelle esigenze di vita quotidiana.

È stata precedentemente osservata latrasformazione concettuale delle stazio-ni in cittadelle dense di servizi aperti 24ore su 24, 7 giorni su 7, vissute non sol-tanto da passeggeri in transito, ma an-che dai cittadini provenienti da tutte leparti della città e del territorio per usu-fruire dei servizi insediati. Ciò ha con-tribuito a renderle anche più sicure.

45) “Disposizioni per il so-stegno della maternità e dellapaternità, per il diritto allacura e alla formazione e per ilcoordinamento dei tempi del-la città”. La legge 53/2000prevede che tutte le regionipredispongano una legge re-gionale attuativa entro seimesi dalla sua emanazione.Alcune regioni, come adesempio la Lombardia, han-no già provveduto.


CENTRO STORICO 100

Politiche per cambiare gli orari difunzionamento della città stanno, inol-tre, accompagnando esperienze di mo-bilità sostenibile con servizi di info-mo-bilità e con la costruzione di carte ge-nerali degli orari delle attività.

Mappe delle attese di mobilità daparte di alcune categorie di personeevidenziano problematiche di disagiosociale. I giovani, ad esempio, hanno ilproblema del trasporto notturno sicuroe, così, anche le donne che a questo af-fiancano l’esigenza di conciliare tempidi vita e di lavoro. I bambini esprimo-no, altresì, il bisogno di raggiungere apiedi la scuola in un ambiente confor-tevole.

Le politiche temporali hanno mani-festato tutto il loro valore sociale e cul-turale, interpretando esigenze profon-damente sentite dalle persone; possonoperciò accompagnare gli strumenti dipianificazione urbana e di gestione del-la mobilità, aumentando l’efficacia nelconfronto con il coordinamento contutte le azioni contemporaneamente in-traprese per governare il cambiamentodella città.

2.5 La questione legislativa

Si è più volte accennato alla man-canza ancora oggi di una rinnovata leg-ge urbanistica nazionale che possa su-perare i dettami della L. n. 1150 varatanel 1942, oramai inadeguata a rispon-dere alle problematiche che pone lacittà contemporanea. Il dibattito sul te-

ma si trascina da oltre 40 anni ma, inseguito alla riforma del titolo V dellaCostituzione che ha portato ad una ver-sione “federalista” del decentramentoamministrativo, emerge l’urgenza diuna nuova legge quadro. Di contro,molti sollevano dubbi sulla legittimitào l’esigenza di una nuova normativanazionale perché, proprio in contrap-posizione all’ottica federalista, si tende-rebbe a creare un sistema di competen-ze concorrenti tra Stato e Regioni rite-nute potenzialmente conflittuali e, percerti versi, scomode. Come è noto il go-verno del territorio è di competenza re-gionale oramai da circa 30 anni, ma èdalla metà degli anni ’90 che le leggi re-gionali in materia si sono andate viavia allontanando da quanto previstodalla L. n. 1150 e dalla “legge ponte”.Ciò ha portato ad una maggiore libertàdi azione da parte delle Regioni nellepratiche intraprese per il governo delterritorio, perfettamente coerenti con ilpassaggio dal governo alla governance,ma che spesso è sfociata nella confu-sione normativa e nell’abbandono deglistrumenti tradizionali a favore del casoper caso, anche con situazioni di con-flitto con la L. n. 1150 del 1942, co-munque tutt’ora vigente.

Il quesito rimane aperto ma è pro-babile che, se il percorso riformatoreiniziato alla metà degli anni ’90 non sicompletasse con una legge di principida parte dello Stato, a garanzia di ri-sorse ed indirizzi uniformi su tutto ilterritorio nazionale, “sarebbe un dannograve perché non si darebbero le neces-

CAPITOLO II

101 CENTRO STORICO

sarie certezze alle Regioni, alle ammi-nistrazioni comunali e agli operatori”,(P. Avarello).

I lavori parlamentari per la riformaproseguono, comunque, in seno allaVIII Commissione Ambiente Territorioe Lavori Pubblici della Camera dei De-putati. Il dibattito politico ha portatoad una possibile fusione dei due testipresentati dalla maggioranza (Lupi) edall’opposizione (Mantini), accoglien-do successivamente altre proposte dilegge e sembra oggi più vicino alla con-clusione con l’emanazione della leggedi riforma.

L’idea di un testo comune e condivi-so in sede di commissione parlamenta-re ha suscitato non poche perplessità.

In realtà, i compiti dell’urbanisticarimangono quelli di “controllare e ri-durre i possibili effetti negativi prodot-ti dalla trasformazione urbana di qua-lunque tipo”, (L. Mazza) e per antici-parne gli effetti, essa stessa è costrettaa costruire il mercato urbano. Attraver-so il controllo dello spazio l’urbanisticaesercita, dunque, una forma molto im-portante di controllo sociale e questo è,forse, il suo compito principale. Ciò haconseguenze significative sui diritti deicittadini.

Una legge nazionale di principi chedeve garantire l’uniformità di tratta-mento ai diritti di cittadinanza, pur nelrispetto delle differenze regionali, nonpuò non essere il risultato condiviso inprimo luogo da tutte le rappresentanzepolitiche.

Nei suoi contenuti, la cosiddetta

“legge Lupi” definisce un impiantonuovo che amplia la disciplina urbani-stica ed edilizia al governo del territo-rio “quale insieme delle attività cono-scitive, regolative, di programmazione,di localizzazione e di attuazione degliinterventi nonché di vigilanza e di con-trollo, volte a perseguire la tutela e lavalorizzazione del territorio, la discipli-na degli usi e delle trasformazioni del-lo stesso e la mobilità” (articolo 1).

Resta da chiarire il rapporto Stato-Regioni nelle materie contigue a quellaurbanistica (come ad esempio la tutelaambientale): la potestà legislativa spettaalle Regioni, ma lo Stato deve adottarestrumenti di indirizzo e di intervento dipolitiche generali e di settore inerenti losviluppo economico-sociale, il territorioe l’ambiente, coordinandosi con l’Euro-pa. Attraverso strumenti di program-mazione negoziata, lo Stato si riserva,tra l’altro, di intervenire in particolarisituazioni di squilibrio territoriale e so-ciale o per superare particolari situazio-ni di degrado ambientale e urbano.

Il Comune rimane il principale atto-re della pianificazione correlandosi aglialtri soggetti istituzionali secondo ilprincipio di sussidiarietà, verticale edorizzontale, che mira a semplificare leprocedure di approvazione dei piani. Èadottata la separazione del piano in“strutturale e “operativo” (modello INUgià ampiamente sperimentato dalle Re-gioni), assicurando “il controllo degliusi del suolo e della mobilità, la disci-plina della totalità del territorio, il ri-spetto dei caratteri storici, culturali e


CENTRO STORICO 102

sociali, la qualità urbana, l’integrazionedelle funzioni, la riqualificazione e l’e-quilibrio fra aree urbanizzate e non ur-banizzate, la difesa del suolo”. Prioritànella redazione del piano deve esseredata al recupero e all’adeguamento delpatrimonio immobiliare esistente, an-che attraverso adeguati incentivi fisca-li. Il Governo viene delegato ad emana-re specifici provvedimenti normativiper definire un regime fiscale specialeper il recupero e la riqualificazione deicentri urbani. Gli standard urbanisticidel D.M. n. 1444 del 1968, sono an-ch’essi destinati a scomparire: l’offertadi servizi è misurata in base a criteriprestazionali, con l’obiettivo di garan-tirne comunque un livello minimo, an-che con il concorso di soggetti privati.

Si affaccia, intanto, all’orizzonte laproposta governativa di una legge

obiettivo delle città che, per scarsità dirisorse disponibili non ha trovato postonell’ultima legge finanziaria. “La leggesi propone di individuare, di concertoStato-Regioni, gli ambiti territorialistrategici delle aree urbane vaste dove,in via prioritaria e in una logica di si-stema, dovranno essere realizzati inter-venti di riqualificazione, trasformazio-ne e connessione con le reti internazio-nali di trasporto, per aumentarne lacompetitività in uno scenario naziona-le e comunitario”, (G. Fontana). Nel ca-so di una loro emanazione, resta da ca-pire quali possano essere le relazioni ole possibili interferenze tra la leggeobiettivo per le città e la tanto attesariforma di legge per il governo del ter-ritorio, per non creare come dice PieroProperzi “un sistema binario per lo svi-luppo degli interventi sul territorio”.

CAPITOLO II

103 CENTRO STORICO

3.1 I termini di una convivenzaproblematica

Come già emerso, la problematicaconvivenza tra le esigenze di mobilitàdi un’intera comunità urbana e le con-notazioni del suo centro storico è unodei più rilevanti effetti indotti dalla tra-sformazione nel corso dei secoli dellefunzioni urbane conseguenti ai cam-biamenti economici e sociali, a dispet-to di una forma rimasta pressoché im-mutata.

I problemi di convivenza tra centrostorico e mobilità urbana nascono nelmomento stesso in cui la città si esten-de oltre il suo nucleo storico, determi-nando l’esigenza per i cittadini di spo-starsi su un mezzo di trasporto, qua-lunque esso sia, per soddisfare i propribisogni di mobilità. Il contemporaneosviluppo della motorizzazione privataaccentua la tendenza all’estensionedelle città, fino a che non si deve ricor-rere nuovamente a nuove “mura” (vir-tuali) per proteggere i centri storicidall’“assalto” dei veicoli a motore: qua-li la delimitazione dei centri storici el’introduzione di provvedimenti di re-strizione all’accesso (ZTL, aree pedo-nali ecc.).

In un qualsiasi momento è possibileindividuare (almeno) due città sovrap-poste e conviventi: una costituita dapersone che stazionano nelle loro casee nei loro posti di lavoro ed una com-posta da persone in movimento chequotidianamente raggiungono i luoghidi lavoro. Due città precedentemente

coincidenti in una, che gradualmente siseparano, generando sempre maggioriproblemi di convivenza tra nuclei stori-ci e città.

Problemi accentuati da una semprepiù complessa stratificazione socialedegli spostamenti. La schematizzazio-ne dell’uso della città adottata da alcu-ni sociologi1, individua quattro tipolo-gie di popolazioni in movimento: gliabitanti, i pendolari, i “consumatori” egli uomini d’affari. L’ordine riportatodefinisce nel contempo anche la crono-logia della comparsa delle tipologie diclassi sulla scena delle città. In princi-pio vi erano solo gli abitanti, quindi ipendolari per le ragioni già esaminatedi inurbamento delle masse, quindi i“consumatori” o city users, intesi comepersone che utilizzano la città per sco-pi ricreativi, a seguito dell’aumentatolivello di benessere medio ed, infine, ibusiness men, con esigenze di mobilitàpeculiari e di alto profilo economico.Queste due ultime categorie si caratte-rizzano per una prevalente comune de-stinazione verso le aree storiche dellacittà (anche se per motivi diversi), oltreche per l’estrema variabilità ed impre-vedibilità degli spostamenti. L’originedello spostamento alla scala nazionaleo addirittura internazionale, li ponequali utenti di un trasporto di elite, ae-reo o treno più taxi.

Tanto per dare un ordine di gran-dezza, si è stimato che city users e pen-dolari pesano quantitativamente comegli abitanti sullo spazio urbano di unacittà contemporanea2.

Mobilità e accessibilità per i centri storici

1) Fra gli altri, Martinotti,G., “La nuova morfologia so-ciale della città”, Bologna1993.2) Serena Vicari Haddock,“La città contemporanea”,Bologna 2004.

CAPITOLO III

CENTRO STORICO 104

Alle classi suesposte vanno aggiuntele popolazioni migranti provenientidai Paesi in via di sviluppo in cerca difortuna e che spesso sono andate con-centrandosi nelle aree più periferichedella città sia per esigenze di naturasociale e ricreativa (per incontrareconnazionali) sia per esigenze abitati-ve ed economiche (locazioni accessibi-li a basso costo specie in zone urbani-sticamente degradate) e rappresentanoi più numerosi utilizzatori del traspor-to pubblico locale.

Di qui i termini della convivenzaproblematica in un contesto urbano,quello dei centri storici, che non è natoper ospitare le esigenze di mobilità vei-colare espresse dalla città contempora-nea3. È facile capire allora le ragioniper cui proprio nei centri storici, ovverodove risulta più dannoso l’uso dell’auto-mobile in termini di consumo specificodi spazio e di qualità ambientale, sianostati adottati i primi provvedimenti dilimitazione della sosta e della circola-zione. Peraltro, l’adozione di provvedi-menti restrittivi ha riproposto, come giàaccennato, il problema della delimita-zione fisica del centro storico, sul cuiconfine si è andata incrementando l’in-tensità di traffico, con conseguenti pe-santi ripercussioni anche sull’accessibi-lità pedonale alle zone centrali. In alcu-ni casi, si è andata aprendo una vera epropria frattura tra il “dentro” ed il“fuori” avviando una forte diversifica-zione anche funzionale tra le due parti.In qualche caso (ad esempio a Modena)è stata di recente avviata un’opera di

potenziamento della rete pedonale diaccesso al centro storico, con l’obiettivoanche di restituire organicità fisica efunzionale ad aree contigue.

Le restrizioni adottate in molte cittàitaliane, in assenza di un adeguamentodei servizi di trasporto pubblico, hannocondizionato notevolmente l’intera mo-bilità urbana. In primo luogo, generan-do una vera e propria deformazione de-gli itinerari su percorsi tangenziali,spostando i livelli di congestione prece-dentemente registrati all’interno deinuclei storici, sugli anelli ad essi imme-diatamente adiacenti, propagando leconseguenti diseconomie ad aree urba-ne sempre più esterne (effetto onda).In secondo luogo, creando effetti diesclusione e problemi di accessibilità aquelle particolari categorie di personenon in grado di utilizzare il trasportopubblico collettivo (anziani, genitoricon bambini ecc.).

Paradossalmente, a fronte di cre-scenti limitazioni della sosta prima edella circolazione poi, le trasformazio-ni nelle destinazioni d’uso non sempresono sembrate coerenti: è il caso inparticolare delle dinamiche insediativedel settore terziario proprio all’internodei centri storici di molte città italianeed europee.

Ancora una volta, dunque, ricorre iltema della mancanza di coordinamen-to tra politiche per il governo del terri-torio e pianificazione della mobilità ur-bana. In questa sede verranno trattatigli aspetti trasportistici, considerandouna costante l’uso del territorio, e sa-

3) Per la verità, in molti casianche gli insediamenti piùrecenti delle nostre città sonostate progettate a prescinderedalle necessità di spostamen-to di persone e cose……

CAPITOLO III

105 CENTRO STORICO

ranno descritte le principali forme digestione della domanda di mobilità neicentri storici adottate in Italia.

3.2 Forme e strumenti di gestionedella città

A partire dai riferimenti normativi,vengono illustrati i principali provvedi-menti di gestione della mobilità, dallaregolamentazione della sosta alla pedo-nalizzazione delle aree centrali.

Le fonti normative di riferimento per lagestione dei centri storici

Il Codice della strada attribuisce alSindaco ampi poteri di regolamenta-zione della circolazione (articoli 5, 6 e7). L’elencazione, particolarmente este-sa, individua una serie di provvedimen-ti che determinano le modalità di spo-stamento all’interno dei centri storicidelle città. Infatti, i Sindaci possono:

❏ sospendere temporaneamente lacircolazione di tutte o di alcune catego-rie di utenti, o di veicoli (ad esempio, iveicoli adibiti al trasporto di cose);

❏ introdurre obblighi, divieti e limi-tazioni di carattere temporaneo o nellestrade comunali;

❏ destinare corsie o strade a deter-minate categorie di veicoli (ad esem-pio: TPL, car pooling, car sharing, vei-coli ad emissione nulla);

❏ subordinare al pagamento di unasomma il parcheggio o la sosta dei vei-coli in determinate aree individuate;

❏ subordinare il transito di alcune

aree al rilascio di permessi anche one-rosi e solo per alcune categorie di uten-ti (ad esempio: residenti);

❏ predisporre specifiche limitazionialla circolazione per motivi ambientali(ad esempio: targhe alterne, blocchiparziali o totali della circolazione);

❏ stabilire le aree destinate allasosta (a pagamento o meno) e localiz-zare specifici stalli destinati (anchesolamente per alcune fasce orarie) aparticolare categorie di utenti o veicoli(disabili, piazzole carico-scarico merci,mezzi del TPL, autocaravan, veicoli deiresidenti ecc.);

❏ definire le aree pedonali (AP)4 e lezone a traffico limitato (ZTL)5, conpossibilità, in queste ultime, di intro-durre meccanismi di road-pricing.

Questi ampi poteri in tema di rego-lazione della circolazione hanno per-messo di impostare politiche di gestio-ne della mobilità, operando in partico-lare sulla domanda di spostamenti conl’autovettura privata, che si sono con-cretizzate, in particolar modo nei cen-tri storici, in limitazioni della sosta,schemi di circolazione, interventi ditraffic calming, limitazioni di accesso otransito, estensione delle zone a traffi-co limitato e delle aree pedonali.

La limitazione della sostaIl cosiddetto park pricing rappresen-

ta la prima forma di gestione della do-manda effettuata attraverso un disin-centivo di natura economica alla sostadei veicoli in alcune aree o zone dellacittà. Spesso i provvedimenti riguarda-

4) “Zona interdetta alla cir-colazione dei veicoli, salvoquelli in servizio di emergen-za, i velocipedi, e i veicoli alservizio di persone con limi-tate o impedite capacità mo-torie,[omissis]”, art. 3 Cds5) “Area in cui l’accesso e lacircolazione veicolare sonolimitate ad ore prestabilite oa particolari categorie diutenti e di veicoli”, art. 3Cds.

MOBILITÀ E ACCESSIBILITÀ PER I CENTRI STORICI

CENTRO STORICO 106

no le aree centrali e consistono nella re-golazione ed ottimizzazione del benescarso parcheggio, in termini di porzio-ni della sede stradale da destinare allasosta. Il concetto è quello di far utiliz-zare lo stesso posto auto a più veicolinell’arco della giornata, innescando ilfenomeno della rotazione dei veicoli insosta. Con una opportuna tariffa di so-sta si evitano le soste lunghe e i cosid-detti “garage su strada”, riducendo lapermanenza di un veicolo ad un perio-do non superiore alle due/tre ore, le co-siddette soste brevi legate ai servizi edal tempo libero. Per le soste lunghe,quelle dei residenti e degli addetti, oc-corre trovare altre soluzioni quali, adesempio, parcheggi pertinenziali o par-cheggi fuori sede stradale.

Tra gli effetti attesi da una efficienteed efficace regolamentazione della so-sta sono da ricordare anche:

❏ la fluidificazione del trafficomediante la razionalizzazione dell’usodelle sedi stradali liberate dalle sosteillegali e alle soste in doppia fila(importante il controllo del rispetto delprovvedimento);

❏ la diminuzione dei traffici paras-siti causati dalla ricerca di un postoauto, grazie alla presenza di alcuniposti di sosta sempre liberi (importan-za di adeguate politiche tariffarie: unatariffa troppo bassa non innesca ilfenomeno della rotazione dei veicoli insosta).

Storicamente la necessità di regola-re la sosta si è posta con riguardo aquelle strade e piazze particolarmente

congestionate perché sedi di servizi odi attività. Questa soluzione determinauna forte presenza di auto in sosta oche richiedono di sostare in tutte lestrade vicine alle aree regolamentate.Per ovviare a questo inconveniente, si èpassati ad una regolamentazione dellasosta per aree, che quindi fosse estesa aporzioni di territorio omogenee e piùestese come un intero quartiere. Ovvia-mente le prime zone della città dovequesti provvedimenti vengono applica-ti coincidono con i centri storici. Suc-cessivamente i provvedimenti vengonoestesi alle aree a corona delle aree cen-trali.

I provvedimenti di regolamentazio-ne della sosta dovrebbero trovare appli-cazione soltanto nelle aree dove esisto-no valide alternative di trasporto almezzo privato (ad esempio zone oquartieri in cui è presente una linea ditrasporto ad alta capacità). In generequeste condizioni si hanno nei centristorici.

Il livello di tariffa adottato rappre-senta lo strumento essenziale del parkprincing, per orientare la domanda disosta: una tariffa alta scoraggia la so-sta, soprattutto quella di più lunga du-rata. In genere vengono adottate tariffepiù alte per le zone centrali e di mag-gior pregio, con andamento decrescen-te verso le aree esterne della città chesolitamente si concretizza in non più ditre livelli di tariffazione.

La differenziazione delle tariffe puòanche essere messa in relazione alla lo-calizzazione delle aree di sosta ed alla

CAPITOLO III

107 CENTRO STORICO

distanza dai centri generatori ed attrat-tori della domanda. In alternativa sipossono anche adottare delle tariffedifferenziate per fasce orarie o giornidella settimana.

Una differenziazione della tariffa disosta va prevista anche per le aree fuo-ri sede stradale (anche in struttura) ri-spetto agli stalli sulla sede stradale. Letariffe degli stalli sulla carreggiata de-vono essere più alte o al massimo ugua-li a quelle fuori sede stradale.

Estendere l’ambito di applicazionedella regolamentazione della sosta adinteri quartieri ha determinato una di-versa articolazione delle politiche tarif-farie che tenesse conto delle necessitàin particolare di residenti e addetti in-troducendo diverse forme di agevola-zione6.

Nelle grandi città italiane le espe-rienze intraprese hanno evidenziato al-cune criticità nel sistema park pricing:

❏ L’esperienza della città di Milanoè emblematica per i riflessi non previstideterminati sul mercato degli immobi-li delle aree del centro storico.Inizialmente nelle aree centrali com-prese entro i Navigli potevano accederesoltanto i residenti con uno specificopermesso che consentiva loro anche disostare su strada e i non residenti chedimostrassero di avere un posto autofuori sede stradale. Molti residenti, uti-lizzando per la loro auto il permesso disostare su strada, hanno affittato iposti auto fuori dalla sede stradale agliaddetti del centro vanificando le fina-lità della politica di regolamentazione

della sosta volta a limitare gli accessi alcentro storico. Successivamente il rila-scio del permesso ai residenti è statosubordinato alla non disponibilità diun posto auto fuori sede stradale.

❏ L’esperienza della città di Roma inmateria di regolamentazione della sostaha evidenziato alcuni limiti. In partico-lare, il non aver differenziato per zonela tariffa di sosta (una sola tariffa perl’intera città) e l’adozione di eccessiveagevolazioni per i residenti (nessunlimite al numero di permessi per nucleofamiliare) ha limitato l’efficacia deiprovvedimenti di park pricing, ad esem-pio in termini di rotazione dei veicoli insosta e soprattutto in termini di prote-zione del centro storico.

❏ Dal punto di vista delle agevola-zioni, le diverse esperienze italiane,soprattutto per le zone centrali, stannoormai adottando delle regole comuni,con facilitazioni soltanto per i residen-ti, prevedendo non più di due permessiper nucleo familiare, entrambi onerosi,in cui il primo ad una tariffa quasi sim-bolica (non superiore ai 10-15 euro/mese).

❏ Un effetto comune a tutte le espe-rienze italiane di park pricing è statoquello di determinare un notevoleincremento dell’uso delle due ruote(moto e ciclomotori), soprattutto nellegrandi città.

Inoltre occorre precisare che, in ge-nere, la regolamentazione della sostadovrebbe essere un intervento di brevetermine, propedeutico ad interventistrutturali di lungo periodo (parcheggi

6) Le agevolazioni e i per-messi devono essere relazio-nati all’offerta complessiva disosta e non devono superareil 60-80% del numero dei po-sti auto regolamentati.


CENTRO STORICO 108

fuori sede stradale in struttura, par-cheggi pertinenziali, nuove linee ad al-ta capacità di trasporto pubblico ecc.).Al momento, in nessuna delle esperien-ze italiane sono riscontrabili né preven-tivabili nel prossimo futuro queste evo-luzioni.

Gli schemi di circolazioneUn altro strumento che consente di

ottenere effetti in termini di protezio-ne del centro storico dalla congestioneda traffico veicolare è lo studio di par-ticolari schemi di circolazione7. I qua-li consentono di evitare i traffici di at-traversamento tramite la classificazio-ne, dal punto di vista funzionale, ditutte le strade del centro storico, pre-vedendo solo le categorie “strade diquartiere” e “strade locali”. La funzio-ne di tutte le strade si limita al soloraggiungimento delle diverse zone o

destinazioni del centro storico. Aven-do identificato la viabilità locale all’in-terno del centro storico è possibile,quindi, assegnare a ciascuna strada unsenso unico più compatibile con le li-mitate dimensioni trasversali delle viecentrali e con l’esigenza di spazi di so-sta e configurare i sensi unici dellestrade adiacenti in modo tale da for-mare una rotazione per ciascun isola-to e rotazioni opposte in ognuno degliisolati adiacenti. Come si vede in figu-ra, un veicolo proveniente da A e di-retto a B è costretto a percorsi scomo-di e non diretti. In questo modo siscoraggiano i veicoli ad attraversarele zone centrali del reticolo stradale,specie in presenza di un numero dimaglie da attraversare elevato, e si fa-vorisce l’utilizzo della viabilità princi-pale esterna al reticolo della viabilitàlocale e generalmente più idonea adaccogliere le funzioni di deflusso vei-colare. L’obiettivo è in sostanza, quel-lo di riportare il traffico di attraversa-mento sulla viabilità definita princi-pale, a tutto vantaggio della mobilitàlocale e pedonale. Un’accezione parti-colare di “Environmental area”8 per ilcentro storico.

Il limite dell’adozione di questi sche-mi è l’allungamento dei percorsi perl’utenza non abituale e, soprattutto, peri veicoli di emergenza. Pertanto, la let-teratura tecnica ne limita l’applicazio-ne ai soli casi in cui ne derivi una note-vole utilità o nei quali si trovino validealternative.

7) Lo schema di circolazionedi una rete stradale si realiz-za assegnando a ciascun ele-mento rettilineo delle rete diun unico senso o entrambi isensi di circolazione. In gene-rale tale operazione avviene avalle dell’individuazione del-la gerarchizzazione della rete(individuazione di diverse ti-pologie di funzioni per le di-verse tipologie di strada: via-bilità principale e viabilità lo-cale).8) C.Buchanan: “Traffic inTown”, Londra 1963.

CAPITOLO III

Fig. 1 - Sensi unici contrapposti

Fonte: “I piani urbani del traffico”, Politecnico di Milano, 1993.

109 CENTRO STORICO

Gli interventi di traffic calming Un sistema praticato per “scoraggia-

re” l’utilizzo di autoveicoli su strade ap-partenenti non solo ad aree centrali,ma, più in generale, ad aree la cui fun-zione prevalente non sia quella dellacircolazione veicolare, è quello di di-stinguere e separare chiaramente glispazi riservati ai pedoni da quelli riser-vati ai veicoli, anche attraverso specifi-che soluzioni di arredo urbano. Per laverità la cosiddetta moderazione deltraffico, oltre a costituire uno strumen-to di pura politica di gestione della do-manda, contribuisce a ridurre gli effet-ti negativi del traffico sull’ambiente esulla sicurezza stradale (visione cityfriendly9 dei trasporti).

È il caso, ad esempio, dei cosiddettivoonerf (Fig. 3), molto diffusi in Olan-da. La sede stradale riservata ai veicoliè limitata complessivamente ad unacorsia ed è di gran lunga inferiore aglispazi riservati alla mobilità pedonale,resi preponderanti grazie all’allarga-mento dei marciapiedi; apposite piaz-zole consentono ai veicoli di alternarsinel percorrere la strada; il percorsolongitudinale dei veicoli viene reso nonrettilineo in maniera da condizionarnela velocità.

Oltre ai disassamenti planimetricisono previste anche variazioni altime-triche per ridurre la velocità dei veico-li, come dossi artificiali o sopralzi incorrispondenza di percorsi pedonali: ilveicolo deve dare la precedenza ai pe-doni perché sta invadendo un’area pre-valentemente pedonale.

Ovviamente si tratta di provvedi-menti adottati in zone a bassa densitàabitativa, per non creare difficoltà agli

9) Si veda in proposito CarloMolteni, “Traffic calming e ri-qualificazione del centro sto-rico di Modena”, U.I. n°177/01


Fig. 2 - Esempio di choker.

Fig. 3 - Esempio di voonerf.

Fonte: Disegno di strade urbane e controllo del Traffico, Instituteof Transportation Engineers, Milano, 1993.

Fonte: Piani urbani del traffico, Politecnico di Milano, 1993.

CENTRO STORICO 110

stessi residenti e limitatamente alla via-bilità locale, presupponendo l’esistenzadi una viabilità principale auspicabil-mente servita da linee di trasporto col-lettivo pubblico.

Altre soluzioni riguardano l’utilizzodi pavimentazioni speciali realizzate inmateriali anche lapidei di pezzaturaparticolare (granitello, lastre di gneiss,ciottoli di fiume ecc.), tali da renderenon agevole la percorrenza all’autovei-colo ed, in molti casi, colorate al fine diindividuarle anche visivamente. Incombinazione alle precedenti soluzio-ni, vengono realizzati degli attraversa-menti pedonali in rilievo rispetto alpiano carrabile ed allargamenti di mar-ciapiedi in corrispondenza degli stes-si10 e delle intersezioni (strozzatura ochoker) (Fig. 2). La finalità di questiprovvedimenti è quella di far percepireal conducente che sta invadendo un’a-rea non destinata a lui e nella quale èpossibile solo transitare lentamente esostare. Spesso, infatti, tali aree sonocircoscritte e caratterizzate dall’impo-sizione di limiti di velocità per i veicoli(30 km/orari) definite, in alcuni casi,“Zone 30”, in altri Zone a Traffico Pe-donale Privilegiato (ZTPP), in una sor-ta di continuità concettuale rispetto al-le diffusissime Zone a Traffico Limitato(ZTL).

Le limitazioni all’accesso ed al transito La forma più diffusa di regolazione

della domanda di traffico veicolare pri-vato verso il centro storico è la cosid-detta Zona a Traffico Limitato (ZTL). Il

ricorso a tale provvedimento è determi-nato prevalentemente dall’esigenza dimigliorare la qualità di vita nelle areedi maggiore pregio delle città (centristorici). La riduzione delle forme di in-quinamento acustico, atmosferico e vo-lumetrico “da traffico” rientra tra le fi-nalità delle politiche di mobilità soste-nibile adottate sin dagli anni ’80. Si ètrattato il più delle volte di provvedi-menti isolati e, in molti casi, introdottiin deroga agli strumenti di pianifica-zione della mobilità urbana più idoneia rispondere alle esigenze di sposta-mento in forma sistemica (ad esempioi Piani Urbani del Traffico).

La possibilità per le amministrazio-ni comunali di limitare la circolazionedelle autovetture in particolari areedella città, subordinandola al paga-mento di una tariffa di ingresso, è pre-vista espressamente dal Codice dellastrada: la strada, risorsa limitata costi-tuita dagli spazi riservati (o riservabili)alla circolazione ed alla sosta dei veico-li stradali, è sottoponibile ad un prezzo

10) Al fine sia di limitare ilfenomeno della sosta di auto-veicoli a ridosso delle zebra-ture, particolarmente perico-losa per la visibilità reciprocapedone veicolo in movimen-to, sia per indurre a limitarela velocità degli autoveicoli.

CAPITOLO III

Tabella 3.1ZONE A TRAFFICO LIMITATO

Trend estensione dell’area destinata a ZTL espressa in kmq per 100 kmq di superficie comunale

2001 2002Torino 0.81 0.85Milano Nd 0.02Genova Nd 0.26Bologna 2.63 2.24Firenze 3.61 3.62Roma Nd 0.36Napoli 2.67 2.93Palermo Nd 2.39

Fonte: I Rapporto APAT sulla Qualità dell’Ambiente urbano, 2004.

111 CENTRO STORICO

che possa ricondurre in una condizionedi equilibrio la domanda e l’offerta dimobilità.

In tale ambito, l’introduzione dischemi allargati di road pricing può de-terminare un effetto redistributivo sullevarie fasce di utenti: poiché il redditoinfluisce sulla disponibilità a pagare perla mobilità, risulterebbero penalizzatele fasce meno abbienti. Si possono allo-ra prevedere interventi per attenuarequesti effetti, ad esempio, destinandoparte dei proventi alla realizzazione diinfrastrutture e servizi per tali fasce.Ciò fa però scaturire un altro problema:la gestione del consenso sociale poiché,in genere, i confini dell’Autorità di esa-zione (ad es. Comune dell’area urbanacontrollata) non coincidono con quellidell’insieme dei soggetti sottoposti allatariffazione, come ad esempio i pendo-lari provenienti da altre aree che nonpossono beneficiare direttamente dellautilizzazione dei proventi.

La questione della scelta e della cor-retta applicazione di un sistema di pri-cing in un’area urbana è, comunque,complessa e deve partire da un attentoesame che evidenzi le problematichedella mobilità afferente la zona, il ruo-lo della zona da assoggettare a pricingrispetto alle altre, le sue problematicheeconomiche e la sua valenza sociale,urbanistica, architettonica, monumen-tale ed ambientale.

Esistono diversi fattori che influen-zano una appropriata attuazione delpricing: la corretta definizione della suaarchitettura (onere di costruzione e ge-

stione del sistema di esazione, livello edifferenziazione oraria delle tariffe, de-limitazione ad area o cordone); le ca-ratteristiche del sistema di mobilità(configurazione della rete stradale edelle modalità alternative); le caratteri-stiche strutturali della domanda (moti-vi dei viaggi, profili origine-destinazio-ne, caratteristiche socio-economichedegli utenti ecc.).

Dal punto di vista operativo sonopossibili due diversi schemi di pricing:un permesso “oneroso” di transito convalidità almeno mensile, di solito an-nuale, oppure un pedaggio per ognitransito sulla falsariga di quello delleautostrade a pagamento. La scelta del-l’uno o dell’altro sistema ha notevoli ri-cadute in termini di infrastrutture, tec-nologie e sistemi di controllo da mette-re in campo. Il permesso, soprattuttoquello di tipo tradizionale, richiede me-no tecnologie sofisticate ma necessitàdi maggior controllo. Il pedaggio di ti-po autostradale necessita di un “attrez-zaggio” dei varchi di accesso, con mag-giori investimenti, mentre il controllo,soprattutto nel caso di tecnologie di ul-tima generazione, può essere sufficien-temente automatizzato.

Il livello delle tariffe, inoltre, deveprodurre effetti significativi sulla do-manda ed essere socialmente accettabi-le. Quest’ultima condizione si verificaparticolarmente a fronte di elevati livel-li di congestione e di inquinamento, inpresenza di interventi di potenziamen-to dei parcheggi e dei modi di traspor-to collettivo. La questione dell’accetta-


CENTRO STORICO 112

bilità di un sistema di pricing e dell’ac-quisizione del consenso degli utenti ri-mane uno degli elementi determinantiper il successo del sistema.

L’adozione di un sistema di pricingdeve inoltre essere accompagnato egiustificato da un’adeguata alternativamodale di accesso alle aree interessatedal provvedimento (ad esempio presen-za di un idoneo servizio di trasportocollettivo, meglio se ad alta capacità).

Benché i progressi tecnologici ab-biano ormai reso possibile l’applicazio-ne automatica delle tariffe, esiste anco-ra una molteplicità di fattori che influi-scono sulla applicabilità del road pri-cing (ad esempio alta permeabilità del-l’aria e capacità di presidio e controllodi un elevato numero di varchi di ac-cesso). Queste difficoltà hanno spintoverso la diffusione di forme di tariffa-zione della congestione meno efficientima più praticabili, almeno inizialmen-te, quale il park pricing.

Una menzione particolare va fattanei confronti delle due ruote motoriz-zate (ciclomotori e motocicli). Inizial-mente le forme di limitazione del traf-fico non hanno riguardato i ciclomoto-ri e le due ruote (emblematico il casodella ZTL di Roma). Questa “esenzio-ne” ha determinato un cambio modaledegli spostamenti passando dall’usodell’autovettura privata alle due ruotesenza ricorrere al trasporto collettivo(stesso fenomeno riscontrato nei casidi park pricing). L’aumento considere-vole delle due ruote in circolazione,con gli effetti negativi in termini di si-

curezza della circolazione e inquina-mento ambientale, ha successivamentedeterminato dei correttivi ai provvedi-menti di limitazione del traffico, inclu-dendo anche le categorie dei ciclomo-tori e motocicli.

Le aree pedonaliIl provvedimento certamente più re-

strittivo alla libertà della circolazione èl’istituzione di Aree Pedonali (AP), lacui maggiore efficacia, dal punto di vi-sta della riduzione delle esternalitàprodotte dal traffico veicolare e semprein presenza di un adeguato servizio ditrasporto collettivo pubblico, è la mi-nore permeabilità rispetto alle catego-rie di veicoli autorizzati al transito (ele-mento di debolezza delle ZTL).

L’area pedonale nasce come provve-dimento del traffico in favore della si-curezza (il principio della separazionedelle diverse componenti di traffico èun “assioma” della sicurezza), con evi-denti risvolti in termini di qualità dellavita. Inizialmente con i provvedimentidi pedonalizzazione veniva consentitoil transito delle due ruote e dei mezzi ditrasporto collettivo, successivamente, esoprattutto nelle aree con elevati flussipedonali, si è provveduto a disciplinarequeste componenti di traffico, ove pos-sibile, prevedendo sedi separate o per-corsi alternativi. Nei casi di impossibi-lità si è provveduto a determinare delleregole o degli accorgimenti al fine direndere sicuro il transito dei pedoni iquali mantengono la precedenza su tut-te le altre componenti.

CAPITOLO III

113 CENTRO STORICO

In principio a fronte di tali provvedi-menti di pedonalizzazione si sono op-posti i residenti e soprattutto i titolaridelle attività commerciali determinan-do una limitazione temporale degli stes-si (ad esempio estensione del provvedi-mento alle sole ore dello shopping).Successivamente gli stessi commer-cianti, alla luce dei riscontri positivi intermini di maggiori vendite, hanno so-stenuto l’estensione della pedonalizza-zione delle aree. Questi riscontri sonoperaltro un fenomeno abbastanza ricor-rente nei provvedimenti di regolamen-tazione della circolazione veicolare.

Le criticità dei provvedimenti di pe-donalizzazione sono legate alle proble-matiche dei mezzi di soccorso e delladistribuzione delle merci, cui vanno de-stinati percorsi e periodi temporali diaccesso.

Un’altra criticità è rappresentatadalle forme di inquinamento “di ritor-no” delle aree pedonali, causate nei ca-si di grandi affollamenti, presenza di

locali di ritrovo con risvolti negativisulla quiete, specie quella notturna, emalessere diffuso dei residenti dellearee soggette a questi provvedimenti.Per certi versi questo aspetto rappre-senta una contraddizione, in quanto ilprovvedimento nasce anche comeprovvedimento per migliorare la qua-lità della vita. In questo caso è difficileprevedere soluzioni se non attraversoregole di comportamento e controllodel loro rispetto.

I casi di maggior successo di pedo-nalizzazione sono quelli che sono statiaccompagnati anche da provvedimentidi arredo urbano, con ridisegno dellesezioni stradali a misura di pedone enon più destinate alle autovetture, nelrispetto delle peculiarità storiche ed ar-chitettoniche dell’area.

In alcune città europee come, adesempio, Monaco, la combinazione diun trasporto collettivo efficiente conl’introduzione di pesanti pedonalizza-zioni delle aree centrali ha determinato


Tabella 3.2AREE PEDONALI

Trend estensione dell’area pedonale Incremento percentuale Estensione areaespressa in mq per 100 abitanti dell’area pedonale pedonale

espressa in mq1999 2002 2002-1999 2002

Torino 31.20 33.00 5.74% 285.500Milano 7.46 11.00 47.55% 138.200Genova 20.70 20.15 -2.65% 123.000Bologna 14.20 18.05 27.13% 67.000Firenze 77.79 84.24 8.30% 300.000Roma 9.00 13.65 51.65% 347.656Napoli 29.07 25.09 -13.70% 252.000Palermo 2.50 2.48 -0.95% 17.000

Fonte: I Rapporto APAT sulla Qualità dell’Ambiente Urbano, 2004.

CENTRO STORICO 114

effetti di rilievo sia per la vivibilità del-le aree centrali della città sia per il vo-lume di affari e per la vivacità degliesercizi commerciali (tradizionalmentecontrari alle restrizioni).

Forme così restrittive di limitazionedell’accesso e della circolazione dei vei-coli a motore, si accompagnano di nor-ma, a programmi di tutela e salvaguar-dia dei beni architettonici.

3.3 Il ruolo del Trasporto PubblicoLocale

Nella consapevolezza che il mezzoprivato rappresenta una componentecritica ai fini della fruizione del centrostorico è opportuno approfondire il ruo-

lo e l’importanza del TPL quale princi-pale alternativa di trasporto al serviziodelle aree più centrali delle città.

In una specifica indagine già la Fon-dazione Caracciolo11 aveva evidenziatoi limiti di un Trasporto pubblico locale(TPL) non orientato alle esigenza dimobilità dei cittadini. Alcune criticità,infatti, condizionano pesantemente lamobilità nei centri storici, in conside-razione del fatto che, nella maggiorparte dei casi, la configurazione dellereti di trasporto è ancora di tipo “ra-diocentrico”, obbligando i cittadini di-retti verso il centro della città ad effet-tuare il trasbordo dalla linea prove-niente dalla periferia verso la destina-zione finale. Oppure, al posizionamen-to dei capolinea in zone centrali dellacittà o, ancora, il passaggio di più lineesulla stessa via, con orari non opportu-namente coordinati fra loro.

L’analisi degli aspetti di mobilità e diaccessibilità dei centri storici, ha evi-denziato come queste aree urbane sia-no state oggetto di progressivi interven-ti restrittivi, in termini di possibilità diaccesso e di spostamento. Tali limita-zioni riguardano sia la mobilità dellepersone, sia delle merci, aspetto que-st’ultimo particolarmente delicato so-prattutto in quelle realtà nelle quali lacomponente del commercio è significa-tiva, e hanno l’obiettivo di preservare ilpatrimonio artistico e culturale che co-stituisce un bene meritevole di tutela.In questa prospettiva, il TPL viene con-cepito come la modalità più sostenibileper fornire la possibilità ai cittadini di

11) Per un approfondimentosi veda “Il Trasporto PubblicoLocale. Tra servizio sociale eopportunità di business”,Fondazione Filippo Carac-ciolo, aprile 2004.

CAPITOLO III

Vienna

Rouen

Pomona CA

Monaco di B.

Minneapolis

Hereford (GB)

Essen

Dusseldorf

Copenhagen

Colonia

Atchinson KA (USA)

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Grafico 3.1

Incremento dei volumi d'affari degli esercizi commerciali dopo la pedonalizzazione (%)

Fonte: UITP Millennium Cities Database.

115 CENTRO STORICO

raggiungere le attività professionali, diistruzione e di tempo libero, senza do-ver dipendere dal mezzo privato.

Affinché le politiche di gestione dellamobilità risultino funzionali ad una“conservazione dinamica” del centrostorico, il TPL deve garantire elevati li-velli di servizio soprattutto in termini diqualità, per saper rispondere alla do-manda di mobilità espressa dai nuovifruitori del centro storico: abitanti, pen-dolari, city users, business men, turisti.Il TPL deve essere orientato a sostenereun sistema urbano che, fortemente col-legato sia a contesti locali con le perife-rie, i quartieri, l’hinterland delle grandiaree metropolitane, sia a contesti nazio-nali ed internazionali, diventi motore disviluppo per la città, attraverso la facili-tazione alla fruizione di tutte le sue atti-vità, residenziali, commerciali, cultura-li, del tempo libero, a supporto di unaloro redistribuzione integrata su tutto ilterritorio urbano, verso la costruzionedi nuove centralità.

Lo sforzo maggiore che le ammini-strazioni pubbliche, in primo luogo, e igestori sono chiamati ad affrontare, èproprio quello di dimostrare una capa-cità di pianificazione del servizio chesia coerente con quelle di pianificazio-ne urbana e con le direttrici di sviluppodella società moderna che pongono alcentro le necessità delle persone. All’in-terno del centro storico, comunementel’area più servita della città, il TPL deveessere in grado di rispondere ai diversisegmenti della domanda, differenzian-do l’offerta in modo da soddisfare la

mobilità di carattere sistematico (casa-lavoro-casa e casa-scuola-casa) delle fa-sce deboli (minori, anziani, persone conridotte capacità motorie), quella turisti-ca e degli eventi, nonché quella dei “bu-siness men” e della notte. Quest’ultimacomporta delicati risvolti in termini disicurezza non solo stradale. Occorre unTPL che sappia interpretare queste di-namiche e produca risposte flessibiliper il centro storico e per tutta la città,offrendo ai suoi fruitori reali opportu-nità di spostamento, di migliore acces-so ai servizi, dunque un TPL più dispo-nibile, più accessibile e più innovativo.

Una maggiore disponibilità del ser-vizio è riconducibile alle caratteristichedell’offerta del servizio di trasporto,che in qualche modo condiziona lascelta modale dell’utenza e la possibi-lità di accesso al centro storico12. Unamigliore accessibilità è, invece, sinoni-mo di informazione per garantire lasoddisfazione di un bisogno, non soloesplicito ed implicito, ma anche laten-te. L’offerta di un ampio spettro di pos-sibilità sarebbe senz’altro premiata da-gli utenti, i quali sono interessati ad unservizio porta-a-porta, indipendente-mente da chi lo offre. In questa pro-spettiva, dunque, sembrano da inco-raggiare quelle esperienze che dimo-strano di mettere a sistema diverse mo-dalità di offerta, percorrendo nuovestrade di integrazione: partneriariaticon cooperative di taxi, collaborazionicon società di autonoleggio, servizi dinoleggio biciclette e scooter elettrici.Servizi simili, del resto, vanno proprio

12) Su tali aspetti, si veda ilrapporto della FondazioneCaracciolo, op. cit. pagg. 37-41.


CENTRO STORICO 116

incontro alle diverse componenti dellamobilità che fanno riferimento al cen-tro storico: pendolari che arrivano nel-le stazioni centrali delle città e devonoraggiungere il luogo di lavoro; abitantidei quartieri centrali; turisti in visita;escursionisti attratti dagli eventi del fi-ne settimana; uomini d’affari prove-nienti da stazioni ed aeroporti. Un ap-proccio integrato consente, inoltre, al-l’utente di percepire la qualità globaledi una serie di combinazioni di mezzidi trasporto e di utilizzare le miglioricombinazioni di vettori, minimizzandoi tempi di attesa e di trasbordo. Ele-mento indispensabile per favorire l’ac-cessibilità al TPL, intesa proprio comecombinazione di un’offerta differenzia-ta, è l’integrazione tariffaria che con-sente di poter usufruire, con uno stessotitolo di viaggio (biglietto, smart-card,abbonamento, tessera ecc,), di più of-ferte di mobilità, appartenenti anche agestori diversi.

Infine, il servizio di TPL deve riusci-re ad essere più inovativo13. Infatti, pu-re in presenza di importanti investi-menti, i miglioramenti della tecnologiae del design dei veicoli e delle fermatedeterminano un inserimento compati-bile non solo in termini ambientali(veicoli a metano o ad emissione nul-la), ma anche in termini di armonia ar-chitettonica. Design, tecnologia e nuoviservizi aggiuntivi, in definitiva, rappre-sentano dei punti di forza per la valo-rizzazione del centro storico e assumo-no una certa rilevanza anche nell’otticadi promozione turistica della città. Lapredisposizione di speciali city-card, adesempio, che racchiudano un pacchet-to coordinato di servizi (sosta in unparcheggio di scambio, titolo di viaggiosul TPL per l’intera rete, ingresso a mu-seo/i, sconti su ristorazioni o altri eser-cizi commerciali ecc.) potrebbe, infatti,essere una strada per inseguire quellacomponente della domanda di mobilità

13) Questo tipo di strategiapuò riguardare solo la qua-lità aggiuntiva del servizioerogato, in presenza di unaqualità di base già elevata intermini di caratteristiche pre-stazionali (frequenza, tempidi percorrenza ecc.).

CAPITOLO III

“CALL A BIKE” - FERROVIE TEDESCHE

È un servizio innovativo di noleggio di biciclette offerto dalle Ferrovie Tedesche(Deutsche Bahn AG) che offre un’alternativa al mezzo privato per i residenti, eun’opportunità di spostamento per i pendolari che arrivano nelle stazioni cen-trali delle città tedesche di Berlino, Francoforte e Monaco. Il servizio è molto at-trattivo per i clienti delle ferrovie e per i visitatori della città, dal momento chele biciclette high tech non devono essere riconsegnate alla stazione di partenza,ma possono essere depositate in luoghi centrali all’interno dell’area urbana. Iclienti registrati possono noleggiare una bicicletta semplicemente chiamandoun numero indicato sulla bicicletta stessa. Il sistema sembra riscuotere un cer-to successo e conta oltre 1100 utenti al giorno.

117 CENTRO STORICO

costituita dai city users “consumatori”della città a scopi prevalentemente ri-creativi.

Il TPL è, dunque, chiamato ad adat-tarsi alle esigenze di mobilità di una so-cietà nella quale si stanno modificandostili di vita, tipologie di lavoro, conschemi e relazioni di viaggio più com-plessi rispetto al tradizionale pendola-rismo, espressione della società Taylo-rista. Un processo di adeguamento chedeve essere sostenuto a diversi livelli enon può più essere richiesto soltantoagli operatori del settore. A livello na-zionale e regionale è necessario assicu-

rare un quadro normativo di riferimen-to realmente orientato alla liberalizza-zione ed alla privatizzazione, che favo-risca una maggiore efficienza del siste-ma. A livello locale, occorre relazionaree coordinare lo sviluppo urbanisticodella città con le esigenze di mobilità,attraverso l’implementazione di politi-che urbane integrate, orientate al con-trollo della città diffusa, derivato del-l’automobilismo di massa e dove il TPLnon può arrivare se non con costi esor-bitanti per la comunità. Ridisegnare larete del trasporto per una città concen-trata e policentrica, più accessibile per-


LA TESSERA IMAGINE “R” DI PARIGI

Offre una tariffa speciale per i giovani nella regione di Parigi, allo scopo di at-trarre utenti e renderli fedeli al TPL. Oltre ai vantaggi in termini di costo del tra-sporto, questa tessera annuale offre valori aggiunti come inviti ad eventi specia-li, una rivista, un sito web, l’accesso ad una comunità SMS. In questo modo, latessera offre una varietà di servizi destinati ai giovani utenti e aiuta a creare unanuova immagine del trasporto pubblico, permettendo ai gestori di diversificarei contatti e migliorare l’approccio con gli utenti.

DELTAMETROPOOL, PAESI BASSI

Il progetto mira ad integrare completamente la pianificazione del TPL nella pia-nificazione della mobilità generale e nello sviluppo urbanistico. L’approcciocoinvolge tutti gli stakeholder rilevanti, compresi tutti i livelli di autorità e copreparecchie aree amministrative distinte. La pianificazione urbanistica del terri-torio è concentrata sulla vicinanza delle reti di trasporto esistenti o previste, tra-sporto pubblico compreso, in modo da creare strutture territoriali con un’ac-cessibilità di elevata qualità.

CENTRO STORICO 118

ché la quantità e la qualità del servizioofferto vedono ridotta all’origine la ne-cessità di spostamenti.

In uno scenario in cui l’allontana-mento della popolazione dal centro sto-rico e la dispersione delle residenze ri-spetto alle sedi del lavoro e dei serviziproduce un aumento delle distanzepercorse che il TPL non riesce ad inter-cettare, due sembrano le principalistrategie in grado di contrastare il radi-cato utilizzo dell’automobile: da un la-to l’innovazione e un maggior utilizzodella tecnologia nei servizi di trasportocollettivo, dall’altro il coordinamentocon le politiche urbane intraprese dalleamministrazioni locali.

Peraltro, la prevalenza dell’uso del-l’auto privata negli spostamenti verso ilcentro, rischia di innescare meccani-smi distributivi perversi: l’elevato livel-lo di tassazione sull’automobile, infatti,viene in parte dirottato verso la mobi-lità collettiva, non solo in termini di in-vestimenti, ma molto più spesso attra-verso sussidi ed interventi ad hoc.

Anche se il livello di tassazione rela-tiva all’autovettura appare particolar-mente elevato (soprattutto in uno sce-nario di progressiva limitazione allamobilità privata), la prospettiva di di-rottare quote di tassazione riferite albene auto a favore del trasporto collet-tivo può, in via di principio, essere ac-colta: nella prospettiva di incoraggiareun diverso bilanciamento tra mobilitàindividuale e mobilità collettiva, infatti,la possibilità di recuperare risorse perequilibrare le diverse modalità di tra-

sporto può essere incoraggiata nellamisura in cui riesce effettivamente amigliorare l’offerta di mobilità di unterritorio. Diverso, però, è il caso in cuiqueste risorse non siano destinate a po-tenziare il trasporto collettivo, ma ser-vano esclusivamente a ripianare formedi inefficienza del TPL. I recenti inter-venti sulle accise del 200414 e del200515, ad esempio, con risorse desti-nate non a potenziare il servizio di tra-sporto (come peraltro alcuni organi distampa hanno evidenziato), ma a fi-nanziare i contratti collettivi di lavorodi categoria, destano qualche perples-sità e sono un esempio di come si pos-sano manifestare meccanismi distri-buiti perversi, tali per cui i soggetti chesubiscono il prelievo non ne godonopoi i benefici. In sostanza, chi utilizzamaggiormente l’autovettura per gli spo-stamenti di lavoro, spesso in mancanzadi valide alternative, è come se “mante-nesse” il trasporto pubblico che, oltread avere prezzi di accesso particolar-mente bassi, è maggiormente disponi-bile nelle zone centrali o semicentralidelle città, zone nelle quali vivono mol-to spesso le fasce di popolazione piùabbienti che, quindi, hanno davveroun’alternativa all’uso del veicolo priva-to: in queste aree, infatti, il TPL nor-malmente raggiunge livelli di servizioparticolarmente elevati.

14) Il D.L. 355/2003, conver-tito in L. 47/2004, ha assicu-rato la copertura economicadell’accordo collettivo di ca-tegoria prevedendo un au-mento dell’aliquota di accisasulla benzina.15) Il D.L. 21 febbraio 2005,n. 16 “Interventi urgenti perla tutela dell’ambiente e perla viabilità e per la sicurezzapubblica” autorizza l’aumen-to di mezzo centesimo (0,05)sulle accise della benzina(euro 564) e di un centesimosu quelle del gasolio (euro413) per mille litri al fine diassicurare il rinnovo del pri-mo biennio del contratto col-lettivo 2004-2007 relativo alsettore del TPL.

CAPITOLO III

119 CENTRO STORICO

3.4 L’innovazione tecnologica

L’innovazione tecnologica applicata,sia agli strumenti di gestione della mo-bilità, sia ai veicoli, costituisce un vali-do supporto alla mobilità urbana, conparticolare riguardo al centro storico.

I recenti progressi nella tecnologiaveicolare ed infrastrutturale possono,infatti, contribuire a porre rimedio aduna parte delle esternalità negative deltrasporto, specialmente nei contestipiù critici delle aree urbane quali, ap-punto, i centri storici. È evidente che leapplicazioni tecnologiche più interes-santi risultano tanto più efficaci quan-to più sono inserite in un programmadi intervento che includa in forma inte-grata anche altre tipologie di strategieorientate sia alla domanda (Traffic De-mand Management) che all’offerta ditrasporto (potenziamento trasportopubblico, traffic calming ecc.).

I settori di applicazione più atti-nenti alle politiche di gestione della

mobilità nei centri storici possono ri-guardare:

❏ la tecnologia veicolare, per lariduzione dell’impatto ambientaleatmosferico (ad es. vetture elettriche,motori alimentati da celle a combusti-bile, sistemi di route guidance, control-lo computerizzato del consumo e delleemissioni, ecc.), e dello spazio stradaleoccupato dai veicoli (veicoli di dimen-sioni ridotte);

❏ il controllo del traffico urbano(telepedaggio, controllo elettronico del-l’accesso, informazioni all’utenza, con-trollo della velocità automatico, infor-mazione in tempo reale sulle condizio-ni del traffico ecc.); in questi casi la tec-nologia ha reso concretamente applica-bili non solo provvedimenti di restri-zione dell’accesso, che altrimentisarebbero stati assai onerosi (controllodei varchi di accesso a centri storici digrandi dimensioni), ma ha consentitodi configurare sistemi avanzati di info-mobilità, fondati sulla catena “rilievo


IL FINANZIAMENTO CON AUMENTO DELLE TASSE - CHICAGO

La città di Chicago usa il finanziamento con aumento delle tasse (TIF, Tax In-crement Financing) come strumento per finanziare il nuovo sviluppo di infra-strutture di trasporto in aree svantaggiate. Entro le aree in questione, la quan-tità iniziale di tasse e di spese pubbliche generate viene posta come linea di ri-ferimento e mantenuta per tutta la durata del progetto. Le proprietà immobilia-ri inutilizzate esistenti vengono ristrutturate e riportate ad un utilizzo produtti-vo; come conseguenza, il valore di queste proprietà aumenta. L’incremento del-le nuove entrate del fisco, paragonate con la linea di riferimento, è usato per imiglioramenti entro l’area TIF.

CENTRO STORICO 120

dati - elaborazione - comunicazioneagli utenti finali”, in grado di fornire unprezioso ausilio alla gestione dellamobilità, specie nelle aree più conge-stionate delle aree urbane;

❏ la gestione avanzata delle flotte diveicoli, non solo del TPL, ma anche deiveicoli commerciali, attraverso disposi-tivi di localizzazione satellitare e cen-trali operative in grado di elaborare lerichieste degli esercizi commerciali e diprogrammare itinerari ottimali per cia-scun veicolo, ha consentito in molticasi apprezzabili miglioramenti deicoefficienti di carico, e quindi delnumero di veicoli commerciali in circo-lazione;

❏ il decoupling: la diffusione diinternet su ampia scala, ha consentitolo sviluppo di applicazioni informati-che finalizzate alla trasformazionedegli spostamenti fisici in spostamentivirtuali per servizi bancari, acquisti,servizi anagrafici, lavoro. Nel caso deicentri storici, sede di consistenti atti-vità del terziario, tali applicazioni pos-sono contribuire a limitare il numerodi accessi e i disagi per gli utenti.Tuttavia, andrebbe approfondito l’a-spetto sociologico della sostituzionedelle attività umane in un semplicescambio di bit, oltre che gli effetti ditali applicazioni sull’equilibrio tramuseo-ghetto e motore di attività. Aquesto proposito, in effetti, la riduzionedell’intensità di trasporto connessa alleattività potrebbe generare una minorepresenza fisica di insediamenti all’in-terno dei centri storici e quindi un

rischio di diminuzione della dinamicitàdelle aree centrali.

3.5 La distribuzione delle merci

Una riflessione sulle dinamiche dimobilità nei centri storici deve prende-re in considerazione anche una partico-lare componente di traffico, quella rela-tiva al trasporto urbano delle merci.

Il centro storico è sede di attivitàcommerciali, di uffici e, più in genera-le, di servizi, con la conseguente neces-sità di essere rifornito di beni e servizimerceologici di ogni genere. In questosenso, divengono di vitale importanzaper la redditività dei servizi commer-ciali, le operazioni di consegna e rac-colta delle merci nel centro storico so-prattutto in seguito all’adozione diprovvedimenti di limitazione della cir-colazione

Lo scenario di riferimento presentaalcune aspetti di fondo comuni:

❏ costante incremento del trasportomerci in ambito urbano, dovuto alledinamiche generali del settore produtti-vo (produzioni “just in time”, aumentodella rendita urbana che ha determina-to una riduzione degli spazi di magazzi-naggio, tendenza a non avere elevatilivelli di scorta delle merci, estensionedella gamma dei prodotti ecc.);

❏ presenza di una considerevolequota di veicoli commerciali leggeri (aldi sotto delle 3.5 t), alimentati preva-lentemente a gasolio, rispetto al parcocircolante;

CAPITOLO III

121 CENTRO STORICO

❏ una stima prudente della entitàdel fenomeno in relazione al traffico,individua la percentuale di trafficomerci rispetto al traffico cittadino parialmeno al 10-15%16. Peraltro, gli effettidella convivenza tra veicoli commer-ciali ed altri veicoli nei centri storici vaben al di là di tali cifre, sia in termini diintrusività che in termini di emissioniinquinanti17;

❏ molti dei veicoli commerciali incircolazione nei centri urbani sonocostituiti da autovetture ad uso promi-scuo in conto proprio e da autocarricon portata inferiore a i 3.5 t: si trattadi piccoli “terzisti” o piccoli imprendi-tori, monoveicolari, aziende familiari,che spesso utilizzano veicoli più obso-leti e che quindi sono più inefficientidal punto di vista ambientale (Tab.3.3);

❏ l’attività è svolta spesso in condi-zioni non efficienti, in quanto i mezzicircolano raramente a pieno carico,moltiplicando così gli accessi (piùcamion per lo stesso negozio che usafornitori diversi) e aumentando le per-correnze (percorsi non razionalizzati,consegne dirette ecc.);

❏ non sono molto diffuse, se non alivello di sperimentazione, le esperien-

ze di city logistics, piattaforme logisti-che localizzate in prossimità dellemaggiori infrastrutture di accesso allecittà dove le merci possono essereconcentrate, stoccate e avviate alladestinazione finale in modo più razio-nale e con veicoli a basso impattoambientale;

❏ gli attori del fenomeno apparten-gono a gruppi d’interessi che hannomodelli di comportamento e obiettivispesso diversi: gli operatori del settore(commercianti, produttori e imprese ditrasporto), cittadini e residenti, cityusers, amministratori pubblici.

Rispetto a questo scenario, il deciso-re pubblico può intervenire attraversospecifiche politiche di regolamentazio-ne (restrizioni della sosta, finestre ora-rie di accesso al centro urbano o allaZTL, piazzole per il carico/scarico, in-dividuazione di specifici percorsi per iveicoli commerciali), di incentivazione(agevolazioni fiscali, forme di sostegnopubblico per la riconversione del parcocircolante, incentivi alla realizzazionedi centri di raccolta) e di infrastruttu-razione (city logistics, diffusione siste-mi tecnologici per il trasporto dellemerci, ampliamento piazzole per il ca-rico/smercio merci).

16) Curi S. e Dallari F. in“City Logistics: la logistica asupporto della distribuzionein ambito urbano” (2002),stimano, ad esempio, percen-tuali pari al 22% per Roma,dal 15-20% per Milano e pariaddirittura al 25% per Bolo-gna.17) Si pensi solo agli effettiindotti sulla circolazionedalla sosta in doppia fila dianche un solo veicolo impe-gnato nelle operazioni di ca-rico/scarico (riduzione diuna intera corsia rispetto al-la capacità di deflusso dellastrada).


Tabella 3.3CONFRONTO TRA L’INQUINAMENTO PRODOTTO DAL CONTO PROPRIO E DAL CONTO TERZI. Valori in g/ton-km

Monossido di Idrocarburi Ossidi Particolato Idrocarburi carbonio non volatili di azoto volatili

Conto proprio 1.78 1.35 2.4 0.25 1.43Conto terzi 0.63 0.44 1.42 0.09 0.46

Fonte: Il Sole 24 Trasporti, 31 gen. – 12 febbr. 2005.

CENTRO STORICO 122

Individuati gli strumenti di governodel fenomeno (Tab. 3.4), c’è da consi-derare che, proprio in funzione dellepeculiarità dei centri storici e dellamolteplicità dei soggetti coinvolti, nonci possono essere soluzioni comuni,valide per tutti i contesti. Occorre riu-scire ad elaborare interventi specifici,legati al territorio, ai flussi di mobilitàpresenti, alla situazione urbanistica,alla vivacità commerciale e artigianale:evidentemente, città come Rimini (le-gata fortemente ai flussi turistici), An-cona o Genova (alcune merci arrivanoal porto e attraversano la città in usci-ta), Trento (punto intermodale per ilNord Italia, ma che si trova a ridossodelle montagne), Roma e Milano (etutte le città metropolitane in genera-le), hanno necessariamente esigenzedifferenti che devono essere attenta-mente analizzate.

Il rischio di perpetuare la logica del-l’emergenza, che sembra condizionarele limitazioni imposte alla circolazioneprivata (targhe alterne, blocchi al traf-fico ecc.), anche nel settore merci, po-trebbe comportare impatti fortemente

negativi per lo sviluppo economico delcentro storico.

Un differente approccio metodologi-co, che rientri in un più generale pro-gramma di razionalizzazione della mo-bilità cittadina in funzione della valoriz-zazione del centro storico, deve conside-rare, in primo luogo, un attento studiodella situazione locale, che analizzi lo“stato dell’arte” e che dia la giusta im-portanza ad ogni forma di movimenta-zione. Una approfondita conoscenza delprocesso logistico urbano, infatti, puòcontribuire ad individuare le correttemisure di intervento. Inoltre, come è ac-caduto in qualche caso, deve essere svi-luppata una logica di governance del set-tore, che miri ad attivare degli accordi diprogramma con tutte le componenti in-teressate (commercianti, artigiani, auto-trasportatori, corrieri, spedizionieri,consorzi, associazioni di categoria, ca-mere di commercio, mondo accademicoecc.) anche attraverso logiche competiti-ve che premino quelle realtà che dimo-strino di impegnarsi maggiormente nel-l’adottare comportamenti virtuosi anchein termini di mobilità delle merci.

CAPITOLO III

Tabella 3.4LE PRINCIPALI MISURE DI INVESTIMENTO E REGOLAZIONE ADOTTATE NEI PROGETTI DI LOGISTICA URBANA IN ITALIA

Città Anno di Urban Dotazione Misure Pianificazione Piazzole di Regolazione Restrizione Impiego di Road Parkavvio del progetto Distribution di veicoli telematiche dei percorsi carico/scarico orari di accessi per corsie pricing pricing

City Center ecologici accesso tipologia preferenzialiLogistic veicolo

BO 2002 X X X X X XGE 2002 X X X X X XPD 2003 X X X X X X XRM 2001 X X X X X XSI 1996 X X X X X

Fonte: Il Sole 24 Trasporti, 31 gen. – 12 febbr. 2005

123 CENTRO STORICO

Le esperienza più significative, conparticolare riferimento al centro stori-co, sono probabilmente state introdot-te in quelle realtà dove la problematicaappariva più urgente: Roma, il piùgrande centro storico del mondo e Ge-nova, per le peculiarità del suo centrostorico portuale. La sensazione, co-munque, è che questo settore debba es-

sere esplorato con più convinzione dal-le municipalità, in quanto il centro sto-rico è “motore di sviluppo” se garanti-sce un fluido scambio di merci all’in-terno della città e con l’esterno, che asua volta genera dei vantaggi in termi-ni di competitività, di crescita del red-dito e di occupazione.


IL CITY LOGISTIC DI VICENZA

Dal 17 gennaio 2005, il comune di Vicenza ha introdotto un’ordinanza che di-spone il divieto del trasporto merci con mezzi propri nel centro storico dellacittà, all’interno della Zona a Traffico Limitato. Contemporaneamente è stato av-viato il progetto del centro logistico condiviso e concertato con tutte le associa-zioni di categoria per razionalizzare la distribuzione delle merci in città.Il centro logistico è stato realizzato nell’area del mercato ortofrutticolo, nel com-prensorio dei magazzini generali e della dogana. Il centro funziona come puntodi raccolta di tutte le merci entranti in città, merci che vengono caricate suc-cessivamente su automezzi elettrici incaricati della distribuzione presso i singo-li esercizi dislocati in centro storico. In pratica camion e furgoni che effettuanole consegne confluiranno nel centro ecologico e scaricheranno la merce cheverrà ricaricata in mezzi elettrici. I tre mezzi a ridotto impatto ambientale, iden-tificabili dalla scritta “Veloce Vicenza Eco-Logistic Center”, potranno effettuareconsegne anche al di fuori della fascia oraria di franchigia prevista per il carico-scarico merci, potranno circolare e sostare nella ZTL e nelle AP dalle 7 alle 21 ditutti i giorni, e potranno inoltre sfruttare le corsie riservate ai mezzi pubblici eutilizzare le strumentazioni di transito prioritario. Il servizio è gestito da una società a capitale misto (Comune - per il 52% -; As-sindustria, Confcommercio, Assoartigiani, Cna, Apindustria), con una strutturaoperativa piuttosto snella: 3 dipendenti, un magazzino di 450 mq, gestione deimezzi (al momento 2, entro l’anno saranno 5) appaltata ad una cooperativa diservizi. Il costo al quintale si aggira sui 3,40 euro e, una volta a regime, si stimache il servizio possa dimezzare gli accessi al centro storico.

125 CENTRO STORICO

4.1 Le città di interesse turistico

Il turismo rappresenta da sempreun’opportunità per valorizzare la cittàe per farla crescere dal punto di vistaeconomico. Le risorse culturali e natu-rali, i musei, le opere archeologiche,presenti in grande quantità proprio neicentri storici, possono costituire ele-menti di forte attrattività e possono, seopportunamente integrate e proposte,costituire uno dei motori di sviluppodel centro storico.

Questa osservazione non vale soloper Roma, Firenze, Venezia, Verona ele grandi città d’arte: i Comuni italianicon una vocazione, un’attrattiva o unpretesto turistico sono 3.123 su 8.100,pari al 38% del totale. In alcune regio-ni questa componente è più forte di al-tre: la Regione con il più alto tasso diComuni con vocazione turistica è la Vald’Aosta con il 96.6% seguita dal Trenti-no (69%), Calabria (62.1%), Liguria(61.3%), Sardegna (32.3%) e Veneto(27.8%)1.

In molte realtà, siano esse piccoliComuni alpini con una popolazionemolto ridotta, o territori più complessicome Rimini e la costiera romagnola,grazie al turismo si riescono ormai aprodurre significativi livelli di redditonon solo in termini assoluti, ma soprat-tutto in termini di PIL pro capite, comesi può notare dalla tabella sottostante(Tab. 4.1).

Le dinamiche in atto nel settore tu-ristico e la modifica dei comportamen-ti turistici (aumento del tempo libero,periodi di vacanza più brevi e ripetutilungo l’anno, aumento del reddito, di-sponibilità e preferenza nell’utilizzareveicoli privati negli spostamenti per fi-ni turistici), del resto, rendono le cittànuove destinazioni per il turista.

Proprio per questo, molte ammini-strazioni comunali hanno messo in at-to negli ultimi anni politiche di marke-ting urbano, quale strumento attraver-so cui sviluppare un vantaggio compe-titivo con altre città. Laddove non èl’arte o il museo a fare da catalizzatore

Peculiarità di alcuni centri storici

1) Fonte: ACI-CENSIS Rap-porto sul Turismo, 2001.

CAPITOLO IV

Tabella 4.1Popolazione Addetti PIL PIL Pro-capite

Comune residente (milioni euro) (migliaia euro)Cogne (AO) 1.467 1.105 58 39.5San Remo (IM) 50.608 22.794 1.148 22.7Brunico (BZ) 13.618 11.464 639.5 47Riva del Garda (TN) 14.758 8.927 452.2 30.6Jesolo (VE) 22.698 14.585 640.2 28.2Rimini (RN) 128.656 69.004 3.400,5 26.4Assisi (PG) 25.304 15.798 525.8 20.8Capri (NA) 7.064 3.297 201 28.5Tropea (VV) 6.836 2.150 62.5 11.9Taormina (ME) 10.780 4.010 241 22.4Palau (SS) 3.468 1.937 72.5 20.9

Fonte: Rur-Censis, 2004.

CENTRO STORICO 126

e da biglietto da visita della città, o qua-lora la città non abbia una inconfondi-bile vocazione turistica, sono altre leforme attraverso le quali si promuove il“prodotto città”. Pensiamo a Genova,ad esempio, che, pur mantenendo lapropria impronta industriale, ha lan-ciato una serie di eventi che l’hanno ri-posizionata in termini turistici: le cele-brazioni delle Colombiadi del 1992,l’organizzazione del G8 nel 2001, “Ge-nova 2004” capitale europea della cul-tura. Oppure a Torino, che si sta prepa-rando ai Giochi Olimpici Invernali del2006, straordinario acceleratore deiprocessi di trasformazione urbana, ca-talizzatore di investimenti e vetrina dipromozione internazionale, ai quali fa-ranno seguito altri eventi: le Universia-

di (2007), un congresso internazionaledegli architetti (2008), i festeggiamentiper i 150 anni dell’unità d’Italia (2011).

Anche le fiere e il turismo congres-suale rappresentano opportunità di svi-luppo della città e svolgono un impor-tante ruolo di fattore di attrattività del-le città con meno potenzialità turisti-che (Tab. 4.2 e 4.3).

In ogni caso, queste politiche di pro-mozione del prodotto città attraversoeventi, fiere, congressi o attraverso lavalorizzazione del patrimonio artisticodei centri storici, richiamano una forteaffluenza di flussi turistici (Tab. 4.4)con esigenze spesso diverse dagli altriutenti della città (residenti, lavoratori,pendolari ecc.). Proprio per questo, ri-chiedono nuovi modelli di governance

PECULIARITÀ DI ALCUNI CENTRI STORICI

TORINO E LE OLIMPIADI 2006

Secondo uno studio promosso dall’Unione industriale di Torino e dal comitatoorganizzatore dell’evento Toroc i giochi olimpici del 2006 avranno importantis-sime ricadute economiche sulla città di Torino:

❏ il valore aggiunto piemontese crescerà di 1.400 mil di euro (0.3% all’annofino al 2007);

❏ tra il 2004 e il 2007 saranno creati in media 1500 nuovi posti di lavoro;❏ le ricadute indirette sul comparto turistico sono valutate in 290 mil di euro

(pari al 23% delle ricadute complessive attivate dai Giochi);❏ solo su Torino è prevista la realizzazione di 1.500 nuovi posti letto in hotel

a 4-5 stelle.Inoltre, le strutture create per i Giochi saranno convertite in aree residenziale esede di ricerca avanzata (il Villaggio Olimpico di Torino), in centri di ricettivitàturistica (Villaggio Olimpico di Sestriere e Bardonecchia), in zone museali e cul-turali (antica stazione di Porta Nuova), in nuove aree fieristiche (lavori di esten-sione del Lingotto).

127 CENTRO STORICO

in grado di gestire gli impatti originatidall’addensarsi di questi flussi nellaparte della città più debole, come ilcentro storico. Ovviamente, nelle gran-di città d’arte il fenomeno è particolar-mente evidente e, in certi periodi del-l’anno, mette in evidenza in manierainequivocabile alcune delle problemati-che che le amministrazioni si trovano adover affrontare (Tab. 4.5).


Tabella 4.2L’ATTRATTIVITÀ DELLE FIERE

2000 2001 2002n. fiere n. visitatori n. fiere n. visitatori n. fiere n. visitatori

Milano 43 4.022.955 50 3.863.456 43 4.118.277Genova 2 250.257 2 866.527 2 242.272Bologna 21 2.158.719 22 2.082.181 21 1.776.376Firenze 13 260.897 15 292.795 14 273.208Napoli 4 440.171 4 473.362 5 523.358

Fonte: Osservatorio Fiere Chermes – Bocconi 2003.

Tabella 4.4I FLUSSI TURISTICI NELLE GRANDI CITTÀ (2003)

Comune Arrivi (1) Presenze (2) Giorni permanenza mediaTorino 606.255 1.800.207 3,0Milano 3.134.516 7.505.148 2.4Genova 544.162 1.210.515 2,2Bologna 764.776 1.759.361 2,3Firenze 2.370.961 6.059.065 2,6Roma 7.229.518 19.122.461 2,4Napoli 774.387 2.194.835 2,8Palermo 594.999 1.254.250 2,1

Dati forniti dagli Enti turistici locali, 2004.

(1) numero di clienti italiani e stranieri ospitati nelle strutture ricettive(2) numero di notti trascorse dai clienti nelle strutture ricettive

Tabella 4.3LE PRINCIPALI SEDI DI CONGRESSI (2003)

n. incontri n. partecipantiRoma 13.419 2.797.803Milano 7.943 1.819.604Firenze 6.779 839.160Bologna 4.368 732.120Torino 3.712 653.000

Fonte: Osservatorio Congressuale Italiano,Università di Bologna, 2004.

CENTRO STORICO 128

Nei giorni di maggior affluenza turi-stica, infatti, il fatto che oltre 30.000persone siano presenti in una città co-me Firenze (e presumibilmente all’in-terno del centro storico), comporta del-le ricadute in termini di efficienza deiservizi di base del centro storico e dellacittà più in generale. In pratica, la ca-pacità dei servizi impostata sui resi-denti dovrebbe essere aumentata per lomeno del 10%, più volte durante l’arcodell’anno, nei periodi di maggior af-fluenza. Se analizziamo il caso del cen-tro storico di Roma (Tab. 4.6), il dato èancora più significativo:

A questi elementi di turismo rileva-to, bisogna poi aggiungere una compo-nente altrettanto importante che, nonfacendo uso delle strutture ricettive,non viene censita: si tratta dei c.d.“escursionisti”, i quali rappresentanoun elemento di pressione soprattuttoper i centri storici delle più importanticittà a vocazione turistica. La stima diquesti visitatori è particolarmente diffi-cile da effettuare: in alcuni centri mi-nori si ricorre normalmente a metodiinduttivi (analisi dell’andamento dei ri-fiuti solidi urbani, densità dei pubbliciesercizi), ma nei centri più importantie più attrattivi, tali metodi sono di piùdifficile utilizzo e non permetterebberouna ricostruzione affidabile del feno-meno. Per avere un’idea del peso diquesta componente di utenti del centrostorico su una realtà, pur particolaris-sima in termini turistici come il centrostorico di Venezia, basta considerarequeste stime elaborate dal CISET:

CAPITOLO IV

Tabella 4.5PRESENZE DI TURISTI NEI GIORNI DI MASSIMA OCCUPAZIONE (2003)

Numero turisti n. turisti ogni nel giorno 1000 residenti

Torino 12.973 16Milano 43.252 34Genova 8.025 14Bologna 9.230 28Firenze 33.193 104Roma 110.116 47Napoli 9.525 10Palermo 7.747 14

Fonte: elaborazioni su dati Istat ed enti turistici locali, 2004.

Tabella 4.6PRESENZE DI TURISTI NEI GIORNI DI MASSIMA OCCUPAZIONE

ROMA, I°MUNICIPIO (CENTRO STORICO)Roma Centro storico

Superficie totale (kmq) 1.285,306 14,301Posti letto alberghieri (%) 100 47,9Posti letto per kmq 62 2.870Turisti ogni 1.000 abitanti 47 336

Tabella 4.7LA STIMA DEL PESO DEGLI ESCURSIONISTISUL CENTRO STORICO DI VENEZIA (1996))

NumeriVisitatori nel centro storico di Venezia di cui: 10.686.020- turisti 3.288.115- escursionisti di cui: 7.397.905Partono da casa propria 2.708.207Visitano Venezia, in gita dalla propria località di vacanza 1.188.163Pernottano attorno al centro storico 3.006.751Di passaggio 494.784

Fonte: CISET Quaderno 19/98.

129 CENTRO STORICO

In un quadro di riferimento comequello delineato, il turismo può diveni-re motore di sviluppo per il centro sto-rico e, di conseguenza, per la comunitàlocale, solo se si sapranno immaginarepercorsi di sviluppo compatibili con ilcontesto locale e con la preservazionedella qualità urbana, che abbiano adobiettivo lo sviluppo della città nel suocomplesso e non la sola crescita del set-tore turistico.

Il problema di fondo, dunque, èquello di favorire l’accesso del turistaalle risorse turistiche (città d’arte, areenaturali, siti archeologici ecc.) garan-tendo allo stesso tempo una mobilitàurbana (spostamenti casa-lavoro/scuo-la, accesso ai servizi, al commercioecc.) e, più in generale, una qualità del-la vita dei residenti, caratterizzata daun elevato livello qualitativo.

Non tutti i centri storici, ad esem-pio, sono in grado di sopportare fortiimpatti turistici: la complessità del da-to legato alle presenze, infatti, fa sìche la relazione “aumento della pre-senza-aumento della ricchezza” nonsia automatico, per cui in molte realtàsembra opportuno ragionare in termi-ni di qualità della presenza, favorendopiuttosto forte di destagionalizzazione(offerta di eventi in periodi di bassa emedia stagione; week-end enogastro-nomici; sagre e feste di paese; rappre-sentazioni storiche e folkloristiche).Anche la promozione di speciali city-card che racchiudono un pacchettocoordinato di servizi (sosta in un par-cheggio di raccolta, titolo di trasporto

collettivo su tutta la rete -indipenden-temente dai diversi gestori-, ingressomuseo/i, altri possibili servizi), per-metterebbe alla città di avere una co-noscenza maggiore del fenomeno dagestire e, soprattutto, permetterebbedi indirizzare l’utenza ad un uso cor-retto delle risorse della città. Con rife-rimento invece ad aspetti di mobilità,merita una riflessione la sperimenta-zione di misure di fiscalità, introdottenegli ultimi anni da alcune municipa-lità: Venezia, Firenze, Siena e Lucca,prevedono infatti dei ticket d’ingressoalla città per pullman turistici (in al-cune realtà si sta valutando se esten-dere la misura anche ai veicoli priva-ti). Simili misure, se adeguatamenteorganizzate, gestite e comunicate,possono contribuire a mettere a dispo-sizione risorse per migliorare i servizidel centro storico (mantenimento del-le risorse artistiche; arredo urbano; in-terventi di riqualificazione; migliora-mento delle infrastrutture ecc.). Le ta-riffe, inoltre, rappresentano un corri-spettivo ad un servizio reso (nettezzaurbana, raccolta e smaltimento dei ri-fiuti, depurazione delle acque, conser-vazione delle opere d’arte), che anchei residenti pagano in altre forme. Unapossibile ed auspicata evoluzione dellamisura potrebbe prevedere l’introdu-zione di maggiori elementi di flessibi-lità nei ticket, differenziando ad esem-pio per livello stagionale, per turisti edescursionisti, per tipologie di comitive.Destagionalizzare il turismo, introdur-re sconti per chi programma per tem-


CENTRO STORICO 130

po le visite, prevedere riduzioni per al-cune categorie di visitatori (es. comiti-ve scolastiche), potrebbero essere ac-corgimenti per regolamentare i livelli

di mobilità e di accesso alle città e ai si-ti che risultano peraltro coerenti conuna “conservazione dinamica” dei cen-tri storici.

2) Dapprima in molte cittàeuropee, più recentementeanche in Italia: Torino Card,Venice Card, card Musei diGenova.

CAPITOLO IV

CAMPANIA ARTECARD

È un esempio di valorizzazione integrata delle risorse culturali di un dato terri-torio, che nasce dall’intuizione che le stesse possono costituire opportunità dicrescita per le città solo se inserite in sistemi di offerta integrati. Campania AR-TECARD è una evoluzione delle City Card, strumenti che nascono2 per agevola-re la visita alle città d’arte, riunendo in un unico titolo, il biglietto per il TPL, iltour della città, l’ingresso ai musei e alle altre attrazioni, convenzioni con eser-cizi commerciali e di ristoro. Due sono i principali obiettivi principali del pro-getto. Da un lato viene favorito un vero e proprio percorso culturale piuttostoche un semplice accesso al museo, sollecitando i visitatori ad un approccio in-tegrato alle diverse espressioni artistiche. Dall’altro, si favorisce un utilizzo ra-zionale del trasporto pubblico urbano, evitando di soffocare un centro storicoche è poco compatibile con un utilizzo indiscriminato e caotico dei mezzi pri-vati di circolazione.Il progetto è stato presentato nel marzo 2002 e riguardava inizialmente i siti diNapoli e Campi Flegrei. Dopo pochi mesi la card ha esteso il proprio sistema diofferta, includendo altre ricchezze della Regione.L’Assessorato regionale dei beni culturali e Federcultura, sono riusciti a coin-volgere in questo ambizioso progetto una serie importante di soggetti, a testi-monianza di come sistemi evoluti di city card richiedano una certa maturità de-gli stakeholders e un certo livello di capacità di coordinamento e integrazionedei diversi soggetti coinvolti nel progetto (in questo caso: Sopraintendenza Benie Attività culturali; Amministrazione comunale di Napoli; Azienda NapoletanaMobilità; Consorzio Napolipass; Consorzio Musis; Questura di Napoli; Consor-zio UNICOCAMPANIA; Fondazione Idis-Città della Scienza; Ente Parco Nazio-nale del Cilento; ATI Arethusa)Campania ARTECARD viene venduta (stazioni, aeroporto, porto, musei e zonearcheologiche, parcheggi, agenzie di viaggio, edicole, alberghi, call center e sitointernet) in un kit che racchiude la carda, il titolo Unicocampania, brochureinformativa.

131 CENTRO STORICO

4.2 Le città portuali

In un Paese con uno sviluppo costie-ro di oltre 8000 km e con interessantipotenzialità dal punto di vista della po-sizione geografica, il mare ed i traspor-ti marittimi rappresentano un’impor-tante opportunità di sviluppo per lecittà che si affacciano sulle coste e, inparticolare, per le città portuali: le ri-sorse naturali, la nascita di attività in-dustriali, la possibilità di insediare atti-vità turistiche e sportive, hanno stori-camente influenzato significativamen-te queste aree.

Le città portuali costituiscono pecu-liarità di un certo interesse, in quantosono fortemente coinvolte dai processidi mutamento dell’economia mondia-le, che condizionano le dinamiche disviluppo delle realtà urbane. Le tra-sformazioni in atto da qualche decen-nio dell’economia portuale e le innova-zioni tecnologiche nel settore, infatti,hanno modificato sostanzialmente lefunzioni portuali. Molte delle attivitàeconomiche per le quali in passato eraindispensabile una localizzazione con-tigua agli impianti portuali, ad esem-pio, ora sono svincolate dai porti evengono svolte in altre aree, anche in-terne, dove è possibile sviluppare delleeconomie di scala. L’aumento dei traf-fici a livello internazionale, lo sviluppodella containerizzazione (e l’esigenzadi crescenti spazi portuali), la specia-lizzazione delle navi (con conseguentesviluppo di catene specializzate nave-impianto portuale), l’assunzione di

nuovi ruoli da parte delle infrastruttu-re portuali (ad esempio di piattaformalogistica), lo sviluppo dell’intermoda-lità (che richiede una maggiore capa-cità di relazione con l’entroterra e unadisponibilità di infrastrutture viarie eferroviarie), inoltre, sono dinamiche dilungo periodo, tuttora in corso, chehanno reso molti scali tradizionali po-co adatti alle nuove esigenze di movi-mentazione e stoccaggio delle merci,spesso proprio a causa della prossi-mità del porto al centro storico dellacittà.

Proprio in funzione di questi fattorievolutivi, la aree portuali sono diventa-te oggetto di attenzione da parte delleamministrazioni cittadine e delle auto-rità portuali, che stanno sviluppandopolitiche di intervento e di trasforma-zione dei siti, con importanti ricadutesui centri storici3.

In particolare, si stanno consideran-do le opportunità offerte dal riutilizzodei waterfront delle città storiche, e dal-la riconversione delle aree dismessedalle industrie che operavano nei porti.Le difficoltà di tali riconversioni sonospesso legate ad ostacoli amministrati-vi, burocratici, o comunque collegatealla necessità di mettere in atto attentepolitiche di pianificazione che richie-dono il coinvolgimento di una molte-plicità di soggetti.

Per tentare di superare queste diffi-coltà, sono stati istituiti specifici orga-nismi destinati a diventare i principalireferenti per gli interventi di riqualifi-cazione, rappresentando gli interessi

3) Nel corso del 2004 sonostati avviati i programmi spe-ciali per la riqualificazionedelle aree urbane vicino allestazioni ferroviarie e ai porti(art. 5 DM Infrastrutture eTrasporti n. 2522 del 27 di-cembre 2001, emanato in ba-se alla legge 8 febbraio 2001,n.21) e il Ministero delle In-frastrutture e Trasporti ha fir-mato un protocollo d’intesacon Regioni, Comuni, Auto-rità portuali e Ferrovie perl’attivazione di progetti nellecittà di Savona, Genova, LaSpezia, Livorno, Piombino,Civitavecchia, Napoli, Saler-no, Cagliari, Olbia, Palermo,Catania, Messina, Trapani,Taranto, Brindisi, Ancona,Ravenna, Venezia e Trieste.


CENTRO STORICO 132

della città e al tempo stesso delle auto-rità portuali: a Napoli, ad esempio, èstata costituita la Nausicaa S.p.A. allaquale partecipano Provincia, Comune,Autorità Portuale di Napoli e RegioneCampania; a Bari il Comune ha sceltola Ernst & Young; Genova ha costitui-to l’Agenzia Waterfront e Territorio, al-la quale partecipano tecnici degli EntiLocali liguri (Autorità Portuale, Regio-ne Liguria, Provincia e Comune di Ge-nova).

Questo processo porta necessaria-mente ad una evoluzione anche delrapporto tra il porto e la città, in quan-to la riorganizzazione di queste areerappresenta un’occasione per attuareimportanti progetti di riconversioneurbanistica che, nell’ottica di ripensaread una diversa e più funzionale fruizio-ne degli spazi portuali da parte dellacittà, possono contribuire alla valoriz-zazione dei centri storici, oltre che a ri-lanciare l’immagine stessa della città.La possibilità di intervenire in zone de-gradate o dismesse, infatti, creandonuovi poli di attrazione, ricercando ilgiusto equilibrio tra residenze di pre-gio, strutture turistiche, zone museali,parchi attrezzati, comparti fieristici,restituisce alle zone portuali nuova vi-talità.

Il sistema portuale italiano conta146 porti (porti container, industriali,commerciali e turistici), posizionando-si in Europa al secondo posto per mer-ce trasportata (445 mln tonnellate nel2001) e al primo posto per passeggeritrasportati (87 mln)4. Tra le città por-

tuali, Genova è stata la prima ad intra-prendere una politica di ristrutturazio-ne del porto antico attraverso politichedi valorizzazione del waterfront, avvia-te a partire dal 1992 con le celebrazio-ni dell’Expo 1992, che ha portato pe-raltro ad interessanti ricadute in ter-mini turistici. Sull’esempio di Genovaaltre città stanno promuovendo grandiprogetti di riqualificazione delle areeportuali (Trieste, Ravenna, Livorno, LaSpezia, Napoli, Bari e Palermo) (Tab.4.8).

In questo modo il porto e le zoneche si affacciano al mare diventanoaree rilevanti per lo sviluppo economi-co della città, in termini di occupazio-ne diretta, indiretta e di valore aggiun-to, e costituiscono dei nuovi “conteni-tori” di proposte e servizi che possonocondizionare positivamente o negati-vamente il centro storico: in caso dimancanza di una relazione stabile conil centro storico (anche dal punto di vi-sta delle infrastrutture), queste nuovearee rischiano di accentrare a sé granparte delle funzioni prima svolte nelcentro storico (commercio, intratteni-mento, cultura). Al contrario, invece,interventi coerenti con una evoluzionecomplessiva della città, possono valo-rizzare e caratterizzare positivamenteil centro storico. Ecco perché sembra-no premianti quelle politiche che si ba-sano sul coinvolgimento attivo di unarete di soggetti. In questo delicato pro-cesso, infatti, sono coinvolti soggettipubblici (autorità o enti portuali, entiterritoriali, gestori delle infrastruttu-

4) Fonte: Nomisma, 2004.

CAPITOLO IV

133 CENTRO STORICO

re), soggetti privati (società immobilia-ri, industrie, operatori commerciali,costruttori edili), la comunità scientifi-ca (architetti, progettisti, sociologi) ela comunità locale nel suo complesso,chiamati a definire progetti che, par-tendo dalle vocazioni e dalle specificitàdel territorio, riescano a impostareproposte di valorizzazione della città edel centro storico.

Un’altra considerazione, in terminidi analisi dell’evoluzione delle cittàportuali, riguarda gli aspetti turistici edin particolare lo sviluppo del trafficopasseggeri. L’analisi dei dati relativi aimaggiori porti italiani sembra confer-mare il grande sviluppo che negli ulti-mi anni ha avuto il traffico passeggeriin generale e quello crocieristico in

particolare (Tab. 4.9): dal 1996 al 2001,infatti, il traffico è aumentato del 35%,ad un ritmo del 6% annuo5. La compo-nente crocieristica è particolarmenteinteressante in quanto contribuisce inmaniera determinante e caratterizzan-te nella ridefinizione del rapporto por-to-centro storico (e territorio in genera-le), come ha ben descritto il rapporto diNomisma: “le attività port-related si ri-localizzano sulla terraferma, che ga-rantisce adeguate aree di espansione incoincidenza della prima zona indu-striale, e le aree di prossimità alla cittàsi qualificano esclusivamente per iltraffico passeggeri; allo stesso tempo,nel bacino storico del porto, altre areevengono rese utilizzabili per funzioniurbane”.

5) Fonte: Università di Geno-va su dati Assoporti, 2002.


Tabella 4.8I PROGETTI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA REALIZZATI O IN PROGRAMMA IN ITALIA

Città Progetto Superficie Stima investim. (euro) InterventiGenova Riqualificazione Oltre 150.000 mq Porto Antico (53 mil) Spazi pubblici,

Porto Antico, Darsena, Ponte Parodi (150 mil) intrattenimento, alberghi,Ponte Parodi convegni, strutture

diporto, commercialeNapoli Riqualificazione 170.000 mq 82 mil (260 mil Spazi pubblici, strutture

area monumentale considerando altri diporto e crocieristica,investimenti waterfront) intrattenimento, alberghi,

convegni, terziario avanzato, infrastrutture)

Ravenna Programma di 136 ha n.d. Residenziale, spaziriqualificazione urbana pubblici“Darsena di città”

La Spezia Nuovo waterfront 150.000 mq n.d. Strutture per diporto eda Calata Paita crocieristica, intrattenimento, al Lagora alberghi, convegni,

attività artigianaliLivorno Riqualificazione n.d. 70 mil Interventi di tipo

erivitalizzazione commerciale (outlet di del waterfront grandi marchi), spazi

pubblici, alberghi, strutture ad uso residenziale

Fonte: Osservatorio sul Mercato Immobiliare, Nomisma, luglio 2004.

CENTRO STORICO 134

L’esperienza di Genova. La riqualifica-zione del porto antico e il riposiziona-mento della città in chiave turistica

L’area del porto antico e del frontemare di Genova sono state interessatenell’ultimo decennio da profonde tra-sformazioni urbanistico-archietettoni-che: le attività commerciali, il centrocongressi, la città dei bambini, l’area diintrattenimento (cinema e ristoranti), glispazi fieristici, il museo del Mare (che siaggiunge all’Acquario), la diffusa pedo-nalizzazione (che ha collegato il centrostorico con il mare, attraverso via SanLorenzo). Gli interventi hanno profon-damente mutato l’aspetto della città, col-legando sostanzialmente il centro stori-co con un’importante parte della città.

Nel frattempo, la città ha promossouna serie di eventi di carattere interna-zionale (l’Expo del 1992 legato alla ce-lebrazione delle Colombiadi 1492-1992; il G8 nel 2001; il fitto programmadi eventi inseriti in “Genova 2004, capi-tale europea della cultura”), e ha pun-tato molto sul turismo congressuale,crocieristico e, solo più recentemente,sul turismo culturale e museale in par-ticolare.

Il progetto “Parco Urbano Portuale –La grande operazione “Water Front”,rappresenta una delle più importanti edimponenti attività di valorizzazione so-ciale, urbanistica ed economica di un’a-rea portuale metropolitana in corso inEuropa. L’idea chiave che informa lacomplessa articolazione di interventi di

CAPITOLO IV

Tabella 4.9“MOVIMENTO PASSEGGERI SU TRAGHETTI E NAVI DA CROCIERA NEI PRINCIPALI PORTI ITALIANI”

1999 2000 2001 2002 2003PORTO di GENOVATraffico crocieristico 569.124 397.516 471.245 567.506 615.800Traffico passeggeri 2.118.219 2.368.152 2.410.102 2.639.850 2.734.281PORTO DI SAVONATraffico crocieristico 89.332 120.071 109.633 105.438 195.303Traffico passeggeri 380.475 357.408 377.822 337.575 329.359PORTO di LIVORNOTraffico crocieristico 263.657 297.748 363.883Traffico passeggeri 1.272.017 1.488.535 1.630.985 1.677.484 1.803.237PORTO di NAPOLITraffico crocieristico 502.645 405.639 469.632 485.067 613.610Traffico passeggeri 6.434.798 7.171.207 7.649.707 7.358.609 7.972.287PORTO di BARITraffico crocieristico 1.506 106.789 145.781 203.431 213.984Traffico passeggeri 1.055.709 1.155.198 1.186.160 1.262.093 1.308.819

Fonte: Autorità portuali.

135 CENTRO STORICO

riqualificazione e ristrutturazione èquella di congiungere e integrare lacittà con il suo porto. Il progetto, avvia-to agli inizi degli anni ’90 e destinato acompletarsi nel 20106, si propone ditrasformare il Porto Antico di Genova(tra il Molo Vecchio e la Stazione Ma-rittima), da area ad uso quasi esclusiva-mente portuale a zona urbana affaccia-ta sul mare, con servizi di eccellenza, ingrado di riqualificare il centro storico erichiamare l’interesse dei turisti.

L’impostazione si fonda sulla condi-visione di una nuova idea di città, ri-spetto alla quale il Comune di Genova,la Provincia, la Regione, la Camera diCommercio, l’Università, l’Ente portua-le, gli Istituti di credito e finanziari, leassociazioni di categoria, le aziendeprivate che già operavano nella gestio-ne dei servizi commerciali e logisticidel porto, hanno saputo sviluppare, fi-no dalla fase di progettazione, interes-santi sinergie. Il ruolo di coordinamen-to è stato assicurato da una società ap-positamente costituita, la Porto Anticodi Genova (ora trasformata in AgenziaWaterfront e Territorio), che gestisceper conto del Comune un’area di 130mila mq (di cui 70 mila coperti).

La capacità di far convergere inte-ressi diversi e costruire la rete delle al-leanze rappresenta forse il vero fattoredi successo del progetto che già costi-tuisce un modello di riferimento per lealtre realtà portuali. Tale risultato deri-va verosimilmente dalla forte condivi-sione culturale, sociale, ed economicadegli obiettivi del progetto che coniu-

gano crescita economica, culturale equalificazione urbanistica, a testimo-nianza che sistemi di governance parte-cipata e condivisa possono apportarepositivi benefici alle comunità locali.

Le trasformazioni avviate, infatti,stanno già manifestando alcuni impor-tanti vantaggi in termini di ricaduteeconomiche (maggior volume d’affari aseguito del flusso turistico indotto; va-lorizzazione dei beni immobili della zo-na portuale; maggiori servizi ricreativie per il tempo libero), ambientali(estensione dell’area pedonalizzabile) esociali (differenziazione delle strutturee ampliamento dell’offerta; rivitalizza-zione del centro storico).

Da segnalare, inoltre, che questoprocesso è stato accompagnato, dalpunto di vista politico-amministrativo,dalla costituzione di un apposito Asses-sorato alla promozione della città e dal-la istituzione di un “Tavolo di promo-zione della città e del territorio” (Comu-ne, Provincia, Camera di Commercio),con l’obiettivo di riposizionare la cittàsul versante turistico, puntando a pre-sentare Genova come città a più voca-zioni (cultura, turismo, industria, por-to), inserita in un “marchio Liguria”.

La possibilità di “liberare” nuovispazi per la cultura, per la ricercascientifica, per l’intrattenimento, inol-tre, sostenuti dalle iniziative di “Geno-va 2004, capitale europea della cultu-ra”, ha reso possibile attivare meccani-smi di partecipazione delle associazio-ni culturali della città, in piena coeren-za con i mutamenti del tessuto urbano.

6) Il finanziamento del pro-getto (complessivamente paria circa 570 milioni di euro) èstato assicurato con fondicomunali, regionali, nazio-nali, comunitari (attraversoil programma URBAN) e conun rilevante contributo deisoggetti privati attraverso unmeccanismo di project-fi-nancing.


CENTRO STORICO 136

CAPITOLO IV

ATTUALMENTE, LA PROPOSTA “PORTO ANTICO” PREVEDE:

Area Espositiva: completamento degli interventi dopo le manifestazioni colom-biane (pavimentazioni in connessione con piazza Caricamento, arredi a siste-mazioni superficiarie, realizzazione e miglioramento di servizi e strutture di in-trattenimento, avvio graduale e progressivo di tutte le attività commerciali e de-gli esercizi pubblici, realizzazione di attracchi per imbarcazioni da diporto, in-sediamento di strutture ludico-educative, culturali e scientifiche e per il tempolibero);

Area Morosini: insediamento di un complesso turistico-ricettivo con approdo tu-ristico e parcheggi destinato a rappresentare un importante polo di sviluppo cit-tadino;

Area Darsena: insediamento della Facoltà di Economia e Commercio, attuazionedi un Programma di Riqualificazione Urbana in corso di realizzazione con la de-molizione di un grande edificio incompatibile sul piano ambientale; insediamen-to del nuovo Museo del Mare e della navigazione; recupero di edifici già emporio magazzini legati alle attività portuali con l’insediamento di un complesso poli-funzionale dedicato all’arte contemporanea e alla musica, dotato di spazi per mo-stre permanenti, studi per artisti, uffici ed esercizi commerciali attinenti;

Calata Darsena: insediamento del nuovo Istituto Nautico riutilizzando un vec-chio magazzino affacciato sul mare;

Area Ponte Parodi: riconversione dell’area centrale dell’intero arco portuale perattività di servizio qualificato a forte attrattività turistica, con la realizzazione diuna grande piazza sul mare con spazi aperti al pubblico, parcheggi, aree di ser-vizio a piano banchina, terminal crociere, centro di intrattenimento tecnologicoe attività commerciali, a seguito della demolizione di edifici dismessi e ambien-talmente incompatibili;

Calata Santa Limbania: insediamento della facoltà di Ingegneria all’interno del-l’edificio detto Hennebique per il sistema tecnologico utilizzato, per una super-ficie di circa 70.000 metri quadrati in cui saranno ospitati circa 6.000 studenti.

137 CENTRO STORICO

L’esperienza di NapoliAllo scopo di progettare e realizzare

la riqualificazione urbanistica dell’areamonumentale del porto, l’area compre-sa tra l’Immacolatella Vecchia e Molo-siglio, l’Autorità Portuale ha dato vita aNausicaa s.p.a, società a capitale inte-ramente pubblico, costituita da Auto-rità Portuale di Napoli, Comune di Na-poli, Provincia di Napoli, RegioneCampania. Tra i suoi primi obiettivi viè la riqualificazione dell’Area Monu-mentale del Porto di Napoli, tipicamen-te e storicamente legata a quella diPiazza Municipio, del Maschio Angioi-no e dell’affaccio della Reggia verso ilmare. Gli interventi sul waterfront por-tuale (che si sommano a quelli già rea-lizzati per accogliere il nuovo terminalcrocieristico) prevedono la realizzazio-ne della “Piazza a mare”, area pedona-le del Molo Beverello, la creazione disottopassi alla via Acton, i collegamen-ti sotterranei fra la stazione della me-tropolitana di Napoli di Piazza Munici-pio e la Stazione Marittima.

Rispetto a questi importanti inter-venti, che hanno lo scopo di completa-re l’integrazione fra città e porto, l’e-sperienza di Napoli si contraddistingueper la modalità intrapresa. Nel marzodel 2004, infatti, è stato indetto un con-corso internazionale per la progettazio-ne della riqualificazione dell’Area Mo-numentale del porto che, data la com-plessità degli interventi, ha previsto ilconcorso si svilupperà in due fasi: un“concorso di idee” in cui è stata richie-sta la formulazione di una proposta

ideativi (fase già ultimata nel dicembre2004) e la “realizzazione del progettopreliminare” (tuttora in corso). Al vin-citore del progetto preliminare sarannoaffidati i servizi relativi alla progetta-zione definitiva ed esecutiva per un im-porto complessivo stimato dell’inter-vento di 82.465.000 euro.

Le aree di intervento riguarderanno:DARSENA ACTON ❏ Approdo non stanziale per maxiyacht; ❏ Approdo di rappresentanza; ❏ Attività turistico-ricreative cultu-rali.MOLO BEVERELLO ❏ delocalizzazione delle volumetrie

esistenti e realizzazione di servizi asupporto del traffico passeggeri;

❏ viabilità imbarco-sbarco veicoliper traffico Golfo di Napoli in ingressoe in uscita dalla città.

MOLO SAN VINCENZO (molo earea militare)

❏ percorsi pedonali per una passeg-giata a mare;

❏ realizzazione di eventuale termi-nal crocieristico.

❏ riconversione degli edifici esisten-ti per realizzare servizi di terziarioavanzato - negozi, ristoranti, alberghi,ecc. - a beneficio dei cricieristi/diparti-sti e dell’intera città.

STAZIONE MARITTIMA ❏ collegamento sotterraneo con la

Stazione Metropolitana di PiazzaMunicipio;

❏ smistamento passeggeri verso laStazione Marittima, i Terminal


CENTRO STORICO 138

Beverello e Autostrada del Mare;❏ parcheggi per autobus traffico

crocieristico e per TIR traffico cabotie-ro, con possibili soluzioni su livelliinterrati e/o seminterrati.

CALATA DEL PILIERO ❏ parcheggi per TIR, autovetture e

traffico cabotiero;❏ possibili soluzioni su livelli inter-

rati o seminterrati;❏ delocalizzazione volumetriche

esistenti e realizzazione di servizi diterziario avanzato a beneficio dei cro-ceristi/dipartisti e dell’intera città.

PALAZZO IMMACOLATELLA ❏ recupero architettonico e conver-

sione a struttura museale

4.3 La crisi dei comuni minori.Valori da conservare e necessità diinnovare

I piccoli Comuni italiani sono, daanni ormai, al centro di continui pro-cessi di spopolamento e abbandono daparte degli abitanti del luogo. Le nuovegenerazioni, spinte dalla necessità ditrovare una soluzione occupazionale odal bisogno di usufruire dei beni e ser-vizi (scuole, ospedali) non presenti nel-le realtà locali, lasciano i piccoli Comu-ni e si trasferiscono nelle metropoli7.Questo processo migratorio, iniziatonegli anni del miracolo economico, hastravolto dal 1951 ad oggi l’intera com-pagine degli insediamenti presenti sulterritorio nazionale, generando impor-tanti esternalità negative. Infatti, da un

lato, nei piccoli centri si assiste ormaida anni alla perdita delle identità loca-li, delle tradizioni, della memoria stori-ca, culturale al dissesto idrogeologicodei luoghi, legato in gran parte allamancata cura del territorio, a situazio-ni di abbandono e degrado, dall’altro,nei grandi centri sono sempre più fre-quenti fenomeni di congestione e di in-quinamento.

Questa serie di esternalità negativeha convinto molti operatori circa la ne-cessità di adottare interventi strutturaliche possano arginare il fenomeno dellospopolamento dei piccoli Comuni e allostesso tempo contenere i fenomeni dicongestione presenti nelle metropoli.Le varie proposte si sono concretizzatein un disegno di legge (legge Realacci-Bocchino), attualmente in discussionepresso la Commissione Affari Costitu-zionali. La finalità del progetto norma-tivo è quella di rilanciare in Italia il ruo-lo dei Comuni “minori”, attraverso mi-sure volte ad arginare lo spopolamentoe il degrado urbano. I Comuni interes-sati dalla normativa redigenda sonoquelli con meno di 5000 abitanti, at-tualmente 5868, che rappresenta il 72%del totale dei Comuni italiani.

Le misure di sostegno previste dallanorma mirano a:

❏ stimolare accordi fra i Comuniconfinanti al fine di realizzare sinergiee collaborazioni fra i soggetti coinvolti;

❏ sostenere nei piccoli centri la pre-senza di adeguate strutture sanitarie,scolastiche, di caserme dei Carabinieri,di distributori di benzina;

7) Nella parte introduttivadel rapporto, si è potuto con-statare come il processo mi-gratorio sia stato reso possi-bile e si sia sviluppato anchegrazie alla diffusione dell’ au-tomobile che ha consentitoalle città di estendersi e svi-lupparsi lungo le sue linee ra-diali.

CAPITOLO IV

139 CENTRO STORICO

❏ incentivare iniziative finalizzate aconservare tradizioni culturali, artisti-che, enogastronomiche, interventi voltia tutelare il paesaggio naturale e monu-mentale, campagne o azioni mirate adaumentare presenze turistiche nell’area.

Investire sulle specificità dei piccoliComuni può rappresentare un’opportu-nità per cogliere le peculiarità di centri“costretti a tenere sotterrati i propri ta-lenti” (Realacci 2004). I nostri antichiComuni possiedono spesso centri sto-rici di epoca medievale e impianti ur-bani di grande valore. Idee, azioni,campagne, sostegni economici e politi-ci adottati per proteggere, tutelare esalvaguardare i centri urbani sono stru-menti finalizzati a proteggere, tutelaree salvaguardare la nostra tradizione ela nostra cultura nazionale.

Colletta di Castelbianco: la città cablata La comodità, il comfort della vita

moderna e il fascino della storia antica,la sintesi fra passato e presente, la fi-losofia di innovare e conservare allostesso tempo: tutto questo ha ispirato ilprogetto di “ristrutturazione tecnologi-ca”, realizzato nel borgo di Colletta,frazione del comune di Castelbianco inprovincia di Savona. L’opera di riquali-ficazione di questa antica località, il cuinucleo originale risale al XIII secolo,rappresenta un esperimento assoluta-mente unico nel suo genere. Nell’azio-ne di recupero urbano, le abitazioni epiù in generale le strutture immobilia-ri, presenti nel borgo, sono state dota-te delle più moderne installazioni

informatiche e telematiche e deicomfort tipici delle abitazioni dellegrandi metropoli.

Colletta è un tipico borgo rurale, si-tuato in Val Pennavaira, nell’entroterradella riviera ligure di ponente. La suapeculiarità è quella di aver conservatole caratteristiche proprie del borgo an-tico. Il centro è situato su dei terrazza-menti, lungo il crinale di una collina.Dalle case è possibile ammirare un pa-norama particolarmente suggestivo eincontaminato. La posizione strategicae lo stato di conservazione dei luoghihanno convinto l’amministrazione co-munale di Colletta ad affidare all’Arch.De Carlo la realizzazione del progettoBorgo Telematico. Lo scopo dell’inter-vento di ristrutturazione è stato quellodi creare un rifugio nel quale il deside-rio di fuga dal caos delle metropoli edai problemi connessi ai ritmi dellecittà, al traffico e alla congestione noncomportasse la necessità di rinunciareai comfort tipici dell’epoca contempo-ranea. Si è voluto creare un luogo chepotesse essere, allo stesso tempo, isola-to e collegato al resto del “mondo”.

Per realizzare tutto ciò, si è cercatoda un lato di intervenire sulla ristrut-turazione degli immobili in degrado,dall’altro di dotare le abitazioni dellepiù moderne apparecchiature infor-matiche. Gli edifici sono stati rico-struiti e restaurati con la pietra locale.Grazie a questo lavoro si è verificatauna perfetta mimetizzazione con l’am-biente circostante. Allo stesso tempoogni locale è stato dotato di: videote-


CENTRO STORICO 140

lefono, videoconferenza, sistema sa-tellitare, tv interattiva, sistema di ac-cesso veloce a internet, telefonia ra-diomobile. Nel borgo, oggi, è possibilenon solo trascorrere brevi periodi di va-canza, ma anche fermarsi per periodipiù lunghi. Il sito, inoltre, non rappre-senta più solo un luogo di vacanza, maanche la possibile meta per convegni,riunioni, incontri di lavoro.

La domanda da porsi è se l’espe-rienza di Colletta possa essere ripropo-sta in altre realtà locali italiane; se an-che altri centri possano applicare que-sta ricetta per riqualificare il propriocontesto urbano. Teoricamente, inter-

venti di ristrutturazione, improntati alogiche di informatizzazione e innova-zione, possono essere riproposti anchein altri borghi. Tuttavia Colletta si gio-va di alcune caratteristiche peculiarinon presenti altrove. L’accessibilità, lapossibilità di intervento, la bellezzadell’ambiente circostante, il fascinodelle origini storiche, rappresentanoaspetti non comuni, difficili da ritrova-re in altre realtà. Infine il successo del-l’iniziativa è, in parte, legata anche al-la esclusività del progetto. Moltiplican-dosi e diffondendosi altre realtà così ri-qualificate, queste perderebbero partedella loro attrattiva.

CAPITOLO IV

141 CENTRO STORICO

Aa.Vv., Mutamento sociale e centri storici, in Urbanistica Informazioni 177/2001, Roma.

Aci-Censis, Distretti turistici italiani: l’opportunità di innovare l’offerta, Rapporto turismo 2001.

Albamonte A., Parcheggi e sistema urbano, Padova, 1990.

APAT, Qualità dell’ambiente urbano. I° rapporto, cap.3 I trasporti, dicembre 2004.

Avarello P., Presentazione al Rapporto dal territorio 2003, INU 2003.

Baldock J. Town centre management, London, 1989.

Bianchetti C., Dismesse e sfruttate, in Il Giornale dell’Architettura n. 23, novembre 2004.

Bolondi R. (a cura di), Proposte di lavoro sul centro storico di Modena, Urbanistica Dossier n. 38/2001.

Bonfiglioli S., I piani dei tempi urbani in un quadro europeo, in Urbanistica Informazioni 156/1997.

Brenna S., La città, Milano 2004.

Buchanan C., Traffic in Town, Londra, 1963.

Calabi D., Storia dell’urbanistica europea, Milano 2004.

Camagni R., I grandi obiettivi e gli assi strategici del piano, Città di La Spezia in www.comune.sp.it/pianostra-tegico.

Cardillo R., Dall’associazionismo di via al marketing urbano, Modena, 1998.

Commissione europea - Direzione Generale Imprese Unità Turismo, Per un turismo urbano di qualità, Bruxel-les, 2000.

Conferenza del turismo italiano, Accessibilità e mobilità turistica: nuove prospettive, Atti, settembre 2004.

Curi S. e Dallari F., City logistics: la logistica a supporto della distribuzione in ambito urbano, ed. Tecniche nuo-ve, marzo 2004.

Cutini A., Normativa urbanistica e gestione del territorio, Roma 1997.

Di Napoli E., La stazione futura, in Ottagono 16 febbraio 2004.

Tradelab per Indicod, Programmazione commerciale e centro urbano: analisi del quadro normativo italiano, Mi-lano, febbraio 2003.

European Federation of Town Centres, Commercio coesione sociale e innovazione, Bologna, ottobre 1998.

Eurisko, Le attese dei cittadini, Firenze, 2003.

Fanara M., La città degli esclusi, L’Automobile, febbraio 2005.

Fanizza A., Note sull’interesse pubblico nel recupero dei centri storici, in Foro Amm. 2002.

Fondazione Filippo Caracciolo - Centro studi dell’ACI, Le limitazioni alla circolazione predisposte dalle ammi-nistrazioni comunali, 2004.

Bibliografia

CENTRO STORICO 142

Fondazione Filippo Caracciolo - Centro studi dell’ACI, Il trasporto pubblico locale. Tra servizio sociale e op-portunità di business, aprile 2004.

Gasparrini C., Al declino dei centri storici una risposta semplice: riusiamoli, in Telema 1998/99.

Gastaldi F., Il borgo telematico di Colletta di Castelbianco, in Urbanistica e Informazioni, n° 179/2001, pag. 6,7.

Giordani P., Città storica e processualità, in Paesaggio Urbano 5/2004.

Graziani C., Le trasformazioni delle aree portuali devono coinvolgere il territorio, in Nautes 4/2003.

Ieva M., La disciplina degli spazi per parcheggio, Milano, 1993.

Institute of Transportation Engineers, Disegno di strade urbane e controllo del traffico. La riqualificazione am-bientale nei Piani urbani del traffico, Milano 1993.

Indis (Istituto Nazionale Distribuzione e Servizi), Commercio e valorizzazione del territorio, Firenze, dicembre2003.

Isfort, Rapporto congiunturale di fine anno, Audimob 2004.

Isfort, Osservatorio nazionale sul trasporto merci e la logistica, rapporto finale, (capitolo 4), luglio 2003.

Karen L., Transport & Social Exclusion - A survey of the Group of Seven nations, 2004, London.

La Varra G., I centri storici al tempo della grande distribuzione, in Urbanistica Informazioni n.154/1997.

Martinotti G., La nuova morfologia sociale della città, Bologna 1993.

Marzot N., Note per una revisione della cultura dei centri storici in Italia, in Paesaggio Urbano 5/2004.

Mazza L., La legge urbanistica? Quasi una costituzione, in Il Giornale dell’Architettura n. 17, aprile 2004.

Ministero Attività Produttive - Direzione Generale per il Turismo, 13° Rapporto sul turismo italiano 2004-2005,Mercury srl, ottobre 2004.

Mirri B., Beni culturali e centri storici. Legislazione e problemi, Genova 1996.

Molteni C., Traffic calming e riqualificazione del centro storico di Modena, Urbanistica Informazioni n° 177,2001.

Morandi C., Il commercio urbano, esperienze di valorizzazione in Europa, Milano, 2003.

Morandi M., Fare centro, Roma 2004.

Nelson, The selection of retail location, New York, 1958.

Nomisma, Osservatorio sul mercato immobiliare, rapporto quadrimestrale, luglio 2004.

Politecnico di Milano - Italteltelesis, I Piani urbani del traffico. Guida per le Amministrazioni Locali, Milano1992.

BIBLIOGRAFIA

143 CENTRO STORICO

Predieri A., L’espropriazione di immobili nei centri storici per l’edilizia residenziale pubblica secondo la legge n.865 del 1971. Canoni interpretativi nella semantica giuridica delle norme vigenti e prospettive di normazioni re-gionali, in Foro Amm., 1972, III, pag. 627.

Properzi P. (a cura di), Rapporto dal territorio 2003, Roma 2003.

Rossi A., L’architettura della città, Milano1987.

Rur-Censis, Municipium. Le città italiane in movimento, novembre 2004.

Scavone A., Parcheggi e centri storici, Torino 1997.

Scoca F.G. - D’Orsogna D., Centri storici, un problema irrisolto, Milano 1996.

Sica P., Storia dell’urbanistica - l’800, Milano.

Vicari Haddock S., La città contemporanea, Bologna 2004.

Villanti G., La città antica: una città dentro la città, in Urbanistica Informazioni 177/2001.

Voyager, Una visione del trasporto pubblico in Europa, 2004.

Zanderghini L., Commercio urbano e nuovi strumenti di governance, Milano, novembre 2004.

BIBLIOGRAFIA

Finito di stampare nel mese di aprile 2005 presso la tipografia Grafica Giorgetti Srl - via di Cervara 10 - 00155 Roma

Progetto grafico ed editing: Ricciardi & Associati Srl - via del Casale di Tor di Quinto 1 - 00191 Roma

ORE DI SVILUPPO? CENTRO STORICO: MUSEO-GHETTO O … · L’ACI, nell’anno del suo centenario,...

Documents

Transcript of ORE DI SVILUPPO? CENTRO STORICO: MUSEO-GHETTO O … · L’ACI, nell’anno del suo centenario,...