Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del ......DEBITO PUBBLICO E FABBISOGNO...

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Ministero dell’Economia e delle Finanze

Dipartimento del Tesoro

N. 6 – Luglio 2008

Note Tematiche ISSN 1972-4128

ANALISI DEI SALDI DI FINANZA PUBBLICA (1980-2007) Di: Mario Tommasino*

ABSTRACT

La presente nota opera una ricognizione dei saldi di finanza pubblica nel periodo compreso fra il 1980 e il 2007, soffermandosi in particolare sulla dinamica, sulla composizione e sulle componenti di raccordo dell’ indebitamento netto e del debito pubblico. L’indebitamento netto viene esaminato congiuntamente al saldo primario e al saldo di bilancio corretto per il ciclo. A sua volta, la dinamica del saldo primario viene messa a confronto con l’andamento degli interessi passivi in un’ottica di sostenibilità nel breve periodo. Lo stock del debito pubblico viene analizzato ponendo a confronto la variazione annua del debito pubblico con il fabbisogno delle amministrazioni pubbliche. Di seguito, sono approfondite le componenti di raccordo fra fabbisogno e indebitamento netto che determinano la divergenza fra deficit e debito. Al fine di individuare i fattori che hanno maggiormente influito sui saldi di bilancio, la nota esamina l’evoluzione temporale delle più rilevanti voci economiche in entrata e in uscita. Nella parte conclusiva, sulla base dell’analisi svolta nei paragrafi precedenti, si riportano alcune considerazioni sui fattori di consolidamento della finanza pubblica nello scenario attuale e alcune indicazioni per la sostenibilità dei conti pubblici nel breve e nel medio periodo.

* Ministero dell'Economia e delle Finanze. Corresponding author: Via XX Settembre 87, 00197 Rome - ITALY. Tel: 39-06-47614939. E-mail: [email protected] Desidero ringraziare Lorenzo Codogno e Rita Ferrari per le preziose indicazioni che hanno contribuito a migliorare sensibilmente la qualità del lavoro.

JEL: H0, H6, H62, H63

Keywords: Indebitamento, Debito, Fabbisogno

Note Tematiche La collana intende promuovere la

circolazione di Note Tematiche prodotte all’inetrno del Dipartimento

del Tesoro del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il contenuto delle Note Tematiche

riflette esclusivamente le opinioni degli autori e non impegna in alcun modo

l’Amministrazione.

note tematiche

2

INDEBITAMENTO NETTO E SALDO PRIMARIO

L'indebitamento netto in rapporto al PIL, dopo aver toccato il 12,4% nel 1985, ha cominciato a decrescere in misura considerevole fino a raggiungere nell'anno 2000 il valore minimo (-0,8%). Il deficit ha ripreso a salire fino al 4,2% nel 2005, per poi collocarsi nel 2007 all’1,9% del PIL. Il saldo di bilancio corretto per il ciclo1 mostra un andamento similare all'indebitamento netto. A partire dall’anno 2000 il saldo strutturale è risultato costantemente più elevato. In particolare, nel periodo 2001-2004 il ricorso in misura rilevante a operazioni una tantum a riduzione del deficit ha determinato, in presenza di una componente ciclica contenuta, un saldo di bilancio strutturale più elevato rispetto all’indebitamento netto effettivo. A partire dal 2005 il saldo di bilancio corretto per il ciclo ha ripreso un andamento omogeneo rispetto al deficit effettivo, collocandosi nel 2007 all’1,7% del PIL.

Indebitamento - Saldo strutturale (anni 1980-2007)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

Indebitamento nettoSaldo di bilancio corretto per il ciclo (*)

(*) Al netto delle misure temporanee e una tantum

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT e MEF

Di pari passo, il saldo primario2 è progressivamente migliorato, passando dal -5,8% del 1981 al valore massimo del 6,6% del 1997. Dal 1998 l’avanzo primario ha ripreso a decrescere fino di fatto ad azzerarsi nell’anno 2005 (0,3%). Nel 2007 si è ricostituito un avanzo primario pari al 3,1% del PIL. Il saldo primario strutturale3 è risultato generalmente minore rispetto al saldo primario effettivo. In particolare nel periodo compreso fra il 2000 e il 2004 il gap si è accresciuto per effetto soprattutto di una elevata componente ciclica nel biennio 2000-2001 e di consistenti misure una tantum negli anni successivi. A partire dal 2005 i due saldi hanno avuto un andamento molto più omogeneo. 1 Il saldo di bilancio corretto per il ciclo è l'aggregato di riferimento in ambito comunitario ai fini del raggiungimento del pareggio di bilancio nel medio termine. In proposito ogni Stato membro nel perseguimento dell'obiettivo deve garantire un miglioramento annuo pari almeno allo 0,5% del PIL. Dati disponibili a partire dal 1990. 2 Il saldo primario costituisce un indicatore di particolare significatività ai fini della valutazione della sostenibilità di finanza pubblica. In uno scenario di crescita nulla la sostenibilità dei conti pubblici impone che l’avanzo primario copra per intero la spesa per interessi. 3 Dati disponibili a partire dal 1990.

Rapporto deficit/PIL in calo a partire dal 1985

Saldo di bilancio corretto per il ciclo in linea con l’indebitamento netto ad eccezione del periodo 2001-2004

note tematiche

3

All’andamento positivo del saldo primario ha corrisposto una dinamica gradualmente più virtuosa della spesa per interessi, scesa dal 12,7% nel 1993 al livello minimo del 4,5% nel 2005, per poi risalire al 5,0% nel 2007. Per effetto delle contrastanti dinamiche descritte, la forbice fra avanzo primario e spesa per interessi, ridottasi costantemente a partire dal 1985, ha ripreso ad allargarsi fra il 2001 e il 2005 per poi restringersi nuovamente nel biennio successivo (-1,9% nel 2007).

Saldo primario - Interessi passivi (anni 1980-2007)

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

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1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

-6,0

-4,0

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0,0

2,0

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12,0

14,0

Saldo primarioSaldo primario strutturale (*)Interessi passivi

(*) Corretto per il ciclo e al netto delle misure temporanee e una tantum


L’analisi preliminare dei saldi di bilancio mostra che nel periodo in esame i conti pubblici sono decisamente migliorati. I primi anni del decennio sembrano tuttavia evidenziare una tendenza all’allontanamento dal percorso di risanamento e soltanto nel biennio 2006-2007 si è manifestato il segnale di una inversione di tendenza.

DEBITO PUBBLICO E FABBISOGNO

L’analisi della dinamica del debito pubblico nel periodo 1980-2007 mostra un netto spartiacque in corrispondenza dell’anno 1994. In una prima fase, dal 1980 al 1994, il debito è cresciuto costantemente, passando dal 56,9% al 121,8%. A partire dal 1995 il debito pubblico ha intrapreso una fase di discesa fino a raggiungere il 103,8% nel 2004. Nel biennio successivo il debito ha ricominciato a salire, per poi collocarsi nel 2007 al 104% del PIL. L’osservazione combinata del debito pubblico e dell’indebitamento netto evidenzia che l’andamento dei due aggregati non segue percorsi paralleli. La dinamica del debito sembra manifestare una inerzia maggiore e segue l’evoluzione dell’indebitamento netto con un certo ritardo. Ad esempio, mentre la fase di discesa dell’indebitamento netto è cominciata dal 1984, la fase di riduzione del debito è iniziata dal 1994. La dinamica del debito risente probabilmente di impegni di cassa obbligatori non immediatamente eliminabili nel brevissimo periodo.

Allargamento della forbice tra avanzo primario e spesa per interessi dal 2001 al 2006

Crescita del rapporto debito/PIL fino al 1994 e lenta discesa negli anni successivi

Sfasamento temporale tra la dinamica dell’indebitamento netto e del debito pubblico

note tematiche

4

Indebitamento netto - Debito pubblico (anni 1980-2007)

0,0

2,0

4,0

6,0

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14,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Ind

netto

(% P

IL)

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

110,0

120,0

130,0

Deb

ito (%

PIL

)

Debito pubblicoIndebitamento netto


L’andamento di deficit e debito si può valutare inoltre considerando l’evoluzione dello stock-flow adjustment (SFA)4. La dinamica dello SFA risulta irregolare nel tempo e tende a oscillare fra valori positivi e negativi. Dopo aver toccato il valore più alto nel 1993 (3,4%), l’andamento si è complessivamente stabilizzato intorno a un valore assoluto (positivo o negativo) mai superiore ai due punti percentuali di PIL, ad eccezione dell’anno 2002. In particolare, a partire dal 2004, il valore assoluto dello SFA si è ulteriormente compresso al di sotto di un punto di PIL.

Stock-flow adjustment (anni 1985-2007)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

% P

IL

Indebitamento netto

∆ Debito pubblico


Il fabbisogno delle amministrazioni pubbliche è la principale determinante della variazione dello stock del debito pubblico e quantifica l’entità del ricorso al mercato finanziario necessario per la copertura dell’eccesso dei pagamenti rispetto agli incassi. Ai fini della

4 Lo stock-flow adjustment è la differenza (in termini assoluti o in rapporto al PIL) fra la variazione annuale dello stock di debito pubblico e il deficit annuale. Un SFA è positivo o negativo a seconda che la variazione annua del debito sia maggiore o minore del deficit annuale.

Progressiva riduzione dello stock-flow adjustment

note tematiche

5

ricostruzione della variazione del debito pubblico occorre pertanto esaminare la dinamica del fabbisogno. In linea di principio, in ogni anno la variazione del debito nominale dovrebbe sostanzialmente coincidere con il fabbisogno annuale. La divergenza dovrebbe ricondursi, oltre che a discrepanze statistiche, alla differente rilevazione di tre componenti: la variazione dei depositi attivi del Tesoro presso la Banca d’Italia, gli scarti e i premi di emissione dei titoli, l’effetto dell’andamento dei cambi sulle passività in valuta5. In concreto, per effetto delle componenti segnalate, l’andamento del fabbisogno annuale non collima con la variazione annua del debito. Al contrario, la differenza è talora anche molto accentuata. Se si effettua il confronto fra i due aggregati in termini di PIL, si nota che, ad eccezione del 2001 e del 2006, il fabbisogno risulta costantemente più elevato rispetto alla variazione nominale del debito. Inoltre la differenza non risulta uniforme nel tempo. Il gap, dopo aver raggiunto il suo dislivello massimo nel 2003 (pari a circa 34 miliardi, ossia oltre 2 punti percentuali di PIL), tende a ridursi in misura significativa negli anni successivi.

∆ Debito pubblico - Fabbisogno (anni 1999-2007)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

% P

IL

Fabbisogno del settore pubblico∆ Debito pubblico

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

FABBISOGNO E INDEBITAMENTO NETTO

La relazione fra deficit e debito può essere analizzata anche raffrontando la dinamica dell’indebitamento netto con l’evoluzione del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche.

5 La riduzione dei depositi attivi detenuti dal Tesoro presso la Banca d’Italia fa aumentare il fabbisogno ma non determina un aumento del debito pubblico. Parimenti, l’emissione di titoli sotto la pari genera un incremento del fabbisogno minore rispetto all’aumento del debito in quanto nel fabbisogno i titoli emessi sono registrati in base al ricavo netto, mentre nel debito sono riportati in valore nominale. In caso di emissione sopra la pari si avrebbe un effetto contrario. Infine, un aumento del valore delle passività in valuta a seguito di un deprezzamento dell’euro nei confronti delle altre valute aggrava il debito senza incidere sul fabbisogno (per maggiori dettagli cfr. Bollettino economico della Banca d’Italia – Sezione Finanza Pubblica).

Discordanza fra fabbisogno e variazione annua dello stock di debito

note tematiche

6

La discordanza fra i saldi in oggetto è riconducibile principalmente a due fattori. Il fabbisogno include le operazioni finanziarie in entrata e in uscita che invece sono escluse dalla stima dell’indebitamento netto. Inoltre le rilevazioni contabili ai fini del calcolo dell’indebitamento netto sono compiute secondo il criterio della competenza economica6, mentre il fabbisogno viene rilevato secondo il criterio di cassa7 e registra pertanto i movimenti finanziari in entrata e uscita. A queste due principali componenti occorre aggiungere l’effetto delle riclassificazioni di talune operazioni da poste economiche a poste finanziarie e viceversa. La differenza residua fra i due saldi è determinata da poste di varia natura8 e da discrepanze statistiche. Ad eccezione dell’anno 2002 in cui i due saldi si sono approssimativamente equivalsi, nel periodo 1999-2006 il fabbisogno è stato costantemente più elevato rispetto all’indebitamento netto anche se il gap si è sostanzialmente stabilizzato nel tempo al di sotto di un punto percentuale di PIL. Il divario più basso si è registrato nell’ultimo biennio (0,4%).

Indebitamento netto - Fabbisogno (anni 1999-2007)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

% P

IL

Indebitamento nettoFabbisogno del settore pubblico


L’esame delle singole componenti rivela una accentuata variabilità delle poste di raccordo. Ad esempio, la sostanziale corrispondenza dei due indicatori riscontrata nel 2002 è stata determinata dalla reciproca compensazione di fattori diversi e non dalla equivalenza delle componenti. In linea di massima si riscontra che il divario fra i due saldi è stato prodotto principalmente dalle partite finanziarie che hanno ampliato la dimensione del fabbisogno rispetto all’indebitamento netto (dal momento che le uscite di natura finanziaria sono sempre state maggiori delle entrate di natura finanziaria). 6 La rilevazione secondo il criterio della competenza economica comporta che una operazione venga registrata nel momento in cui “il valore economico è creato, trasformato, scambiato, trasferito o estinto” (cfr. EUROSTAT, Sistema Europeo dei conti SEC95). 7 La rilevazione secondo il criterio di cassa comporta che una operazione venga registrata nel momento in cui si verifica l’entrata o l’uscita monetaria. 8 In linea di massima si tratta di operazioni di incremento dell’indebitamento netto (quali erogazioni relative a scarti di emissione titoli non contabilizzati nel fabbisogno e cancellazione di debiti ai Paesi in via di sviluppo che non generano flussi di cassa), oppure di riclassificazioni contabili relative a trasferimenti a enti pubblici e operazioni di cartolarizzazione che di volta in volta possono accrescere o ridurre il saldo dell’indebitamento netto rispetto al fabbisogno.

Fattori di divergenza fra indebitamento netto e fabbisogno

Incidenza dominante delle partite finanziarie

Andamento dei saldi nel periodo 1999-2006

note tematiche

7

Il divario competenza-cassa ha inciso in misura altalenante, talora incrementando e talora riducendo il gap tra fabbisogno e indebitamento netto. In misura complessivamente modesta (sempre inferiore allo 0,5% del PIL) hanno inciso invece le riclassificazioni contabili.

Componenti di raccordo Fabbisogno - Indebitamento netto (anni 2000-2007)

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

% P

IL

∆ (Fab settore pubblico - Ind netto) Partite finanziarieRiclassificazioni Competenza - Cassa


Un consistente ammontare di operazioni finanziarie di segno negativo può pertanto peggiorare il debito pur in presenza di un miglioramento del deficit. Più in generale, l’azione combinata degli elementi di discordanza fra indebitamento netto e fabbisogno, e fra fabbisogno e variazione annua dello stock di debito, è all’origine di risultati di bilancio talora dissonanti, caratterizzati da un progresso del rapporto deficit/PIL a cui si accompagna un peggioramento del rapporto debito/PIL.

ENTRATE E USCITE

L’andamento delle entrate e delle uscite mostra che nel periodo 1980-2007 la crescita delle entrate più sostenuta rispetto al tasso di espansione delle uscite ha consentito di comprimere il peso dell’indebitamento netto sul PIL.

Entrate correnti e totali (anni 1980-2007)

34,0

36,0

38,0

40,0

42,0

44,0

46,0

48,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

34,0

36,0

38,0

40,0

42,0

44,0

46,0

48,0

Entrate totaliEntrate correnti


Incidenza delle entrate in costante crescita

note tematiche

8

In particolare, l’incidenza delle entrate totali sul PIL è salita nel periodo 1980-2007 dal 34,4% al 47,2%. Il percorso di crescita non è stato uniforme: le entrate sono aumentate fino al 47,7% nel 1997 e successivamente sono scese al 44,2% nel 2005. Le entrate correnti hanno seguito un andamento analogo, passando dal 34,2% nel 1980 al 46,9% nel 2007. Nello stesso periodo l’incidenza delle uscite è aumentata dal 41,4% al 49,1%. L’andamento è stato tuttavia discontinuo in quanto dal 1980 al 1993 le uscite sono cresciute ininterrottamente fino a toccare il valore massimo del 56,6% del PIL, mentre dal 1994 si è avuta una inversione di tendenza durata fino al 2000, anno in cui si è raggiunto il valore minimo del 46,2%. Dal 2001 l’incidenza delle uscite totali ha ripreso a salire fino a toccare nel 2006 il 49,3%. Le uscite correnti hanno avuto un trend analogo e nel periodo 1980-2007 sono passate dal 36,9% al 44,6%, raggiungendo il picco del 52,5% nel 1993 per poi gradualmente calare negli anni successivi. Nel caso della spesa corrente primaria la crescita in rapporto al PIL è stata meno accentuata (dal 32,5% nel 1980 al 39,6% nel 2007). Dopo aver toccato il 39,8% nel 1993, la spesa corrente primaria si è ridotta fino al 36,7% nel 1995, per poi ricominciare a crescere negli anni successivi fino a toccare nuovamente il massimo del 39,8% nel 2005. La spesa per interessi (data dalla differenza fra spesa corrente e spesa corrente primaria) si è ridotta in misura progressivamente più elevata a partire dal 1995.

Uscite correnti e totali (anni 1980-2007)

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

Uscite totali

Uscite correnti

Uscite correnti primarie


L’analisi contestuale di entrate e uscite totali mostra la progressiva riduzione del gap fra i due aggregati dal 1993. A partire dal 1991 le entrate hanno sempre coperto per intero la spesa primaria con un gap che, dopo essersi quasi azzerato nel 2005, è aumentato fino al 3,1% del PIL nel 2007.

Incidenza delle uscite altalenante

Calo della spesa corrente primaria nell’ultimo biennio

note tematiche

9

Entrate e Uscite Totali (anni 1980-2007)

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

Uscite totali primarieUscite totaliEntrate totali


Dal confronto fra entrate correnti e uscite correnti emerge che, con l’eccezione del triennio 2003-2005, a partire dal 1998 si è sempre registrato un avanzo corrente che ha raggiunto nel 2007 il 2,3% del PIL. Il deficit sembra quindi essere stato generato esclusivamente dalla spesa in conto capitale. A partire dal 1982 le entrate correnti hanno sempre coperto per intero la spesa corrente primaria, con un divario crescente fino al 1997, decrescente fino al 2005 e successivamente di nuovo crescente (7,3% del PIL nel 2007).

Entrate e Uscite correnti (1980-2007)

30,0

35,0

40,0

45,0

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55,0

60,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0Uscite correnti primarieUscite correntiEntrate correnti


Dall’analisi sembra emergere un andamento progressivamente più virtuoso dei saldi di bilancio, determinato tuttavia da un incremento parallelo di entrate e spese in rapporto al PIL che rende incerta la stabilità del percorso di risanamento negli anni successivi. Considerato che il peso complessivo delle entrate ha già toccato un livello difficilmente superabile, il consolidamento futuro dei conti pubblici è strettamente correlato ad una riduzione dell’incidenza della spesa. In uno scenario di crescita bassa come quello attuale, il miglioramento del rapporto pertanto dipende principalmente dalla riduzione della spesa in termini nominali.

Formazione di avanzi di parte corrente a partire dal 1998

note tematiche

10

COMPONENTI DI ENTRATA

Le tre principali componenti di entrata sono costituite rispettivamente da imposte dirette, imposte indirette e contributi sociali, che nel loro insieme nel 2007 hanno rappresentato il 97,7% del totale delle entrate.

Principali voci di entrata (anni 1980-2007)

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

12,0

13,0

14,0

15,0

16,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

12,0

13,0

14,0

15,0

16,0

Contributi sociali Imposte indirette Imposte dirette


i dati evidenziano innanzitutto la costante crescita dell’incidenza sul PIL delle imposte dirette e indirette a fronte della sostanziale stabilità dei contributi sociali. Nel periodo 1980-2007 le imposte dirette sono infatti cresciute dal 9,3% al 15,2%, mentre le imposte indirette sono aumentate dall’8,2% al 14,7%. Nello stesso periodo l’incidenza dei contributi sociali sul PIL è passata dal 13,7% al 13,3%. In realtà l’andamento dei contributi sociali è stato altalenante in quanto sono aumentati fino al 1997, toccando il livello massimo del 15%, per poi abbattersi bruscamente al 12,6% nel 1998 e riprendere una moderata ascesa negli anni successivi. Il calo registrato nel 1998 è da imputarsi alla drastica riduzione in termini nominali dei contributi prelevati che ha sensibilmente ridotto l’incidenza della categoria sul PIL. Nel periodo 1980-2007 la pressione fiscale è salita dal 31,4% al 43,3%, secondo un trend di crescita sostanzialmente ininterrotto fino al livello massimo del 43,7% nel 1997, a cui è seguita una flessione fino al 2005 e una successiva ripresa negli anni successivi. In particolare è cresciuta la pressione tributaria, passata nel periodo in esame dal 17,6% al 29,9% (valore massimo dell’intero periodo, raggiunto anche nel 1999).

Crescita dell’incidenza delle imposte dirette e indirette

Aumento della pressione fiscale e tributaria

note tematiche

11

Pressione fiscale, tributaria e contributiva (anni 1980-2007)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

Pressione contributiva Pressione tributaria Pressione fiscale

Pressione tributaria (anni 1980-2007)

20,3

25,0

27,2

29,929,0

29,2

29,9

29,7

28,7

26,9

26,8 28,4

28,7

28,0 27,6

29,3

24,3

23,722,9

21,8

21,421,121,5

22,0

17,9

17,6

28,0

26,2

16,0

18,0

20,0

22,0

24,0

26,0

28,0

30,0

32,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL


Dal confronto del tasso di crescita annuo del PIL nominale con il tasso di variazione annuo delle entrate emerge naturalmente un alto grado di correlazione positiva fra la variazione delle entrate correnti e totali e il tasso di crescita del PIL, pari rispettivamente a 0,88 e a 0,90. Tuttavia, analizzando la correlazione rispetto alle singole voci di entrata, affiora un quadro maggiormente diversificato. In particolare le imposte dirette evidenziano un grado di correlazione con il PIL molto più elevato rispetto alle imposte indirette e ai contributi sociali (0,83 contro 0,63 e 0,74), da cui si evince che la crescita del PIL nominale incide in misura più rilevante sulle imposte dirette e in misura minore su contributi sociali e imposte indirette.

tasso crescita PIL nominale

∆ Entrate / Entrate totali 0,8832

∆ Entrate correnti /Entrate correnti 0,9035

∆ Imposte indirette / Imposte indirette 0,6283

∆ Imposte dirette / Imposte dirette 0,8271

∆ Contributi sociali / Contributi sociali 0,7384

Coefficienti di correlazione ρ - anni 1981-2007


Grado di correlazione fra variazione percentuale delle voci di entrata e tasso di crescita del PIL

note tematiche

12

COMPONENTI DI SPESA

Le principali componenti di spesa sono costituite rispettivamente da prestazioni sociali in denaro, redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi e interessi passivi, che nel loro insieme hanno rappresentato nel 2007 l’83,4% del totale delle spese. La voce che ha il peso più elevato in rapporto al PIL è rappresentata dalle prestazioni sociali in denaro, seguita dai redditi da lavoro dipendente e dai consumi intermedi.

Principali voci di spesa (anni 1980-2007)

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

Redditi da lavoro dipendente Consumi intermedi totaliInteressi passivi Prestazioni sociali in denaro


In particolare, nel periodo 1980-2007 le prestazioni sociali in denaro sono aumentate dal 12,3% al 17,3%, secondo un trend di crescita sostanzialmente regolare soprattutto dal 2001 in poi. I consumi intermedi sono cresciuti dal 5,6% al 7,9%, seguendo una dinamica più irregolare in quanto sono aumentati ininterrottamente fino al 1992 (7,7%), per poi regredire fino al 1997 (6,7%) e successivamente risalire fino al massimo toccato nel 2005, pari all’8,3%.

Prestazioni sociali in denaro (anni 1980-2007)

12,3

13,814,0

14,915,1

16,1

16,5

17,016,7

16,916,5

17,3

16,216,4

17,0

17,0

16,9

16,8

16,3

16,816,6

15,0

15,0

14,6

14,6

14,5

14,8

14,8

12,0

13,0

14,0

15,0

16,0

17,0

18,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

Crescita dell’incidenza delle prestazioni sociali in denaro

note tematiche

13

Consumi intermedi (anni 1980-2007)

5,65,8

6,1

7,2

7,6

7,3

7,1

7,3

8,3

8,07,9

8,1

7,9

7,7

7,8

6,8

6,7

6,8

6,8

7,7

7,6

7,6

6,5

6,6

6,9

6,7

7,4

7,4

5,5

6,0

6,5

7,0

7,5

8,0

8,5

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL


Il peso dei redditi da lavoro dipendente è risultato pari al 10,7% tanto nel 1980 quanto nel 2007. Tuttavia la tendenza non è stata costante in quanto i redditi sono cresciuti fino al valore massimo del 12,3% nel 1991, per poi diminuire fino al valore minimo del 10,4% nel 2000, e riprendere a crescere fino all’11,1% nel 2005. L’andamento sembra avvalorare l’idea che nel medio periodo il costo del lavoro abbia gravato secondo un trend moderatamente decrescente sui conti pubblici, stabilizzandosi nell’ultimo decennio poco al di sopra del 10% del PIL.

Redditi da lavoro dipendente (anni 1980-2007)

11,3

11,5

11,711,6

12,112,0

11,6

11,0

11,3

10,710,6

10,510,4

11,011,0

10,8

10,8

11,4

11,5

10,7

11,6

11,8

11,6

12,312,2

11,5

10,6

10,6

10,0

10,5

11,0

11,5

12,0

12,5

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

Gli interessi passivi hanno avuto un andamento approssimativamente campanulare, passando nel periodo 1980-2007 dal 4,4% al 5,0%. La dinamica può suddividersi in due fasi: una prima, dal 1980 al 1993, durante la quale si è avuta una crescita fino al 12,7%; una seconda fase, fino al 2005, in cui l’incidenza degli interessi passivi è scesa fino al 4,5% del PIL.

Progressiva riduzione dell’incidenza dei redditi da lavoro dipendente e degli interessi passivi

note tematiche

14

Interessi passivi (anni 1980-2007)

4,4

5,1

6,6

7,88,3

9,2

10,1

11,3

12,212,7

11,5

9,3

7,9

6,3

5,0

7,9

8,8

8,4

8,4

4,5

6,6

6,35,5 5,1

4,74,6

11,6

11,4

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

12,0

13,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL


Dall’analisi sembra emergere che redditi da lavoro dipendente e interessi passivi costituiscano voci sostanzialmente sotto controllo, per effetto di misure di contenimento della spesa per le retribuzioni e di politiche di gestione del debito che ne hanno nel tempo ridotto l’incidenza rispetto al PIL. I consumi intermedi manifestano negli anni più recenti una tendenza al ribasso, mentre il peso della spesa per prestazioni sociali evidenzia una progressiva espansione. La sostenibilità delle prestazioni sociali si può valutare anche commisurando la spesa per prestazioni sociali in denaro ai contributi sociali versati. Il confronto prestazioni-contributi mostra che a partire dal 1981 in poi l’incidenza delle prestazioni erogate è sempre stata più alta dei contributi versati. Inoltre la forbice si è progressivamente ampliata a partire dagli anni Ottanta, toccando i livelli più elevati nell’ultimo decennio. Dopo aver raggiunto il livello massimo nel 1999 (-4,4% del PIL), il gap si è e successivamente ridotto, pur se in misura modesta (-4,0% nel 2007).

Contributi - Prestazioni sociali (anni 1980-2007)

12,0

13,0

14,0

15,0

16,0

17,0

18,0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% P

IL

Prestazioni sociali in denaro Contributi sociali


In particolare, il confronto specifico dei contributi versati con le prestazioni sociali di natura previdenziale erogate evidenzia nel

Crescente squilibrio fra contributi versati e prestazioni erogate

note tematiche

15

periodo 2000-2007 un gap medio di poco inferiore ai tre punti percentuali di PIL, con il valore minimo toccato nel 2007 (2,5%). Probabilmente la piena attuazione della riforma pensionistica di tipo contributivo consentirà di raggiungere un maggiore equilibrio per effetto del più elevato grado di correlazione fra versamenti effettuati e prestazioni erogate.

Contributi - Prestazioni previdenziali (anni 2000-2007)

12,0

13,0

14,0

15,0

16,0

17,0

18,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

% P

IL

Prestazioni previdenzialiContributi sociali


CONCLUSIONI

La ricognizione dei saldi di finanza pubblica e delle sue componenti per il periodo 1980-2007 ha evidenziato un progressivo miglioramento del quadro complessivo che non può considerarsi tuttavia completamente consolidato ed esente da fattori di rischio. Il risanamento avviato a partire dagli anni Novanta ha infatti interessato principalmente l’indebitamento netto e ha coinvolto soltanto in misura marginale lo stock di debito pubblico, rimasto al di sopra del 100% del PIL. Inoltre la dimensione dell’avanzo primario non è ancora sufficiente a consentire l’integrale copertura della spesa per interessi. L’analisi delle componenti di raccordo indebitamento netto-fabbisogno relative al periodo 1999-2006 hanno mostrato che le partite finanziarie e lo squilibrio competenza-cassa possono condurre a risultati non omogenei sui due fronti del deficit e del debito pubblico. Allo stesso modo, la mancanza di una assoluta concordanza fra variazione dello stock del debito pubblico e fabbisogno annuale delle amministrazioni pubbliche può ulteriormente ampliare la difformità fra dinamica del deficit e del debito. D’altra parte, lo stesso percorso di riduzione del deficit di bilancio ha seguito una linea che non rassicura per il futuro in quanto ottenuta grazie a un aumento generalizzato dell’incidenza sul PIL tanto delle voci di entrata quanto delle voci di spesa. Il tasso di crescita delle entrate più elevato rispetto alle uscite ha comportato una progressiva crescita della pressione fiscale (in particolare tributaria) da cui è derivato un livello di incidenza, pari al 43,3% nel 2007,

Fattori di rischio

Discordanza fra variazione dello stock di debito nominale e fabbisogno annuo

Crescita dell’incidenza di entrate e spese

note tematiche

16

presumibilmente non suscettibile di una ulteriore revisione al rialzo se non in misura marginale. L’elevato grado di correlazione delle imposte dirette con la crescita del PIL suggerisce che nei periodi di espansione il canale delle imposte sul reddito può maggiormente garantire la tenuta delle entrate fiscali, mentre nei periodi di recessione possono contribuire in misura più rilevante le imposte indirette e i contributi sociali. Una durevole sostenibilità della finanza pubblica passa pertanto attraverso una riduzione della incidenza della spesa complessiva. In tale ottica costituisce un fattore critico la crescita dell’incidenza della spesa primaria, giunta a sfiorare il 40% del PIL. In particolare l’incidenza dei redditi da lavoro dipendente e dei consumi intermedi sembra tendere a ridursi, mentre appare in espansione la spesa pensionistica. La sola ricomposizione delle prestazioni previdenziali al livello dei contributi versati condurrebbe a un miglioramento pari al 2,5% del PIL, ossia, in termini di PIL 2007, di oltre 38 miliardi di euro. Probabilmente l’attuazione a regime della riforma pensionistica condurrà a colmare in misura crescente il gap tuttora esistente. Accanto a tale elemento, in uno scenario di crescita bassa, sarà indispensabile che l’avanzo primario, comprensivo delle operazioni finanziarie e delle altre componenti non contabilizzate ai fini dell’indebitamento netto, consenta una quasi integrale copertura della spesa per interessi al fine di incanalare in maniera stabile il debito pubblico in un sentiero virtuoso. Una elevata incidenza di operazioni finanziarie negative può infatti annullare l’effetto positivo di un avanzo primario quantificato tenendo conto delle sole componenti di indebitamento e condurre ad andamenti contrastanti fra deficit e debito.

Esigenza di ridurre l’incidenza della spesa complessiva

Esigenza di accumulare avanzi primari in grado di coprire la spesa per interessi

note tematiche

17

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

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Ministero dell’Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Direzione I: Analisi economico-finanziaria Indirizzo: Via XX Settembre, 97 00187 - Roma Siti Web: www.mef.gov.it www.dt.tesoro.it e-mail: [email protected] Telefono: +39 06 47614202 +39 06 47614197 Fax: +39 06 47821886

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