MINISTERO DEL TESORO

Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica

RAPPORTO ANNUALE SULL ' ATTIVITÀ, ' ED I RISULTATI CONSEGUITI

NEL 1989

CR 1/90 Febbraio 1990

I N D I C E

PREMESSA.......................................... Pag. 3

I) LA STRUTTURA DEL BILANCIO.................... " 61.1 II bilancio in 250 voci........... " 71.2 Un'ipotesi di classificazione della

spesa statale in c/capitale per origine legislativa.............................. " 24

1.3 Considerazioni sulla riforma dellastruttura del bilancio................... " 28

II) LE PROCEDURE DI BILANCIO....................... " 392.1 Applicabilità di ipotesi di riduzione deldisavanzo e della spesa pubblica in Italia...„. " 402.2 Le regolazioni debitorie................... " 61

III) LA SPESA SANITARIA............................. " 71

IV) LA SPESA PER LE SCUOLE MEDIE STATALI........... " 88

V) LA SPESA PER LA TUTELA DELL'INVALIDITÀ'........ " 98

VI) GLI INVESTIMENTI PUBBLICI : I TEMPI DI REALIZZAZIONE.................................. " 105

VII) LA SPESA NEL SETTORE DELL'EDILIZIA ABITATIVA... " 110

Vili)I TRASFERIMENTI ALLE IMPRESE................... " 117

IX) L'AREA INDUSTRIALE DELLA DIFESA................ " 126

X) LA SPESA PER CALAMITA' NATURALI................ " 138

ALLEGATI !1) Elenco delle ricerche, raccomandazioni, docu-

menti discussi ed approvati nel 1989........

2) Elenco dei componenti della Commissione tecnica per la spesa pubblica..........................

" 145

" 147

PREMESSA

La Commissione opera, sulla base delle direttive del CIPE, con il compito di :a) compiere studi ed effettuare analisi sui metodi di impostazione del bilancio pluriennale programmatico e sulle strutture per i programmi e progetti, secondo quanto stabilito dal quarto comma del1'art. 4 della legge 5 agosto 1978, n . 468;b) trasmettere al Parlamento, ogni anno, una relazione sui costi e sugli effetti finanziari derivanti da provvedimenti e da leggi di spesa;c ) effettuare 1'analisi del funzionamento di organi ed enti pubblici e della speditezza delle relative procedure di spesa;d) svolgere le ricerche, gli studi e le rilevazioni richieste dal CIPE e dalle competenti Commissioni parlamentari, fornendo le informazioni, le notizie ed i documenti ritenuti utili allo svolgimento delle rispettive competenze;e) studiare ed aggiornare i metodi ed i criteri di valutazione tecnico-economica necessari alla predisposizione della nota illustrativa relativa ai costi ed ai benefici, . da allegarsi al rendiconto deli bilancio dello Stato, come previsto dal penultimo comma dell'articolo 22 della legge 468 del 1978.

In attuazione del programma di attività, deliberato dal CIPE il 30 marzo 1989, la Commissione ha effettuato studi e indagini riguardanti sia aspetti procedurali delle politiche di spesa, sia gli interventi in alcuni specifici settori di spesa.

Per quanto riguarda 1'analisi del processo di bilancio, la Commissione ha proseguito, secondo la linea di ricerca intrapresa nel 1988, nell'elaborazione di un'ipotesi di riclassificazione della spesa statale, anche in considerazione della richiesta della richiesta della V Commissione del Senato di fornire un ausilio "tecnico" all'esame del disegno di legge di delega in materia di riclassificazione dei dati di bilancio. La ricerca, svolta in collaborazione con il Servizio del Bilancio

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d e l S e n a to , ha p r o d o t t o u n ' i p o t e s i d i r i c l a s s i f i c a z i o n e d e l b i l a n c io i n c i r c a 250 v o c i d i s p e s a .

P a r a l le la m e n te , s i è p ro c e d u to ad a p p r o fo n d ir e a l c u n i a s p e t t i p r o c e d u r a l i d e l b i l a n c i o p u b b l ic o ( c a p . I I ) . P e r q u a n to r ig u a r d a l e i p o t e s i d i a d o z io n e d i m e c c a n is m i d i r id u z io n e a u to m a t ic a d e l l a s p e s a , è s c a la s v o l t a una r i c e r c a s u l l ' e s p e r ie n z a c o m p iu ta i n q u e s to se n so n e g l i S t a t i U n i t i con l a le g g e Gramm- R u d m a n n -H o l l in g s . L 'a n a l i s i d e i r i s u l t a t i c o n s e g u i t i e l 'e s a m e d e l l ' i p o t e s i d i u n 'e v e n tu a le a d o z io n e d i un m eccan ism o a n a lo g o n e l s is te m a i t a l i a n o sono s t a t i o g g e t to d i una s p e c i f i c a " ra c c o m a n d a z io n e " , e la b o r a ta i n p r o p o s i t o d a l l a C o m m is s io n e .

T ra l e te m a t ic h e p r o c e d u r a l i s i è i n o l t r e ! a f f r o n t a t a la q u e s t io n e d e l l e r e g o la z io n i d e b i t o r i e , c h e , p u r ra p p re s e n ta n d o o rm a i una v o c e r i c o r r e n t e d e i b i l a n c i o , non sem pre sono v a lu t a t e c o r r e t ta m e n te n e i d o c u m e n ti c o n t a b i l i .

1 / a t t i v i t à d e l l a C om m iss ione su q u e s te te m a t ic h e s i è t r a d o t t a anche i n due a u d iz io n i d e l P r e s id e n te p re s s o la V C o m m iss ione d e l S e n a to e n e l l ' o r g a n iz z a z io n e , i n c o l la b o r a z io n e con 1 ' ISCONA,d i un co n ve g n o s u : " I l r is a n a m e n to d e l l a f in a n z a p u b b l ic a : p ro c e d u re o p e r a t i v e " , s v ò l t o s i n e l mese d im a g g io .

N e l c o rs o d e l l a s e s s io n e d i b i l a n c io 1989 , la C o m m iss ione e la S e g r e te r ia t e c n ic a sono s t a t e c o in v o l t e da r e f e r e n t i i s t i t u z i o n a l i ( i n p a r t i c o l a r e , i l M in i s t r o d e l T e s o ro e a lc u n e C o m m is s io n i p a r la m e n t a r i ) i n a t t i v i t à d i s u p p o r to su una s e r ie d i a rg o m e n t i, t r a i q u a l i l a q u a n t i f i c a z io n e d e i t r a s f e r im e n t i d a l l o S ta to a l l e im p re s e , l e p r e v is i o n i t e n d e n z ia l i d e l l a spesa p u b b l ic a c o n te n u te n e l D ocum ento d i p ro g ra m m a z io n e e c o n o m ic o - f in a n z ia r ia , l a d in a m ic a d e l l a spesa p e r ' i l p e r s o n a le s t a t a le , la c la s s i f i c a z i o n e p e r o r ig i n e l e g i s l a t i v a d e l l a s p e s a , l a q u a n t i f i c a z io n e d e l l a spesa s t a t a le p e r i b e n i c u l t u r a l i .

P e r q u a n to s e t t o r i d i s p e s a , a l l e q u a l i ha " r a c c o m a n d a z io n i" r a z io n a l iz z a z io n e

r ig u a r d a l ' a n a l i s i d i s p e c i f i c i la C om m iss ione ha s v o l t o r i c e r c h e ,

f a t t o s e g u ito 1 ' e la b o r a z io n e d i s u i s e g u e n t i te m i : la

ed i l c o n t r o l l o d e l l a spesas a n i t a r i a , l a spesa p e r l e s c u o le m ed ie s t a t a l i , l e

4

p r e s t a z io n i s o c i a l i a t u t e l a d e l l ' i n v a l i d i t à , i te m p i d i r e a liz z a z io n e d e g li i n v e s t im e n t i p u b b l i c i , l a sp e sa p u b b l ic a n e l s e t t o r e d e l l ' e d i l i z i a a b i t a t iv a , l ' a n a l i s i d e l l ' e f f i c i e n z a e f u n z io n a l i t à d e l l 'a r e a , i n d u s t r i a l e d e l l a d i f e s a , l a sp e sa p e r c a la m ità n a t u r a l i n e l l ' u l t i m o v e n t e n n io .

D i s e g u i t o sono r i p o r t a t e , p e r c ia s c u n o d e i s e t t o r i i n t e r e s s a t i d a l l ' a t t i v i t à d e l l a C om m iss ione n e l 1 9 8 9 , l e s i n t e s i d e l l e p r i n c i p a l i r ic e r c h e e l e ra c c o m a n d a z io n i che da q u e s te sono d e r i v a t e .

A l l e g a t i a q u e s ta R e la z io n e sono g l i e le n c h i d e l l e r ic e r c h e a p p r o v a te , d e i d o c u m e n ti d i s i n t e s i e d e l l e ra c c o m a n d a z io n i.

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CAPITOLO I LA STRUTTURA DEL BILANCIO

Tra le lineee di ricerca seguite nel 1989, particolare rilievo ha assunto 1'elaborazione di ipotesi di riclassificazione della spesa statale, con l'obiettivo di definire uno schema di presentazione delle cifre di bilancio più adatto a supportare i processi di decisione e di gestione. E ' stato applicato a tutto il bilancio un criterio di riclassificazione basato sulla ripartizione della spesa per unità di amministrazione, sull'enucleazione di programmi di particolare rilevanza e sull'individuazione di "centri di spesa" esterni ai Ministeri (Paragrafo 1). Un secondo criterio, quello dell.' origine legislativa dei programmi di spesa (che distingue tra limiti di impegno, stanziamenti autorizzati da leggi di spesa pluriennali e da leggi di spesa permanenti), è stato applicato alla spesa in conto capitale (Paragrafo 2). All'elaborazione e applicazione di nuovi criteri di classificazione che conducano a una drastica riduzione del numero di voci del bilancio, si è affiancata la riflessione su ipotesi di revisione interne agli attuali schemi - articolazione in capitoli, classificazioni per rubriche, economica e funzionale - di analisi del bilancio (Paragrafo 3).

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1.1 IL BILANCIO IN 250 VOCI

L'attività di ricerca della Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica relativa ai possibili criteri di riclassìficazione del bilancio statale è proseguita durante il 1989, sulla traccia dei risultati conseguiti già nel 1988, anche in collaborazione con il Servizio del bilancio del Senato. Il risultato di questo studio, originato da una richiesta avanzata dalla V Commissione permanente del Senato al Ministero del Tesoro, nell'ambito del disegno di legge (A.S. n. 1203 bis) contenente "delega al Governo per la riforma delle disposizioni in materia di struttura, classificazione e gestione delle spese del bilancio dello Stato, nonché dei bilanci degli enti pubblici", ha dato luogo al "Bilancio dello Stato in 250 voci". Lo schema riclassificatorio proposto tende all'obiettivo di rendere più trasparente il contenuto del bilancio e più efficiente il processo di valutazione delle decisioni di spesa. Esso aggrega i capitoli di spesa secondo programmi e progetti omogenei ed eventuali centri di spesa, tenendo conto, quando possibile, del supporto legislativo. Esso va ad integrare le tradizionali classificazioni economico- funzionali ed amministrative e tende a soddisfare alcune specifiche esigenze quali :1) 1'individuazione di programmi di intervento che caratterizzano 1'attività di ogni singolo ministero, relative sia all'attività interna, sia all'attività di trasferimento di risorse a soggetti esterni (centri di spesa);2) la riduzione dell'eccessivo grado di analiticità del bilancio basato sui capitoli di spesa (oltre 5.000 nel bilancio statale) e la presentazione del bilancio in un numero relativamente modesto di masse omogenee di spesa;3) il riferimento degli stanziamenti programmati alla legislazione di supporto nell'obiettivo di facilitare 1'attività di controllo rispetto alle linee di intervento precedentemente pianificate;4) il miglioramento della classificazione economico-

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funzionale sia dal punto di vista dell'aggiornamento degli aggregati di spesa relativi ad istanze e programmi emersi negli ultimi anni (es. ambiente, calamità naturali, ricerca scientifica, ecc.), sia per una ridefinizione della quota di spesa finora classificata tra gli "oneri non ripartibili".

Il risultato delle elaborazioni compiute è costituito da una classificazione del bilancio statale per ciascun ministero e centro di spesa che nel complesso conta circa 250 voci di spesa.

* * * * * * * *

7 dati utilizzati nella ricerca sono riferiti al bilancio di previsione di competenza. La scelta non è casuale, ma risponde a due precise esigenze : la prima ha implicazioni "politiche", mentre la natura della seconda è di tipo "tecnico". La motivazione della scelta della competenza, e non della cassa, è dipesa dalla convinzione, ormai largamente diffusa e consolidata, che un'efficace politica pluriennale di bilancio debba appunto concentrarsi sulla competenza. La decisione di confrontare le previsioni di spesa risultanti dal progetto di bilancio per il 1990, con le previsioni degli anni precedenti e non, come dii consueto, con le cifre di assestamento o di consuntivo, è in un certo senso obbligata, data la disomogeneità strutturale delle tre versioni del bilancio.

La tabella A riporta le previsioni di spesa dei singoli Ministeri, desunte, per gli anni 1908 e 1989, dalle rispettive leggi di bilancio e, per l'anno 1990, dal disegno di legge di bilancio a legislazione vigente presentato il 31 luglio 1989 (corretto dalla Nota di variazione del 30 settembre 1989 ) integrato con le modifiche introdotte dal disegno di legge finanziaria presentato il 30 settembre 1989.

Nella tabella B le stesse cifre sono organizzate in modo diverso : sono stati creati dodici Centri di spesa (Regioni a statuto ordinario, Regioni a statuto speciale, INPS, Ferrovie dello Stato, Paesi in via di sviluppo, ecc.), scorporando una serie di voci dai bilanci dei Ministeri. Questa operazione va considerata come un primo passo verso una articolazione del bilancio che attribuisca le voci di spesa ai centri che effettivamente la gestiscono. Nella tabella B la spesa dei Ministeri è quindi

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presentata al netto delle attribuzioni ai Centri di spesa. Al fine di ottenere un confronto più significativo tra i tre anni considerati, sono state, inoltre, evidenziate e scorporate alcune voci del bilancio del Tesoro: Interessi, Fondo per il rinnovo dei contratti, Fondi speciali e Regolazioni contabili INPS.

La tabella C riguarda i Fondi speciali per provvedimenti legislativi in corso di approvazione, secondo il ddl finanziaria (nella versione approvata dal Senato). Essa riporta la disaggregazione dei fondi) 1990 per Ministeri e evidenzia alcune voci di particolare rilevanza (quali la legge di finanza locale e la proroga della fiscalizzazione degli oneri sociali).

A titolo di esempio vengono riportate le tabelle di riclassificazione di alcuni ministeri significativi quali il Ministero del Tesoro, il Ministero degli Interni, il Ministero delle Finanze, il Ministero della Pubblica Istruzione e il Ministero del Lavoro, nonché le tabelle dei centri di spesa dell' INPS e del Fondo Sanitario Nazionale.

I criteri seguiti nell'elaborazione delle note di commento al bilancio dei singoli ministeri e Centri di spesa riclassificati individuano due possibili soluzioni. La prima, che per semplicità si può indicare come "divulgativa", prevede note di commento agili che espongono contenuti ed obiettivi dei principali programmi e 1'andamento della relativa spesa. Un possibile modello di questa versione, che sarebbe "divulgativa" nei confronti non solo dei parlamentari ma anche del pubblico in generale, è rappresentato dalle pubblicazioni di supporto del bilancio federale curate negli Stati Uniti dall'O.M.B.. La seconda ipotesi si è posta nell'ottica della decisione parlamentare, cercando di ricostruire più dettagliatamente la struttura normativa sostanziale che fa da supporto alle previsioni di bilancio.

Dal punto di vista della decisione parlamentare risulta già abbastanza chiaro fin da ora che se le voci dovranno divenire il limite giuridico dell'autorizzazione a gestire la spesa (e quindi il referente dell'attività emendativa in Parlamento) esse dovranno essere corredate da un insieme di ulteriori elementi conoscitivi : in primo luogo la distinzione

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t r a s p e s e c o r r e n t i e s p e s e i n c o n to c a p i t a le e , i n s e c o n d o lu o g o , una n e t t a in d iv id u a z io n e d e l l e sp e se d e f i n i t e o b b l i g a t o r i e i n t e r m in i d i p ro c e s s o d i a d e guam en to d e l l e p r e v i s i o n i e d i g e s t io n e c o n t a b i le .

1 0

Tabella A

Bilancio dello Stato 1988-1990: totale spesa tinaie per Ministeridati di competenza (miliardi di lire)

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Tabella B

Bilancio dello Stato 1988-1990: totale spesa finale per Ministerie Centri di Spesa - dati di competenza (miliardi di lire)

1 7

Tabella B (segue)Bilancio dello Stato 1988-1990: totale spesa finale per Ministeri

e Centri di Spesa - dati di competenza (miliardi di lire)

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‘ " L.B. L.B~ PBLV L.F. PR.INT.Centri di spesa 1988 1989 1990 1990 1990 (e j/fb )

(a) (b) (c) (d) e=(c+d) %

24 - Regioni a statutoordinario 4.890 5.351 5.904 =422 5.482 2,5

25 - Regioni a statutospeciale 11.859 14.000 14.919 14.919 6.6

26 - Regioni capitoliindivisi 2.811 2.779 3.512 =865 2.647 =4,7

27 - Protezione civile 744 480 668 -100 568 18.3

28 - Ricerca scientifica 2.651 2.610 0 0 -100.0

2 9 - INPS 38.516 33.232 35.770 1.365 37.135 1 11.7

30 - ANAS 6.091 4.709 7.977 -1.554 6.424 36.4

31 - Ferrovie 14.305 15.659 11.240 3.133 14.373 -8.2

3 2 - CEE 8.686 10.735 12.297 12.297 14.5

3 3 - FS.N. 54.450 61.117 63 809 -142 63.667 4.2

34 - Finanza locale 11.047 10.943 12.303 12.303 12,4

35 - Mezzogiorno 4.305 6.640 19.281 -14.000 5.281 -20.5

36 - Cooperai. P.V.S. 3.218 3.220 3.506 3.506 8.9

Interessi _ 78.354 90.490 110.220 110.220 21.8

Fondo rinnovo contratti 0 2.758 4.659 3.500 8.159 195.8

Fondi speciali:maggiori spese 38.088 44.154 50.063 -10.147 39.916 -9.6

Fondi speciali:minori entrate 1.350 -4 640 206 -12.401 -12.195 162,8

IN PS regolazioni contabili 40.000 0 0 0

TOTALE 496.663I 483.795| 564.188| -40,9341 523.2541 8.2

Tabella c

Stanziamenti contenuti nelle tabelle A e B (Legge Finanziaria 1990) relativi ai fondi spedali di parte corrente e di conto capitale ed inclusivi delle modificazioni apportate dal Senato

(miliardi di lire)

Ministeri o C entri di spesaParte

correntefa )

Contocapitale

Cb)

TOTALE

(c)

Presidenza del Consiglio 92 240 332Tesoro 1.457 642 2.099Finanze 361 13 374Grazia e Giustizia 295 140 435Affari Esteri 153 11 164Pubblica Istruzione 1 1 2 1 1 2

Interno 230 4 234Lavori Pubblici 90 90Trasporti 462 462Difesa 97 15 1 1 2

Agricoltura 1 0 75 85Industria 30 1.390 1.420Lavoro 1 1 0 0 101Commercio Estero 50 50 100Marina Mercantile 36 2 1 0 246Partecipazioni Statali ' . 500 500Sanità 31 31Turismo - 1 2 0 120Beni Culturali 13 • . 3 5 48Ambiente 96 180 276Ricerca Scientifica 155 50 205Amministrazioni diverse 969 2.295 3.264

Fondo Sanitario Nazionale 330 330Finanza Locale 23.237 1 0 0 23.337Proroga fiscalizzazione 4.250 4.250Finanza Regioni a statuto spedale 1.450 1.450

Riduzioni di spesa -260 -260

TOTALE 32.207 7.709 39.917

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T a b e lla n . 1

PR ESID EN ZA DEL CO NSIG LIO : b ila n c io ric la ss ifica to 1988-1990dati d i com pe tenza (m ilia rd i d i lire )

v o c i ric lass ifica te i. e .1988(a)

L.B .1989(b)

P B LV '1990(c)

L .F .1 9 »

m

PR .IN T.1 9 »

e= fc+ d )(e )/(b )

%

01 - Servra generali 195 240 263 263 9,5

02 - Editoria 157 169 178 178 5,3

03 - Protezione civile (#) 744 480 668 -100 568 18,3

04 - Consiglio di Stato 89 90 94 94 4,8

05 ~ Corte dei Conti 147 138 174 174 26,2

06 - Avvocatura dello Stato 51 53 62 62 16,4

07 - Servizi di informazione 403 '500 . 550 550 10,0

08 - Regioni statuto sp. (#) 0 0 0 0

09 - Ricerca scientifica (#) 1.129 1.118 0 0 -100,0

1 0 -Agenzia Spaziale (#) 380 742 0 0 -100,0

11 - Centri urbani 0 0 430 -80 350

12- Altre spese 42 37 47 47 28,2

TO TA LE 3.337 3.567 2.467 - 180 2.287 -35,9T o ta le a l n e tto a ttrib u z io n i a i C entri d i S pesa 1.084 1.227 1.799 -80 1.719 40,0

1 5

T a b e lla n .2

M IN ISTER O D EL TE SO R O : b ila n c io r iclassificato 1989-1990dati d i com pe tenza (m ilia rd i d i lire )

v o c i ric lass ifica te L.B .1988(a)

L.B .1989(b )

PBLV1990(c )

L F ..1980-

(d )

PR. NT.1990-

e= (c+ d)(e )/(b )

%

01 - Organi costituzionali 992 1.112 1.191 1.191 7,1

02 - Personale 409 451 489 489 8,4

03 - Personale in quiescenza 14.590 16.775 18.606 . 18.606 10,9

04 - Acquisto beni e s e rra 1.435 1.565 1.723 1.804 15,3

0 5 - AN AS (#) 6.074 4.675 7.932 -1.554 6.378 38,4

0 6 - FF.SS. (#) 14.300 15.659 11.240 3.133 14.373 “8,2

07-„ pp.TT. 2.642 2.464 2.308 2.383 -6,4

08 - A ltre aziende autonome 297 374 567 567 51,7

09 -A IM A 1.507 1.566 1.626 -250 1.376 -12,1

10-IN P S (#) 772 815 ’1.032 -35 997 22,3

11 - Enti previdiali vari 183 183 230 230 25,7

12 - Regioni statuto ord. (#) 4.890 5.194 5.741 -422 5.319 2,4

1 3 -Regioni statuto sp. (#) 11.859 13.869 14.783 6,6

14 - Enti Locali: rim borsi ' e oneri per interessi 4.622 5.195 5.637 5.637 8,5

1 5 -Legge finanza locale (#) 1.178 0 0 0

1 6 -Sanità: F .S .N .(#) , 52.650 59.200 61.703 250 61.953 4,7

1 7 -Sanità: ripiano disavanzi 1.160 1.400 4.300 4.3

1 8 - CEE (#) 8.686 10.735 12.297 12.297 14,5

1 9 -Contributi ai P.V.S. (#) 2.238 - 2.474 2.688 -99 2.589 4,6

20 - Altri im pegni intem azionali 898 1.200 1.453 1.453 21,1

1 6

T a b e lla n .2 (segue )

M IN ISTER O D EL TE SO R O : b ila n c io ric la ss ifica to 1988-1990dati d i com pe tenza (m ilia rd i d i lire )

voc i ric lassifica te L.B.1988(a)

L.B.1989(b)

PBLV1990(c)

L.F. 1990

( d )

PR .IN T.1990

e= (c+d )(e )/(b )

%

21 - Pensioni g u e rra , altritrasferimenti a famiglie 2.538 2.516 2.627 2.627 4,4

22 - Occupazione giovanile 1.639 1.100 389 389 -64,6

23 - Agenzia M ezzogiorno (#) 4.305 6.640 19.281 -14.000 5.281 -20,5

24 - Interventi in agricoltura 1.998 1.923 2.150 -110 2.040 6,1

2 5 - ENEL e PP.SS. 1.560 1.405 2.445 200 2.645 88,3

2 6 -Trasferim enti a imprese 3.488 3.087 3.839 -663 3.176 2,9

27 - Ricerca scientifica (#) 750 750 0 0 -100,0

28 - Edilizia abitativa 350 150 550 -350 200 33.3

29 - Calamita naturali 2.434 2.063 3.256 -1.790 1.466 -28,9

30 - Garanzie di cambio 370 630 820 820 . 30,2

31 - Metanizzazione m ezzogiorno 180 280 300 300 7,1

31 - Imprenditoria giovanile m ezzogiorno 780 0 0 0

32 - Am biente e difesa suolo - .... . 175 77 1.038 -370 668 767,2

33 - Ammortamenti 218 277 311 311 12,2

34 - Altre spese 630 409 373 -151 777 -45,7

35 - Interessi 78.354 90.490 110.220 110.220 21,8

3 6 - Spese elettorali 30 400 500 500 25,0

37 - Fondi per com pensi al personale 1.141 994 1.235 1.235 24,2

1 7

T ab e lla n.2 (segue)

M IN ISTERO DEL TE SO R O : bilancio riclassificato 1988-1990d a i d i com petenza (m ilia rd i d i lire )

v o c i ric la ss ifica te L.B.1988(a)

L.B .1989(b )

PBLV 1990 (c )

L .F . 1990

(d)

PR .IN T .1990

e =(c+ d )(e )/(b )

%

38 - Fondo assegni familiari 1.833 1.800 1.400 1.400 -22,2

39 - Fondi di riserva vari da ripartire 2.035 2.065 1.961 1.961 -5 ,1

40» F.N.T.: ripiano disavanzi 0 0 3.000 3.000

41 - Fondo rinnovo contratti 0 92.158 4.659 3.500 8.159 195,8

42 - Fondi speciali: maggiori spese 38 088 44.154 50.063 -10.147 39.916 -8,6

43 - Fondi speciali: minori entrate 1.350 -4.640 206 -12.401 -12.195 162,8

44 - INPS regolazioni contabili 40.000 0 0 0

TO TA LE 315.628 304.236 366.165 -35.177 330.988 8,8(A ) = Totale al netto delle attribuzioni ai Centri di Spesa 207.925 184.224 229.468 -22.450 207.018 12,4

(B) = (A) - voci35. 4 1 ,4 2 , 4 3 ,4 4 50.133 51.461 64.320 -3.402 60.918 18,4

1 8

Tabella n 3

MINISTERO DELLE FINANZE: bilancio riclassificato 1988-1990dati di competenza (miliardi di Sire)

voci ti class ili caie L.B.1988(a)

L.B.1989(b)

P8 LV1990(c)

L.F.1990(d)

PR.INT.- 1990 (e=c+d)

(e )/(b )%

01 - Spese generali 1.015 918 780 780

0 2 - Direz. Generale Imposte Dirette 609 608 736 736 21 ,0

03 - Direz. G enerale tasse e imposte ind. sugli affari 383 390 482 482 23,5

0 4 - Direz. Generale dogane, imposte di fabbricatone 316 337 416 416 23,5

05 - Catasto e servizi erariali 275 258 307 307 18,7

06 - Spese per il demanio 429 279 130 130 -53,5

07 - G.d.F. 1.986 2.131 2.345 2.345 10,1

08 - Aggi e provvigioni 1.665 1.665 1.625 1.625 -2,4

09 - Riscatti, rimborsi, anticip., interessi di mora 4.408 ' 4.969 4.992 4.992 0,4

10 - Ammortamenti 207 216 216 216 0 ,0

11 - Regioni statuto ord. (#) 0 156 1 63 163 4,0

12 - Regioni statuto spec. (#) ?0 131 136 136 4,0

13 - Regioni (#) 0 0 0 0

14 - Enti Am m .ne locale (Comuni, CCIAA, ecc) 0 385 412 -150 262 -31,9

15 - Canoni RAI 1.460 1.640 1.742 1.742 6 ,2

16 - Vincite lotto 400 450 500 500 11,1

17 - Anagrafe tributaria 300 450 450 450 0 ,0

TOTALE 13.453 14.984 15.432 -150 15.282 2 ,0

Totale al netto attribuzioni ai Centri dì Spesa 13.453 14.696 15.133 -150 14.983 1,9

T a b e lla n . 7

M IN ISTER O DELLA PUBB. ISTR U ZIO N E: b ila n c io r ic lass ifica to1988-1990 dati d i com pe tenza (m ilia rd i d i lire )

v o c i ric lass ifica te L.B.1988(a)

L.B .1989(b )

PBLV1990(c)

L .F .1990(d )

PR.INT.1990

e= (c+d )(e )/(b )

%

01 - Servizi generali 609 980 980 980 0,1

02 - Contratto scuola 0 5.037 6.592 6.592 30,9

03 - Supplenze 3.621 3.360 3.264 3.264 -2,8

04 - Personale in quiescenza 662 9 6 6 -30.0

05 - Scuola materna 1.720 1.735 1.952 1852 12,5

06 - Scuola elementare 8.315 8.497 8.270 8.270 -2,7

07 - Scuola media 6.777 7.159 7.660 7.660 7,0

08 - Licei 1.536 1.502 1617 1 ,617 7,7

09 - Istituti tecnici e prof. 4.121 4.349 4.483 -0,003 4.483 3.1

10 - A ltri istituti 1.395 1 .3 9 3 1.524 -0,003 1524 9,4

11 - Altre spese scuole 3.311 3.370 3.504 3.504 4,0

12- Scuole non statali 144 144 144 144 0,1

13- Università 6.120 5.804 0 0 -100.0

TO TA LE 38.331 43.338 39.999 -0,006 39.999 -7.7T o ta le al netto U n ivers ità 32.211 37.534 39.999 -0,006 33.933 6,6

2 0

Tabella n. 15

M INISTERO DEL LAVORO: bilancio riclassificato1988-1990 dati di competenza (miliardi di lire)

voci riclassificate L.B.1988(a)

L.B. 1989

(b)

PBLV1990(c)

L.F.1990.(d)

PR.INT.. 1990 e=(c+d)

(e)/(b)%

01 - Personale 417 447 487 487 9,0

02 - Acquisto beni eservizi, altre spese 176 174 173 173 - 1,1

03 - Formaz. professionale 110 31 32 32 2,8

04 - Disoccupazione m esogiom o 850 850 875 875 2,9

05 - INPS: Sgravi contributivi mezzogiorno e aree depresse (#) 5.085 5.575 6.297 6.297 13,0

06 - INPS: Fiscalizzazione oneri sociali (#) 7.554 539 448 448 -16,9

07 - INPS: Cassa integrazione guadagni (#) 2.520 2.020 1.220 1.220 -39,6

08 - INPS: Contributi gestioni I.V.S. (#) 18.950 19.739 20.471 1.400 21.871 10,8

09 - INPS: Assegni familiari (tt) 91 91 101 101 ' 10,9

1 0 - INPS: Prepensionam. (#) 478 430 693 693 61,2

11 - INPS: Sgravi contributivi calamità naturali (#) 47 6 100 100 1593,8

12- INPS: Prestazioni sociali a carico dello Stato (#) 3.019 4.017 5.407 5.407 34,6

1 3 -Altri trasferimenti ad enti previdenziali 120 0 0 0 -100,0

TO TALE 39.417 33.919 36.305 1.400 37.705 1.1,2Attribuzioni al centrodi spesa INPS* 37.744 32.417 34.738 1.400 36.138 11,5Totale al netto attribuzioniai Centri di Spesa 1.673 1.502 1.567 1.567 4,3

2 1

T a b e lla n . 29

C entro d i S pesa INPS: b ila n c io r ic lass ifica to1990-1990 dati d i com pe tenza (m ilia rd i d i lire )

v o c i ric lass ifica te L.B.1988(a)

L.B.1989

(b)

PBLV1990

(c )

L .F .1990

(d )

PR.INT.1990

e =(C+ d)(e )/(b )

%

Ministero del Tesoro

voce 10 772 815 1.032 -35 997

Ministero dei Lavoro

voce 05 5.085 5.575 6.297 8.297 13,0

voce 06 7.554 539 448 448 -16f9

voce 07 2.520 2.020 1.220 1.220 239,6

voce 08 18.950 19.739 20.471 1.400 21.871 10,8

voce 09 91 91 101 101 10,9

voce 10 478 430 693 693 61,2

voce 11 47 6 100 100 1593,8

voce 12 3.019 4.017 5.407 5.407 34.6

TO TA LE 38.516 33.232 35.770 1.365 37.135 11.7

Tab ella n. 33

Centro di Spesa F .S .N .: b ilancio riclassificato1988-1990 dati di com petenza (m iliardi di lire)

voci rsclassifìcate L.B.1988(a)

L.B.1989

(b)

PBLV1990

(c)

L.F.1990

(d)

PR.INT.1990

e=(c+d) (e)/(b)

%

Ministero dei Tesoro

voce 16 . 52.650 59.200 61.703 250 61.953 4,7

Ministero del Bilancio

voce 04 1.800 1.917 2.106 -392 1.714 -10,6

TO TALE 54.450 61.117 83.809 -142 63.667 4,2

<L. J

1 .2 UN'IPOTESI D I CLASSIFICAZIONE DELLA SPESASTATALE IN C/CAPITALE PER "ORIGINE LEGISLATIVA"

Le c la s s i f i c a z io n i u f f i c i a l i d e l le spese d e l b i la n c io s ta t a le a s s o lv o n o , come è n o to , a l com p ito d i s is te m a t iz z a re g l i a g g re g a t i c o n t a b i l i secondo a lcu ne f i n a l i t à : la c la s s i f ic a z io n e econom ica (p e r c a te g o r ie ) r ip a r t i s c e le v o c i d i spesa a l l o scopo d i re nde re p o s s ib i le una m isu ra d e l lo r o im p a tto s u ll 'e c o n o m ia (p e rs o n a le , a c q u is t i , t r a s f e r im e n t i . . . ) , lac la s s i f ic a z io n e fu n z io n a le (p e r se z io n e ) provvede ad e s p l ic i t a r e g l i s c o p i e le f i n a l i t à che lo s ta to s te s s o persegue ( d ife s a , g iu s t i z ia , i s t r u z io n e . . . ) , e q u e l la a m m in is tra t iv a (p e r ru b r ic h e ) a c la s s i f ic a r e la spesa secondo 1 'organo o i l s e r v iz io che a m m in is tra la sp e sa .

La c o s tru z io n e d i u n ' u l t e r io r e t ip o lo g ia d i c la s s i f ic a z io n e t ra s v e rs a le d e l b i la n c io , nasce d a l l ' e s ig enza d i p rende re in c o n s id e ra z io n e 1 'o r ig in e le g is la t i v a d i c iascu no s ta n z ia m e n to d i spesa i s c r i t t o in b i l a n c io . T a le c la s s i f ic a z io n e , o l t r e a c o n t r ib u i r e ad aum entare i l g rado d i tra s p a re n z a e l e g g i b i l i t à d e l le p o s te d i spesa d a l pun to d i v is t a g iu r id ic o - l e g is l a t i v o , po treb be c o s t i t u i r é uno s tru m e n to p iù f l e s s i b i l e p e r 1 ' im p o s ta z io n e d e l p rocesso d i b i la n c io e d e l le r e la t i v e manovre d i c o n t r o l lo e ra z io n a liz z a z io n e d e l la spesa .

L ' a n a l is i d e l l ' o r ig in e le g is la t i v a d i c ia scu n c a p i to lo d i spesa s i propone i l pe rsegu im en to d i a lc u n i o b i e t t i v i p r i n c i p a l i :

- una r ip a r t i z io n e d e l b i la n c io p e r program m i e p ro ­g e t t i d i spesa s t a b i l i t i p e r leg ge (annua le o p lu ­r ie n n a le ) m ed ian te i l raggruppam ento d e i c a p i t o l i p e r c ia s c u n p rovved im en to ;

- una s tim a d e l grado d i r i g i d i t à d i c ia scu n a spesa e q u in d i d e i m a rg in i d i m a n o v ra b il i tà d e g l i s ta n z ia m e n ti s t a b i l i t i ;

- una a n a l i s i , quando p o s s ib i le ( le g g i p lu r ie n n a l i ) , d e l la p ro ie z io n e te m p o ra le d e g l i im pegn i d i spesa n e l b i la n c io p lu r ie n n a le .

L ' analisi del conto capitale ha consentito di individuare cinque diverse categorie di fontiautorizzative definite sia dalla ripartizione delle tabelle allegate alla legge finanziaria (*) sia dai limiti d 'impegno riscontrabili sul bilancio. Esse sono costituiti da:1) stanziamenti autorizzati da leggi pluriennali(nella Tabella A della legge di bilancio). La legge base stabilisce 1'importo e la durata complessiva dello stanziamento mentre la ripartizione su ogni esercizio delle autorizzazioni di spesa viene modulata di anno in anno dalla legge finanziaria. Per ogni leggepluriennale si sono identificati i capitoli appartenenti ai vari stati di previsione opportunamente riaggregati. Questo gruppo di spesa può considerarsi caratteri z zata da una certa flessibilità essendo "rimodulabile" annualmente;2) stanziamenti stabiliti annualmente dalla leggefinanziaria su leggi di spesa permanenti e considerati dal bilancio pluriennale (Tab. D). Tali stanziamenti, a cui corrispondono specifici capitoli di ciascunministero, avendo un profilo temporale determinato, sono in pratica "rimodu1abili" nella stessa maniera delle leggi pluriennali di spesa di cui al punto 1;3) stanziamenti per limiti di impegno (speseripartite e/o annualità predeterminate) che riguardano autorizzazioni di spesa poste a carico del sistema creditizio : lo Stato si assume 1'impegno di coprire gli oneri di ammortamento dei mutui che sono stati necessari al finanziamento della spesa. Si sono classificati come limiti d 'impegno-tutti quei capitolirecanti "oneri per ammortamento mutui" o "contributi pluriennali su interessi" Tale aggregato assume una natura rigida difficilmente comprimìbile dato che le spese sono predeterminate. L 'andamento e la dinamica di tale spese sfugge, peraltro, al controllo essendo legato alla struttura dei tassi di interesse;4) stanziamenti autorizzati nella legge di bilancio; essi contengono tipologie differenziate di spesa : tira queste ad esempio le spese obbligatorie, regolate da vincolo legislativo, le spese fisse, che si riproducono costantemente nel tempo, le spese straordinarie ed occasionali; 1'eterogeneità di tale aggregato pone dunque difficoltà nella determinazione del loro grado

25

di flessibilità e manovrabilità ;5) gli accantonamenti del fondo per provvedimenti legislativi in corso di approvazione, ripartiti nelle Tabelle B e C della legge finanziaria 1989 per. ciascun ministero. Tali spese costituiscono una frazione discrezionale della spesa, sia perchè dipendono dall'approvazione legislativa nel corso dell'esercizio, sia perchè di consueto subiscono notevoli mutamenti di finalizzazione e di destinazione della spesa.

L'esercizio di riclassificazione per origine legislativa del c/capitale del bilancio previsionale di competenza dello Stato per l'anno finanziario 1989 è riportato nella tabella 1.1. Essa mostra che una parte molto rilevante del conto capitale (circa il 32%) corrisponde al pagamento di interessi ; una frazione pari a circa il 58% è stabilita dalla stessa finanziaria, il 7% dall legge di bilancio e il residuo 11% è costituito da accantonamenti su fondi speciali.

(*) Appare opportuno ricordare che la Legge Finanziaria 1990, rispetto agli anni precedenti, muta 1'ordine delle tabelle ad essa allegate; 1' abbinamento tra vecchie e nuove tabelle è riportato nel seguente schema :

L.F.1989 e prec. L.F.1990Leggi pluriennali A FFondo spec. corrente B AFondo spec. c/capitale C BStanziarti, annuali da L.F. D CRifinanz. sostegno economia E DRiduzioni autorizzaz. disposte F E

2 G

Tabella 1.1

LA COMPOSIZIONE DELLE SPESE IN CONTO CAPITALE - Bilancio di previsione dello Stato

2 7

1.3 CONSIDERAZIONI SULLA RIFORMA DELIA STRUTTURA.DELBILANCIO

Premessa1. Il disegno di legge Atto Senato n. 1203 bis, contenente "delega al Governo per la riforma delle disposizioni in materia di struttura, classificazione e gestione delle spese del bilancio dello Stato nonché dei bilanci degli enti pubblici", dispone che, ai fini dell'approvazione parlamentare, gli stati di previsione dell'entrata e della spesa siano esposti "per unità di bilancio omogenee con riferimento, rispettivamente, alle categorie di entrata ed a servizi, funzioni o programmi di spesa" e che "ai fini di gestione, controllo e rendicontazione si provvede alla suddivisione in capitoli individuati per oggetti di spesa e per tributo con decreti del Ministro del tesoro da sottoporre alla registrazione della Corte dei Conti".

Anche se il testo di questo progetto legislativo è suscettibile di modificazioni nel corso dell'esame parlamentare, da esso emerge l'intento, enunciato in ripetute occasioni, di adottare anche nel nostro Paese un sistema ispirato a quello francese consistente nella presentazione e nell'approvazione, da parte del Parlamento, di un bilancio articolato in un numero ridotto di voci e la formulazione, da parte del Governo, di un bilancio frazionato in capitoli, modificabile pure con provvedimento amministrativo, ma pur sempre rigorosamente vincolante sia per la destinazione che per 1'ammontare della spesa.

E ' apparso infatti evidente che 1'eccessiva frammentazione delle voci di spesa nel bilancio di previsione, se da un lato accentua i vincoli all'impiego dei fondi assegnati alle singole amministrazioni, dall'altro riduce il grado di elasticità del bilancio, e, soprattutto, non migliora il grado di conoscenza della destinazione della spesa da parte delle Assemblee legislative e delle Commissioni parlamentari. Tale visione globale e significativa non è d 'altro canto fornita dai numerosi "riassunti" riportati nelle tabelle degli stati di previsione della spesa.

2. L'esperimento della presentazione in una forma aggregata degli stati di previsione della spesa dei

28

vari Ministeri, realizzato dal Servizio Bilancio del Senato e dalla Commissione tecnica per la spesa pubblica, sembra offrire una indicazione valida, sotto un profilo generale, circa quello che potrebbe essere il livello ed il tipo di "specializzazione" del bilancio statale sul quale il Parlamento dovrà esprimere il proprio voto. Come viene avvertito nella relazione che accompagna le tabelle rielaborate come sopra ricordato, si dovrà tuttavia procedere ad ulteriori operazioni di scorporo e di attribuzione dei capitoli s comunque la strada intrapresa sembra possa essere utilmente proseguita.

Come si può agevolmente osservare, gli schemi adottati si discostano dai criteri di classificazione previsti dalle norme sul bilancio statale : amministrativo, economico, funzionale e per oggetto, pur contenendo voci che isolatamente presentano caratteri propri di qualcuno di questi schemi.

Non appare peraltro necessario, né opportuno, che le norme delegate da emanare in attuazione del provvedimento legislativo di delega rinuncino a tali schemi, che rispondono ad esigenze specifiche tuttora valide e che hanno trovato applicazione, direttamente o attraverso rielaborazioni dei dati di base, nella quasi totalità dei bilanci dei Paesi occidentali.

Sembra invece opportuno che, in concomitanza con 1'elaborazione di un bilancio "compatto", i quattro sistemi di analisi del bilancio vengano sottoposti ad un'approfondita revisione.

Nelle pagine che seguono sono formulate talune considerazioni e presentati alcuni spunti che possono essere tenuti presenti a tale fine.

Classificazione per capitoli3. La classificazione "per oggetto" è quella seguita, almeno in linea di principio, nella impostazione dei capitoli di spesa. La ripartizione in capitoli del bilancio dello Stato merita una revisione che investa sia il numero che la denominazione di tali unità del bilancio.

Il bilancio dello Stato contiene infatti, nel nostro Paese, un eccessivo numero di capitoli : il bilancio dell'anno 1989 comprende 531 capitoli per le entrate e 4.650 capitoli per le spese, esclusi i bilanci delle aziende autonome.

Non esiste una regola esterna sulla base della quale possa stabilirsi in linea di principio quale debba essere il numero dei capitoli del bilancio,

29

nella sua versione amministrativa, ai fini della gestione della spesa. A questo riguardo può essere utile un rapido richiamo alla struttura dei bilanci di altri Paesi - in particolare Francia e Stati Uniti - che sono basati su principi giuridici abbastanza vicini a quelli vigenti in Italia e cioè :1 ) subordinazione della spesa ad un doppio presupposto di legittimità e cioè sia alla esplicita autorizzazione legislativa di ciascuna spesa (che nei due Paesi in esame può essere contenuta nella stessa legge di approvazione del bilancio) e sia allo stanziamento della stessa spesa in un capitolo del bilancio;2 ) determinazione degli stanziamenti in termini sia di competenza che di cassa (questi ultimi pongono tuttavia in taluni casi un vincolo meno cogente rispetto all'ammontare degli stanziamenti di competenza).

4. In particolare, in Francia la "loi de finance", che contiene sia norme dispositive sia 1'approvazione degli stanziamenti di bilancio, fissa solo "masses budgetaires", che vengono poi frazionate in "capitoli" con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro dell'Economia, delle Finanze e della Privatizzazione nonché con il Ministro delegato al bilancio presso lo stesso Ministero.

Ebbene, le "masses budgetaires",mentre sono abbastanza dettagliate per le entrate, sono invece in un numero piuttosto limitato per le spese. Infatti le entrate, esposte nello "Stato A", sono articolate in 270 voci (senza considerare i bilanci annessi relativi alle gestioni autonome).

Le spese sono invece esposte nello "Stato B" e nello "Stato C ".

Lo "Stato B" contiene solo le spese per le quali non è stata approvata la legge di autorizzazione ("measures nouvelles" e cioè qualcosa come i nostri fondi globali). Gli stanziamenti per le spese già previste dalla legislazione vigente (Services votés) non sono invece sottoposti a nuova approvazione legislativa ma sono riportati (anche - se necessario - con gli adeguamenti al fabbisogno) nel bilancio analitico approvato con i suddetti decreti governativi.

Nello "Stato B" compaiono solo una o poche voci analitiche per Ministero (ad esempio per il Ministero

30

dell'Economia ; I oneri comuni ; II Servizi finanziari ; III Commercio ed artigianato; e , per il Ministero dell'Educazione nazionale : I Insegnamento scolastico; II Ricerca ed insegnamento superiore). In tutto circa 40 voci.

Lo "Stato C" presenta invece le spese in conto capitale articolate in circa 40 voci distinte in "autorisations de programme" (competenza) e "crédits de payement" (cassa).

I bilanci dei singoli Ministeri, approvati con decreti pubblicati nella stessa Gazzetta Ufficiale che riporta la legge di finanza, contengono invece compiessivamente circa 1.200 capitoli, che hanno una denominazione molto concisa, ad esempio: "remunerazioni del personale"; "parco automobili : acquisti, manutenzione, carburanti e lubrificanti", e, per il Ministero della Difesa "costruzioni di armi e materiali diversi" (queste ultime sono classificate come spese in conto capitale).

5. Anche il bilancio federale degli Stati Uniti è diviso per Ministeri ed indica gli stanziamenti in termini sia di competenza ("budget authority") che di cassa ("outlays"). Solo gli stanziamenti di competenza sono stabiliti dalla legge e quindi vincolano giuridicamente l'entità della spesa.

I capitoli di spesa ("appropriations") sono complessivamente circa 1.200. Per ciascun ministero gli stanziamenti sono distinti per direzioni generali (bureaus) e, nell'ambito di queste, per destinazione della spesa. In particolare, si ritrova la voce "Stipendi e spese" per ciascuna direzione generale e poi le spese per i singoli servizi e programmi. Così, ad esempio, nel bilancio del Dipartimento di Stato: "protezione delle missioni estere ed ufficiali", "acquisto, gestione e manutenzione di edifici all'estero"; "assistenza agli immigrati ed ai rifugiati", ecc.. Nel bilancio del Ministero dell'Energia: "fondo per lo sviluppo delle risorse geotermiche"; "fondo per 1'eliminazione delle scorie nucleari", ecc..

E ' interessante osservare che il massimo dettaglio degli stanziamenti si ritrova nei bilanci dei due rami del Parlamento che precedono quelli dei Ministeri e nei quali si trovano specificati singolarmente persino gli stanziamenti negativi (e cioè gli avanzi di gestione) del ristorante, del barbiere e del negozio di profumeria di ciascuna

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Camera.Ai fini della gestione, poi, i singoli

stanziamenti sono frazionati per oggetto in un bilancio analitico secondo uno schema identico per tutte le amministrazioni (ad esempio : Remunerazioniprincipali, viaggi, trasporti di cose, servizi di comunicazione, affitti, stampa e riproduzione, ecc.).

6. Nella revisione della struttura dei bilanci analitici occorrerebbe operare essenzialmente sulla ampiezza del contenuto e sulla denominazione dei capitoli. Sembra infatti possibile ed opportuno :- introdurre la "lira pesante" nel bilancio indicando gli stanziamenti con arrotondamento alle migliaia di lire. Una norma inserita nella legge di riforma potrebbe regolarne gli effetti sui rapporti giuridici o contrattuali che stabiliscono importi fino alla lira;- uniformare la denominazione di capitoli aventi contenuto analogo negli stati di previsione dei vari Ministeri, particolarmente di quelli per spese di personale (retribuzione ed assegni fissi, compensi per lavoro straordinario, indennità, ecc.) e di funzionamento (fitto di locali, spese postali e telegrafiche, spese telefoniche, ecc.);- conglobare i capitoli contenenti spese analoghe (ad esempio trasferimenti ad enti od organismi vari), particolarmente se di limitato ammontare e se stabiliti per legge. Inoltre potrebbero essere conglobati i contributi alle aziende autonome e ad enti pubblici che sono attualmente frazionati in diversi capitoli di spesa. Lo stesso conglobamento sembra possa farsi per le rate di mutui della Cassa Depositi e Prestiti, quando sono stanziati nella stessa categoria e nella stessa rubrica. Molte fusioni potrebbero inoltre essere realizzate fra i molti capitoli per interessi ;- ridurre le denominazioni dei capitoli, che spesso contengono parole del tutto superflue (es. "somma occorrente per p r o v v e d e r e D o v r e b b e r o inoltre essere eliminati dettagli che possono essere senza dubbio compresi nei termini generali della denominazione. Se poi 1'inserimento di tali dettagli fosse ritenuto necessario per superare dubbi interpretativi, potrebbe attribuirsi al Ministro del

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Tesoro, di concerto con il Ministro competente, la facoltà di formulare con loro decreto, da registrare alla Corte dei Conti, una "interpretazione autentica" del contenuto dei capitoli, e dei tipi di spese che possono esservi imputate;- evitare, nella denominaz ione dei capitoli, il riferimento agli estremi dei provvedimenti legislativi che hanno autorizzato lo stanziamento. Quando tale indicazione non è accompagnata dalla descrizione dell'oggetto del capitolo, resta infatti indefinita la destinazione della spesa, ciò che richiederebbe la consultazione, non sempre agevole, della legge citata. Quando poi l'indicazione della legge accompagna la descrizione, essa diviene superflua e vanifica la funzione svolta dal "Nomenclatore degli atti".

Classificazione funzionale7. Com'è noto, lo scopo fondamentale della classificazione funzionale è quello di raggruppare sotto voci omogenee tutte le spese destinate allo stesso obiettivo, e che per varie ragioni trovano collocazione in bilanci di più ministeri. Inoltre la divisione dei compiti tra le varie amministrazioni dello Stato, per ragioni storiche o di altra natura, porta spesso a frazionamenti oppure ad aggregazioni di servizi, dal che deriva che le somme amministrate da un Ministero non si identificano del tutto con la spesa sostenuta dallo Stato per la funzione propria e prevalente di quello stesso ministero.

Di qui 1'esigenza di una rielaborazione trasversale, che può definirsi "per funzioni" o "per servizi" o "per centri di spesa", che ne consenta 1'aggregazione in relazione alla loro finalità principale.

8. Lo schema di "classificazione funzionale" (per sezioni) attualmente seguito nel bilancio dello Stato risente di esigenze particolari di classificazione decimale - ora non più sussistenti - che dovevano essere rispettate all'epoca della sua introduzione.

Lo schema vigente si articola su tre gradi o livelli, ma le voci di primo grado con le quali si identificano le sezioni delle spese finali sono soltanto dodici, il che non consente per molte di esse 1'individuazione delle somme, anche assai rilevanti,

o qJ J

destinate ad importanti settori di intervento,.che siritrovano fuse in più arapi aggregati.

D 'altro canto, l'esposizione secondo le voci di secondo e di terzo grado, pur se agevolmenterealizzabile attraverso 1'esistente codificazione di tutti i capitoli, non viene riportata nei documenti che compongono il progetto del bilancio di previsione presentato dal Governo al Parlamento. Nei riepiloghi allegati al disegno di legge di approvazione del bilancio dello Stato, infatti, la classificazione funzionale è riportata in una tavola a doppia entrata redatta per Ministeri e limitatamente alle suddette dodici sezioni funzionali di primo livello.

Appare quindi opportuno adottare una più articolata classificazione funzionale per sezioni che, mediante il frazionamento di alcune voci dello schema attuale, permetta di offrire una analisi funzionale maggiormente rappresentativa delle somme destinate alle più importanti funzioni dello Stato.

La revisione dell'elenco delle voci funzionali di primo grado potrebbe altresì essere utilizzata per attribuire 1'opportuno rilievo a finalitàdell'intervento statale che sono più recentemente emerse, quali la protezione civile, la tutela dell'ambiente, la difesa del suolo, ecc.

9. A titolo esemplificativo, si riporta qui di seguito un possibile nuovo elenco delle voci funzionali di primo livello.

CLASSIFICAZIONE FUNZIONALE (SEZIONI)1 - Organi costituzionali e

Stato (1.1 - 1.2)servizi generali dello

2 - Servizi finanziari (1.3)3 - Servizi del Tesoro ® del Bilancio (1.4)4 - Difesa nazionale (2.0)5 - Giustizia (3.0)6 - Sicurezza pubblica (4.1 - 4.2 - 4.4)

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7 - Relazioni internazionali (5.0)8 - Istruzione e cultura (6.0 escluso 6.2.5)9 - Ricerca scientifica (6.2.5 -10.9.6)10 - Edilizia (1.6 - 7.1 - 7.2.1 - 7.2.2 - 7.2.4

- 7.2.9)11 - Lavoro (8.1)12 - Previdenza sociale (8.2)13 - Assistenza pubblica (8.3 - 8.5)14 - Igiene e sanità (8.4)15 - Trasporti e comunicazioni (9.0 - 10.1)16 - Agricoltura ed alimentazione (10.2)17 - Industria ed artigianato (10.3.1 - 10.3.2 -

10.3.3 - 10.3.4 - 10.3.5 - 10.3.9)18 - Commercio (10.3.6 - 10.3.7)19 - Interventi economici non attribuibili a

particolari settori (10.9 esclusi 10.9.4 e 10.9.6) .

20 - Finanza regionale e locale (11.0)21 - Ambiente e difesa del suolo (12.8)22 - Protezione civile e pubbliche calamità

(7.2.3 - 10.9.4 - 4.3)23 - Fondi speciali e di riserva (12.4)24 - Interessi di debiti (12.1)25 - Ammortamenti (12.5)26 - Altri oneri non ripartibili (12.2 -

12.3 - 12.6 - 12.7 - 12.9)27 - Rimborso di prestiti (20.0)

;

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10. La classificazione di primo grado di cui allo schema sopra riportato dovrà essere articolata in voci di secondo e - in taluni casi - di terzo grado secondo un elenco che - salvo alcune non rilevanti revisioni - potrà seguire le voci della vigente classificazione di secondo e di terzo livello.11. Sembra inoltre opportuno che in questi prospetti, sia pure con separata evidenza, vengano riportati, separatamente per la loro destinazione, le singole voci degli elenchi dei fondi globali.

Si potrebbe, perciò, attribuire il numero di codice funzionale anche a ciascuna delle voci degli elenchi dei fondi per gli oneri per provvedimenti legislativi in corso. L'attuale collocazione del totale complessivo dei fondi speciali nella voce "oneri non ripartibili" determina infatti un eccessivo ampliamento dell'ammontare di tale voce, riducendone il significato e privando di importi anche rilevanti alcune voci della classificazione. Al riguardo basta ricordare la mancanza, nella spesa per interventi à favore degli enti locali, del fondo per il finanziamento delle province e dei comuni che ormai da molti anni trova collocazione, in sede di bilancio preventivo, nel fondo speciale, in mancanza di una legge organica che ne consenta 1'inserimento nel bilancio a legislazione vigente.

E' vero che questa proposta introduce una variante al sistema di classificazione che prevede un solo numero di codice per ciascun capitolo. Ma si può obiettare al riguardo che, a differenza di altri capitoli a contenuto promiscuo, nel caso dei fondi speciali la destinazione specifica del loro contenuto è riportata in documenti formali quali gli elenchi allegati alla legge finanziaria ed alla tabella del Ministero del Tesoro e che 1'eventuale destinazione, nell'utilizzazione degli accantonamenti, a scopi diversi da quelli indicati negli elenchi rappresenta una eventualità che può manifestarsi nel corso dell'anno, anche relativamente ad ordinari capitoli di stanziamento.

Classificazione economica12. La destinazione delle spese nei due- titoli s correnti ed in conto capitale, risponde ad esigenze tuttora pienamente valide. Sembra anzi che la separazione tra questi due gruppi di spese debba

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essere osservata anche nella edizione "compatta" del bilancio. Ciò comporterà, ad esempio, nella tabella del Ministero del Tesoro un aumento di 20 voci rispetto alle 46 nelle quali è articolato il progetto della Sezione Bilancio del Senato e della Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica.

Si potrebbe inoltre, in sede di norme di riforma, introdurre la denominazione "in conto capitale" anche per le entrate del titolo III, definito "alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti".

Sarebbe anche da prendere in esame 1'opportunità di enucleare, dalle entrate e dalle spese finali, le operazioni meramente finanziarie creando un titolo "partite finanziarie" secondo lo schema adottato nel quadro di costruzione del conto consolidato del settore statale pubblicato nella Relazione trimestrale di cassa presentata dal Ministro del Tesoro al Parlamento. Si tratta della riscossione di crediti tra le entrate nonché delle partecipazioni e delle anticipazioni produttive e non produttive tra le spese. Verrebbe così automaticamente definito 1'ammontare dell'indebitamento netto che nei quadri generali riassuntivi del bilancio viene calcolato attraverso un complesso di detrazioni di tali partite.

Va tuttavia osservato che tale modificazione ridurrebbe 1'ammontare di quelle che sono attualmente definite "spese in conto capitale".

13. La classificazione economica delle spese di secondo livello (categorie) dovrebbe pure essere mantenuta anche perché non appare coerente alle esigenze di controllo della spesa non attribuire una separazione cogente tra le spese dirette e quelle per trasferimenti, gli interessi, le partecipazioni azionarie, le concessioni di crediti, ecc..

Dovrebbe poi essere riveduta la classificazione economica di terzo grado, stabilendo criteri generali che attribuiscano una maggiore significatività ai relativi numeri di codice. Così, ad esempio, 1'imputazione alla voce "trasferimenti ad enti pubblici dell'amministrazione centrale" (cod. 12.06) di tutte le spese che, secondo un criterio del tutto indipendente dalla destinazione della spesa, vengono fatte affluire, ai fini della loro erogazione, in appositi fondi di Tesoreria. Esempi consistenti di questo tipo sono offerti dal "fondo per la ristrutturazione e riconversione industriale" (cap.

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7546 del Ministero dell'industria) e dal "fondo speciale rotativo per 1'innovazione tecnologica" (cap. 7548 dello stesso Ministero), svuotando così di significato 1'apposita voce "trasferimenti alle imprese " (cod. 12.02).

Secondo un analogo criterio vengono classificate tra le "concessioni di crediti ed anticipazioni per finalità non produttive" le spese per la rivalutazione annuale dei certificati di credito del Tesoro reali (cap. 8324 del Ministero del Tesoro) che rappresentano sostanzialmente remunerazione del debito statale assimilabile agli interessi.

Classificazione amministrativa14. Appare opportuno mantenere i raggruppamenti per rubriche (classificazione amministrativa) che dovrebbero comunque essere rivedute accentuando la finalità propria loro attribuita e cioè quella di individuare "1'organo che amministra la spesa od ai cui servizi si riferiscono i relativi oneri", e ciò con maggiore aderenza a quanto disposto dalla legge sul bilancio.

Non rispondono infatti a tale principio, ad esempio, la rubrica 36 del Ministero del Tesoro, intestata a "Fondi di riserva e speciali" e la rubrica 12 del Ministero della Difesa denominata "Ammodernamento e rinnovamento della Difesa".

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CAPITOLO II - LE PROCEDURE DEL BILANCIO

In tema di procedure di bilancio, la Commissione ha analizzato, sulla scorta dell'esperienza della legge Gramm-Rudmann-Hollings relativa al bilancio federale degli Stati Uniti, la questione dell'applicabilità di meccanismi di riduzione automatica delle spese e del disavanzo (Paragrafo 1). Sempre nell'ambito delle procedure di bilancio, un aspetto tecnico certamente più limitato, che, tuttavia, negli ultimi anni ha assunto una certa rilevanza, riguarda la natura e le modalità di esposizione in bilancio delle regolazioni di debiti pregressi (Paragrafo 2).

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2.1 APPLICABILITA' DI IPOTESI DI RIDUZIONE DELDISAVANZO E DELLA SPESA PUBBLICA IN ITALIA

In questo capitolo viene presentata una breve analisi del processo di bilancio negli Stati Uniti e della legislazione ivi prodotta in materia di riduzione automatica del disavanzo (la legge Gramm- Rudmann-Hollings) ai fini di valutare se una legislazione di tipo analogo possa essere applicata in Italia.

L'esposizione è organizzata in due parti. Nella prima viene presentata una breve descrizione del processo di bilancio in Italia e negli U.S.A. nonché della legge Gramm-Rudmann-Hollings. Nella seconda viene valutata la possibilità di applicazione dei meccanismi tipo Gramm-Rudmann-Hollings in Italia con una considerazione dei problemi ad essa connessi.

IL PROCESSO DI BILANCIO IN USA E IN ITALIA E LA LEGGE GRAMM-RUDMANN-HOLLINGS

1. Il bilancio U .S .AIl bilancio degli Stati Uniti è un bilancio di

competenza - nel senso che 1'approvazione legislativa dei preventivi dei vari ministeri comporta 1'autorizzazione ad "impegnare" le spese (budget authority) nel limite dei singoli stanziamenti (appropriations) - pur indicando, ma senza vincoli giudirici, le previsioni di cassa (outlays) per ciascuno di questi.

L'anno finanziario dell'Amministrazione federale va dal 1~ ottobre al 30 settembre dell'annosuccessivo. Il progetto di bilancio viene predisposto dall'Office for Management and Budget (0MB) che fa parte dell'Ufficio esecutivo del Presidente. Quest'ultimo presenta il bilancio al Congresso(Parlamento) nella prima decade del mese di gennaio.

Entro il 15 aprile il Congresso approva una "budget resolution" che non ha forza di legge ma che

Parte I

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vincola tutte le successive deliberazioni sia dal lato delle entrate che da quello delle spese. La "resolution" è un documento parlamentare che non porta la firma del Presidente ma che obbliga la Camera ed il Senato a proporre modifiche alla legislazione vigente in modo da garantire il rispetto dei totali del preventivo fissati dalla budget resolution.

Il Congresso degli Stati Uniti dispone di un ufficio tecnico, il Congressional Budget Office (CBO), comune alla Camera dei Rappresentanti ed al Senato, che provvede, tra 1'altro a formulare stime tecniche sul progetto di bilancio presentato dal Presidente pervenendo spesso a risultati differenti da quelli contenuti nel bilancio presidenziale. Le differenze tra le stime del CBO e quelle dell'0MB riguardano soprattutto le previsioni di cassa che il bilancio presidenziale presenta spesso in termini più ottimistici e derivano principalmente da diverse assunzioni sulla economia del Paese (reddito reale, disoccupazione, tassi di interesse, inflazione) oltre che da una differente valutazione dei coefficienti di realizzazione (traduzione delle previsioni di competenza più i residui in termini di incassi e di pagamenti). Le stime sono formulate per cinque anni fondamentalmente su ipotesi di politiche invariate. Particolari discrepanze tra le stime "a politiche invariate" dell'0MB e del CBO derivano inoltre dai problemi connessi all'estrapolazione delle spese per la difesa che, com'è noto, hanno una notevole incidenza nel bilancio federale USA.

2. La legge Gramm-Rudmann-HolllnqsNegli Stati Uniti, dopo alcuni anni di forte

incremento del disavanzo federale, è stata approvata nel 1985 la legge Gramm-Rudmann-Hollings {d 'ora innanzi GRH), che aveva come obiettivo principale 1'azzeramento del disavanzo federale entro il 1991 secondo un sentiero di rientro e con tagli automatici degli stanziamenti di bilancio da attivare qualora le normali procedure di bilancio non avessero portato a risultati coerenti con 1'ipotesi di aggiustamento. Nel 1987, in presenza di difficoltà di varia natura, 1'obiettivo del pareggio è stato spostato al 1993

4 1

TABELLA 2.1 - STIME DEL DEFICIT DEL BILANCIO FEDERALEPER I PROSSIMI ANNI FINANZIARI

(miliardi di dollari)1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Proposte di bilanciodell'Amm.ne 150(*) 155(* ) 163 91 62 27 4Obiettivi GRH:- originari 144 108 72 36 0 _ —

- emendati - 144 136 100 64 28 0Stime FMI 151 155 168 142 134 121 106(*) Dati di consuntivo

In sintesi, i criteri di applicazione della GRH sono i seguenti :- il saldo deve essere calcolato aggiungendo al

saldo delle entrate e delle spese iscritte nel bilancio federale (on budget) anche le "off budget federai entities" comprendenti principalmente le gestioni della sicurezza sociale (il saldo di queste ultime è attivo dal 1984 per un importo che, inizialmente di 98 miliardi di dollari, è progressivamente cresciuto negli anni successivi ; ■ .

- i vincoli posti all'entità del disavanzo sono e­spressi in termini di cassa;

- se le stime del disavanzo superano gli importi stabiliti dalla legge GRH, si applicano riduzio­ni automatiche degli stanziamenti di spesa sino a contenere il disavanzo ai livelli indicati dalla stessa legge. Queste riduzioni non sono peraltro generalizzate, ma sono applicate con criteri particolari che vengono sintetizzati nelle pagine che seguono.Se il deficit risultante dal bilancio a politiche

invariate (baseline) non risulta coerente con il tetto massimo stabilito dalla GRH, entro il 20 agosto il CBO trasmette al Congresso e all'0MB un rapporto individuante la percentuale di riduzione necessaria. Spetta all'0MB, organo dell'esecutivo, il compito di

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Un primo decreto presidenziale di riduzione degli stanziamenti ("sequestration order") è trasmesso al Congresso insieme ad un messaggio esplicativo. Dopo 1'esame del Congresso sulla base dell'analisi tecnica del CBO, l'OMB prepara un nuovo rapporto che costituisce il presupposto per un definitivo "sequestration order" presidenziale.

Il General Accounting Office (GAO) (organo analogo alla nostra Corte dei Conti) svolge esclusivamente il compito di confermare la regolarità degli adempimenti prescritti. E' stata infatti dichiarata incostituzionale la procedura originariamente prevista dalla GRH che affidava al GAO il ruolo centrale ora attribuito all'OMB.

La GRH dispone che gli interventi restrittivi debbano essere distribuiti per la metà del loro ammontare sulle spese per la difesa e per l'altra metà sulle spese rimanenti. Nella sua più recente versione la GRH ha incluso nel programma di riduzione del disavanzo nel biennio 1988-1989 anche interventi dal lato delle entrate.

E ' inoltre previsto che tutti i programmi appartenenti allo stesso settore siano decurtati di un'uguale percentuale. La stessa GRH indica tuttavia una serie molto ampia di eccezioni, sia attraverso 1'esenzione dai tagli automatici di alcuni programmi, sia sottoponendo a regole particolari il calcolo dei risparmi su altri programmi.

Il totale delle spese per programmi esenti dai "tagli" rappresenta una percentuale molto elevata delle spese complessive (nel 1988 720 mld. di dollari di cui 90 nell'area della difesa e 570 negli altri settori, pari al 70% della spesa totale di cassa). La parte più rilevante delle esenzioni è costituita da sette programmi per complessivi 520 miliardi di dollari (questi sono: sicurezza • sociale, interessi, pensioni di invalidità, MEDICAIO - assistenza sanitaria ai poveri -, sussidi di disoccupazione, pensioni agli ex combattenti, sussidi alle famiglie).

Un diverso tipo di esenzione riguarda alcuni tipi di spese obbligatorie non decurtabili per la loro stessa natura, come ad esempio le erogazioni connesse

rielaborare le stime del GBO e di formulare leindicazioni per 1'intervento presidenziale.

a contratti stipulati sulla base di stanziamenti dicompetenza dell'anno precedente, e quindi non cancellabili dal bilancio.

Per altre spese la GRH prevede disposizioni particolari. Per i programmi soggetti ad indicizzazione annuale ai prezzi, i tagli sono limitati al blocco della scala mobile. Per i programmi compresi nel MEDICARE (assistenza sanitaria per gli invalidi e per gli ultra 65enni), per quelli di assistenza sanitaria agli ex combattenti e per altri relativi alla sanità è fiss~ to un tetto massimo alle riduzioni che non possono essere superiori al 2% dello stanziamento annuale.

L'articolata normativa appena descritta porta, sempre nel bilancio 1988, a limitare ad un importo complessivo di 300 miliardi di dollari (corrispondente al 30% della spesa) 1'ammontare sul quale possonoessere applicati i tagli previsti dalla GRH. Di questi possono essere fatti oggetto di tagli uniformi senza ulteriori specificazioni circa 200 miliardi di dollari, suddivisi per importi sostanzialmente uguali tra il settore della difesa ed altri. Altri 100 miliardi di dollari sono poi riducibili secondo regole speciali (o la sospensione della scala mobile o il limite massimo del 2% come si è detto).

Come si può rilevare dalla tabella n. 1 a pag. 3, il disavanzo del bilancio 1988 ha raggiunto i 155 miliardi di dollari, contro un obiettivo originario della GRH di 108 miliardi ed un importo riveduto di 144 miliardi di dollari.

3. Il processo di bilancio in ItaliaIl processo di formazione del bilancio di

previsione in Italia contiene alcuni elementi che conviene richiamare quale premessa per una valutazione delle possibilità di applicazione nel nostro Paese di una normativa del tipo legge GRH. Ci riferiamo in particolare al Bilancio pluriennale, alla finanziaria, al documento di programmazione economica-finanziaria.

3 .1 Bilancio pluriennaleLe nuove norme relative al bilancio pluriennale

contenute nella legge 362 hanno aperto la strada alla

h k

presentazione del bilancio programmatico che, com'è noto, non è stato mai elaborato nonostante le disposizioni della legge 468. Al bilancio 1989 è stato infatti aggiunto il bilancio programmatico dello Stato 1989-1991, approvato con un articolo della legge di bilancio che contiene un generico riferimento all'art.4 della legge 468 del 1978. In attesa di verificare se il bilancio programmatico possa divenire uno strumento efficace è utile prendere in esame 1 'esperienza del bilancio a legislazione vigente. Così com'è stato redatto negli ultimi anni esso non ha offerto alcuna significativa indicazione né ai fini di stime attendibili sull'andamento dei bilanci futuri, né ai fini del contenimento della spesa. Per il 1986, ad 1 • esempio, nel bilancio triennale 1984-86 erano previste spese finali di competenza per 308.892 miliardi che salivano a 364.219 nel triennale successivo per giungere a 402.768 nel bilancio annuale dell'anno 1986. Scostamenti modesti si sono verificati negli anni successivi.

Se si fa riferimento al . saldo netto da finanziare, come si rileva dalla tabella 2.2 , gli scostamenti tra le previsioni fatte per ciascun anno finanziario e quelle che per lo stesso anno erano state formulate nel bilancio pluriennale di due anni prima si sono andati riducendo negli ultimi anni. Fatto uguale a 100 il saldo presentato nel pluriennale di due anni precedenti, il saldo approvato per il bilancio annuale è sceso da 176,3 per il bilancio 1986 a 120,1 per il bilancio 1987, a 114,4 per il bilancio 1988 ed a 101,0 per il bilancio 1989.

Tabella 2.2 - BILANCIO DELLO STATO PREVISIONI INIZIALI DI COMPETENZA

SALDO NETTO DA FINANZIARE (numeri indici - anno base - 100)

1985 1986 1987 1988 1989

Bil. 1983-85 100,0M 1984-86 119,6 100,0il 1985-87 167,4 159,3 100,0H 1986-88 176,3 102,9 100,0II 1987-89 120,1 105,8 100,0II 1988-90 114,4 106,9II 1989-91 101,0

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Nella versione programmatica del bilancio pluriennale 1989-91 il saldo netto da finanziare scende a 143.391 miliardi (da 147.392 previsti nel bilancio annuale) per il 1989, a 126.900 miliardi per il 1990 ed a 100.800 miliardi per il 1991 (19.600 al netto degli interessi).

Dai dati di sintesi delle entrate e delle spese di questo primo bilancio pluriennale programmatico si rileva che nei grandi aggregati della classificazione economica, nonché nelle analisi per categorie delle spese, risultano cohfermati i criteri dettati dal Documento di Programmi.zione Economico-Finanziaria.

Con 1'avvio della presentazione e dell'approvazione parlamentare del bilancio pluriennale programmatico, potrà accentuarsi quel processo di avvicinamento delle previsioni di competenza relative atfli anni finanziari successivi al primo degli stanziamenti definiti quando questi preventivi giungano all'anno di bilancio. Questo processo, come si è sopra rilevato, è in corso da alcuni anni con il progressivo avvicinamento, nella formulazione delle precisioni pluriennali, al criterio della legislazione invariata.

1Se le previsioni del bilancio pluriennale

programmatico 1989-1991 saranno rispettate, il saldo netto da finanziare dovrebbe scendere dal 12,5% del PIL del 1989 al 10,4% nel 1990 ed al 7,7% nel 1991.3.2 Legge Finanziaria

La legge finanziaria 1989, secondo le nuove disposizioni della leggje 362/1988, è stata privata delle norme sostanziali relative sia all'attuazione della manovra di finanza pubblica (affidata ai provvedimenti "collegati"), sia all'autorizzazione diretta di spese (parte'"dispositiva" della precedente legge finanziaria). Ciò ha dato luogo ad una legge finanziaria "snella" 1 che, se ne ha accelerato 1'approvazione parlamehtare ed ha restituito alle Commissioni parlamentati "di merito" le rispettive funzioni - parzialmenie usurpate dalla precedente legge finanziaria - si è, alla prova dei fatti, rivelata un guscio vuoto, come dimostra il fatto che la maggior parte dei provvedimenti collegati hanno dovuto essere emanati come decreti-legge che hanno dovuto essere quasi tutti reiterati per la scadenza

k S

del termine costituzionale di sessanta giorni. In definitiva, solo alla fine del maggio 1989 è stato completato il perfezionamento in leggi di tutti i provvedimenti in questione.

I

Con la legge 362/1988 sono state disposte regole di copertura della LF diverse da quelle poste per le leggi ordinarie. Su questo aspetto la Commissione ha in passato formulato ripetute osservazioni. Nella formula introdotta nel V comma dell'art. 11 sonoindicati quali siano i maggiori oneri recati dalla legge finanziaria ai quali deve essere data copertura, nonché quali siano i relativi mezzi di copertura. In particolare:- gli oneri da coprire sono le nuove o maggiori

spese correnti, riduzioni di entrate e nuove fi­nalizzazioni nette da iscrivere nel fondo globale di parte corrente;

- i mezzi di copertura sono costituiti dalle nuove o maggiori entrate tributarie, extra-tributarie o contributive e dalle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.L'applicazione di queste norme ha dato luogo a

non irrilevanti dubbi che trovano origine nel non chiaro testo della legge.

3.3 Documento di programmazione economico-finanziariaPur essendo ispirato all'esperienza americana, il

documento di programmazione economico-finanziaria, introdotto con la legge 362 dell'agosto 1988, risulta assai diverso dalla "budget resolution".

Quest'ultima fissa tutti gli aggregati di bilancio, ma indica anche i livelli di spesa ammessi pa*1 singole aree funzionali individuando quindi implicitamente i contenuti quantitativi sia delle successive decisioni discrezionali, sia degli interventi modificativi della legislazione di entrata « di spesa.

E ' tuttavia da rilevare che, oltre alle i revocazioni generiche, comuni a tutti i recenti "piano di rientro", sui tassi di aumento della pressione fiscale e sul contenimento della spesa, il documento formula indicazioni abbastanza dettagliate, ma

tuttavia in termini esclusivamente descrittivi, dei settori di entrata e di spesa per i quali dovrebbero essere introdotte modificazioni normative intese a realizzare gli obiettivi quantitativi indicati.

L'applicazione della nuova regolamentazione legislativa del documento, introdotta dalla ricordata legge 362, ha recato alcuni miglioramenti al DPEF per il 1990-92 presentato dal Governo al Parlamento il 15 maggio 1988. Sono stati infatti aggiunti alcuni importanti elementi a quelli presenti nel documento del maggio 1988. Questi sono:- 1'individuazione degli scostamenti tra gli obiet­

tivi e 1'evoluzione tendenziale dei flussi della finanza pubblica nonché le relative cause ;

- la specificazione delle regole di variazione del­le entrate e delle spese del bilancio di compe­tenza dello Stato, delle aziende autonome e degli enti pubblici, conseguenti agli obiettivi di cas­sa indicati dallo stesso documento;

- 1'anticipazione al mese di luglio del termine di presentazione del bilancio - annuale e plurienna­le - a legislazione vigente. Con 1'obiettivo di restituire all'esame parlamentare del bilancio - soffocato in questi ultimi anni dal dibattito sulla legge finanziaria - la necessaria attenzio­ne del legislatore.

3.4 La "direttiva" di crescita del bilancio 1989Un esperimento italiano che genericamente

richiama i principi della legge GRH è inoltre quello della direttiva emanata nell'agosto 1988 dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la quale veniva stabilito un limite alla crescita, nel bilancio di previsione 1989, delle spese finali al netto degli interessi nella misura del 14% rispetto alle somme risultate impegnate nell'ultimo consuntivo disponibile e cioè nel 1987. I singoli ministeri avrebbero dovuto proporre le iniziative adeguate a garantire il rispetto del suddetto vincolo. Con questo criterio si intendeva superare il sistema, di raffrontare le richieste di bilancio per 1'anno successivo al preventivo assestato dell'anno in corso dal quale, peraltro, come 1'esperienza insegna, i consuntivi

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tendono a discostarsi sensibilmente.Le differenze tra preventivi iniziali e

consuntivi sono essenzialmente dovute, per quanto concerne le spese, ad una serie di elementi che assai faticosamente la Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica ha tentato di considerare, al fine di valutare la misura in cui gli stati di previsione, a legislazione vigente, della spesa dei singoli ministeri rispondessero alla direttiva della Presidenza del Consiglio. Ciò in quanto un'applicazione consapevole di norme o direttive che vincolino la crescita delle spese - distinte per aree operative e non su basi puramente burocratiche - richiede nell'attuale assetto istituzionale una riclassifieazione e probabilmente una riaggregazione del bilancio pubblico (secondo quanto indica sotto questo particolare aspetto anche l'esperienza americana).

Il principale elemento di disomogeneità strutturale tra consuntivo e bilancio preventivo dei singoli ministeri deriva dalle regole formali seguite nella predisposizione e nella gestione del bilancio. Si tratta della presenza di alcuni "fondi" di rilevanti dimensioni iscritti negli stati di previsione di alcuni ministeri (soprattutto il Tesoro, ma anche la Presidenza del Consigliò, il Bilancio e le Finanze) e destinati nel corso della gestione di bilancio ad essere "svuotati" per alimentare capitoli dei bilanci di ministeri "operativi". L'effetto della presenza di questi fondi è ovviamente quello di sgonfiare il bilancio di previsione dei ministeri che sono effettivamente responsabili della spesa e di rendere oscuro il confronto della previsione con il consuntivo dell'anno precedente.

Nel bilancio 1989 i fondi di riserva e speciali di parte corrente e di conto capitale ammontano a beni 73.819 miliardi. Tra questi, i principali sono i fondi speciali, ed in particolare quelli per la copertura di oneri derivanti da provvedimenti legislativi in corso (fondi globali), il fondo per la maggiorazione degli assegni familiari (2.000 mld. nel 1989), il fondo occorrente per l'attuazione dell'ordinamento regionale per le regioni a statuto speciale, il fondo da ripartire per le spese derivanti dalle eccezionali indilazionabili esigenze di servizio, il fondo per 1'occupazione giovanile, i fondi di riserva (per le spese obbligatorie e per le spese impreviste).

Altri numerosi ed a volte non facilmente identificabili stanziamenti sui capitoli dei ministeri finanziari vengono in corso d 'anno ripartiti a favore di altri ministeri.

Questi ed altri problemi incontrati nell'elaborazione dei prospetti intesi a rendere comparabili i dati del consuntivo 1987 con quelli del preventivo 1989 hanno dato luogo a frazionamenti ed a redistribuzioni di somme secondo criteri che non potevano non dare luogo a risultati che possono ritenersi, almeno in parte, discrezionali.

Comunque, 1'esercizio compiuto per la verifica del rispetto della "direttiva" da parte dei singoli settori di spesa (che, come si è detto, non coincidono necessariamente con i ministeri) ha offerto una interessante esperienza alla quale si potrà fare ricorso nell'ambito della eventuale applicazione di procedure del tipo GRH e comunque in una severa azione di contenimento della spesa statale.

STRUMENTI PER IL CONTROLLO DEL DISAVANZO4. L'ipotesi di una applicazione della Gramm-Rudmann-Hollings in Italia4.1 L'area di riduzione delle spese

L'eventuale estensione alla situazione italiana delle norme della GRH non porterebbe a risultati molto rilevanti sotto il profilo quantitativo. In misura relativa all'ampiezza del bilancio federale la dimensione delle riduzioni imposte dalla GRH non è infatti molto elevata. Un aggiustamento di 25 miliardi di dollari nel 1987 corrispondeva allo 0,5% del PIL ed al 3% della spesa complessiva, pur se, in relazione alle voci effettivamente riducibili, questa aliquota saliva all'8%. Riportando queste percentuali alla situazione italiana, si può notare che lo 0,5% del PIL 1988 ammonterebbe a 5.394 miliardi di lire ed il 3% delle spese complessive dello stesso anno a poco meno di 13.000 miliardi.

Nel 1987 i pagamenti per spese finali di bilancio, in conto competenza ed in conto residui,

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sono ammontati a 440 mila miliardi. Da questo importo va dedotta la componente relativa ai residui (60 mila miliardi), che può ritenersi in qualche modo intangibile in quanto espressione di obbligazioni già assunte. Dai 380 mila miliardi rimanenti devono essere dedotti, sempre seguendo e sotto certi aspetti interpretando le indicazioni della GRH, i cosiddetti "oneri non ripartibili" (costituiti in particolare da interessi di debiti e da pensioni di dipendenti pubblici) pari a 90 mila miliardi e gli interventi in campo sociale (esclusi quelli afferenti ad "igiene e sanità" che si possono supporre in qualche modo controllabili) per un importo di 60 mila miliardi, L 'importo rimanente, su cui in sostanziale conformità a quanto accade negli Stati Uniti potrebbero essere effettuati tagli in linea di principio uniformi, ammonta a 230 mila miliardi, poco più del 50% dell'importo complessivo sopra ricordato. Va osservato che la percentuale di spesa automaticamente riducibile è superiore all'analogo dato riferito agli Stati Uniti (circa il 30%) . Le ragioni di questa divergenza sono da ricercarsi nella più elevata incidenza, nel nostro paese, delle spese per il personale e dei trasferimenti complessivi agli enti decentrati, e solo parzialmente compensata dal minore rilievo delle spese per la difesa. Si può tuttavia obiettare che le spese di personale hanno in Italia una rigidità ben maggiore di quella degli Stati Uniti. Il sentiero di aggiustamento delle due ipotesi prospettate va dal 3% quando l'obiettivo è riconducibile all'azzeramento del fabbisogno primario, al 10% quando l'obiettivo è il pareggio complessivo di bilancio con tassi di interesse pari al tasso di crescita del prodotto interno.

Ovviamente i tagli richiesti aumenterebbero se si contraesse ulteriormente la base di riferimento, ed in particolare se si continuasse a riconoscere libertà di stanziamento per i cosiddetti interventi in conto capitale, anche se non rigorosamente definiti.

Se nel primo anno i tagli appaiono sotto certi aspetti ragionevoli (e gli enti decentrati di spesa sembrano, almeno nella fase iniziale dell'aggiustamento, poter trovare compensazione in qualche tipo di entrata propria), i problemi si manifesterebbero nei periodi successivi. Il piano di rientro ha infatti una dimensione pluriennale con la conseguenza che in linea di principio, e salvo diversi comportamenti in sede di decisione di bilancio, i

tagli potrebbero continuare a colpire le stesse voci di spesa fino ad un loro possibile annullamento. L'esperienza americana a questo riguardo è ancora una volta significativa. Nel primo biennio 1'applicazione della GRH non ha dato luogo a particolari problemi (per molte ragioni ma anche perchè presumibilmente esistevano oggettivi spazi capaci di accomodare riduzioni automatiche di stanziamento); nel terzo anno invece 1'inaridimento degli stanziamenti e la necessità di garantire la continuità nella fornitura di alcuni servizi pubblici fondamentali hanno determinato, da un lato, la rimodulazione della GRH e, dall'altro, il dubbio, se si guarda al significato sostanziale, sull'accordo bipartitico del novembre 1987.

Tutto ciò pone rilevanti problemi per la plausibilità di un piano di aggiustamento pluriennale configurato secondo le modalità della GRH.

In conclusione, le difficoltà sorte nell'applicazione negli USA dei tagli automatici disposti dalla GRH portano ad indicare due vie (non necessariamente alternative) per perseguire una politica di aggiustamento.

La prima consistente nell'allargare il quadro di riferimento per l'individuazione delle aree di taglio, estendendolo al lato delle entrate. La seconda affidata a norme che vincolino in modo più stringente di quanto accada ora al rispetto del sentiero di rientro. Sono state formulate nel nostro Paese proposte di norme costituzionali più severe di quelle dell'art. 81. Ma il vero problema è quello di definire ipotesi effettivamente applicabili, in quanto anche una norma costituzionale non porterebbe presumibilmente ai risultati attesi se inserita in un quadro di riferimento sostanzialmente inapplicabile.

In termini generali si può affermare che nessun meccanismo procedurale, per quanto sofisticato, può reggere ad una volontà politica e parlamentare intenzionata a renderlo inefficace nella sostanza, se non nella forma.

4 .2 Organi competentiNella valutazione delle possibilità di adozione

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di una GRH italiana, il problema più delicato è costituito dalla collocazione della responsabilità di attivazione e di gestione della procedura di riduzione automatica del fabbisogno.

Al riguardo, possono essere formulate tre ipotesi circa gli organi ai quali affidare tale compito:- la Corte dei Conti, con sostegno analitico della

Banca d 'Italia.- Il Governo.- Il Parlamento.

Al riguardo la Commissione ha espresso 1'avviso che la suddetta operazione sarebbe da affidare al Parlamento ed al Governo, nei rispettivi ruoli,analogamente a quanto risulta dall'esperienzaamericana.

L 'identificazione nei due organi istituzionali (Governo e Parlamento) del compito di attuare una legge italiana del tipo GRH non risolve peraltro il problema su quale dei due poteri debba ricadere sostanzialmente 1'autorità e conseguentemente laresponsabilità di imporre i tagli alle spese e gli eventuali aumenti di entrate necessari per ricondurre il disavanzo entro il limite prestabilito.

A parte i ben diversi poteri che il Presidente degli Stati Uniti ha sul potere esecutivo, di cui è il capo, è il meccanismo stesso che il Congresso si è imposto che consente di attuare la manovra di rientro sia pure con le difficoltà ed i ritardi che si sono colà manifestati. Quando il Congressional Budget Office (CBO), organo tecnico del potere legislativo, segnala 1 'esistenza di uno squilibrio, è il Presidente, capo dell'esecutivo, che ha l'obbligo di emanare un "sequestration order" al potere legislativo che a sua volta è tenuto ad emanare le norme di legge necessarie per modificare i diritti dei destinatari della spesa e/o le facoltà delle amministrazioni di impegnarla al fine di eliminare lo squilibrio segnalato.

Ora, un siffatto meccanismo giuridico è assai lontano dalla struttura costituzionale e dal sistema! politico italiano e ciò rende più di ogni altra ragione assai difficile ipotizzare l'estensione al

nostro Paese di norme analoghe a quelle della legge GRH.

4 .3 Rigidità della spesaUn'altra difficoltà che incontrerebbe l'adozione

di una legge del tipo in esame è costituita dal limitato grado di manovrabilità della spesa statale in Italia.

La legge GRH indica su quali voci debbano applicarsi i coefficienti di riduzione delle spese. Il bilancio federale dispone di un largo margine di elasticità, dovuto anche all'ampiezza della spesa nella voce difesa sulla quale si scarica la metà della quota di riduzione.

Per il resto, la rigidità della spesa raggiunge aliquote che sono elevate ma comunque - si può ritenere - inferiori a quella del bilancio statale italiano.

Per ridurre la spesa è infatti insufficiente e spesso illusorio diminuire 1'ammontare degli stanziamenti di bilancio se non si modificano le leggi sostanziali che precostituiscono, a favore di soggetti privati e pubblici, diritti dei quali il bilancio non fa, in gran parte, che recepire gli effetti finanziari.

4.4 Leggi di spesaL 'accertamento del rispetto delle ipotesi di

rientro richiede inoltre che le norme modificative della legislazione di merito concludano il loro iter parlamentare in tempo utile perchè i provvedimenti necessari possano essere efficacemente adottati. L 'approvazione delle leggi di accompagnamento a esercizio finanziario già avviato è infatti fondamentalmente incoerente con l'ipotesi di correzione automatica.

4.5 Organi tecniciIl controllo dell'attendibilità delle previsioni

ai fini dell'accertamento del rispetto dei limiti del disavanzo indicati dalla legge è affidato, negli Stati Uniti, al CBO, che è un ufficio del bilancio istituito in seno al Congresso e comune alle due Camere.

Il Parlamento italiano non dispone di tale organo. Uffici del bilancio sono stati recentemente istituiti, sia alla Camera che al Senato, ma hanno una struttura che non è per il momento lontanamente raffrontabile, per organici e mezzi, a quelli di qui dispone il CBO.

4.6 Cassa o competenzaI dati ai quali negli S.U. viene riferito il

riscontro del rispetto o degli scostamenti rispetto agli obiettivi fissati dalla legge GRH, sono invece quelli che nella nostra terminologia si definiscono "stime di cassa". E cioè non limiti giuridici di bilancio ma valutazioni sulla effettiva realizzazione degli incassi e dei pagamenti nel prossimo esercizio finanziario.

La Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica ritiene invece che i limiti del disavanzo fissati da una eventuale GRH italiana dovrebbero essere espressi in termini di competenza. Le ragioni che suffragano la preferenza accordata al bilancio di competenza consistono non solo nelle tradizionali considerazioni sulla maggiore idoneità al "governo" della spesa pubblica esercitata dall'imposizione di limiti riferiti agli impegni.

Un'altra ragione è che il bilancio pluriennale programmatico dello Stato, sul quale dovranno basarsi le determinazioni sui futuri andamenti della finanza statale, è redatto in termini di competenza.

Sono poi soprattutto redatti in termini di competenza i fondi globali, che rappresentano, per importi elevati, la vera parte programmatica del bilancio statale.

Inoltre 1'azione di contenimento dello squilibrio della finanza pubblica esercitata sul bilancio di competenza ha effetti in parte ritardati in termini di fabbisogno di cassa ma, a differenza delle operazioni sulla Tesoreria, ha effetti duraturi e non reversibili.

Le stime di cassa risentono infine di diversi fattori di indeterminatezza che derivano principalmente dalle diverse assunzioni sulla economia del Paese (reddito reale, disoccupazione, tassi di interesse, inflazione) oltre che da una differente valutazione dei coefficienti di realizzazione e cioè della traduzione delle previsioni di competenza più i residui in termini di incassi e pagamenti.

E ' appunto su questi presupposti che negli Stati Uniti si manifestano le maggiori divergenze tra l'ufficio del bilancio del Congresso e l'ufficio del bilancio dell'Esecutivo. !

5. Forme alternative di riduzione del disavanzoConsiderate le difficoltà, sopra riassunte, di

adottare nel nostro Paese una legge del tipo GRU, la Commissione ha ripreso in esame gli strumenti, adottati negli ultimi anni, diretti al contenimento del disavanzo pubblico, formulando per ciascuno di questi, alcune raccomandazioni dirette a migliorarne la capacità di realizzarne gli obiettivi.

Appare infatti più realistico ■ affidarsi ad un perfezionamento degli strumenti già sperimentati nel nostro Paese ed in particolare:- il bilancio pluriennale;- la nuova struttura e le nuove regole di "copertu­

ra " della legge finanziaria;- il documento di programmazione economico-finan­

ziaria ;- il bilancio a legislazione vigente;- la "direttiva" di crescita del bilancio 1989.

5.1 Bilancio pluriennaleLa Commissione ritiene che la funzione propria

del bilancio pluriennale programmatico non possa esplicarsi con la sua articolazione limitata alle

categorie economiche, così come è stato presentato nel bilancio 1989-1991, in applicazione del nuovo testo dell'art. 4 della legge 468, modificato dalla legge 362/1988. Sarebbe auspicabile che in occasione dell'esame parlamentare di un nuovo progetto di revisione della struttura del bilancio statale fosse ripresa in esame 1'opportunità (e la possibilità) di un'analisi del bilancio pluriennale programmatico per settori di spesa, comprendenti anche soltanto una ventina di voci, non apparendo necessario scendere all'articolazione a tre livelli dell'analisi funzionale, così come era stato esposto sino al bilancio 1989-1990.

Sarebbe sufficiente, ad esempio, disaggregare le voci relative all'azione economica ed all'azione sociale che comprendono settori di spesa che meritano indubbiamente una distinta enunciazione (quali, ad esempio, agricoltura ed industria, sanità e previdenza). E' possibile che, con questa semplificazione, possano non riemergere le difficoltà che in passato si sono frapposte alla elaborazione del bilancio pluriennale programmatico.

La Commissione ritiene inoltre che dovrebbe essere presentata al Parlamento anche una versione del bilancio pluriennale a legislazione vigente articolata in termini analoghi a quelli del bilancio programmatico e cioè contenente la distinzione tra i settori di spesa nei quali' sono distribuite le "vecchie finalizzazioni" dei fondi speciali contenute nel precedente bilancio pluriennale.

Inoltre, confermando un parere in precedenza espresso la Commissione ritiene che il bilancio pluriennale programmatico potrebbe assumere un ruolo strategico nel perseguimento di una politica di bilancio restrittiva ed esprimere un atto di programmazione finanziaria anticipato rispetto alla fase di messa a punto dei provvedimenti settoriali. Il secondo anno del bilancio pluriennale, in particolare, potrebbe divenire non una mera appendice del primo, ma l'antecedente logico del bilancio annuale dell'anno successivo.

5.2 Legge FinanziariaLa Commissione ritiene che le nuove regole di

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copertura degli oneri recati dalla legge finanziaria debbano ricevere una interpretazione autentica intesa a dissipare i non irrilevanti dubbi che traggono origine dal non chiaro testo della legge. Infatti :- non è indicato a quali dati (previsioni iniziali,

previsioni assestate o preconsuntivo dell'anno precedente) si debba fare riferimento per calco­lare quale sia l'ammontare delle maggiori entrate (per le minori spese si tratta più semplicemente di stabilire 1'ammontare delle riduzioni apporta­te alle autorizzazioni di spese correnti) che deve essere portato a copertura della legge fi­nanziaria ;

- non è specificato se nel calcolo delle disponi­bilità esistenti ai fini in questione, oltre ai miglioramenti consistenti in nuove o maggiori en­trate e in riduzioni permanenti di autorizzazioni di spese correnti, debbano essere calcolate, con segno negativo, anche le maggiori spese correnti previste dal progetto di bilancio a legislazione vigente calcolate con un raffronto analogo a quello seguito per stabilire 1'ammontare delle maggiori entrate.

Appare inoltre opportuno eliminare 1'indeterminatezza dei criteri della impostazione dei fondi globali nella prima versione del preventivo. Tali criteri assumono particolare rilevanza sostanziale se si ricorda che la legge 362 include tra le altre voci della legge finanziaria, per le quali si pone un obbligo di copertura, le "nuove finalizzazioni" per le quali non è richiesta esplicita copertura (ad esempio che non dovrebbero essere riportate nel primo anno del bilancio pluriennale - come talora accade - per un importo superiore a quello risultante dalla colonna del secondo anno del pluriennale dell'anno precedente).

Questi problemi hanno trovato una soluzione transitoria in occasione dell'esame parlamentare della legge finanziaria 1989. Le rilevanti implicazioni derivanti da differenti interpretazioni della norma suggeriscono di inserire una sua più chiara ed esplicita enunciazione nel disegno di legge destinato a recare altre revisioni sulle procedure e sull contenuto del bilancio.

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Il documento di programmazione economico-finanziaria, introdotto con la legge 362 dell'agosto 1988, pur indicando obiettivi di politica di bilancio pluriennale, risulta assai diverso dalla "budget resolution". Esso è caratterizzato da contenutigenerici e comunque lontani dall'effettivo oggetto della decisione parlamentare.

Il documento formula indicazioni abbastanzadettagliate, ma tuttavia in termini esclusivamente descrittivi, dei settori di entrata e di spesa per i quali dovrebbero essere introdotte modificazioni normative intese a realizzare gli obiettiviquantitativi indicati. -

Sarebbe perciò opportuno che il documento indicasse anche i livelli di spesa ammessi per singole aree funzionali individuando quindi implicitamente i contenuti quantitativi sia delle successive decisioni discrezionali, sia degli interventi modificativi della legislazione di entrata e di spesa.

5 .3 Documento di programmazione economico-finanziariaa. ;

5.4 I vincoli sulla crescita delle autorizzazioni di competenza

La Commissione ritiene che possa essere utilmente ripetuta 1'esperienza della direttiva emanatanell'agosto 1988 dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la quale veniva stabilito un limite di( crescita, nel bilancio di previsione 1989, delle spese finali al netto degli interessi rispetto alle somme risultate impegnate nell'ultimo consuntivo disponibile e cioè, quelle del 1987. I singoli ministeri avrebbero dovuto proporre le iniziative adeguate a garantire il rispetto del suddetto vincolo. In particolare il documento di programmazione economico-finanziariadovrebbe divenire più specifico e più preciso nella traduzione dei criteri indicati per il settore statale e settore pubblico in regole per il bilancio di competenza dello Stato disaggregato per centri di spesa.

La Commissione ritiene che un accurato sistema di previsioni, adeguatamente integrate al previsto andamento delle correlate grandezze macroeconomiche, potrebbe consentire di inserire nel bilancio, anno per anno, stanziamenti realistici in termini sia di competenza che di cassa. E' necessario evitare che politiche miopi di bilancio portino al rinvio di pagamenti che lo Stato ha l'obbligo giuridico di fare ed il cui spostamento nel tempo, se migliora la facciata di un bilancio, rende assai più difficile in seguito una equilibrata politica di riassetto della finanza pubblica.

Su basi determinate in modo realistico dovrebbero essere stabilite norme giuridiche che evitino la formazione di "passività pregresse" che rendono poi necessarie "regolazioni contabili" che incidono integralmente sul disavanzo sia di competenza che di cassa. In ogni caso dovrebbe essere escluso il riconoscimento di tali debiti pregressi da parte dello Stato. Per una valutazione del fenomeno delle regolazioni debitorie pregresse si veda il successivo paragrafo II.II. 1

5.5 II problema dei debiti pregressi

2.2 LE REGOLAZIONI DEBITORIE

Negli ultimi anni, i documenti ufficiali del bilancio statale, nell'esporre i dati relativi alla spesa evidenziano spesso somme cospicue a titolo di "regolazioni debitorie" che, escluse dal calcolo dei saldi di bilancio, vengono, in pratica, poste "sotto la linea".

Così, ad esempio, nella relazione che accompagna il disegno di legge finanziaria, nel quadro di sintesi1 (Allegato n. 10) nel quale sono riportati gli effetti sul bilancio dello stesso disegno di legge, sono posti a raffronto i dati riepilogativi del nuovo bilancio - integrato con gli effetti della legge finanziaria - con le previsioni assestate dell'anno precedente, "al netto delle regolazioni debitorie".

Così pure, nella Relazione generale sulla situazione economica del Paese (voi. II - Finanza Pubblica), le tabelle 11-12 (Fabbisogno delle gestioni del Bilancio e della Tesoreria) e 11-13 (Settore statale - Conto consolidato di cassa) contenenti la serie dei dati di consuntivo degli ultimi tre anni, presentano il disavanzo di cassa ■ del bilancio . e il fabbisogno statale al netto delle regolazioni dei debiti pregressi, il cui ammontare viene poi aggiunto per pervenire al fabbisogno complessivo. I dati del bilancio di competenza (capitolo V) contenuti nello stesso volume della Relazione generale sono peraltro comprensivi delle regolazioni debitorie.

Diverso è invece il sistema di esposizione degli stessi dati seguito nella Relazione annuale della Banca d 'Italia, nella quale la serie storica dei dati relativi alla formazione e copertura del fabbisogno del settore statale (Tav. a C5 dell'appendice) espone direttamente il Fabbisogno complessivo di cassa riportando solo di seguito gli importi "di cui s regolazione debiti con titoli" e "di cui s regolazioni debiti in contanti".

Ora, se nel confronto tra i dati di due anni consecutivi, 1'enucleazione di tali partite, che hanno trovato accoglimento in un bilancio quale correttivo di comportamenti omissivi seguiti negli anni precedenti, può apparire giustificato, in quanto rende più omogenei e quindi più comparabili i dati messi a raffronto, meno corretta appare l'esposizione di serie

RI

storiche private di tali importi o con modalità di esposizione degli stessi idonee ad ingenerare 1'impressione che si tratti di dati "che non contano" in quanto riguardanti il passato.

Il tipo di evidenziazione proposta dai documenti ufficiali suggerisce infatti talvolta l'impressione che le somme comprese nelle "regolazioni debitorie", vadano in qualche modo escluse dai totali, non solo quando si voglia confrontare la spesa statale relativa ad anni diversi, ma anche quando l'obiettivo dell'analisi sia la determinazione della dimensione del livello della spesa e dei saldi di finanza pubblica in un dato anno. In realtà, se ciò sembra corretto per alcune particolari tipologie comprese nella categoria delle "regolazioni debitorie", non lo è senz'altro per tutte.

Scopo di questa nota è la costruzione di una tassonomia delle diverse tipologie di "regolazioni debitorie", che consenta di chiarire l'eventuale presenza di effetti sul livello della spesa e sui saldi.

Con l'espressione "regolazioni debitorie" (o "regolazioni contabili" ovvero "regolazioni di debiti pregressi") vengono indicati in genere debiti insorti in anni precedenti a carico di organi dello Stato, che non sono stati rilevati • nelle scritture finanziarie del bilancio. Solo a . seguito del loro riconoscimento formale i relativi importi vengono registrati, così come in effetti si rileva dalla rendicontazione formale predisposta dal Ministero del Tesoro.

Con riferimento ai dati del consuntivo di competenza, si tratta di 20.253 miliardi nel 1985, 25.957 miliardi nel 1986, 22.206 miliardi nel 1987 e 40.210 miliardi nel 1988.

Ciò che si ritiene opportuno sottolineare a questo proposito è soprattutto il fatto che vengono accomunate sotto le stesse locuzioni sopra ricordate operazioni aventi carattere anche profondamente diverso e, quindi, da "trattare" con criteri differenti.

A questo riguardo una distinzione in particolare va operata tra le "regolazioni contabili":1) che non sono state contabilizzate integralmente,

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nè in termini di competenza nè in termini di cassa, nell'anno nel quale si sono sono verificate, ma che non hanno effetto nè sui saldi di competenza, nè su qulli di cassa, essendo di uguale ammontare in entrata e in uscita. Un esempio di questo tipo sono le entrate tributarie devolute ad alcune regioni a statuto speciale che vengono contabilizzate per lo stesso ammontare in entrata ed in uscita (Nessun effetto sui saldi di bilancio e del settore statale);2) che riguardano operazioni che non sono state contabilizzate in termini di competenza ma hanno già dato luogo, negli anni precedenti, ad esborsi da parte della Tesoreria (un esempio sono le pensioni INPS pagate in eccedenza agli stanziamenti di bilancio) e che quindi hanno già influenzato il fabbisogno di cassa del settore statale (Effetto aul saldo di bilancio, nessun effetto sul saldo del settore statale);3) che comprendono spese che non sono state rilevate nel conto della competenza e non sono state pagate dal Tesoro, nè a carico del bilancio nè a carico della Tesoreria. Queste "regolazioni" hanno perciò effetto sia sul saldo di competenza del bilancio sia sul fabbisogno di cassa del Settore .statale. In questo terzo caso si può distinguere ulteriormente a seconda che le regolazioni abbiano luogo in contanti o mediante la consegna dei titoli. Esempi di questo terzo caso sono tutte le spese a carico dello Stato che non hanno potuto essere impegnate nè pagate per 1'insufficienza degli stanziamenti del bilancio (Effetto sui saldi di bilancio e del settore statale).

Le regolazioni contabili di cui al punto 1), essendo registrate per un pari importo in entrata e in uscita, sia nel conto di competenza che nel conto di cassa, non influenzano in alcun modo i saldi di bilancio. Queste regolazioni si rendono necessarie quando 1'ammontare delle entrate tributarie statali, incassate direttamente dalle Regioni Sicilia e Sardegna per la parte loro devoluta, vengono rese note al Ministero del Tesoro dopo la chiusura dell'esercizio e devono essere quindi rilevate in entrata e in uscita nella contabilità dell'anno successivo, appunto quali "regolazioni contabili".

Le regolazioni contabili del tipo 2), ai fini di un giudizio sull'andamento del bilancio statale, vanno evidenziate, avendo rilevanza sui dati di competenza @|

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di cassa del bilancio, anche se sono prive di effetto sul fabbisogno di cassa del Tesoro, in quanto al maggiore esborso dal bilancio, nell'anno in cui si effettua la "regolazione", corrisponde un minore esborso dalla Tesoreria. Un esempio riguarda i trattamenti di pensione erogati agli invalidi civili dalle Direzioni provinciali delle Poste e non contabilizzati nel bilancio statale anche perchè eccedenti gli stanziamenti approvati dal Parlamento. Il forte incremento del numero degli invalidi civili registrato nella prima metà degli anni '80 e alla base della sottostima della spesa e della conseguente mancata iscrizione nel bilancio statale (di competenza e di cassa) di un ammontare cospicuo di prestazioni effettivamente erogate (circa 3.000 miliardi). Il fenomeno ha potuto verificarsi data la possibilità che le Poste hanno avuto di attingere ai fondi della gestione vaglia e risparmi per soddisfare il pagamento delle pensioni in eccedenza agli stanziamenti del bilancio statale (ad esempio, nel 1984 sono state pagate pensioni per 3.207 miliardi mentre lo stanziamento di bilancio era di 1.700 miliardi). In questo esempio è evidente che l'eccedenza di spesa erogata dalle Poste ha già influenzato il saldo del conto Settore statale, pun non essendo mai apparsa nel bilancio dello Stato.

Per quanto riguarda le regolazioni del tipo 3), un esempio è il ripiano dei disavanzi delle USL. E' noto che le carenze della programmazione finanziaria del servizio sanitario nazionale (imputabili a vari fattori, non ultime le insufficienze ed i ritardi dei flussi informativi) si traduce in una sostanziale inaffidabilità delle previsioni di fabbisogno del Fondo sanitario nazionale e, in ultima analisi, nella formazione di disavanzi da parte delle singole USL. La spesa in eccedenza agli stanziamenti di bilancio (finanziata dalle USL con l'assunzione di debiti1 presso il sistema bancario, ovvero rinviata con la sospensione dei pagamenti ai fornitori, omettendo al tempo stesso anche 1 'iscrizione dell'"impegno" nel conto della competenza) non viene ovviamente registrata nel conto del settore statale, non dando luogo ad esborsi dalla Tesoreria.

E ' solo con 1'intervento successivo dello Stato a ripiano del debito delle USL che la spesa sanitaria effettuata in eccedenza dagli stanziamenti di bilancio si traduce in un aumento del fabbisogno del Settore statale.

Le regolazioni del tipo 3) hanno quindi effetto sia sul conto della competenza ( 1 ' "impegno" dello Stato sorge nell'anno della "regolazione contabile", sia che serva a pagare fatture insolute delle USL, sia che venga destinato, ed è un altro esempio, a rimborsi d'imposta accumulatisi a favore delle banche, solo perchè rinviati negli anni precedenti per carenza degli stanziamenti negli appositi capitoli) sia sul conto di cassa, in quanto quc . pagamenti non sono mai stati fatti. Per questi ultimi, va anche chiarito che è irrilevante dal punto di vista immediato della gestione finanziaria del Tesoro che il pagamento avvenga per contanti o per titoli, atteso che in questo secondo caso l'emissione dei titoli speciali rappresenta non una fonte del fabbisogno ma una modalità della sua copertura, rispetto alla quale non fa differenza che questa avvenga con buoni del Tesoro ordinari (emessi, senza particolare destinazione, per la copertura del fabbisogno di cassa della tesoreria) o con titoli di serie speciale (a parte le differenze, importanti sotto altri aspetti, nelle scadenze e nei tassi di interesse). In altri termini, anche se la "regolazione debitoria" avviene mediante la consegna di titoli, l'operazione va comunque in aumento deli "saldo netto da finanziare", in conto sia di competenza che di cassa.

Pertanto, quando le regolazioni debitorie riguardino copertura di ' oneri non soddisfatti negli anni precedenti (quali, ad esempio, i disavanzi della sanità : regolazioni del tipo 3) il fatto di escluderne 1 'ammontare dalla serie storica sia nell'anno in cuisono stati sostenuti__(ma non contabilizzati ' perinsufficienza dello— stanziamento di competenza)-sia nell'anno--in cui— si sono contabilizzati (perchè costituenti "oneri pregresse") offre una serie di valori del bilancio che sono al di sotto del loro reale andamento complessivo.

Da quanto descritto, risulta che le regolazioni richiamate al numero 3 hanno effetto sia sul conto della competenza che sul conto di cassa, in quanto i relativi impegni non sono mai stati rilevati e i conseguenti pagamenti non sono stati eseguiti. E' quindi evidente che 1 'emergere dei debiti pregressi dai quali queste regolazioni traggono origine sconvolge le previsioni e quindi turba, in modo spesso consistente, qualunque piano di rientro.

A questo proposito anche la Corte dei Conti

65

rileva che nei casi, ad esempio, di consolidamento di debiti di enti lirici e di ripiano dei disavanzi delle USL, il ricorso al termine "regolazioni contabili" appare fuorviante, giacché il fenomeno sostanziale che preme sottolineare è quello di disavanzi accumulati da enti a finanza derivata e che lo Stato si trova di fatto obbligato a ripianare. Ciò, osserva la Corte, da un lato evidenzia la scarsa rappresentatività dei conti dello Stato relativamente alla quantificazione dei trasferimenti stessi si rivelino a posteriori insufficienti e, dall'altro 1 'insuf f icienza dei meccanismi di controllo della finanza pubblica (Corte dei Conti, "Referto in corso di esercizio, a richiesta della Presidenza del Senato della Repubblica, sui problemi delle regolazioni contabili debitorie nei documenti di bilancio relativi all'esercizio 1985", Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1985, pp. 9-10).

Anche la Commissione Bilancio del Senato ha prospettato "...1 'esigenza di una riflessione comune volta ad evitare che nel futuro, attraverso convenzioni contabili e spostamenti di partite debitorie e creditorie all'interno del settore pubblico, si faccia comparire come una diminuzione del fabbisogno del settore statale ciò che in realtà a livello di settore pubblico tale non è . E' in sostanza tutto il sistema delle convenzioni (grazie alle quali si opera mediante la contabilizzazione ora "sotto la linea" ora "al di sopra della linea") che merita una decisa riflessione, per pervenire ad un assetto contabile, in tema di fabbisogno, che non sottragga partite di debito esistenti e faccia emergere in tutta la sua dimensione l'entità delle grandezze macrofinanziarie effettive, proprio in quanto il Parlamento sia in grado di poter assolvere al suo ruolo di determinazione degli indirizzi fond cimenta li dell'azione di politica economica complessiva..." (Relazione della V Commissione al ddl n. 1668 di conversione del DL n. 113/1989 recante misure urgenti per il contenimento del fabbisogno).

Un riepilogo delle regolazioni contabili risultanti dal rendiconto generale dello Stato per gli ultimi cinque anni è riportato nella tabella 2 .3 della pagina seguente. La relativa fonte è quella risultata più esauriente, e cioè la Relazione generale sulla situazione economica del paese, che nel secondo volume contiene i dati elaborati dalla Ragioneria generale dello Stato.

Tabella 2.3 REGOLAZIONI DEBITORIE PREGRESSEConsuntivo di competenza in miliardi di lire

1984 1985 1985 1987

1) NESSUN EFFETTO SUI SALDI DI BI­LANCIO E DEL SET-TORE STATALE - 3.236 4.470Entrate erariali Regioni Sicilia e Sardegna 3.236 4.470EFFETTO SUL SAL­DO DI BILANCIO. NESSUN EFFETTO SUL SALDO DEL SETTORE STATALE 3.451 21.482 20.000

Invalidi civili 815 2.206Risanamento pa­trimoniale CIG, FPLD, gestioni speciali 19.000 20.000

Anticip. ad Amm.ne PT a ripiano es. 83-84 836Interessi sui c/c Cassa DDPP 1.800 276EFFETTO SUI SALDI DI BILANCIO E DEL SETTORE STATALE 980 13.566 5 2.206UeS.L. 980 6 .020aEnti mutualistici soppressi 2.195Enti portuali 150b 275Enti ospedalieri soppressi 1.150

1988

40.000

40.000

210

150

67

Acquedotto pugliese 146bEnti lirici 360b 60

INADEL 635bCrediti di impostabanche 4.841“ 5b

TOTALI 980 20.253 25.957 22.206 40.. 210.di cui contitoli — 8.289 5 1.381 —

Note;a di cui 3.083 m.di in contanti e 2.938 m.di con

titoli.b con titoli.c importo di cassa corrisposto con titoli. In

c/competenza lire 312 m.di.d di cui 550 m.di in contanti e 600 m.di con

titoli.k k k ■if

Dai totali parziali riportati nel prospetto risulta che le operazioni del tipo 3, quelle per le quali appare impropria la qualificazione di "regolazioni contabili", trattandosi di normali, anche se ritardate operazioni di bilancio, hanno raggiunto, in taluni dei decorsi esercizi, importi piuttosto rilevanti (13.566 miliardi nel 1985 e 2.206 miliardi nel 1987 ), il che rende ancor meno giustificata la loro enucleazione dai dati totali e differenziali della finanza statale.

Appare inoltre opportuno sottolineare la circostanza che i totali delle regolazioni debitorie (dati di competenza) per i diversi esercizi finanziari presentano talune differenze tra le varie fonti dalle quali possono essere desunti, come risulta dal ,prospetto che segue.

68

FONTE 1984 1985 1986 1987 1988

Relaz. gen.lesituaz. economicapaese (voi. II -fonte RGS) 980Corte dei Conti(Rei. annuale alRend. gen.le StatoVoi. I ) nrLegge finanziaria (art. 1 )Relaz. annuale Banca d'Italia (Appendicetav. C/10) 980 * I

20.253 oq Q q 7 22.206 40.210

17.017 21.487 22.243

20.444 24.887 22.343 40.000

13.566 5 2.206 210

Va tuttavia rilevato che le 'differenze rispetto alla fonte costituita dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese,sono dovute alle seguenti ragionii - . •.

- Corte dei ContiI minori importi risultanti dai dati della Corte

dei Conti per gli anni 1985 e 1986 dipendono dal fatto che la Corte non ha compreso nei dati le regolazioni contabili con le Regioni Sicilia e Sardegna.

La differenza di 37 miliardi nel totale del 1987 deriva invece dal fatto che la Corte ha indicato la partita relativa ai debiti pregressi degli enti portuali per 1 'importo di competenza (312 miliardi), mentre la Relazione generale riporta (erroneamente) il dato di cassa (275 miliardi).- Legge finanziaria -

I differenti importi della legge finanziaria dipendono dal fatto che tali dati sono previsionali e non consuntivi.

Banca d'ItaliaLe differenze dei dati della Relazione della Banca

d'Italia derivano dalla mancanza, per il 1985, degli importi relativi alle regolazioni con le Regioni Sicilia e Sardegna, a quelle per invalidi civili, per ripristino interessi sui conti correnti di Tesoreria della Cassa depositi e prestiti, per 1'anticipazione alle Poste; per il11986, per le regolazioni contabili con dette Regioni, jper gli invalidi civili, per 1'INPS e per gli interessijalla Cassa DD.PP.; per il 1987 e il 1988 per 1'INPS. |Queste omissioni nei dati Banca d'Italia derivano galla circostanza che i totali delle operazioni di entrala e di uscita vengono presentati già depurati degli importi relativi alle suddette operazioni. In definitiva, come si può verificare dai prospetti che precedono, i dati della Banca d'Italia riguardano solo le—-regolazioni debitorie" del tipo 3.

ìì

70

CAPITOLO III - LA SPESA SANITARIA

71

1 . La spesa sanitaria dall'avvio della riforma adoggi

. La spesa sanitaria pubblica è passata in lire correnti da 18.483 miliardi nel 1980 a 51.004 miliardi (dato provvisorio) nel 1987. In termini nominali la sua crescita (n.i.= 276) è stata notevolmente superiore a quella del Pii (n.i.= 252). La sua incidenza sul Pii, secondo la nuova contabilità, è aumentata dal 4,7% al 5,2%.

A j.1 ' interno della spesa pubblica la sua incidenza è tuttavia diminuita dal 12,1% nel 1980 al 10,6% nel 1987; così pure il suo peso sul bilancio dello Stato si è ridotto dal 15,2% all'11,8%. La sua elasticità rispetto al Pii è risultata nel periodo di 1,13; per la prima volta dal 1965, in due anni successivi la sua elasticità è risultata inferiore ad 1 .. Analizzando le maggiori componenti di spesa risulta che: .

- la spesa per i servizi a gestione diretta (offerta pubblica) ha registrato una crescita (n.i.= 261) sostanzialmente allineata a quella del Pii, mentre quella per i servizi convenzionati (offerta privata) è risultata notevolmente superiore (n.i.= 301) ;

- i redditi da lavoro dipendente hanno seguito la stessa dinamica (n.i.= 255) del Pii, mentre la spesa per acquisto di beni e servizi è risultata più accentuata (n.i .= 272);

- all'interno dei servizi in convenzione la più elevata crescita si è registrata per i farmaci (n.i.= 343), le case di cura convenzionate (n.i.= 303), 1'assistenza protesica, termale e altra (n.i.- 368);

- le spese per gli ospedali pubblici (n.i.- 250) e per la prevenzione, igiene e profilassi (n.i.= 265), per quanto detto sopra, sono risultate in linea con la crescita del Pii.

Nell'insieme, mentre la dinamica della spesa per

7 2

i servizi a gestione diretta è stata posta sotto controllo dalle Autorità centrali, la componente"privata" della spesa sanitaria (acquisto di beni e servizi + convezioni) è stata invece più libera di crescere, sia in termini di quantità che di prezzo.. La composizione percentuale della spesa sanitaria pubblica è risultata la seguente :

1980 1987Prevenzione, igiene!e profilassi 4,5 4,3Farmaci f 14,2 17,7Assistenza medica j 14,6 13,0- medicina generica 6,3 6,0- medicina specialistica 8,3 7,0Ospedali e case di éura 55,9 52,0- ospedali pubblici? 49,0 ■ 44,4- case di cura convezionate 6,9 7,6Ass. protesica e termale 1,6Altra assistenza , 3,1 6,3Totale prestazioni Sanitarie 93,9 93,3Servizi amministrativi 6,1 6,7Totale spesa sanitaria . 100,0 100,0di cuijServizi a gestione diretta . 62,4 59,0- personale 43,7 40,3- beni e servizi 18,6 18,3- altro 0,1 0,4Convenzioni |

137,6 41,0

La composizionè della spesa non ha mostrato variazioni particolarmente significative eccetto per i farmaci e gli ospedali; in altri termini si sono consolidate le caratteristiche strutturali già emerse nella seconda metà digli anni ' 70. •• La spesa sanitaria privata (rivalutata dall'ISTAT del 30-40%) è aumentata dopo la riforma ad un ritmo' molto sostenuto (n.i.= 305), passando in lire correnti da 4,667 miliardi nel 1980 a 14.218 miliardi nel 1987. La sua incidenza sul Pii è aumentata di conseguenza dall'1,2% all'1,4%. La sua elasticità rispetto al Pii è stata pari a 1,2, con un minimo di 0,8 nel 1982 ed un massimo di 1,9 nel 1985, avendo risentito molto della congintura economica.

7 3

composizione percentuale è risultata laLaseguente :

sua

1980 1986Farmaci 22,4 30,7- di cui : ticket 6,7 10,2

Apparecch. e mater. terap. 13,0 13,2Servizi medici 32,7 29,7- di cui : ticket / 2,7

Cliniche private 31,9 26,4

Totale 100,0 100,0

La spesa per i farmaci e i prodotti da banco (anche per effetto del ticket a carico degli utenti) ha registrato 1'incremento più accentuato (n.i.= 386 nel 1986 ), passando dal 22 al 31% mentre la spesa per i ricoveri in cliniche private ha accusato al contrario una forte riduzione percentuale (dal 32 al 26%).

L'elevata crescita della spesa privata sarebbe spiegata, secondo l'XSTAT, da forti incrementi nei, prezzi delle prestazioni e da modeste (o negative) variazioni nelle quantità.. Analizzando il rapporto pubblico/privato nell'ambito del sistema sanitario italiano secondo le modalità (i ) di finanziamento della spesa e (ii) di produzione dei servizi sanitari, si ha nel periodo in esame la seguente composizione media ;

Prod. dei serviziFinanziamento della spesapubblico privato TOTALE

pubblica 48,9 0,6 49,5privata 30,5 o©rs 50,5TOTALE 79,4 20,6 100,0

7 h

Sotto tale profilo il sistema sanitario italiano, anche dopo la riforma, si rivela come un sistema misto: a dominanza pubblica per quanto concerne le modalità di finanziamento della spesa (79% circa circa) e ad offerta paritaria pubblico-privata per quanto riguarda la produzione dei servizi (49% pubblica e 51% privata).

Negli anni 1980-87 la componente pubblica ha visto ridurre il proprio peso sia nella quota di finanziamento complessivo (dal 79,9 al 78,2%), sia nella produzione dei servizi (dal 50,5 al 46,6%). Il sistema sanitario italiano nel suo complesso sembra quindi avviarsi verso una crescente privatizzazione.. Gli investimenti pubblici in sanità rappresentano una quota del tutto modesta rispetto alla spesa corrente (2-3%) e al Pii (0,1-0,2%). Negli anni 1980­87 il loro valore è passato da 788 miliardi nel 1980 a 1935 miliardi nel 1987, dopo aver subito una flessione tra il 1981 ed il 1983. Il 38% circa è destinato all'acquisto di impianti e di attrezzature sanitarie, il 29% alla costruzione di immobili e il 25% alla manutenzione straordinaria.

2. La spesa sanitaria regionale. Nel periodo 1981-86, secondo i dati SCPS, i tassi di variazione media-annua della spesa sanitaria corrente (impegni), al netto delle variazioni demografiche, sono risultati superiori alla media nazionale (14,2%) nelle regioni nord-occidentali (14,9%) e meridionali (14,3%) e inferiori nelle regioni nord-orientali (13,8%) e centrali (13,4%) .. Secondo la classificazione economico-funzionale desumibile dai rendiconti delle USL, la composizione della spesa corrente evidenzia (oltre alla già accennata riduzione della quota dei servizi ad offerta pubblica) un'accentuata preferenza per i servizi a gestione diretta nelle regioni nord-orientali (69% nel 1986) e, in misura minore, in quelle nord-occidentali (60%). Al contrario, nelle regioni meridionali (53%) e centrali (57%), particolarmente in Lazio, il ruolo dei servizi pubblici assume una rilevanza minore, a vantaggio dei servizi convenzionati.

1981 1986Serv. agestionediretta

Serv. in convenz.

Serv. agestionediretta

Serv. in convenz.

Italia- nord occid. 62,2 37,8 59,8 40,2- nord orien. 70,7 29,3 69,2 30,8- centrale 56,6 43,4 56,6 43,4- meridionale 54,7 45,3 53,0 47,0Totale 60,3 39,7 58,7 41,3

. Analizzando la struttura dei costi di produzione dei servizi a gestione diretta risulta che, fatta uguale a 100 la spesa, 1 'incidenza della spesa per il personale ammonta al 72,7% nelle regioni meridionali e al 69,4% in quelle centrali a fronte di una percentuale del 64,8% nelle regioni nord occidentali e dal 67,7% in quelle nord orientali. In effetti si rileva, ad esempio, che la dotazione di personale ospedaliero per posto-letto occupato è massima nelle regioni meridionali (2,24 addetti) e centrali (1,89) e nord-occidentali (2 ,0 2 ) . .

La struttura dei costi rivela altresì una più elevata incidenza delle spese per beni e servizi nelle regioni nord occidentali (35,2%) e nord orientali (32,3) che testimonia probabilmente di un maggiore ricorso all'appalto dei servizi tecnico-economali.. A livello regionale la spesa in conto capitale (sostanzialmente vincolata alle quote del FSN) risulta correlata alla capacità di spesa delle Regioni e delle USL (v. oltre) e alla consistenza del patrimonio tecnico-sanitario. Ciò spiega perchè la quota maggiore degli investimenti nel 1986 (55% dei pagamenti totali) risulta concentrata in sole quattro regioni settentrionali (Piemonte, Lombardia, Veneto, Emilia Romagna) e nelle regioni meridionali è invece solo del 19,7% a fronte di una popolazione che rappresenta il 36% del totale.

76

3. Le cause di incremento della spesa sanitaria. Tra gli anni 1980-87 la popolazione italiana (interamente assistita dal SSN) è aumentata di 982.000 abitanti (+ 1,8%), mentre il numero degli anziani si è incrementato di circa 180.000 unità (+ 0,3%). La crescita demografica e 1 'invecchiamento della popolazione, pur se rilevanti, non sembrano quindi da porre tra le cause princiapli di aumento della spesa sanitaria.. Secondo gli scarsi dati disponibili sulla domanda sanitaria il numero pro-capite di prestazioni richieste sarebbe diminuito nel periodo in esame (- 4,9% per i farmaci, - 5,9% per il tasso di spedalizzazione e -13% per le giornate di degenza). Ciò denoterebbe un'inversione di tendenza rispetto agli anni '70.. La mancanza di dati sull'evoluzione dell'offerta pubblica di servizi sanitari e sulla loro attività costringe a limitare l'analisi al solo . settore ospedaliero. Questo è stato interessato nel periodo da un marcato ridimensionamento sia nella capacità produttiva svolta (-51.700 posti-letto) che nel volume di attività svolta (-504.000 ricoveri e -14.163.000 giornate di degenza). Il numero di addetti per posto­letto occupato è aumentato del 21% (da 1,72 a 2,08) e ciò ha probabilmente contribuito a ridurre di 1 giorno la durata media di degenza (da 14,3 a 10,3 giorni).

Gli indicatori disponibili sembrano mostrare un certo miglioramento sull'efficienza ospedaliera. Il tasso di rotazione (ricoveri/posto-letto) si è infatti incrementato dell'8,3% (da 21,8 a 23,6); l'intervallo di turnover (giornate di inattività tra un ricovero e 1'altro) è diminuito del 4,5% (da 5,39 a 5,15). D'altro lato il tasso di utilizzo dei posti-letto è, sia pur lievemente, peggiorato (dal 67,7% al 66,7%) e rimane al di sotto del tasso "programmatico" del 70- 75%.. A tutt'oggi non si concosce con esattezza il numero del personale dipendente del SSN (circa 610.000 secondo la contabilità nazionale). A seguito del blocco delle assunzioni, introdotto dalla legge

finanziaria ' 83, il suo numero è andato diminuendo (- 12.500 nel solo settore ospedaliero tra il 1982 e il 1985 ) . Contestualmente è stato ridotto 1'orario di lavoro da 40 a 38 ore settimanali (e infine a 36 ore dal 1.1.1988) . Ciò ha provocato un'enorme lievitazione delle ore di lavoro straordinario (64 milioni nel 1987, equivalenti a 42.600 addetti).

Il costo del lavoro per dipendente USL ha seguito nel periodo la stessa dinamica (n.i.= 257) del reddito nazionale, oltrepassando di 46 punti il tasso di inflazione. Esso supera del 2,5% quello della Pubblica Amministrazione, del 14,9% quello dell'industria e del 17,1 quello dei servizi.. Tra il 1980 ed il 1987 i costi unitari e i prezzi (tariffe) delle prestazioni erogate dal SSN sono aumentati ad un tasso notevolmente superiore a quello dell'inflazione. Rispetto all'indice generale dei prezzi al consumo (n.i.= 211,2 ) si sono avuti infatti i seguenti incrementisMedicina di base 257,7Farmaci 356,5Ospedali pubblici- giornate degenza 302,3- ricoveri 266,8Case di cura conv. 306,8

Nell'ipotesi che il contenuto diagnostico- terapeutico delle prestazioni erogate non sia mutato nel periodo in esame, ciò rappresenterebbe, per le voci considerate (75% del totale), un decremento, in termini reali, della spesa sanitaria pari al -4,6%(impiegando i ricoveri) o al -11,7% (impiegando legiornate di degenza). Ciò non ha la pretesa, ovviamente, di costituire un deflatore della spesai sanitaria pubblica, problema sul quale 1'ISTAT è impegnato da anni.

Il forte incremento dei costi unitari in sanità richiede di sapere se ciò sia dovuto ad un sostanziale miglioramento della qualità delle prestazioni o ad un forte calo della produttività dei servizi (o ad entrambi). Benché vi siano elementi indiziari su entrambi i fattori, non si può che rinviare ad ulteriori e più specifici approfondimenti.. A livello regionale le dinamiche della

78

La domanda di farmaci nelle regioni del sud risulta inferiore alla media nazionale in termini di quantità (confezioni pro-capite), ma notevolmente superiore in termini di spesa a causa di un prezzo medio ponderato più elevato.

La domanda ospedaliera (corretta con la mobilità inter-regionale) mostra significative diversità, soprattutto tra le regioni del nord e quelle del sud. In particolare nelle regioni nord orientali il tasso di spedalizzazione (188,9 per 1000 ab.) supera di ben 19,8 punti la media italiana, mentre al sud (161,7 per 1000 ab.) è inferiore di 7,4 punti allo stesso valore.

Le variazioni regionali nella domanda di farmaci sembrano spiegate dalle caratteristiche demografiche della popolazione (R - 0,60 con l'età media regionale), mentre la domanda ospedaliera è correlata con la disponibilità regionale di posti-letto (R = 0,65 per il tasso di spedalizzazione e R = 0,88 per le giornate di degenza pro-capite). Non sembra invece sussistere una relazione statistica significativa tra, 1 'età media regionale e la domanda ospedaliera.. I mutamenti strutturali avvenuti nel settore ospedaliero hanno portato le regioni meridionali a registrare la più alta crescita nel numero di addetti ( + 13.300 su un totale di 18.100) e, di conseguenza, la più elevata densità di personale ospedaliero per posto-letto occupato (2,24) . A ciò ha corrisposto un generale peggioramento degli indici di efficienza (- 4,2% nel tasso di utilizzazione). Di conseguenza, i costi per giornata di degenza, che nel 1980 già superavano la media delle altre aree geografiche, sono andati aumentando (mancano tuttavia dati recenti di supporto). Al contratio, nelle altre regioni e, in particolare in quelle settentrionali si è registrata una minore crescita (o una diminuzione) nel numero di addetti e una "tenuta" o un miglioramento negli indici di efficienza.

Rimane tuttavia il fatto che la densità di personale del SSN in rapporto alla popolazione è fortemente sperequata tra le regioni (15,8 per 1000 ab. in Friuli e 8 ,4 in Sicilia) e ciò spiega buona parte dei differenziali di spesa pro-capite tra le regioni.

popolazione appaiono debolmente correlate con1'andamento della spesa e, a volte, in controdentenza.

7 9

4. Osservazioni e raccomandazioniSulla base del' analisi svolta la Commissione

rileva che la spesa sanitaria italiana non appare troppo elevata in relazione al fabbisogno sanitario del Paese, anche alla luce delle esperienze estere. Essa appare tuttavia:a) troppo elevata in relazione sia ai risultati concreti che il Sistema Sanitario Nazionale ha sin qui conseguito, sia alla difficile situazione della finanza pubblica nel suo complesso; Ib) distorta nella sua composizione in relazione alla mancanza di corretti meccanismi di selezione della domanda delle prestazioni ;c) squilibrata nei suoi contenuti redi s tribùtivi perchè appare favorire, per la sua mancanza di selettività, le classi più abbienti.

Per il controllo e la razionalizzazione della spesa sanitaria occorre procedere sia con interventi che, all'interno del vigente assetto istituzionale, puntino al controllo della domanda e delle condizioni di offerta dei servizi, sia con interventi a modifica della struttura istituzionale che, dopo dieci anni di Sistema Sanitario Nazionale, ha rivelato numerose carenze. La Commissione è consapevole che risultati soddisfacenti nella razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria possano ottenersi solo con misure che incidano direttamente sul comportamento degli operatori sanitari e che quindi i controlli dal lato della domanda sarebbero "eticamente" ammissibili solo se accompagnati da decisi interventisull'offerta, con riferimento particolare:- al ruolo del medico;- all'organizzazione del lavoro ospedaliero;- alla formazione del prezzo dei farmaci.

Ha anche analizzato la possibilità di interventi diretti ad una ristrutturazione di fondo dei servizi sanitari.

Ritiene tuttavia in questa sede di concentrare la propria attenzione su alcuni strumenti di controllo della domanda e su alcuni interventi di natura istituzionale.

80

I

4-A. INTERVENTI NELL'AMBITO DELL'ATTUALE STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL SSN

Gli interventi possibili nell'ambito delleattuali strutture istituzionali debbono esserediretti:- al controllo ed il razionamento della domanda di

prestazioni ;- alla razionalizzazione dello sviluppo parallelo

del sistema sanitario privato, per evitare gli sprechi connessi alla sovrapposizione tra privato e pubblico;

- al controllo della spesa per il personale.

1) Controllo e razionamento della domanda diprestazioni e controllo della spesa pubblica per convenzioniLa Commissione è dell'avviso che non vi sia

contraddizione logica tra idea di Servizio Sanitario Nazionale ed assoggettamento di alcune prestazioni a prezzi (ticket) sottocosto, soprattutto sediscriminati in base alle caratteristiche ed ai redditi dell'utenza. E ' stato dimostrato come la scelta "ottimale" del ticket dovrebbe essere dettata da tre finalità : il razionamento della domanda, il

_ reperimento di entrate, il perseguimento di obiettivi— redistributivl.--Il risaitato dell’interazione bra le

varie finalità può condurre, talvolta all'esenzione e tal'altra all'applicazione di una contribuzionepositiva. Poiché la domanda di prestazioni ha solo in parte carattere di rigidità mentre in molti casi si dimostra sensibile al prezzo, la "gratuità" finirebbe per generare una domanda "eccessiva", a fronte di risorse pubbliche limitate. Inoltre il prezzo, per quanto contenuto, agisce come un simbolo che da un lato segnala la "costosità" della produzione pubblica, e dall'altro lato attiva un maggior controllo sociale sull'efficacia e la correttezza della gestione delle strutture sanitarie. I

I principali provvedimenti sul controllo della domanda di prestazioni nel breve periodo possono essere considerati i seguenti.

a) Ticket sulla diagnostica strumentaleIl ticket sugli accertamenti diagnostici

richiesti a laboratori di analisi cliniche e radiologiche va articolato in somme di diversa entità sulla base del costo medio nazionale dei vari esami, idealmente ispirandosi ad un sistema a scaglioni, in cui il ticket risulta applicando percentualidecrescenti ai vari scaglioni di costo fino ad un massimo di spesa.b) Ticket sulle visite specialistiche

Si ritiene di suggerire 1'applicazione di una contribuzione in somma fissa per le visite specialistiche, nei cui riguardi l'esperienza segnala 1 'opportunità di un adeguato razionamento.c ) Ticket sui farmaci e Prontuario Farmaceutico

Oltre all'inasprimento dei tickets sui medicinali, introdotti con i provvedimenti di fine .luglio 1988, si raccomanda di inserire nelle "categorie particolari" (ticket del 40%) altre specialità medicinali, in modo da coprire una frazione pari al 30-40% del numero dei farmaci in Prontuario Terapeutico. Inoltre occorre mettere in atto una serie di misure per attenuare il costante ed ingiustificato spostamento delle prescrizioni verso farmaci più costosi. Tra queste si segnalano: (i) la rivalutazione dei prezzi spesso non più remunerativi delle vecchie e meno costose specialità medicinali, eliminando il blocco introdotto con la finanziaria del 1988; (ii) 1 'introduzione in commercio dei "galenici officinali" (D.M. 7/3/1985) ad un prezzo che ne renda convenientela vendita, prevedendone 1 'aumento progressivo e 1'inserimento automatico nel P.T.; dii)1 'introduzione di forme di controllo sulla prescrizione di farmaci particolarmente costosi per affezioni a lunga durata.

La Commissione ha considerato il problema della formazione dei prezzi dei medicianli valutando eccessiva la differenza oggi esistente tra costi di produzione e prezzo finale di vendita. Tale tema viene però rinviato ad altra sede.d) Retta di degenza ospedaliera

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La Commissione propone 1'introduzione di una retta di degenza ospedaliera. Tale retta potrebbe strutturarsi in due livelli : il più elevato per iprimi giorni, il più basso per i giorni successivi.

La Commissione è consapevole che, in linea di principio, il controllo della spesa connesso alle degenze ospedaliere dovrebbe rientrare nella irresponsabilità congiunta dell'organizzazione ospedaliera e del medico curante. Poiché, nella situazione attuale, il sistema sanitario è caratterizzato invece da diffuse aree diresponsabilità, la Commissione ritiene di giustificare 1 'introduzione della retta di degenza con riferimento alla necessità di arginare due fenomeni negativis a) il ricovero di breve periodo; b) le lungodegenze prolungate, dirette ad avitare i costi dell'assistenza domiciliare, soprattutto per gli anziani, fenomeno che rappresenta una risposta non razionale ad un legittimo problema sociale.e) Introduzione di un ticket sulla spesa per cure

termali, in misura atta a scoraggiare il sostegnopubblico di prestazioni non necessarie.

f) Controllo delle convenzioni esterne.Nel fenomeno delle convenzioni esterne si trovano

mescolati aspetti positivi ed aspetti negativi ; i primi legati al minor costo di produzione di varie prestazioni e all'offerta integrativa di servizi non adeguatamente disponibili nel sistema pubblico; i secondi legati a costi maggiori ed a livelli qualitativi inferiori, rispetto al sistema pubblico, in relazione a varie altre prestazioni e legati1 altresì alla dilatazione artificiosa delle prestazioni erogate. In questo intreccio è tuttavia identificabile un problema preoccupante, consistente nella moltiplicazione delle convenzioni con strutture private (cliniche, centri diagnostici, ecc.) per prestazioni utilizzanti nuove apparecchiature ad elevata tecnologia a fini diagnostici. Occorrerebbe sottoporre le nuove convenzioni riguardanti dette tecnologie ad un regime severo di autorizzazione preventiva. Occorrerebbe altresì prevedere una sistematica rilevazione del grado di utilizzazione delle apparecchiature in questione esistenti nelle strutture pubbliche.g) Esenzioni e tetti massimi di spesa.

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A tutte le contribuzioni richieste devono essere applicate esenzioni oggettive e soggettive del tipo di quelle già previste dall'ordinamento vigente. Le esenzioni legate a condizioni soggettive dovrebbero essere soggette a revisioni periodiche. Devono anche essere introdotti tetti massimi di spesa individuale annua che potranno essere di tipo cumulativo per tutti i tipi di contribuzione ovvero specifici per ciascun tipo di contribuzione.

2) Controllo della spesa per il personale ospedalieroIl caso italiano è notoriamente caratterizzato

nel panorama internazionale da un elevato rapporto tra medici e popolazione e da un elevato rapporto tra medici e paramedici. Una correzione del fenomeno, inevitabilmente graduale, può avvenire attraverso le seguenti misure :a) il blocco delle assunzioni di medici in eccesso a quelle giustificate dal turnover, procedendo per questa parte ad una revisione del Piano Sanitario Nazionale in via di elaborazione; !b) la limitazione delle assunzioni di personale paramedico che dovranno essere mirate all 'adeguamento della composizione dell'organico alle esigenze del servizio ospedaliero;c) 1 'avvio delle procedure di mobilità nell'ambito regionale del personale ospedaliero in modo da ridurre i casi di eccesso e di carenza del personale stesso;d) l'ampliamento della quota dei compensi aggiuntivi legati alla produttività del lavoro e all'efficiente impiego della strumentazione, ovviamente con adeguata misurazione dei risultati e quindi con 1 'introduzione di forme sistematiche di controllo di gestione.

3) Controllo della spesa alimentata dai medici dibase

Si raccomanda di proporre 1'inserimento nelle convenzioni con i medici di base, in occasione del loro rinnovo, di regole miranti a responsabilizzare il medico circa la spesa derivante dalle sue

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prescrizioni. Vanno previsti i seguenti interventi :a) la segnalazione trimestrale a ciascun medico della spesa media per paziente, qualora sia in eccesso del 20% o più rispetto all'analogo dato medio per ciascuna USL;b) l'obbligo per il medico di giustificare, in caso di prolungamento di tale comportcimento, l'eccesso di spesa e con la possibilità, in assenza di giustificazione, di procedere alla decurtazione dei compensi:

4-B. INTERVENTI A MODIFICA DELLA STRUTTURA ISTITUZIONALESi tratta di interventi di tipo istituzionale ed

organi z zativo che concernono :1 ) 1 'individuazione di un regime assistenzialestandardizzato minimo ;2 ) 1 'attribuzione della piena . responsabilitàeconomico-finanziaria alle Regioni ed alle USL, nel rispetto dell'anzidetto vincolo di prestazioni minime;3) 1'ampliamento della scala produttiva delle USL e lo scorporo degli ospedali con grandi bacini di utenza ;4) 1 'introduzione della contrattazione di diritto privato nella regolazione dei rapporti di lavoro, ivi compresa la nuova figura del direttore generale.

Si esaminano ora i singoli prowediment i proposti.1) Regimi assistenziali e Fondo Sanitario

Si tratta di fissare in sede nazionale i livelli di prestazioni sotto forma di standard minimi a carico del SSN e da cui dedurre, in primo luogo, i cirteri a regime per la determinazione e per la ripartizione del Fondo e, in secondo luogo, i criteri informatori dei meccanismi di finanziamento non statale.

Occorre quindi definire la partecipazione alla spesa dei consumatori su di un arco ampio di prestazioni, prevedendo anche un pagamento integrale

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dei servizi extra.I

Ciò significa delineare un'area di non intervento pubblico che preveda da un lato la partecipazione economica diretta dell'assistito a quote anche limitate di finanziamento e dall'altro esenzione per definite categorie di non abbienti. Sarrebbe forse opportuno prevedere anche degli sgravi contributivi tendenti a diffondere le assicurazioni private, anche a copertura delle compartecipazioni.2 ) L 'attribuzione della completa responsabilità

economico-finanziaria alle Regioni ed alle USLOgni sistema sanitario deve affrontare il

problema del peso da attribuire al principio dell'eguaglianza - che tenderebbe a conseguire uniformità territoriale di prestazioni e di dotazioni sanitarie, scarsa mobilità dei pazienti e forte centralismo ~ ed il peso da attribuire al principio dell'allocazione efficiente delle risorse - che invece porterebbe ad adattarsi ad una domanda santarla crescente con il reddito e ad accettare le differenze territoriali nella dotazione di presidi sanitari, favorendo la mobilità dei pazienti ed accentuando il ruolo delle autonomie locali.

L'ispirazione originaria della riforma sanitaria italiana ha teso a privilegiare l'obiettivo dell'eguaglianza, ad esempio pianificando un rapido riequilibrio nella dotazione regionale dei posti letto. Poiché 1'esperienza tuttavia sembra mostrare le difficoltà di centrare in tempi rapidi tale obiettivo, occorre prendere atto di questa evidenza ed impostare consapevolmente un processo di regionalizzazione, nel rispetto di standard minimi assicurati a livello nazionale. In pratica si tratta di prevedere:a) la copertura tramite il Fondo Sanitario Nazionale solo della spesa connessa alle prestazioni standard minime. Ciò comporta naturalmente la definizione di aree di autonomia impositiva e tariffaria. L 'autonomia regionale può tradursi nell'applicazione di nuove imposte, ovvero di addizionali sui contributi sociali o sulle entrate tributarie riscosse nel territorio regionale ;b) 1'"aziendalizzazione" delle USL ed il finanziamento da parte delle regioni di appartenenza dell'assistito. La forma giuridica delle USL dovrebbe

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essere tale da garantire la netta separazione tra funzioni di programmazione e controllo e funzioni di gestione. Il finanziamento da parte delle regioni di appartenenza dovrebbe avvenire in relazione alla consistenza numerica delle rispettive popolazioni, eventualmente correlate alla composizione per classi di età. In tale contesto dovrebbe essere previsto un sistema di adeguati compensi dei servizi che ogni USL cede ai cittadini di altre USL, dentro e fuori la regione. 1

!3) Modifica dellà scala produttiva delle USL e

Nazionalizzazione della struttura giuridica degli ospedali J--- C--- |

a ) Aumento de]le dimensioni delle USL (200 milaabitanti nelle USL a popolazione sparsa). econseguente riduzione del numero.b) Scorporo degii ospedali aventi un bacino diutenza superiore a quello delle USL. . Questoprovvedimento e | quello sub a) debbono essere considerati coàtestualmente, altrimenti siappesantisce ulteriormente la struttura.

, lic) Applicazione graduale di forme simili al"Diagnostic Related Group Prospective Payment System", ossia di un sistema di pagamenti forfettari per caso diagnostico, per il finanziamento degli ospedali che cedono proprie prestazioni a USL ed a privati utenti.d) Riconsideraziqme del rapporto di lavoro nelsettore sanitario| Su questo tema la Commissione rinvia a proprie precedenti raccomandazioni.

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CAPITILO IV - LA SPESA PER LE SCUOLE MEDIE STATALI

8 ti

Premessa

La fornitura del servizio di istruzione statale a livello di scuole medie inferiori e superiori si presenta come un grande complesso produttivo caratterizzato da molte unità di produzione.

Le sue principali caratteristiche sono così riassumibili :- Spesa complessiva 1988 (dal bilancio del

Ministero P .I.): 14.906 mld.- Numero dei docenti (di ruolo e non): 546.376- Numero degli studenti : 4.958.594- Numero delle classi : 235.127- Numero istituti (unità scolastiche): 14.761- Incidenza spesa sul PILs 1,4%- Incidenza spesa sul totale spesa del

Min. Pubblica Istruzione: 37,3%I servizi forniti in questo complesso sistema si

caratterizzano peria) diversità dei costi di produzione sostenuti nei (

diversi centri;b) diversità nei risultati raggiunti attraverso il

processo educativo;c ) diversità sulla qualità e struttura dei servizi

offerti.Per individuare le cause di queste diversità e le

ragioni di inefficienza presenti sul sistema è stata effettuata una indagine su un gruppo di 12 istituti scolastici, localizzati nelle aree geografiche di Milano, Bologna e Roma, di cui: cinque scuole medie inferiori (due milanesi, una bolognese e due romane), due istituti tecnici industriali (entrambi milanesi) e cinque istituti tecnici commerciali (uno milanese, tre bolognesi e uno romano). La ricerca, pur considerando un campione cosi ristretto, si è proposta di realizzare risultati conoscitivi statisticamente significativi tramite 1'elaborazione dei dati di un dettagliato questionario inviato agli istituti.

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Parte I - Risultati quantitativi1/indagine ' ha messo in evidenza i seguenti

risultati quantitativi :1. Nel 1986/87 il costo medio per alunno rilevato nell'indagine sulla scuola media inferiore è stato pari a L. 3.800.000» Il costo minimo rilevato in una scuola della periferia di Roma, è risultato pari a 3.300.000 mentre il costo massimo, rilevato in una scuola della provincia di Milano, è risultato pari a L. 4.270.000.2. Nello stesso anno il costo medio per alunno degli istituti tecnici è risultato pari a L. 5.227.000, con valori che oscillano da un minimo di L. 3.463.000 ad un massimo di L. 6.991.000. I costi risultano mediamente più elevati negli ITIS rispetto agli ITC.3. L'analisi delle cause che spiegano la variabilità dei costi per alunno ha consentito di evidenziare una serie di "fattori esplicativi". A parte le differenze di costo riconducibili a disomogeneità nei metodi di contabilizzazione, sono risultati rilevanti sotto il profilo della spesa:- le diversità nella qualità e quantità dei

servizi e prestazioni resi agli utenti;- le diversità nelle condizioni tecniche di

produzione;- le diversità nell'efficienza nella produzione dei

servizi.4. Per quanto riguarda gli effetti delle differenze nella qualità e quantità dei servizi e prestazioni resi agli studenti si rilevano i seguenti fattori :

4.1 La presenza di studenti a tempo prolungato. In alcune scuole esiste un certo numero di studenti che frequenta anche il pomeriggio - i cosiddetti studenti a tempo prolungato. Questi ultimi richiedono risorse aggiuntive per la docenza e gli altri costi di gestione connessi, stimati in circa il 20% in più dei costi per gli studenti normali.

4.2. La presenza di attività di assistenza ai portatori di handicap. Le attività di assistenza agli studenti portatori di handicap comporta il formarsi di

più elevati costi per studente; maggiore è il numero dei portatori di handicap maggiore è 1'effetto sui costi medi per studente.4.3 L'entità delle attività parascolastiche e di coordinamento didattico-amministrativo svolte dai docenti. Maggiori sono le attività parascolastiche e di coordinamento didattico-amministrativo, maggiore è il numero di docenti richiesto per produrre un certo numero di ore di lezioni e quindi maggiori sono i costi per studente e per classe. Diverso è il caso in cui le "ore a disposizione" e i conseguenti maggiori costi sono invece il frutto di inefficienze organizzative.4.4 La presenza di particolari strutture tecniche. Nel settore degli istituti tecnici si sono rilevati, come era prevedibile, costi più elevati negli istituti industriali, in connessione con rilevanti dimensioni delle aule e strutture di laboratorio.4 . 5 I servizi opzionali. In molte scuole sono spesso offerti servizi opzionali (visite aziendali, orientamente scolastico e/o professionale, conferenze, biblioteca, visite a musei e monumenti, piani di studio e attività sportive); tali servizi sono, nel campione, diffusi in modo abbastanza uniforme: essi registrano un costo in ore/docente che mediamente non incide in modo rilevante sul costo complessivo per studente. Inoltre, in quanto finanziati in buona parte con contributi degli studenti non incidono sulla spesa pubblica.

5. Per quanto riguarda i fattori che abbiamo raggruppato sotto la dizione di condizioni di produzione si rilevano i seguenti :5.1 Le dimensioni delle classi. E' già stato detto che il costo per alunno negli istituti tecnici non sia molto diverso da quello rilevato per le medie inferiori. Tale risultato, che non si giustifica sulla base della "costosità intrinseca" dei due settori di istruzione, è riconducibile al contemperarsi di due effetti :a ) il più elevato costo per classe negli istituti

tecnici, ma ancheb) il più alto numero di studenti per classe nelle

stesse scuole.

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Se la bassa dimensione media delle classi nella scuola media inferiore non dovesse essere il risultato di una espressa scelta o obiettivo di qualità nella produzione del servizio, ma la conseguenza di una mancata risposta ai fenomeni di calo demografico in atto, si configurerebbero situazioni di inefficienza relativamente all'impiego del personale e delle strutture sulle quali vedi infra la Parte II.5.2 Le condizioni di utilizzo delle strutture fisiche. Fattore importante nello spiegare l'esistenza dei costi per alunno più bassi rispetto ai valori medi è, sul campione degli istituti tecnici, l'esistenza dei corsi serali. La ripartizione dei costi fissi su un numeio maggiore di studenti (dell'orario diurno é del serale) determina costi medi per alunno più bassi.

6. Per quanto riguarda le diverse condizioni di efficienza, occorre osservare che una frazione significativa dei costi complessivi rilevati nelle scuole oggetto di indagine non ha potuto essere spiegata con riferimento nè alla qualità e quantità dei servizi offerti, nè alle condizioni di produzione. Permangono pertanto differenziali di costo che sono riconducibili a vere e proprie situazioni di inefficienza nella gestione dei fattori produttivi, in particolare associate alle modalità di impiego del personale docente, alla sua scarsa adattabilità al mutare della domanda e alle carenze di tipo gestionale-organizzativo di cui infra.Si è stimato che 1'inefficienza gestionale costa alla finanza pubblica, se le scuole esaminate sono un buon campione dell'universo, una frazione pari al 15-20% dei costi complessivi.

Parte II - Aspetti organizzativi

L 'indagine ha consentito di mettere in evidenza carenze generali e specifiche nel funzionamento e nell'organizzazione del sistema scolastico che riguardano i seguenti punti : 11. La frammentazione delle competenze tra diversi enti e livelli di governo per quanto riguarda gli oneri di personale, le altre spese correnti e le spese

in conto capitale. Tale frammentazione rende, per esempio, problematica la gestione del personale ATA (ausiliario, tecnico e amministrativo) degli istituti tecnici commerciali, in quanto tale personale dipende dalla Provincia, non dall'amministrazione scolastica. Analogamente, il patrimonio edilizio è di proprietà degli enti locali, ai quali competono anche le spese di manutenzione e riparazione, cosicché1'amministrazione scolastica dipende anche sotto questo profilo da decisioni prese altrove. Più in generale, la frammentazione delle competenze impedisce di svolgere una programmazione globale del sistema scolastico, moltiplica le pratiche amministrative, può creare attriti ed essere fonte di contenzioso (come quello da tempo in corso fra le Province e il Ministero della P .I. riguardo alla copertura di certe spese di funzionamento degli istituti tecnici) e non contribuisce a responsabilizzare gli organi direttivi della scuola sul miglior uso delle risorse.

Si raccomanda quindi una revisione organica delle competenze che porti ad una maggiore concentrazione delle responsabilità nel settore. All'interno di questo processo potrà aversi un ampliamento della sfera di autonomia amministrativa dei singoli istituti o circoli didattici, come del resto prevede un d.d.l. da tempo all'esame del governo. L 'ampliamento dell'autonomia amministrativa dovrebbe riguardare in primo luogo le scuole oggi prive di personalità giuridica, le quali presentano una gestioneeccessivamente rigida (cfr. punto seguente). L'autonomia amministrativa delle scuole apparesenz'altro utile al fine di consentire una migliore gestione delle risorse, ma va attuata con cautela e a certe condizioni. In primo luogo occorre chel'auspicata ridefinizione delle competenze consenta in definitiva all'Istituto o circolo didattico di gestire unitariamente le risorse disponibili (almeno quelle non attinenti al personale). In secondo luogo, bisogna prevedere la creazione di strutture di servizio o di consulenza degli organi direttivi delle scuole per aiutarli a risolvere quei problemi tecnici rispetto a quali il personale scolastico potrebbe) trovarsi in difficoltà.

2. L'estrema rigidità di gestione delle scuole senza personalità giuridica (scuole medie, licei classici e linguistici, licei scientifici). Le spese liberamente disponibili di questi istituti sono così limitate da

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rendere estremamente difficili sia le iniziative collaterali integrative dei corsi ufficiali - (conferenze, visite guidate, stages, attività sportive, ecc., che possono contare quasi esclusivamente sul finanziamento da parte degli studenti stessi e delle loro famiglie) - sia, e soprattutto, l'acquisto di attrezzature per uso didattico e/o amministrativo (fotocopiatrici, lavagne luminose, ecc.). Per contro, gli istituti tecnici dispongono di risorse molto rilevanti che non di rado si traducono in surplus di bilancio e grosse giacenze di cassa presso la banca tesoriere.Si raccomanda, pertanto, di riequilibrare la distribuzione dei fondi tra scuole dotate di personalità giuridica e scuole che oggi ne sono prive, nella prospettiva comunque di dotare anche queste ultime di tale status giuridico.

3. Il continuo forte ricambio del personale docente, particolarmente nella scuola dell'obbligo e per certe aree geografiche. Esso è riconducibile sostanzialmentea due causes

a) il fatto che gli insegnanti di nuova nomina comincino spesso la loro attività di docenza in sedi che non sono di loro gradimento (quali i quartieri degradati delle aree metropolitane o una regione diversa rispetto a quella di provenienza), così che appena possibile chiedono il trasferimento ad altra, sede;b) il rapido turn over del personale docente in ispecie nella scuola dell'obbligo; è noto, in particolare, che le donne tendono ad abbandonare la professione non appena abbiano ottenuto certi benefici pensionistici.

Tale ricambio del personale docente comporta innegabili inconvenienti s- bassa qualità del servizio reso agli studenti,

specialmente all'inizio dell'anno scolastico;- scarso impegno dei docenti in attesa di trasfe­

rimento o pensionamento anticipato per 1'eviden­te disinteresse nei confronti della funzionalità di una struttura che verrà presto abbando­nata;

- difficoltà di programmare la spesa congiuntamente all'attività didattica in conseguenza dello sfa-

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samento tra anno finanziario e anno scolastico. Tale sfasamento non produce apprezzabili conse­guenze se la composizione del corpo docente è stabile, mentre le produce nel caso opposto perchè i consueti ritardi nell'erogazione della spesa, le attrezzature acquistate per iniziativa di certi docenti arrivano a docenti in parte diversi che possono non condividere i medesimi programmi, con il risultato che le attrezzature restano in parte inutilizzate.Si raccomanda quindi di adottare misure atte a

ridurre il movimento di docenti ; in particolare:- introdurre incentivi retributivi per le sedi

disagiate, quali le aree degradate dei grandi centri urbani e le piccole loca lità montane ;

- effettuare concorsi su base locale il più ,possibile ristretta con 1'obbligo di restare un numero minimo di anni nell'ambito territoriale per cui è stato effettuato il concorso;

4. Inefficienza nella gestione del personale. I costi sociali connessi al veloce ricambio del personale docente sono così alti anche perchè l e procedure di reclutamento e di assegnazione del personale alle diverse sedi sono oggi eccessivamente complicate e coinvolgono un numero di aspiranti spesso eccessivo rispetto alle capacità di lavoro dell'apparato burocratico preposto. Inoltre, non sembra esistere un efficiente sistema informativo che dia in tempo reale la situazione occupazionale dei singoli docenti così da poterne disporre rapidamente il miglior impiego possibile.

Si raccomanda quindi :- di apprestare un servizio informativo idoneo alla

migliore gestione del personale;- di istruire il personale direttivo perchè

manifesti tempestivamente al Provveditorato di competenza le esigenze del proprio istituto riguardo al personale.

5. Inefficienza della struttura retributiva. La struttura retributiva è organizzata per livelli corrispondenti alle funzioni svolte per anzianità di servizio, con scatti biennali. Limitandosi a

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considerare la funzione docente, lo stipendio base dopo 40 anni di servizio è più che doppio di quello iniziale, mentre non ci sono grosse differenze tra i vari livelli. E' ovvio che tale struttura retributiva non ha alcun effetto incentivante della produttività del lavoro. E certamente non si può considerare sufficiente 1'avere introdotto, con 1'art. 28 delnuovo CCNL, la possibilità di anticipazioni stipendiali attribuibili mediante concorso al personale docente per particolari meriti, includendo in essi anche . specifici titoli di studio. Inconsiderazione del fatto che alcune attività collaterali all'insegnamento sono oggi lasciate alla buona volontà dei singoli docenti, nonostante la loro importanza per la formazione dei giovani e per la corretta gestione delle risorse umane e tecniche disponibili nell'Istituto, si raccomandas- di rivedere la struttura retributiva in modo da

premiare coloro che più si impegnano in attività di organizzazione e coordinamento e in attività collaterali e integrative dell'insegnamento curricolare.

6. La carenza del sistema informativo e la mancanza di una cultura manageriale. Per realizzare una politica della produttività occorre anche disporre di un continuo monitoraggio della spesa. In proposito si raccomanda :a ) l'istituzione di un'anagrafe dei docenti alivellò' di Provveditorato. ge s t i t a c o n _ sistemiinformatici.----All ' anagrafe ---ir singoli . Istitutidovrebbero far pervenire-—tempestivamente^ le posizioni dei vari docenti e le variazioni intervenute nel corso del tempo, in modo da poter ricostruire facilmente la vera spesa per singola scuola, pur in presenza di numerosi docenti con spezzoni di orario. Tale anagrafe potrebbe servire, oltre che per scopi statistici, per la gestione automatizzata delle retribuzioni;b) la modificazione delle modalità con cui sono redatti i bilanci degli Istituti con la personalità giuridica, in modo da renderli più leggibili, ovvero più utili ai fini del monitoraggio della spesa;c) la predisposizione di un elenco di dati e informazioni, che le scuole debbano obbligatoriamente raccogliere e conservare in forme prestabilite allo

n a

scopo di consentire un facile accesso alle informazioni da parte di chiunque sia interessato, e un altrettanto agevole confronto di dati concernenti i diversi istituti. Solo la disponibilità di queste informazioni potrà consentire di introdurre in futuro una forma di controllo di gestione che affianchi ai costi di "produzione" indicatori di qualità ed efficacia,

Si raccomanda altresì, per ovviare al fenomeno della diffusa mancanza di cultura manageriale che caratterizza il settore, 1'avvio di programmi di formazione e sperimentazione rivolti a tutto il personale della scuola (docente e non), centrati non più solo, come è tradizione per gli insegnanti, sugli aspetti didattici, pedagogici, curricolari, ma anche, ed intensivamente e diffusamente, sugli aspetti organizzativi e di gestione del servizio scolastico, destinando a ciò una parte significativa dei cospicui fondi che risultano essere disponibili per 1'aggiornamento.

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CAPITOLO V - LA SPESA PER LA TUTETLA DE L L ' INVALID ITÀ

Gli interventi a favore degli invalidi si articolano in Italia in tre categorie :- la prima, gestita dall'INAIL, tutela i lavoratori dalle conseguenze economiche degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali;- la seconda, gestita dall'INPS, tutela ilavoratori dall'invalidità contratta per qualsiasi causa;- la terza, a carico dello Stato, tutela icittadini invalidi in condizioni di bisogno economico.

Nel 1988 1'INAIL ha erogato 1.250.000 renditedirette con una spesa di 4.400 miliardi di lire;1'INPS ha corrisposto 4.600.000 pensioni e assegni diinvalidità con una spesa di 30.500 miliardi; il Ministero dell'Interno ha erogato un milione di pensioni con una spesa di 7.000 miliardi. Nelcomplesso sono stati corrisposti 6.850.000 trattamenti diretti a soggetti invalidi, con una spesa di 42.000 miliardi. L'INAIL ha inoltre erogato 140.000 rendite indirette, con una spesa di 1.050 miliardi. i

L'attuale assetto presenta incongruenze sia sotto il profilo distributivo sia sotto quello delcontenimento della spesa pubblica. Per il primoaspetto si osservano nei vari regimi profonde disparità di trattamento tra diversi soggetti anche a parità di invalidità. Per il secondo si osserva che la spesa per l'invalidità ha avuto una dinamica molto accentuata - la sua incidenza sul prodotto interno lordo è passata dal 3,1% del 1975, al 3,4% del 1980, al 3,9% del 1988.

Per sopperire a tali problemi la Commissione ha considerato due ipotesi alternative di interventi :- una riforma radicale che introduca un unico tipo di prestazioni in sostituzione delle tre categorie attualmente esistenti ;- una riforma tesa al coordinamento delle tre categorie di prestazioni ed alla loro razionalizzazione.

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La prima soluzione, che viene suggerita in un documento dell'Ufficio Internazionale del Lavoro, consiste nell'uniformazione delle prestazioni offerte a tutti gli invalidi : 1'importo erogato dipenderebbe solo dal grado di invalidità. L'erogazione delle prestazioni potrebbe essere effettuata da un unico ente. Tale soluzione, nonostante alcuni pregi, non sembra tuttavia praticabile. Nell'opinione della Commissione le prestazioni assistenziali, a parità di grado di invalidità, devono restare inferiori nell'importo e subordinate a condizioni più restrittive rispetto a quelle previdenziali, per esempio per quanto riguarda il reddito del soggetto invalido. Nell'ambito delle prestazioni previdenziali, va inoltre conservata una qualche forma di trattamento privilegiato per coloro che si infortunano sul lavoro o subiscono le conseguenze di una malattia professionale. 1

La seconda soluzione, che è quella qui suggerita, consiste nella razionalizzazione dell'assetto esistente; in particolare, si tratta di mantenere distinti i vari tipi di prestazioni (e gli enti che le erogano), coordinandoli tuttavia più strettamente sotto il profilo delle condizioni di ammissibilità e sotto quello degli importi. . Occorrerebbe in particolare limitare, a parità di grado di inabilità, le differenze di trattamento delle varie categorie di lavoratori. Il contenimento della spesa sociale dovrebbe essere conseguito limitando gli interventi assistenziali ai casi di effettiva necessità e rendendo più accurato il meccanismo di accertamento dell'invalidità piuttosto che attraverso la riduzione dell'importo unitario delle prestazioni.

I problemi che emergono dall'analisi delle prestazioni sono classificabili sotto tre titoli;- 1'accertamento delle condizioni di inabilità al lavoro;- la definizione dell'importo delle prestazioni complessive che un individuo può percepire;- la fissazione dei limiti di reddito per la corresponsione di alcuni trattamenti.

Merita infine attenzione l'assetto finanziario dell'INAIL, in particolare per quanto riguarda la gestione dell'agricoltura.

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* * * * *

Relativamente a questi problemi la Commissione formula le seguenti raccomandazioni.

1. L 'accertamento delle condizioni di inabilitàL'elevato numero di pensioni di invalidità

liquidate negli anni scorsi rende evidente che il funzionamento dei meccanismi di individuazione dello stato di invalidità non ' è sempre stato sufficientemente rigoroso. Negli ultimi anni alcuni progressi sono stati compiuti sotto questo riguardo, in specie per quanto riguarda le pensioni a carico dell'INPS, il cui flusso sembra essere stato ricondotto a livelli fisiologici. La questione delle procedure di accertamento dello stato di invalidità è tuttavia ancora aperta per le pensioni agli invalidi civili, che fra il 1980 e il 1988 sono passate da 400.000 a un milione, mentre le domande ancora in corso di istruttoria sono un milione. Alcuni passi per rendere più rigorosa la concessione dei trattamenti in questione sono stati compiuti , nel 1988 con 1'applicazione della procedura prevista per 1'assegnazione delle pensioni di guerra, con il rafforzamento delle apposite commissioni mediche e con il riferimento ai parametri di valutazione dell'Organizzazione mondiale della sanità. Sino a che non sarà evidente il buon esito di tali interventi, sia i criteri di concessione delle prestazioni per 1'invalidità sia 1'importo di queste ultime dovranno essere più restrittivi di quanto non sarebbe opportuno per tutelare adeguatamente i soggetti effettivamente inabili al lavoro.

2. La definizione di un limite massimo alleprestazioniSi deve definire un limite massimo alla somma

delle prestazioni sociali delle tre categorie e alla somma dei redditi da lavoro e delle prestazioni sociali ; tale limite dovrebbe essere costituito dal salario percepito dal lavoratore prima del verificarsi dell'infortunio o del manifestarsi della malattia professionale. Per tener conto anche dei miglioramenti

r e t r i b u t i v i d e l la v o r a t o r e , s i p o t r e b b e a m m e tte re l a p o s s i b i l i t à d i f r u i r e d i un im p o r to m ass im o s u p e r io r e , a n ch e se d i p o c o , a l l ' am m on ta re a n z id e t t o , com pensando c o s ì i l la v o r a t o r e a n ch e p e r l e su e p r o s p e t t i v e d i m ig l io r a m e n t o . I n t a l m odo, s i v e r r e b b e r o a r i p r i s t i n a r e l i m i t a z i o n i a n a lo g h e a q u e l l e g ià s p e r im e n ta te i n p a s s a to .

P e r i n c id e r e s u l l e a l t e r a z i o n i d i s t r i b u t i v e p r o d o t t e d a l c u m u lo d i p iù t r a t t a m e n t i d i p e n s io n e , s i d o v re b b e ro in c lu d e r e l e r e n d i t e c o n c e s s e d a l l ' I N A I L n e l l ' a m b i t o d e i r e d d i t i c o n s id e r a t i , a l f i n e d e l l a v e r i f i c a d e i l i m i t i p r e v i s t i p e r l a c o n c e s s io n e d e l l ' in t e g r a z io n e a l t r a t t a m e n to m in im o d e l l e p e n s io n i a c a r i c o d e l l ' IN P S . S i d o v re b b e ro in c lu d e r e l e r e n d i t e e r o g a te d a l l ' IN A IL n e l l a b a se im p o n ib i le d e l l ' I r p e f , p e r a l t r o e le v a n d o c o n te m p o ra n e a m e n te 1 ' im p o r to a t tu a lm e n te e r o g a to , i n modo da la s c ia r n e i n v a r i a t o 1 ' am m o n ta re n e t t o . Q u e s ta m o d i f ic a c o n s e n t i r e b b e , i n n a n z i t u t t o d i a c c r e s c e r e 1 ' e f f i c i e n z a d i s t r i b u t i v a d e l l e p r e s t a z io n i ; e s s a d a re b b e lu o g o i n f a t t i a una f le s s io n e d e g l i i n t r o i t i n e t t i s o lo p e r c o lo r o che p o s s ie d o n o a l t r i r e d d i t i ; l a r id u z io n e s a re b b e t a n t o m a g g io re q u a n to p iù e le v a t o fo s s e 1 ' am m onta re d i q u e s t i u l t i m i . La p r e d e t t a m o d i f ic a p o r t e r e b b e , i n s e c o n d o lu o g o , a un in c re m e n to d e l g e t t i t o t r i b u t a r i o ? i l b e n e f i c io d e r iv e r e b b e d a l l ' a g g r a v io ch e s i p r o d u r r e b b e p e r c o lo r o che p o s s ie d o n o a l t r i r e d d i t i .

3 . La f i s s a z io n e d e i l i m i t i d i r e d d i t o

S i d o v re b b e ro i n n a n z i t u t t o r i d e f i n i r e i l i m i t i d i r e d d i t o p e r 1 ' in t e g r a z io n e a l m in im o d e i t r a t t a m e n t i d i i n v a l i d i t à e r o g a t i d a l l ' IN PS , i n c o n n e s s io n e co n le a n a lo g h e m o d i f ic h e da a p p o r ta r e p e r i t r a t t a m e n t i d i v e c c h ia ia e a i s u p e r s t i t i ; n e l f a r c iò s i d o v rà v a lu t a r e se l e p e n s io n i d i i n v a l i d i t à s ia n o s t a t e r i c o n d o t t e n e l l o r o a lv e o n a t u r a l e . Se c iò non fo s s e a n c o ra a v v e n u to , s i d o v rà a p p l i c a r e una n o r m a t iv a p iù r e s t r i t t i v a d i q u e l la da d e f i n i r e p e r 1 ' in t e g r a z io n e a l m in im o d e i t r a t t a m e n t i d i v e c c h ia ia ; s e , in v e c e , s i r i t i e n e ch e i l l o r o u t i l i z z o im p r o p r io s ia c e s s a to , s i p o t r e b b e a p p l i c a r e la s te s s a n o r m a t iv a s u g g e r i t a p e r l e p e n s io n i d i v e c c h ia ia e p e r q u e l le d i r e v e r s i b i l i t à . I n p a r t i c o l a r e , a l l o s t a t o a t t u a l e , s i p o t r e b b e p e n s a re d i p o r r e come l i m i t e i n d i v i d u a le d i r e d d i t o q u e l lo d i s u s s is te n z a ( c o s ì come d e f i n i t o d a l l a C o m m iss io n e p e r l a p o v e r t à ) a c c r e s c iu to d e l 25 p e r c e n to (6 .8 4 2 .0 0 0 l i r e ) , che r i s u l t e r e b b e d i poco

più favorevole rispetto a quello oggi in vari a 6.533.300 lire.) Per una coppia il nuovo limite aumenterebbe a 11.400.000 lire in luogo di 9.799.950. Al contrario di quanto avviene nell'attuale disciplina, 1'integrazione dovrebbe essere concessa sino al raggiungimento del reddito rappresentato dal limite indicato.

Per le pensioni di invalidità civile si dovrebbe, da un lato, abbassare il limite di reddito per 1'invalidiità totale, oggi pari a circa 13 milioni annui, in modo da ridurre fortemente l'apporto dello Stato nei casi di minore bisogno economico, e, dall'altro, accrescere gli importi erogati; data la delicatezza della materia, andrebbero tuttavia analizzati i casi specifici meritevoli di particolare tutela.

Si dovrebbe inoltre subordinare la concessione delle rendite di reversibilità a condizioni di reddito; tale innovazione dovrebbe trovare definizione in una apposita normativa che interessi tutte le prestazioni di questo tipo. In particolare si potrebbe limitare la concessione della misura piena del trattamento ai soli casi in cui i redditi goduti risultino inferiori al limite previsto per le integrazioni al minimo. Al superamento di tale limite dovrebbe accompagnarsi la progressiva riduzione dell'importo erogato. In ogni caso, bisognerebbe assicurare il trattamento più favorevole tra la pensione diretta e quella di reversibilità ; anche in presenza di altri redditi, superiori al limite indicato, sembrerebbe utile, infine, erogare un piccolo assegno pari al 10 o al 20 per cento del trattamento oggi spettante per evitare che il superstite abbandoni la propria attività.4. La situazione finanziaria dell'INAIL

Con riferimento alla situazione finanziaria dell'INAIL, occorre operare su più versanti s a ) porre a carico dello Stato il disavanzo patrimoniale della gestione agricoltura e prevedere un trasferimento di bilancio che annualmente ne finanzi il disavanzo economico; b) ripristinare condizioni che consentano un controllo più attento dell'evoluzione degli infortuni; c ) rivedere le prestazioni assicurate, al fine di eliminare quelle di entità modesta e di difficile accertamento. Per la gestione agricoltura si impone anche una revisione attenta delle prestazioni,

103

al fine di ricondurle agli obiettivi assicurativi originari. Questo intervento, assieme ai trasferimenti dal bilancio dello Stato sopra proposti, consentirebbe anche una maggiore chiarezza nei rapporti tra la gestione in esame e quella per 1'industria; attualmente, parte degli oneri della gestione per l'agricoltura vengono di fatto a trasferirsi su quest'ultima, che finanzia i disavanzi della prima a tassi inferiori a quelli di mercato.

CAPITOLO VI - GLI INVESTIMENTI PUBBLICI: I TEMPI DIREALIZZAZIONE

L'esame dei tempi di realizzazione degli investimenti diretti dello Stato ha consentito le seguenti osservazioni ;1. Le stime dei tempi medi ottenute con un modello econometrico sui dati del bilancio del Ministero dei Lavori pubblici, mostrano l'esistenza di intervalli temporali relativamente lunghi tra le varie fasi di esecuzione della spesa per investimenti diretti dello Stato, tali intervalli differiscono per tipo di spesa e negli anni. L 'andamento dei pagamenti appare evolversi in modo piuttosto uniforme, ammortizzando gli stimoli provenienti dagli stanziamenti (e dagli impegni); ciò indica l'esistenza di una capacità di lavoro delle strutture operative poco elastica.

In particolare, distinguendo gli interventi in tre tipi (spesa per calamità naturali, spese ordinarie e spese innovative), risulta, quanto a tempi medi, la seguente situazione:

Tempi medi tra le varie fasi della spesa per investimenti a carico del

bilancio del Ministero dei LL.PP.Tipo di Tempo medio (in mesi) traspese

Stanziamenti ed Impegni eimpegni pagamenti

Calamità 21 17Ordinarie 17 . 10Innovative 13 16

1.1 II tempo tra lo stanziamento e 1'impegno è maggiore (supera i 20 mesi) nel caso delle spese per calamità naturali e minimo per le spese innovative. Per le prime il risultato è solo apparentemente paradossale, in quanto si tratta di interventi per la ricostruzione e non per i soccorsi iniziali, per cui pur decisi prontamente sotto lo stimolo occasionale essi possono generalmente realizzarsi solo dopo che è stata superata la prima fase di emergenza. Sulle spese

106

di tipo innovativo incide invece la pressione derivante dalla recente approvazione parlamentare e dalle scelte dell'esecutivo.1.2 II tempo tra 1'impegno ed il pagamento è minimo (inferiore all'anno) per le spese di tipo ordinario, per le quali gli apparati burocratici e tecnici possono operare lungo linee di "routine", e più elevato (oltre 16 mesi) per gli altri tipi di spesa.1.3 Nel complesso, il tempo tra stanziamento e pagamento è relativamente uniforme e lungo per ciascun tipo di spesa (oltre due anni); per una valutazione completa del periodo intercorrente tra la decisione di spesa e 1'effettiva erogazione si dovrebbe aggiungere il tempo tra 1'approvazione della specifica legge ed il momento della iscrizione in bilancio.

2. Il confronto di questi risultati con quelli di precedenti lavori sull'argomento,indica che i tempi tecnici non hanno avuto una sostanziale modifica. La riduzione nei tempi medi che si riscontra rispetto ai decenni precedenti è infatti ascrivibile, da un lato, al fenomeno inflattivo a causa del quale sono aumentati gli stanziamenti per adeguamento prezzi che, per definizione, si traducono tempestivamente in pagamenti, dall'altro alla maggiore stringenza delle attuali norme sui residui passivi. Quest'ultimo fattore spinge alcune volte ad una accelerazione ; finale delle procedure amministrative per evitare che i fondi stanziati vadano in economia.3. La previsione delle erogazioni per investimenti sulla base delle relazioni esposte nel lavoro esaminato appare preferibile a quella fondata sulla massa spendibile. Infatti, il rapporto tra pagamenti e massa spendibile per gli anni dal 1976 al 1987, riportato nella figura seguente, mostra la scarsa precisione di tale strumento comunemente adottalo nelle previsioni di cassa. In ogni caso la variabilità tra un anno e l'altro nei rapporti tra pagamenti e fasi amministrative che li precedono nell'iter di spesa segnala 1'opportunità di utilizzare per la previsione tutte le informazioni disponibili e non la sola massa spendibile. Occorre rilevare anche che la prassi della "rimodulazione" instaurata di recente in sede di legge finanziaria, apporta un ulteriore elemento di

I

1 0 7

incertezza, complicando la previsione delle spese da impegnare.

Andamento del rapporto fra pagamenti e massa spendibile, 1976-1987

4. Il lavoro esaminato dalla Commissione indica chiaramente che attualmente non esiste flessibilità di bilancio nell'ambito delle spese per investimenti diretti dello Stato; né probabilmente esiste per i trasferimenti in conto capitale, per i quali l'erogazione da parte del bilancio dello Stato è più rapida, ma i relativi fondi tendono- poi a giacere nei conti correnti degli enti decentrati di spesa presso la tesoreria unica. .

Da quanto detto si possono trarre le seguenti conseguenze:

1) una eventuale riconsiderazione delle spese per investimenti, con tagli negli stanziamenti in quelle meno necessarie, non si tradurrebbe in un immediato (e di pari importo) effetto depressivo sulla domanda globale;2) le spese dirette dello Stato, non adatte ad una politica di fine tuninq della domanda finale, devono essere volte al conseguimento di obiettivi di tipo strutturale. Per conseguire questo risultato, 1'attuale struttura e gestione del bilancio per capitoli non appare efficace (ciò deriva anche dall'esaminato andamento delle spese di tipo innovativo). Una nuova

108

struttura del bilancio, nel quale questo tipo di spese fosse organizzato per programmi e progetti, aiuterebbe a superare la discrasia tra un'attività parlamentare volta ad aumentare gli stanziamenti, disinteressandosi di quando e come si traducono in opere, e un'attività amministrativa non sempre volta al pers eguimento dell'efficienza ovvero imbrigliata in complessi procedimenti definiti in sede legislativa. I

I

109

CAPITOLO VII - LA SPESA NEL SETTORE DELL'EDILIZIA ABITATIVA

110

- la costruzione diretta di abitazioni da parte degli IACP o degli enti locali (edilizia sovvenzionata ) ;

- la regolazione dei prezzi e delle tipologie peredilizia economica realizzata da privati i(edilizia convenzionata);

- la concessione di contributi in conto interessi sui mutui concessi da istituti di credito per le nuove costruzioni o per l'acquisto di abitazioni da parte di lavoratori dipedenti (edilizia agevolata).La dimensione finanziaria dell'intervento è stata

alimentata con una successione molto importante di leggi di settore, a partire dal piano Fanfani, alla legge Tupini (L. 408/1949 ), ai piani per la casa (L.865/1971 e L. 457/1978), fino alle più recenti leggi (L. 25/1980, L. 94/1982, L. 118/1985, L. 891/1986). In termini quantitativi si rileva ■che le somme pagate dallo Stato nel settore dell'edilizia ammontano nel 1989 a più di 2.000 miliardi. Gli stanziamenticomplessivi nel periodo 1978-^1988 sono stati pari a circa 30 mila miliardi. Si osserva altresì che, data la particolare natura degli interventi - in buona misura contributi in conto interessi - i bilanci pubblici sono già impegnati per somme cospicue anche negli anni a venire a copertura di interventi in corso o già completati.

A fronte di questo intervento finanziario sta una massa imponente di abitazioni che usufruiscono, o hanno usufruito nel passato, di un sostegnofinanziario pubblico o per le quali 1'intervento pubblico ha consentito abbattimento dei prezzi di acquisizione delle aree.

L 'intervento dello Stato nel settoredell'edilizia abitativa si realizza attraverso unavarietà di strumenti. I più importanti di questi sono:

111

ie •k 'k

L'esame della legislazione di settore e delle modalità di attuazione degli interventi consente di rilevare, a fianco degli indubbi risultati positivi ottenuti, una serie di carenze, imperfezioni e lacune, alcune di tipo generale, altre specificamente correlate ai diversi strumenti legislativi.

1. La prima osservazione generale riguarda le diversità regionali nelle realizzazioni di edilizia assistita dall'intervento pubblico. A fronte di importanti e positive risposte delle istituzioni locali delle regioni del Nord, si osservano carenze e ritardi cospicui nelle regioni meridionali come risulta dalla Tabella che segue:

Programma % delle erogazioni sugli stanziamentiNord Centro Mezzogiorno

EDILIZIA SOVVENZ.Totale 1978-88 89,7% 81,7% 63,4%V biennio 1986-87 70,2% 35,8% 22,3%EDILIZIA AGEVOLATA Totale 1978-88 97,2% 28,1% 15,2%IV biennio 1984-85 14,8% 8,4% 4,8%

2. La seconda osservazione generale è che scarsa attenzione è stata prestata dal legislatore e dall'Amministrazione, ai contenuti redistributivi dell'intervento pubblico nel settore dell'edilizia. I limiti di reddito non sono usati in modo sistematico nè per controllare l'accesso ai benefici, nè per determinare l'entità dei benefici o la loro durata nel tempo.

3. L 'intervento pubblico nel settore - considerato sia negli aspetti che direttamente toccano la finanza pubblica, sia per gli aspetti di controllo e di regolazione dei prezzi - si scontra con due enormi difficoltà oggettive esterne alle politiche di settore ma che ne condizionano l'efficacia. In particolare

112

occorre notare:a) la cattiva qualità dei parametri assunti come base per verificare 1'idoneità al beneficio e stabilirne l'entità, ha - dati i noti fenomeni di evasione - favorito l'accesso ai benefici di categorie non altrimenti meritevoli di tutela,b) le incertezze in materia urbanistica e soprattutto quelle relative alla determinazione del prezzo delle aree hanno condizionato 1'applicabilità stessa delle leggi di intervento.

4. Con riferimento specifico agli interventi diretti di Stato o enti locali nella costruzioni di abitazioni per affitto si è rilevato che:- il patrimonio abitativo costruito perde

progressivamente e rapidamente di qualità favorendo il degrado dell'ambiente sociale;

- la gestione delle abitazioni affidate in locazione non è di fatto condotta con criteri di economicità.

5. Con riferimento alle leggi più recenti <L.891/1986) si rileva che: •a ) 1'importo massimo del mutuo ottenibile appare assai modesto in rapporto al costo delle abitazioni;b) esistono sperequazioni che favoriscono le famiglie in cui vi siano anche percettori di redditi diversi da quelli da lavoro dipendenti;c) esiste un limite d'età (45 anni) al di sopra del quale il mutuo non può essere concesso ;d) le cooperative edilizie sono escluse dall'accesso ai mutui ;e) esiste una incertezza sul costo del mutuo che dipende dai futuri redditi dei lavoratori dipendenti esistenti nell'ambito del nucleo familiare.

* * * *

113

Dall'insieme di queste osservazioni possono trarsi raccomandazioni per una modifica delle linee di intervento.

1. I possibili nuovi interventi nel settore dovrebbero essere preceduti da una approfondita analisi dell'andamento delle forze socio-economiche che sospingono la domanda di abitazioni nel nostro paese. Ciò soprattutto in considerazione del fatto che, in prospettiva, la spinta demografica tenderà ad attenuarsi e delle incertezze connesse con le modifiche della composizione e natura dei nuclei familiari.

2. In relazione all'accertamento delle condizioni economiche ed in attesa del miglioramento del sistema fiscale, si potrebbe :a ) stabilire che la veridicità delle dichiarazioni rese debba essere oggetto di accertamento da parte dell'amministrazione tributaria; ciò potrebbe costituire una remora alla richiesta di benefici non spettanti ;b) riservare una quota degli interventi a favore del reddito da lavoro dipendente (in questa direzione muove già la legge 891/1986), al fine di evitare sperequazioni nell'attribuzione dei benefici dovute alla scarsa efficienza del sistema fiscale.c ) assumere come base per 1'idoneità al beneficio il reddito mediamente dichiarato nei tre-cinque anni che precedono la richiesta di ammissione e non, come ora avviene, solo quello relativo all'ultimo anno; ciò al fine di evitare il riferimento a dati puntuali che potrebbero essere non indicatori della effettiva capacità contributiva.

3 . Nell ' ambito dell ' offerta di’ abitazioni in affitto da parte dello Stato, occorrerebbe :a ) separare la funzione meramente assistenziale, cioè la fornitura di abitazioni a famiglie indigenti, da quella volta a calmierare il livello degli affitti; tale separazione dovrebbe consentire di realizzare tipologie diverse di alloggi e di contenere le aree di

degrado; a quest'ultimo fine dovrebbe sempre essere concessa la possibilità di riscatto degli alloggi stessi, dopo un certo numero di anni (vedi infra al punto 4.)?b) stabilire il canone per gli interventi assistenziali in funzione del reddito sino a raggiungere il livello dell'equo canone per coloro che non versino in stato di bisogno (quest'ultimo andrebbe definito in stratta correlazione con il reddito di sussistenza);

9 ! ; .i/.

c ) conformare ij criteri con cui condurre gli interventi voll|i a calmierare gli affitti all'economicità dii gestione; il canone di affitto potrebbe essere Ipari all'equo canone ed i fondi cosi

reinvestiti nel

degli IACP dovrebbe essere gradatamente posto in vendita offrendolo agli inquilini. Il prezzo di riscatto dovrebbe essere prossimo a quello|di mercato (ad esempio si potrebbe concedere una decurtazione compresa tra il 10 ed il 20 per cento, rispetto al prezzo di mercato definito da un'apposita commissione tecnica).

5. Con riferimento specifico agli interventi di edilizia agevolata, lo snellimento delle procedure amministrative, un'apertura di fatto all'impresa privata di questo tipo di attività possono rappresentare strategie valide per un prossimo futuro; il contributo in | conto interessi dovrebbe d'altra parte costituirei lo strumento più efficace per incentivare l'acquisto di abitazioni ; le considerazioni generali sopra esposte potrebbero indurre ad estendere il beneficio anche all'acquisto di abitazioni già esistenti.

reperiti dovrebbero essere mantenimento ed ai|modernamento.

4. Il patrimonio immobiliare

6. Per accelerare le procedure delle nuove edificazioni occorre, in via prioritaria, una revisione della legge sull'espropriazione dei suoli che definisca il valore degli indennizzi.

7. L'intervento diretto dello Stato nella concessione di mutui diretti agli acquirenti,

115

a) prevedendo la libera disponibilità del bene e se necessario la vendita dopo un congruo numero di anni (ad esempio cinque);b) elevando o eliminando del tutto il limite di età oggi posto per la concessione del mutuo;c) stabilendo che il beneficio possa essere richiesto una sola volta.

realizzato con la legge 891/1986, può essere reso piùefficace:

CAPITOLO Vili I TRASFERIMENTI AT.T.E IMPRESE

Nell' ambito del programma di ricerca svolto durante il 1989 la Commissione ha elaborato una serie di analisi e lavori riguardanti i trasferimenti statali alle imprese dando luogo alla stesura di alcuni documenti di ricerca tra i quali :- la quantificazione delle spese statali dirette alle attività produttive secondo un' opportuna riclassificazione dei capitoli di spesa, prescindendo dalla consueta ripartizione per categoria di spesa ed evidenziando i settori di destinazione finale delle risorse (esportazioni , industria, energia, ecc.);- la ripartizione secondo 1' "origine legislativa" (leggi pluriennali, limiti di impegno, bilancio, ecc.) dei trasferimenti di cui al punto precedente;- l'analisi dei trasferimenti alle imprese nelle gestioni fuori bilancio.

117

8.1 UN'IPOTESI DI QUANTIFICAZIONE DEI TRASFERIMENTIALLE IMPRESE

Gli stanziamenti sul bilancio statale che si trasferiscono in maniera diretta o indiretta verso il sistema produttivo, non sono facilmente identificabili nei documenti contabili ufficiali e spesso danno luogo a quantificazioni contrastanti secondo i criteri di classificazione utilizzati.

La classificazione economica ufficiale delle spese per trasferimenti alle imprese (categorie 5.2 e 12.2), ad esempio, sottostima le risorse statali verso le attività produttive non prendendo in considerazione conferimenti e partecipazioni azionarie ad aziende e alcuni trasferimenti a enti e aziende statali.

La Commissione, tenendo conto anche di studi precedentemente compiuti, ha provveduto, considerando la denominazione di ciascun capitolo di spesa per ogni Ministero competente, a quantificare gli stanziamenti a favore delle imprese; si è tentato inoltre di evidenziare, ove possibile, il settore finale di destinazione del trasferimento (aziende a partecipazione statale, esportazioni, agricoltura, ecc.).

Nelle elaborazioni compiute e nei dati utilizzati i principali criteri adottati sono i seguenti :

a ) non sono considerati come trasferimenti alle imprese i trasferimenti nel settore dei trasporti, nel settore dell'edilizia agevolata e quelli finalizzati al sostegno dell'occupazione ancorché registrati come trasferimenti alle imprese nel bilancio dello Stato per il 1990.b) Sono stati inclusi nei trasferimenti alle imprese programmi che nel bilancio dello Stato sono classificati tra altre categorie economiche di spesa (trasferimenti ad altri enti pùbblici, conferimenti e partecipazioni, concessioni di crediti per finalità produttive e non produttive, oneri non ripartibili

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ecc.).c) Non sono stati presi in esame gli interventi a favore delle imprese concessi da Regioni, Enti locali, Agenzia per il Mezzogiorno, nonché quelli finanziati sulle leggi per calamità naturali.d) Non sono considerati i programmi di sgravi contributivi e i programmi di spesa diretti a riduzione del costo del lavoro.

L 'importo dei trasferimenti alle imprese, quantificato secondo la riclassificazione per capitoli di spesa nei tre anni 1988, 1989, 1990, viene riportato dalla tabella 8.1.Si osserva che tali spese crescono del 5.9% nel 1989 rispetto al 1988 e del 47.3% nel 1990 rispetto al 1989. Queste ultima percentuale è notevolmente superiore al tasso programmato di crescita del PIL nominale per il 1990 (8%—9%).

La Commissione valuta che le condizioni dell'economia devono ritenersi compatibili con un rallentamento della crescita di tali voci di spesa. E' da ritenersi che manchino le condizioni congiunturali e le ragioni strutturali per . la continuazione delle politiche vigenti. . ■

Nell'aggiornamento del documento di programmazione economica-finanziaria presentato recentemente dal governo si prevede per la spesa in conto capitale una crescita non superiore al tasso di incremento del PIL. In via semplificata si può quindi ipotizzare una crescita programmata della spesa pari al 10%. Rispetto ai valori così risultanti, le previsioni di bilancio a legislazione vigente per il 1990 - inclusive dei fondi speciali, previsti nella legge di bilancio 1989 - mostrano un'eccedenza degli stanziamenti pari a 6.172 miliardi.

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Tabella 8.1BILANCIO DELLO STATO? TRASFERIMENTI ALLE IMPRESE INCLUSIVI

DEI FONDI SPECIALI. RIPARTIZIONE PER SETTORI ECONOMICI. (Competenza mld. di lire)

S E T T O R I Prev.Ass.1989

Leg. Vig. 1990

SpesaProgrammata

1990Eccedenza

1990

1. PP.SS.+IMPR.PUBB. 2765 3576 3042 5342. ESPORTAZIONI 3966 <*) 5431 4362 10693. RICERCA APPLICATA 896 1295 985 3104. AGRICOLTURA 3585 3922 3944 -225. ARTIGIANATO 580 750 638 1126. INDUSTRIA 1334 3315 1467 18487. COMMERCIO 701 1333 771 5628. MARINA MERCANTILE 1445 2256 1589 6679. EDITORIA 85 83 93 -10

10. ENERGIA 950 . ■ - 2075 1045 103011. ALTRI ’ 180 251 198 53

TOTALE 16486 24287 18135 6152

(*) nell'importo sono compresi 950 mld. per la SACE il cui stanziamento si ipotizza inserito con L.F..

120

8.2 CLASSIFICAZIONE PER ORIGINE LEGISLATIVA DEI 'TRASFERIMENTI ALLE IMPRESE. '

Il criterio di classificazione basato sull'origine legislativa delle diverse voci di spesa (si veda il paragrafo 2 del cap. I di questa relazione), è stato applicato al complesso dei trasferimenti alle imprese. Nel paragrafo precedente si è provveduto a ripartire i capitoli considerati come trasferimento alle imprese in base al presumibile settore economico di destinazione, in questo caso, invece, la distinzione fa riferimento ai ministeri di origine degli stanziamenti. La tabella 8.2 riporta appunto l'incrocio tra i ministeri e l'origine legislativa degli stanziamenti; i dati, ivi contenuti, fanno riferimento al bilancio 1990 a legislazione vigente. Nel complesso i trasferimenti alle imprese dal bilancio dello stato, al netto degli accantonamenti di fondo speciale, ammontano a circa 18.400 mld. Di questi il 47,3% circa è costituito da: stanziamenti determinati da leggi pluriennali riportate in Tab. A della legge finanziaria.

Gli oneri ad incidenza pluriennale predeterminata, i cosiddetti "limiti ed annualità", ammontano a 4400 mld. circa, rappresentando così il 24% circa dei trasferimenti complessivi destinati alle imprese. .

Rilevante è anche la quota degli stanziamenti il cui importo per 1'anno finanziario in corso è demandato alla Tab. D della legge finanziaria: circa il 19.5%.

L'aggregato designato in tabella dalla dicitura Legge di Bilancio rappresenta infine il restante 9% circa dei trasferimenti totali destinati alle imprese.

Al fine di fornire una più adeguata valutazione delle previsioni di spesa per trasferimenti alle imprese si è ritenuto opportuno integrare gli stanziamenti di bilancio con gli accantonamenti di fondo globale ripartiti per ciascun ministero (penultima colonna della tabella).

Le disponibilità così stimate aumentano di circa 5000 mld. raggiungendo 1'importo di 23.340 mld. Di notevole rilevanza appare la quota di fondo globale di pertinenza del Ministero dell'Industria (3.875 mld.).

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Analizzando la ripartizione degli stanziamenti, inclusivi del fondo globale distribuito tra i vari ministeri si rileva che dei complessivi trasferimenti alle imprese il 44% è di competenza del Ministero del Tesoro, e un altro 35% implica stanziamenti relativi al Ministero dell'Industria. 1

Tra gli altri stanziamenti i più cospicui sono quelli relativi al Ministero della Marina Mercantile (2.247 mld.) e al Ministero delle Partecipazioni Statali (1.003 mld.).

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Tabella 8.2TRASFERIMENTI ALLE IMPRESE (CAT. V XII XIII XIV XV XVI + Fondi Speciali) Anno 1990 - Classificazione in base all'origine legislativa (mld. di lire)

MINISTERO TAB. A TAB. D LIMITI E ANNUALITÀ'

LEGGE DI BILANCIO

TOTALEQUOTA DI

FONDO SPECIALE

TOTALEGENERALE

PRES. CONSIGLIO 55 4 32 91 91TESORO 5020 1958 3210 7 10195 80 10275FINANZE 380 380 13 393LAVORI PUBBLICI 20 20 20AGRICOLTURA 50 230 147 9 436 10 446INDUSTRIA 2842 1207 66 100 4215 3875 8090COMMERCIO EST. 195 111 306 50 356MARINA MERCANT. 550 737 680 1967 280 2247PART. STATALI 163 330 493 510 1003BENI CULTURALI 8 1 9 9RICERCA SCIENT. 250 250 250MIN. DIVERSI 160 160

TOTALE 8708 3590 4413 1650 18361 4978 23339

Le analisi svolte nella sezione precedente riguardano i trasferimenti finanziati direttamente dal bilancio dello Stato. Una tipologia diversa è quella dei trasferimenti erogati da "Fondi conamministrazione autonoma" e/o "Gestione fuori bilancio" ai sensi dell'articolo 9 della legge 25 novembre 1971, n. 1041.

Le disponibilità affluiscono ai Fondi dal bilancio dello Stato, ed in un solo caso (Fondo per la mobilità della manodopera) anche dall'INPS, ad apposita contabilità speciale istituita presso la tesoreria provinciale dello Stato di Roma, ai sensi dell'articolo 585 del Regolamento di contabilità dello Stato e dell'articolo 1223, lettera b), delleIstruzioni Generali sui servizi del Tesoro (es.: D.P.R. n. 902, art. 1, 4° c .).

Gli esborsi dal bilancio dello Stato non danno quindi la misura della operatività del fondo, che può essere rilevata invece dalle operazioni finanziarie nei conti presso la Tesoreria.

E' stata effettuata un'analisi descrittiva dell'andamento dei principali fondi, nella quale sono stati rilevati gli apporti dal bilancio dello Stato (di competenza e di cassa) e le erogazioni di ciascun fondo. In particolare sono stati esaminati i fondi istituiti con; ' ' '- 1'art. 1 del DPR 902/197 6 s credito agevolato al- - settore industriale (scheda n „ 1 ); ..... “

- l 'art. 3 della legge 675/1977; "ristrutturazionee riconversione industriale" (scheda n. 2iy "

- l'art. 28 della legge 675/1977 : "mobilità deilavoratori nell'ambito interregionale" (scheda n.3 ) |

8.3 I TRASFERIMENTI ALLE IMPRESE NELLE GESTIONI FUORIBILANCIO

gli artt. 14-19 della legge 46/1982 ;"introduzione di rilevanti avanzamenti tecnologici sia nei prodotti che nei processi produttivi" (scheda n . 4);1'art. 20 della legge 46/1982; "riduzione dellacapacità produttiva mediante la soppressione

Uh

degli impianti siderurgici economicamente o tecnologicamente marginali" (scheda n . 5);

1'art. 1 bis della legge 63/1982 "sottoscrizionedel 95% del capitale della società " Ri strutturazione elettronica S.p.A." (REl)"< scheda n . 6);

gli artt. 6-7 della legge 246/1984 s "Politicamineraria" (scheda n. 7).

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CAPITOLO IX - L 'AREA INDUSTRIALE DELLA DIFESA

1. Premessa

Nell'ambito della propria attività di ricerca la Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica ha da tempo dedicato attenzione al tema della spesa militare, rela­tivamente trascurato nel vivace dibattito sulla spesa pubblica.

Dopo 1'indagine macroeconomica dello scorso anno sulla composizione e sulla dinamica della spesa del Mi­nistero della Difesa, riclassificata in voci economica­mente omogenee, si è proceduto all'analisi di una prima area funzionale, quella del supporto tecnico-logistico, ed in particolare dell'area industriale della difesa.

Questa scelta prioritaria è nata dall'esigenza di far luce su un settore scarsarsamente conosciuto all'e­sterno dell'amministrazione militare, i cui costi e la cui funzionalità per il mantenimento in efficienza dei mezzi e dei sistemi d'arma possono condizionare le scelte del futuro strumento di difesa.

L'indagine sull'area industriale della difesa ha interessato i flussi di spesa, la funzionalità delle strutture, la qualificazione del personale, 1'attività- contrattuale ed infine il rapporto tra attività lavora­tiva svolta in proprio o delegata ad imprese esterne.

Dal quadro generale che nè è emerso, si evincono le difficoltà in cui opera questo settore e 1'esigenza di ripensarne il ruolo e le funzioni, specie nella pro­spettiva di un mutamento dello scenario di difesa sem­pre piu'orientato ad apparati difensivi qualitativamen­te piu' efficaci e quantitativamente piu'contenuti.

2. La struttura e i compiti dell'area industriale

Fino dalla loro costituzione le Forze Armate - e piu' precisamente 1'Esercito e la Marina - hanno cerca­to di dotarsi per motivi strategici di strutture in grado di soddisfare le esigenze di realizzazione e ma­nutenzione dei propri armamenti.

L'insieme degli stabilimenti di lavoro, arsenali e centri tecnici preposto a questi compiti, sopravvis­suto alle trasformazioni ed alle ristrutturazioni in­tervenute negli anni, comunemente definito nel linguag­gio tecnico-amministrativo "Area industriale della di­fesa" .

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Attualmente compongono l'area industriale della Difesa trentanove enti, dei quali ventinove con preva­lenti caratteristiche industriali e dieci con compiti di collaudo e sperimentazione. Essi risultano localiz­zati in undici regioni, con dieci stabilimenti al Nord, ventiquattro al Centro e cinque al Sud. Trenta operano quasi esclusivamente per 1'Esercito e nove per la Marina. i

Negli ultimi decenni il crescente grado di com­plessità' dei moderni sistemi d'arma e la nascita di un'industria civile specializzata in grado di rea- liz­zarli hanno indotto la Difesa a rivolgersi in misura crescente alle industrie esterne per lo studio, lo svi­luppo e la produzione di sistemi d 'arma.

Questa scelta ha comportato un ridimensionamento del ruolo e dell'importanza dell'apparato industriale dell? Difesa, determinando la progressiva obsolescenza delle strutture e una perdita di qualificazione delle forze lavorative.

L'ambito di attività dell'area industriale è quin­di notevolmente mutato, indirizzandosi al mantenimento in efficienza dei sistemi d 'arma dell'Esercito e della Marina Militare, problema complesso ' e significativo,poiché'e 'la sua funzionalità' condiziona l'efficacia stessa dello strumento militare ed il per­seguimento degli obiettivi operativi.

Gli interventi di manutenzione e riparazione dei mezzi e degli armamenti sono suddivisi in diversi gradi di crescente importanza in relazione alla complessità' ed alla durata.

I livelli di base del supporto logistico (1-2-3 grado) sono assicurati per tutte le forze armate diret­tamente dagli Stati Maggiori attraverso gli ispettorati logistici, i reparti e le strutture territoriali.

II supporto logistico di quarto grado e' invece gestito in modo differenziato. Infatti per quel che ri­guarda 1'Esercito e la Marina esso e' affidato alle di­rezioni generali tecniche, che possono provvedervi con le proprie strutture dell'area industriale della difesa o delegando all'esterno tali funzioni.

L 'Aeronautica si avvale invece da sempre dell'in­dustria civile, anche se a partire dall'inizio degli anni Ottanta ha avviato la realizzazione di una propria struttura industriale in grado di far fronte a parte degli interventi tecnici. Questo piccolo apparato in­dustriale, dipendente direttamente dallo Stato Maggiore dell'Aeronautica, dispone di due Reparti di Manutenzio­ne Velivoli già in funzione, mentre altri tre sono in via di completamento.

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In coerenza con il passaggio da una struttura or- dinativa di Forza Armata ad una interforze, avvenuta con provvedimenti assunti nei 1965, anche l'area indu­striale della Difesa formalmente ha assunto tale carat­tere, essendo posta alle dipendenze del Segretario Ge­nerale della Difesa; nella sostanza tuttavia i collega­menti con le forze armate di appartenenza risultano sempre determinanti.

Questa situazione ha comportato un duplice ordine di difficolta'. Dal lato finanziario la dipendenza da un organismo interforze non ha favorito il reperimento delle risorse necessarie per la propria funzionalità' nell'ambito del bilancio militare; dal lato tecnico la mancata assunzione di una mentalità ed una gestione interforze non ha consentito di realizzare una concen­trazione ed una riconversione di strutture in forma piu' economica.3. La funzionalità' dell'area industriale

La normativa che regolamenta il funzionamento dell'area industriale, emanata con una decina di anni di ritardo rispetto ai provvedimenti di riordino dell'amministrazione della Difesa del 1965, appare com­plessa ed in parte inadeguata nonostante le recenti in­tegrazioni del 1986. L'attività' economico-industriale degli stabilimenti appare infatti ingabbiata nella molteplicità' di adempimenti burocratici e competenze amministrative degli Stati Maggiori, delle Direzioni Generali, da cui gli enti dipendono, e dell'Ufficio del Segretario Generale della Difesa. Alla molteplicità' dei soggetti coinvolti non sembra corrispondere una a­deguata pianificazione ed un coordinamento generale, mentre le logiche e le esigenze di forza armata sembra-

- no ancor oggi prevalere sugli obiettivi, di -.programma­zione interforze,------ - -------- - , --- -

La complessità' e 1'intreccio dei livelli decisio­nali si manifesta anche nell'analisi dell'attività' contrattuale per 1'acquisizione dei mezzi e materiali di produzione e per 1'appalto di lavorazioni all'ester­no . Infatti gli attuali limiti di spesa posti alle ca­pacita ' di stipula dei contratti a livello periferico creano una artificiosa frammentazione degli atti ed il frequente ricorso ai servizi in economia, con procedure che non soddisfano nè le esigenze di rapidità' ed effi­cienza della contrattazione, nè quelle di controllo. Anche nei casi in cui la stipula formale del contratto avviene a livello di direzione generale le scelte so­stanziali sulle modalità' e i contraenti sono

I

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effettuate spesso a livello periferico, generando un allungamento dei tempi complessivi di realizzazione fi­no a due anni.

Nell'attività' contrattuale dell'area industriale della difesa è ampiamente privilegiato lo strumento della trattativa privata al punto da indurre la emana­zione di una circolare ministeriale diretta ad una piu' puntuale verifica delle condizioni previste per l'atti­vazione di questa forma procedurale.

Appare confermato dall'indagine lo sviluppo dell'utilizzo dei cosiddetti "contratti aperti", o a quantità' indeterminata, con i quali si affida la manu­tenzione di specifici sistemi d'arma ad aziende ester­ne, le quali prestano i propri servizi fino all'ammon­tare del valore del contratto. Questa particolare forma contrattuale appare efficace in relazione alle necessi­ta' dell'amministrazione nel supporto tecnico­logistico, anche se appare priva di una specifica rego­lamentazione e deve far riferimento ai principi elabo­rati dal Consiglio di Stato in sede consultiva e dalla Corte dei Conti in sede di controllo.

Di rilievo appare anche la questione dell'occu­pazione . L'area industriale occupa attualmente oltre diciassettemila dipendenti civili, con una tendenza crescente nell'ultimo quinquennio. Significativa appare la sua composizione con una nettissima prevalenza degli operai, che costituiscono quasi il 90% del totale. La componente impiegatizia e'molto ridotta raggiungendo appena 1'11%, di cui meno della meta' costituita da im­piegati tecnici.

Tale fenomeno, che condiziona fortemente la capa cita' operativa dell'apparato industriale della Difesa, appare il frutto delle obsolete tabelle organiche, ri­salenti al secondo dopoguerra, e dei criteri di reclu­tamento e selezione del personale. Il Ministero della Difesa può infatti assumere in deroga alla normativa generale attraverso le Scuole Allievi Operai. Questo meccanismo, incentivato ulteriormente dalle disposizio­ni della legge 285/77, ha consentito negli anni Ottanta consistenti assunzioni di personale operaio, impiegato poi in mansioni e compiti diversi. ,

Inadeguato appare il livello professionale e lo sforzo di formazione e riqualificazione del personale rispetto alle nuove esigenze che le manutenzioni di si­stemi d'arma sempre piu' sofisticati richiedono.

Per questi motivi gli enti dell'area industriale appaiono sempre meno in grado di soddisfare direttamen­te le esigenze dell'Esercito e della Marina con un

progressivo ampliamento del ricorso all'industria e­sterna, pubblica e privata, soprattutto per le funzioni piu' qualificate.

Questo fenomeno appare piu' vistoso negli stabili­menti dipendenti dalle direzioni generali Terrarmimuni e Motordife, che prestano i propri servizi prevalente­mente in favore dell'Esercito, le quali sono in grado di svolgere in proprio rispettivamente il 30% ed il 40% delle lavorazioni. Appena migliore è la situazione per quel che riguarda la Marina, i cui arsenali svolgo­no direttamente il 45% delle attività'.4. Il quadro finanziario

Dall'esame dei documenti di bilancio della Difesa non emerge un chiaro quadro dei costi relativi al man­tenimento in efficienza dello strumento militare.

Da stime di massima effettuate si e' potuto valu­tare tuttavia he la spesa complessiva per gli interven­ti di manutenzione e riparazione ammonti a circa tremi- lacinquecento miliardi.

Gli Stati Maggiori svolgono direttamente con pro­prie strutture i primi livelli di intervento manutenti­vo con un onere valutabile di massima in seicento mi­liardi .

L'area industriale della difesa svolge in proprio circa il 40% degli interventi manutentivi di quarto li­vello dell'Esercito e della Marina con un costo com­plessivo stimabile in milleduecento miliardi, compren­sivi del personale, dei costi di . funzionamento degli stabilimenti e delle vere e proprie attività' di manu­tenzione . ' - -

Infine le lavorazioni affidate all'industria civi­le comportano una spesa valutabile in millesettecento miliardi. !

In particolare per quanto riguarda 1'area indu­striale della difesa, non del tutto soddisfacenti ap­paiono i risultati del tentativo, operato con la Nota Aggiuntiva negli ultimi anni, di fornire un'indicazione dei costi di funzionamento dell'area industriale (cioè' i costi totali al netto di quelli per i materiali di lavorazione e i lavori affidati all'esterno). I dati infatti oscillano tra i 466 miliardi previsti per il 1987 e i 1440 indicati per il 1990, con significative variazioni anche per le singole voci di spesa, derivan­ti da disomogenei criteri di classificazione che non consentono affidabili confronti nel tempo.

Una stima approssimativa porta a pensare che l'a­rea industriale impegni per il suo funzionamento risor se intorno ai mille miliardi di lire all'anno. La gran

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parte della spesa è destinata al personale militare e civile (60%), mentre la restante si divide quasi in e- guai misura tra l'esercizio e 1'ammodernamento delle infrastrutture e degli strumenti di lavorazione. Anche per questa via appare confermato 1'elevata incidenza della manodopera sul costo totale degli stabilimenti ; inoltre il carattere obbligatorio delle spese per il personale e la necessità di mantenere un livello minimo di esercizio hanno comportato il ridimensionamento del­la già modesta quota di investimento.

La conoscenza piu' analitica dei dati finanziari consentirebbe di effettuare una valutazione di costo efficienza e di costo-efficacia della attuale organiz­zazione preposta al mantenimento in efficienza dello strumento militare.

5. I recenti piani e programmi di ristrutturazioneLa diffusa consapevolezza dei problemi di effi­

cienza ed efficacia, ancora insoluti, dell'area indu­striale della Difesa ha dato luogo negli ultimi anni ad una serie di progetti e tentativi di riforma su inizia­tiva dell'amministrazione della Difesa e sollecitazione del Parlamento.

Nei primi anni Settanta, nell'ambito dell'attivi­tà ' del Gruppo Interforze per la ristrutturazione delle Forze Armate, uno specifico gruppo di lavoro si occupò del problema, giungendo nel 1975 alla predisposizione di un progetto generale di ristrutturazione denominato Ratid 1, ma piu' noto come Piano Lazzarato dal nome del generale che lo presentò. -

Esso confermava la decisione del completo affida­mento della produzione in serie all'industria civile, destinando invece all'apparato industriale della Difesa il compito delle grandi riparazioni e revisioni dei mezzi e materiali dell'Esercito e della Marina. Anche per tali funzioni si prevedeva però un ricorso all'in­dustria civile in una percentuale dal 30% al 50%, per la necessita' di disporre di strutture civili già pre­parate ed in grado di fungere da volano in caso di ne­cessita ' .

La riorganizzazione dell'area industriale si sa­rebbe dovuta realizzare con un programma decennale, ar­ticolato in due fasi quinquennali, prevedendo la rea­lizzazione di stabilimenti a 360 gradi, capaci cioè di intervenire sul complesso di un sistema d 'arma, la di­smissione di sedici enti, la riduzione del personale di 2.700 unita' ed un mutamento sostanziale della sua composizione a favore dei ruoli tecnici ed impiegatizi.

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Il costo dell'intera operazione era stimato in 228 miliardi in dieci anni (a prezzi 1975 ), autofinanziato in parte consistente dalla vendita e dalla permuta del­le aree rese disponibili dal riordino del settore.

La mancata realizzazione di queste ipotesi di ri­forma e 1'aggravamento dei problemi destarono un vivace interesse al tema anche in sede parlamentare nelle ul­time legislature.

In particolare a seguito dell'ordine del giorno approvato dalla Commissione Difesa del Senato, in sede di esame del bilancio della Difesa del 1980, l'Ufficio del Segretario Generale della Difesa predisponeva nel 1981 il piano di "Ristrutturazione dell'area indu - striale della Difesa e realizzazione dei centri princi­pali di manutenzione dell'Aeronautica Militare" (Ratid 2) ed il relativo schema di disegno di legge.

Tale piano respingeva 1'idea, sin da allora pro­spettata, del passaggio di tali attività' all'industria civile, sostenendo 1'adeguamento dell'area industriale dell'Esercito e della Marina alle nuove esigenze tecni­che. In particolare si progettava il sostanziale mante­nimento ed ammodernamento degli enti esistenti e la realizzazione in otto anni di uno Stabilimento Armamen­ti Pesanti e Sistemi d'Arma (SAPSA) a Piacenza per la revisione integrale dei mezzi corazzati e dei sistemi d'arma dell'Esercito.

Al tempo stesso stesso si proponeva la istituzione in otto anni di undici Centri Principali di Manutenzio­ne per la revisione e riparazione di livello superiore dei materiali dell'Aeronautica, che avrebbero dovuto riassorbire il 35% delle prestazioni da sempre svolte dall'industria esterna. . • -

Punto essenziale dell'intero programma, che ambiva ad ottenere forza di legge e finanziamenti straordinari per 1.050 miliardi (a prezzi 1981), era quello del re­perimento delle risorse umane necessarie, individuando proprio nella loro carenza la causa principale dei pro­blemi del settore. A tale scopo si preannunciava un'ampia operazione di reclutamento del personale ope­raio ed impiegatizio ed una sua adeguata formazione e riqualificazione, prevedendo un'espansione degli orga­nici (militari e civili) di oltre quattromila addetti.

A causa di questa sua impostazione e dei notevoli oneri finanziari previsti, il disegno di legge incon­trerà difficolta' nel suo iter, poiché'i pareri sfavo­revoli espressi, pur con accentuazioni diverse, dai Mi­nisteri concertanti (Tesoro, Bilancio e Funzione Pub­blica) ne impedirono la presentazione alle Camere.

Nella impossibilità di realizzare tale ambizioso

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programma, 1'amministrazione della Difesa ha elaboratoun nuovo e più modesto piano (Ratid 3), fondato sul criterio di limitare 1'ammodernamento delle attrezzatu­re a quanto strettamente necessario per assicurare all'apparato industriale un minimo di capacità di in­tervento per le revisioni generali, trasformazioni e grandi lavorazioni dei mezzi e dei sistemi d'arma.

Il programma, avviato nel 1984 e tuttora in corso prevede alcuni piccoli interventi ordinativi sul numero e la struttura degli stabilimenti,la istituzione di tre Reparti di Manutenzione Velivoli dell'Aeronautica con un onere complessivo di 365 miliardi in cinque anni.

Anche quest'ultimo programma di intervento, di li­mitatissime ambizioni e che rinunziava ad affrontare le questioni decisive dell'assetto complessivo dell'area industriale della Difesa, ha incontrato forti ostacoli, non rispettando i termini di attuazione previsti.

Per questi medivi la Difesa ha affidato a società di consulenza due indagini conoscitive per la messa a punto di un nuovo piano di ristrutturazione, la cui ot­tica è stata allargata per la prima volta all'analisi dei diversi livelli di sistemi decisionali ed all'indi­viduazione delle caratteristiche della domanda di ser­vizi e delle potenzialità di mercato anche in aree ex­tramilitari .6. Le ipotesi di riforma e riordinamento

L'indagine svolta dalla Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica ha dunque evidenziato il persistere delle difficoltà dell'area industriale della Difesa ed il conseguente crescente ricorso all'industria civile, confermando la scarsa efficacia dei piani di ristruttu­razione predisposti e attuati negli ultimi anni e quin­di 1'interesse dell'attuale dibattito su nuove ipotesi di riforma.

Questo quadro risulta aggravato dalla mancanza di una chiara strategia sul ruolo e sul futuro di questa area industriale.

I nuovi interventi dovrebbero partire dalla indi­viduazione delle esigenze di mantenimento in efficienza dello strumento militare, dei compiti e delle funzioni dell'area industriale nell'ambito delle più generali scelte di difesa, affrontando in un'ottica di lungo pe­riodo la questione del suo assetto complessivo, supe­rando ogni approccio di carattere contingente e i vin­coli derivanti dalla situazione esistente.

Nè si può trascurare il nuovo scenario di disten­

s io n e d e lle r e la z io n i in te r n a z io n a l i , , che p o tre b b e de­te rm in a re un rid im e n s io n a m e n to q u a n t ita t iv o - d e llo s t r u ­m ento m i l i t a r e a v a n ta g g io d e l la q u a l i t à e d e l l ' e f f i ­c ie n z a te c n o lo g ic a d e l le p r e s ta z io n i d e i n u o v i s is te m i d ' a rm a. In q u e s to quadro appare fo n d a m e n ta li i l r u o lo d e l s u p p o rto t e c n ic o - lo g is t ic o ed e v id e n t i le inadegua­te z z e d e l l 'a t t u a le s t r u t t u r a .

N e lla r ic e r c a vengono d e l in e a te due ip o te s i d i r i ­fo rm a ed un ip o t e s i d i r io r d in o d e l l 'a s s e t t o d e l l 'a r e a in d u s t r ia le .

Ip o te s i n . l s T ra s fe r im e n to a l l e P a r te c ip a z io n i S t a t a l i

Una p rim a ip o te s i d i r i fo r m a , seppur d r a s t ic a , po­tre b b e p re ve d e re i l t r a s fe r im e n to d e l le s t r u t t u r e d e l l ' a rea in d u s t r ia le d e l la D ife s a in un p o lo d i s e r v i ­z i n e l l 'a m b i to d e l le in d u s t r ie a p a r te c ip a z io n e s ta t a ­le .

L 'a m m in is tra z io n e d e l la D ife s a conserve rebbe i c o m p it i d i s u p e rv is io n e , program m azione e c o n t r o l lo d e l le m a n u te n z io n i e r ip a r a z io n i , d isponendo d i una s t r u t t u r a l im i t a t a ed a lta m e n te s p e c ia l iz z a ta , come q u e l la a ttu a lm e n te e s is te n te n e l l 'A e r o n a u t ic a , p e r 1 'e f fe t tu a z io n e d e g l i in t e r v e n t i u r g e n t i ed i l m a n te n i­mento d i un m inim o d i au tonom ia o p e r a t iv a , m entre la g ra n p a r te d e l le la v o r a z io n i e d e g l i in t e r v e n t i sarebbe a f f id a t a in v e c e a l l ' in d u s t r ia c i v i l e .

Una p a r te c o n s is te n te d e l p e rs o n a le e d e l le s t r u t ­t u r e i n d u s t r i a l i a ttu a lm e n te e s is t e n t i sarebbe t r a s f e ­r i t a a l l ' in d u s t r ia c i v i l e , u t i l iz z a n d o le p o s s ib i l i s i ­n e rg ie con az iende o p e ra n t i n e g l i s te s s i s e t t o r i . S i p o tre b b e ro cos c re a re s i g n i f i c a t i v i p o l i d i s e r v iz i in g rado d i s o d d is fa re contemporaneamente e s ig enze c i v i l i e m i l i t a r i . In t a le quadro p o tre b b e ro e sse re c o o rd in a te e r i q u a l i f i c a t e , con s e r v iz i d i fo rm a z io n e , f in a n z ia ­mento e t ra s fe r im e n to d i know-how, le a t t i v i t à d e l le p ic c o le e medie az iende p r iv a te che a ttu a lm e n te g r a v i ­ta n o n e l l ' o r b i t a d e g l i s t a b i l im e n t i .

In p a r t ic o la r e q u e s t i p o l i p o tre b b e ro esse re re a ­l i z z a t i da un la t o n e l com parto d e l le la v o r a z io n i mec­c a n ic h e e d e l le r ip a r a z io n i d e i m ezzi d i t r a s p o r to t e r ­r e s t r i (m ezzi d e l la D ife s a e t r a s p o r t i p u b b l ic i l o c a l i ) e d a l l ' a l t r o n e l la c a n t ie r is t i c a e m anutenzione d e i m ezzi n a v a l i , ( n a v ig l io m i l i t a r e , t r a g h e t t i d e l le f e r ­r o v ie e n a u t ic a c i v i l e ) . Una p a r te d e l le r is o r s e umane e d e l la c a p a c ità p r o d u t t iv a e s is te n te p o tre b b e esse re c o n v e r t i t a e d e s t in a ta a n u o v i c o m p it i n e l l 'a m b ito d e l ­le p ro ce d u re p e r la m o b i l i t à d e i p u b b l ic i d ip e n d e n t i .

L 'in d a g in e s v o lta m ostra come una tra s fo rm a z io n e d i c o s i ampio re s p ir o non appa ia v e l l e i t a r i a , anche se

1 3 5

necessita di ulteriori.studi ed approfondimenti in con­siderazione anche della complessità del riassetto orga­nizzativo e delle prevedibili resistenze sia sindacali che dell'amministrazione della Difesa.Ipotesi n.2: Aziendalizzazione

Una seconda ipotesi di intervento potrebbe preve­dere la "aziendalizzazione" degli enti dell'area indu­striale nell'ambito dell'amministrazione militare, sul modello proposto dal recente disegno di legge governa­tivo per le USL.

Gli enti si trasformerebbero in aziende pubbliche con personalità giuridica ed autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale e, entro limiti definiti, anche contrattuale.

Le aziende potrebbero essere gestite da un ammini­stratore unico, un militare nominato dalla Difesa, e da figure dirigenziali e manageriali civili assunte con contratto di diritto privato a termine e rinnovabile. Lo stesso rapporto del personale civile dipendente ver­rebbe regolato da contratti di diritto privato, pur conservando gli attuali benefici in materia assisten­ziale e previdenziale.

Tale struttura consentirebbe di privilegiare gli aspetti di efficienza e competività industriale, elimi­nare i vincoli imposti all'attività degli enti dalla complessa normativa attuale, realizzare una pi elastica e moderna gestione del personale, • legata al persegui­mento di obiettivi e risultati produttivi.Ipotesi n.3s Provvedimenti di riordino

Qualora problemi di fattibilità e attuabilità non consentissero la percorribilità in tempi brevi di que­ste due ipotesi di àmpio respiro sul futuro assetto dell'area industriale, occorrerebbe comunque realizzare specifici interventi di riforma.

Appare indispensabile in primo luogo una maggiore trasparenza di dati ed informazioni sulla spesa com­plessiva di questo settore, poiché l'attuale scarsa disponibilità rende difficile una valutazione sulla sua funzionalità e rispondenza alle esigenze dell'ammini­strazione della Difesa.

L'indagine ha mostrato come gli stessi dati forni­ti negli ultimi anni dalla Nota Aggiuntiva non costi­tuiscono un adeguato strumento alle necessità di indi­rizzo e controllo politico-parlamentare. Sarebbe dunque auspicabile la presentazione di una relazione annuale, allegata al bilancio previsionale della Difesa, con da-

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ti dettagliati sugli organici, i costi di esercizio, i costi delle lavorazioni svolte in proprio e di quelle affidate all'industria esterna.

Nel campo del personale andrebbero riviste in pri­mo luogo le tabelle organiche dei singoli enti, che fanno riferimento a mansioni e profili professionali non sempre aggiornati alla realtà di un moderno stabi­limento di lavoro.

Allo stesso tempo occorre rivedere il sistema di reclutamento attraverso le scuole allievi operai, che appare inadeguato per la scarsa trasparenza dei bandi di partecipazione, il carente contenuto formativo, l'assenza di legami con le professionalità necessarie agli stabilimenti. E' necessario inoltre prevedere so­stanziali riqualificazioni del personale esistente, a­deguati riconoscimenti delle professionalità e più ampi spazi di contrattazione sindacale decentrata, finaliz­zata al conseguimento di risultati produttivi.

Uno specifico intervento dovrebbe riguardare inol­tre la dismissione e la conseguente alienazione e per­muta di una parte delle aree e delle infrastrutture dell'area industriale, non più idonee ed eccedenti le attuali necessità. Si potrebbero cosi restituire all'u­so civile aree di pregevole interesse urbanistico, eco­nomico , industriale ed in alcuni casi anche storico, il cui ricavato potrebbe essere reinvestito nell'ammoder­namento delle restanti infrastrutture, I nuovi orienta­menti sulla cessione dei beni patrimoniali dello Stato potrebbero contribuire al superamento delle difficoltà e degli ostacoli che fino ad ora hanno impedito la ap­provazione di proposte di intervento normativo ed anche la attuazione di specifici provvedimenti legislativi e­sistenti.

Appare infine auspicabile affrontare il problema dell'apertura degli stabilimenti dell'area industriale ad esigenze ed attività in campo civile, per conto del­la stessa amministrazione della Difesa, di altre ammi­nistrazioni pubbliche e di privati. Tale possibilità, già prevista dalla normativa attuale, andrebbe rilan­ciata in relazione alle potenzialità delle strutture esistenti nel comparto meccanico, nella riparazione dei mezzi di trasporto e nella cantieristica ed alle nuove opportunità offerte dai bisogni pubblici insoddisfatti nel campo della protezione civile, dell'ambiente, della tutela del territorio.

CAPITOLO X - IA SPESA PER CALAMITA' NATURALI

I provvedimenti legislativi adottati in occasione di calamità naturali, nell'arco del periodo che va dal 1968 al 1987 sono stati molto numerosi ed hanno riguardato 46 eventi calamitosi. L'analisi delle autorizzazioni di spesa e degli stanziamenti di bilancio in materia di calamità mette in evidenza i seguenti fatti.

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1. La spesa per calamità naturali non ha mai rappresentato, negli anni Settanta ed Ottanta, una componente propulsiva e destabilizzante della spesa pubblica (complessiva). Gli stanziamenti annuali non hanno mai superato il livello del 2-3% della spesa pubblica totale. Inoltre essa ha presentato un elevato grado di variabilità, così come c'era da aspettarsi per interventi legati a fatti non ricorrenti.2. L 'ammontare complessivo degli stanziamenti tra il 1968 ed il 1987 e della competenza fino al 1989 supera i 97 mila miliardi di lire espressi ai prezzi del 1987. Di tali stanziamenti, circa due terzi (65.000 miliardi) hanno riguardato il Mezzogiorno; il 7,7% 1'Italia centrale ( 7.456 miliardi di lire) e 22,8% 1'Italia settentrionale (22.214 miliardi di lire). Il Mezzogiorno si conferma, dunque, l'area a maggior rischio di calamità. '3. E ' da sottolineare come, tra tutti e 46 gli interventi recensiti, tre abbiano occupato uno spazio rilevante: quello del Belice ( 1968) per 6.678 miliardi di lire (prezzi del 1987), quello del Friuli-Venezia (1976) per 15.731 miliardi di lire, e quello della Campania-Basilicata (1980) per 49.982 miliardi di lire. Complessivamente questi tre eventi hanno rappresentato il 74% degli stanziamenti; 1'ultimo dei tre, quello della Campania-Basilicata, ha rappresentato da solo oltre il 50% degli stanziamenti. Tale notazione spiega perchè gli stanziamenti per calamità siano andati crescendo nel tempo, posto che i tre eventi si sono succeduti ad intervalli di 4-8 anni l'uno dall'altro, esplicando i loro effetti negli anni immediatamente successivi. ,4. L'analisi ha incontrato limiti di significatività nella difficoltà ad individuare sistematicamente i capitoli di spesa del bilancio dello Stato a cui affluiscono gli stanziamenti previsti per fronteggiare

eventi calamitosi. Il bilancio dello Stato ■ non comprende una classificazione specifica che riguardi la spesa per calamità naturali, ad eccezione di quello dei Lavori Pubblici. Ma 1'intervento si sta ormai estendendo sempre più ad altri soggetti pubblici (Ministeri ed Enti locali), sicché appare difficile seguirne l'evoluzione senza un'apposita identificazione contabile.

Dall'insieme degli interventi analizzati, emerge che nell'intervento pubblico associato all'evento calamitoso possono distinguersi tre fasi caratteristiche : una prima, di emergenza e pronto soccorso; una seconda, di ricostruzione ; una terza, di sviluppo. Gli interventi esaminati hanno nel tempo privilegiato sempre più la terza fase, divenendo quindi più complessi, inserendosi di fatto in finalità diverse e sovrapponendosi (o sostituendosi) ad altri strumenti legislativi. A rendere più complesso (e più articolato) 1'intervento per eventi calamitosi sta nel più recente periodo la costituzione della Protezione Civile, che ha ampliato i campi di riferimento, ha sollecitato maggiori risorse finanziarie ed ha cominciato ad avviare anche alcune operazioni di prevenzione, inserite nelle fasi di ricostruzione.6. Lo spostamento dell'intervento verso la terza fase (quella dello sviluppo) sembra rispondere alla logica di indennizzare il territorio o i soggetti colpiti dall'evento calamitoso anche per il "lucro cessante" oltre che per il "danno emergente". In effetti, il ripristino delle condizioni economiche ed infrastrutturali esistenti prima dell'evento non può essere sufficiente a restituire capacità di crescita al territorio colpito, posto il tempo perduto è 1'interruzione di attività che ha fatto perdere numerose occasioni, e può aver generato anche una perdita di immagine. Appare quindi necessario avviare politiche di sostegno allo sviluppo per ristabilire concrete possibilità di crescita. Tale esigenza, tuttavia, non emerge con la dovuta trasparenza dai provvedimenti adottati e può quindi generare problemi di sovrapposizione quando sullo stesso territorio incidano anche altri strumenti agevolativi o operino altre autorità. Questo è il caso del sisma del 1980 ove 1'intervento per la terza fase (sviluppo) non è stato compiutamente esplicitato ma resta spesso confuso in quello della seconda fase (ricostruzione) con evidenti ambiguità ; inoltre lo stesso territorio è interessato dalle agevolazioni per il Mezzogiorno e da

un impegno della Protezione Civile per prevenzione, con un sovrapporsi di strumenti legislativi e competenze che non giova alla trasparenza degli interventi.7. V'è poi da rilevare una certa forza di attrazione di ogni evento calamitoso che suscita un'emersione di provvedimenti specifici più o meno collegati all'evento in questione. In altre parole, un evento di portata eccezionale gioca da catalizzatore, sia perchè apre vie giuridiche ove inserire provvedimenti con riferimenti ad eventi di analoga natura (ma di portata ben inferiore e che da soli non avrebbero avuto la forza di suscitare una normativa ad hoc), sia perchè si forma una coscienza collettiva più disponibile a prendere in considerazione la tutela di interessi colpiti da eventi calamitosi anche di rilevanza limitata. E' cosi che, a ridosso di eventi rilevanti, si è assistito a provvedimenti assimilanti, per alluvioni o frane avvenuti successivamente e che hanno potuto beneficiare dei processi legislativi avviati dall'evento principale.8 . Connesso a tale fenomeno è poi quello del progressivo ampliamento degli ambiti territoriali e dei soggetti interessati dall'evento calamitoso. Infatti, a distanza di un certo periodo di tempo, si assiste a successivi ampliamenti del territorio riconosciuto danneggiato o ■ dei soggetti aventi diritto. In sostanza, la prima valutazione che il legislatore elabora dei danni e della rilevanza delle relative opere da porre in essere viene sistematicamente ritoccata al rialzo. Tale fenomeno può essere naturale perchè le prime delimitazioni sono sovente effettuate sotto la spinta dell'urgenza e senza una analisi approfondita. Pur tenendo conto di tali considerazioni, il fenomeno di espansione successiva nell'ambito dell'intervento e di rivalutazione del danno complessivo appare in alcuni casi eccessivo. Non è dato sapere se gli aggiornamenti successivi dipendono dalla disponibilità di migliori informazioni sulla effettiva portata della catastrofe o se dipendano dalla volontà di accentuare l'aspetto preventivo attraverso interventi di riduzione della vulnerabilità.9. La durata dell'intervento appare spesso eccessivamente lunga. Se in alcuni casi tale durata è connessa alle modalità stesse dell'intervento (concessione di mutui poliennali che dilatano nel

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tempo l'intervento), in altri casi la durata è connessa a successive riaperture di termini o a concessioni di proroga. Nessuno può negare la necessità di una certa elasticità nel considerare 1'intervento : tuttavia l'analisi mette in evidenza un'eccessiva indeterminatezza dei termini. Il più concentrato dei grandi interventi è stato quello del Friuli, praticamente conclusosi in 10 anni. Il più lungo è senz'altro quello del Belice, per il quale dopo oltre venti anni sono in corso interventi specifici. Quello della Campania-Basilicata, essendo il più recente (1980), è tuttora in corso con un ritmo di impegni crescenti.

* * * *Le analisi sopra sintetizzate mal si prestano a

raccomanda ■'.ioni precise, posto che esse hanno avuto a riferimento solo gli stanziamenti nel bilancio dello Stato» Tuttavia è possibile svolgere alcune raccomandazioni di carattere generale, sia a valere su nuove indagini da effettuare, sia con riferimento ai criteri futuri di intervento.1) L 'impegno di bilancio per calamità naturali, pur rimanendo una componente con alto grado di variabilità, tenderà a crescere nel futuro per un ampliamento della coscienza civile, per la sempre difficile gestione del territorio, per 1'emergere di nuovi compiti di prevenzione che si ricollegano a quelli di ricostruzione. In tale prospettiva sarà necessario evidenziare - con maggiore accuratezza i passaggi contabili nei bilanci dei diversi enti coinvolti nelle operazioni di intervento (Ministeri, Enti locali, Autorità specifiche, ecc.). Occorrerà prevedere nei singoli bilanci una classificazione apposita che consenta di seguire i percorsi della spesa per calamità dagli stanziamenti iniziali fino alla effettiva erogazione.2) Appare necessario effettuare uno studio sulla efficacia della spesa per calamità che parta da una valutazione del danno e, tenendo conto delle circostanze ambientali, consenta di valutare la, congruità dell'intervento in relazione agli obiettivi di ricostruzione e ripristino delle condizioni economiche. Una tale analisi - da effettuarsi per singoli casi - appare necessaria non soltanto per un apprezzamento relativo all'intervento passato, quanto per migliorare i criteri di intervento eventuali per il futuro.

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3) L'intervento per eventi calamitosi di portata rilevante si scompone in tre fasi: emergenza, ricostruzione, sviluppo. E' da ritenere che tutte e tre le fasi debbano essere coperte dall'intervento ma, mentre le prime due sono più facili da definire come entità e tempi, la terza è più ambigua perchè meno definibile nei tempi e nell'ammontare delle risorse necessarie; essa, inoltre, sconfina . spesso nell'intervento ordinario o, se del caso, straordinario. Appare comunque necessario che ogni intervento di terza fase (sviluppo), se ritenuto necessario, vada reso evidente e trasparente, cercando di cogliere eventuali sinergie con altri interventi ordinari o straordinari, al fine di evitare inutili sovrapposizioni. L 'intervento per calamità può, in alcuni casi, sostituirsi (e quindi integrare al suo interno) interventi ordinari o straordinari qualora 1'approntamento di istituti e norme specifiche renda più agevole la riconduzione di tali interventi nell'ambito della legislazione di emergenza. In questo caso, tuttavia, è necessario che tale riconduzione sia esplicita e rappresenti una sostituzione, onde evitare il cumularsi di interventi.4) Qualunque sia l'estensione giudicata necessaria delle diverse fasi, è necessario porre dei termini temporali che vengano rispettati. L 'intervento sarà efficace solo se limitato nel tèmpo: in caso contrario esso finisce per creare un'agevolazione continuata che non può farsi rientrare nell'ambito della legislazione di emergenza. • . .5) Per evitare squilibri territoriali nelle fasi di agevolazione allo sviluppo, si possono immaginare interventi graduati nel territorio, con agevolazioni più forti per i nuclei più colpiti e con agevolazioni via via decrescenti man mano che ci si allontana dall'epicentro dell'evento. Una particolare attenzione deve essere portata a limitare successive estensioni a territori o categorie da includere nell'ambito della normativa per eventi calamitosi. La gradualità prevista dal punto 5) dovrebbe consentire di ridurre i casi di estensione ad ambiti non considerati nelle prime istanze.

ALLEGATI

Elenco delle ricerche discusse ed approvate nel 19891) "La tutela dell'invalidità in Italia: evoluzione,

problemi e prospettive" di D.FRANCO e G.MORCALDO.2) "Applicabilità di ipotesi di riduzione automatica

del disavanzo e della spesa pubblica in Italia" di R. ARTONI, M. FRANGIPANE, C. POLETTI.

3) "La spesa pubblica per calamità naturali" di F. SCHIAVO CAMPO de GREGORIO.

4) "Analisi della gestione e del funzionamento dellaAmmini s tra z ione delle Poste e delleTelecomunicazioni" (aggiornamento) di R. ONOFRI,F . MANTEGAZZA, G. NONNE, V. PATRIZìi, P. ZANGHERI.

5) "Efficienza ed efficacia nella scuola. Analisi sul campo dei costi e delle prestazioni di alcuni istituti secondari inferiori e superiori" di P. ROMEI, C. BURATTI, P.G. BRESCIANI, A. SPALLACCI,G. TESORO.

6) "Il bilancio dello Stato in 250 voci : un'ipotesi di riclassificazione" di D.P. GIARDA, R. ONOFRI, G. CATALANO, L. MANIERI ELIA, P. MEZZOGORI, A. PANDIMIGLIO, G. PELEGGI, in collaborazione con il Servizio bilancio del Senato. .

7) "L'efficienza dell'area industriale della Difesa"di G. CATALANO. - . ■ .

Elenco delle raccomandazioni discusse ed approvate nel 1989 ■1) "L'intervento pubblico nel settore dell'edilizia

abitativa" a cura di G . MORCALDO.2) "Razionalizzazione e controllo della spesa

sanitaria" a cura di G . MURARO ed A. PETRETTO.3) "La spesa pubblica per l'invalidità" a cura di G.

MORCALDO e D.P. GIARDA. '4) "La spesa pubblica per calamità naturali" a cura di

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L. CAPPUGI ed I. CIPOLLETTA.5) "Razionalizzazione della spesa nelle scuole inedie

statali" a cura di G. MURARO, A. PETRETTO e D. P. GIARDA.

6) "Applicabilità d'ipotesi di riduzione automatica del disavanzo e della spesa pubblica in Italia" a cura di R. ONOFRI ed A. PEDONE.

Elenco dei documenti, note e sintesi elaborati nel 19891) "Analisi di alcuni programmi di spesa per

trasferimenti alle imprese (contabilità speciali)" di G. NONNE. ;

2) "Ipotesi di riclassificazione del bilancio di alcuni ministeri" di P . MEZZOGORI.

3) "La spesa dello Stato per beni culturali" di G. BRIGNONE.

4) "Analisi della spesa e dell'allocazione delle risorse nel servizio sanitario nazionale" di A. BRENNA.

5) "I tempi di realizzazione degli investimentipubblici" di G. SALVEMINI. .

6 ) "Efficienza dell'area industriale della Difesa" (sintesi) di G. CATALANO e G.P. FALCIAI.

7 ) " I trasferimenti alle imprese" di A. PETRETTO.8) "Le regolazioni debitorie" di R . ONOFRI e G.

PISAURO.9) "Alcune questioni sulla definizione dei criteri

per la ripartizione di fondi dello Stato agli enti pubblici" di A. PETRETTO.

10) "Considerazioni sulla riforma della struttura del bilancio" di R. ONOFRI.

11) "Appunti sulla manovra di finanza pubblica per il 1990" di D.P. GIARDA, L. MANIERI ELIA, A. PANDIMIGLIO, G. PELEGGI, G. PISAURO.

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Elenco dei componenti della Commissione Tecnicaper la Spesa Pubblica

Presidente:Prof. Dino Piero GIARDA

Ordinarie? di Scienza delle Finanze e Diritto Finanziario presso l'Università' Cattolica del Sacro Cuore in Milano.

Membri :Prof. Mario BALDASSARRI

Ordinario di Economia Politica presso l'Università' " la Sapienza" di Roma

Prof. Luigi CAPPUGIAssociato di Teoria e Politica dello Sviluppo presso la Libera Università' degli Studi Sociali di Roma.

Prof. Innocenzo CIPOLLETTADirettore del Servizio Studi della Confindustria.

Dott. Gian Paolo FALCIAI 'Esperto di bilanci statali e sistemi informativi

Prof. Emilio GERELLIOrdinario di Scienza delle Finanze e DirittoFinanziario presso 1'Università' di Pavia.

Dott. Giancarlo MORCALDODirigente della Banca d'Italia.

Prof. Gilberto MURAROOrdinario di Scienza delle Finanze e DirittoFinanziario presso l'Università' di Padova. .

Prof. Rino ONOFRIEsperto di finanza pubblica,

Prof. Antonio PEDONEOrdinario di Scienza delle Finanze e DirittoFinanziario presso l'Università' "La Sapienza" di Roma.

Prof. Alessandro PETRETTOOrdinario di Scienza delle Finanze e DirittoFinanziario all'Università' di Firenze.

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Dott. Giuseppe BRIGNONE - Dott. Giuseppe CATALANO Dott. Luca MANIERI ELIA - Dott. Paolo MEZZOGORI Dott. Giovanni NONNE - Dott. Alessandro PANDIMIGLIO Dott. Giuseppe PELEGGI - Dott. Giuseppe PISAURO.

Elenco dei componenti della SegreteriaTecnica della Commissione

Responsabile della Segreteria Amministrativa Dott. Paolo ZANGHERI

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