MERCATO DEL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN SICILIA · Il mercato del Partenariato...

Il mercato del Partenariato Pubblico-Privato in Sicilia Luglio 2012

IL MERCATO DEL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN SICILIA

CODIS srl

D.A. Carbonio - F. Piccirillo

95127 Catania c.so delle province n.38

Associazione Italiana Ingegneria Economica

Il mercato del Partenariato Pubblico-Privato in Sicilia Catania Luglio 2012

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ARGOMENTI

- LO SCENARIO EUROPEO

- IL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO

- LE P.A. SICILIANE

- IL MERCATO DEL PPP IN SICILIA

- LE OPPORTUNITA’

- LE NOVITA’ DEL DECRETO MONTI

- L’UNIONE EUROPEA

- STRUMENTI DI PPP

- IL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO

- LA FINANZIARIA 2012

- IL RUOLO DELLE BANCHE

- CONCLUSIONI

CODIS srl

D.A. Carbonio - F. Piccirillo

95127 Catania c.so delle province n.38


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LO SCENARIO EUROPEO

La nuova società europea, generata da Trattati e direttive, con il debito pubblico da tenere sotto controllo (direttiva Eurostat 2004), impone agli stati di utilizzare nuove forme di approvvigionamento finanziario, col ricorso al mercato, per realizzare Opere Pubbliche e infrastrutture. La commissione europea, nel novembre del 2009, ha indicato nel Partenariato Pubblico-Privato (PPP),la soluzione per realizzare le infrastrutture e per gestire in modo più efficiente ed efficace i servizi pubblici, con l’intervento dei privati.

Se sino ad oggi gli enti pubblici, per realizzare Opere pubbliche e gestire servizi, hanno utilizzato in maniera prevalente gli strumenti giuridici autoritativi, espressione del diritto pubblico (ius imperii), con i nuovi indirizzi comunitari, diventa prioritario utilizzare strumenti di diritto privato col ricorso al mercato. Il nuovo asset comunitario, recepito dal Codice dei contratti pubblici, indica di scegliere il contraente attraverso la selezione di offerte, anche su iniziativa dei privati (promotori di progetto), valutando la componente giuridica e la componente gestionale. Quando gli enti di diritto pubblico, utilizzano gli istituti di diritto privato (concessioni), si applicano le norme peculiari che limitano e regolano tale capacità giuridica:

- sistema di contabilità pubblica (R.D. n. 2440/1923 e R.D. n. 827/1924); - disciplina dell’indebitamento degli enti locali (art. 204 T.U.E.L.); - principi dell’evidenza pubblica nella formazione dei contratti; - disciplina europea/nazionale in materia di appalti pubblici (D. lgs. N. 163/2006).

Nasce un nuovo modello per realizzare i progetti territoriali, che integra la disciplina comunitaria in materia di lavori, servizi e forniture, con gli strumenti contrattuali e finanziari di Partenariato Pubblico-Privato.

Per fare fronte alla crisi economica e finanziaria, l’UE e gli Stati membri stanno mettendo in atto ambiziosi piani di ripresa volti a stabilizzare il settore finanziario e a contenere gli effetti della recessione sui cittadini e sull'economia reale. Investire in progetti infrastrutturali è un modo essenziale per mantenere l’attività economica durante la crisi e accelerare il ritorno ad una crescita economica sostenuta. La Commissione Europea, per la mobilitazione degli iinvestimenti pubblici e privati, per la ripresa e i cambiamenti strutturali a lungo termine,ha indicato nei partenariati la soluzione per la crescita economica e lo sviluppo sostenibile dell'Unione europea (UE).

In base al Trattato di Maastricht , agli stati membri dell'Unione Europea viene richiesto di limitare il loro deficit di bilancio ad un massimo del 3% del prodotto interno lordo. I governi che ambiscono alla progettazione di infrastrutture ed alla crescita economica , devono rivedere totalmente il modo di gestire i loro bilanci.

In merito l'ufficio di statistica europeo (Eurostat) ha pubblicato delle chiare indicazioni contabili per i PPP : per potere essere escluse dal settore del debito pubblico , le opere pubbliche, realizzate con partner privati, devono soddisfare un certo numero di condizioni che sono integrate nel Codice dei contratti pubblici.

Eurostat definisce le percentuali di rischio che il PPP deve rispettare se l'ente pubblico non vuole gravare sul debito pubblico. Eurostat stipula che l'impegno finanziario che l'amministrazione pubblica si assume in relazione al progetto di PPP non verrà ascritto al debito pubblico se il partner o i partners del settore privato coinvolti si assumono sia il rischio della costruzione che i rischi relativi alla domanda ed alla disponibilità dell'opera. Dunque l'assunzione dei rischi da parte dei partner privati costituisce un prerequisito assoluto. Sono loro che devono avere la responsabilità di rispettare le date di completamento , il controllo dei costi e la qualità della gestione.


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IL PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO

Con l’entrata in vigore del regolamento (d.P.R. 5.10.2010 n. 207), di esecuzione ed attuazione, del Codice degli appalti pubblici (d.lgs.n.163/2006), le procedure realizzative delle P.A. per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, vengono profondamente revisionate e armonizzate.

Tali normative cambiano i profili della disciplina contrattuale pubblica, passando da una visione specialistica, dove le procedure seguivano norme differenziate (generando criticità) ad una in cui il tema è la forma di approvvigionamento pubblico e lo sviluppo del mercato.

L’impianto giuridico di provenienza comunitaria, rende “superata la legislazione su opere pubbliche e lavori degli ultimi 12 anni”, e impone l’aggiornamento dei modelli di management pubblico con nuove competenze. Il modello da giuridico specialistico, diventa gestionale, procedurale e documentale, con nuove responsabilità, nuovi attori e nuovi compiti. La nuova gara pubblica, diventa più complessa, trattando, all’interno di stessi articoli di legge, quello che una volta apparteneva a normative differenti.

Il PPP è riconducibile all’attribuzione di un appalto pubblico, si applicano le direttive 2004/18/CE e 2004/17/CE ; per la concessione si applica la direttiva 2004/18/CE (lavori) e le regole del Trattato CE sul mercato interno (artt. 43 e 49). L’Eurostat individua tre principali forme di rischio nei rapporti di PPP per individuare se un’opera incida o meno sul bilancio pubblico:

1. rischio di costruzione (è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard inadeguati);

2. rischio di disponibilità (è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere); 3. rischio di domanda (è il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il partner privato deve

soddisfare).

Elementi essenziali del PPP sono:

• la partecipazione attiva del settore privato in tutte le fasi della realizzazione dell'infrastruttura e dell'erogazione dei relativi servizi;

• la trasparenza e la tutela della concorrenza nella gestione delle procedure di gara; • l'ottimizzazione dei costi per il settore pubblico (value for money), da intendersi non solo come costo

effettivo di realizzazione dell'infrastruttura, ma anche della gestione della stessa in funzione dei servizi da prestare all'utenza, con la riduzione dei costi pubblici;

• il trasferimento di livelli di rischio al settore privato, identificando il soggetto più idoneo a sopportarne gli effetti e in funzione dell'ottimizzazione della loro gestione. STRUMENTI DI PPP

CONCESSIONE LAVORI

Regolata dagli artt. 143-145 del codice (controllo P.A.) Procedure del promotore di cui all’art.153 del D.Lgs. 11/9/2008 (controllo privato).

CONTRATTO DISPONIBILITA’

Art. 44 de Dl n.1/2012 per realizzare opere di pubblico interesse con affidamento a privato della costruzione e gestione con risorse del mercato finanziario con procedura in PPP

SOCIETA’ MISTA

Selezione socio privato con procedura di gara competitiva (min. 40% socio privato) + assegnazione compiti operativi (Procedura Art. 113 D.lgs.267)

PROMOTORE LAVORI

Il privato può presentare una offerta avente lo stesso contenuto della gara senza prelazione D.lgs.11/9/2008 art.153 c. 16-18 (opere presenti programma ) Opere non presenti ( c. 19)

PROMOTORE SERVIZI

Iniziative non presenti nel programma dell’ente – D.lgs. 11/09/2008 art. 153 comma 19 art. 30 Codice - art 79 Regolamento - Finanza di progetto-iniziativa privata art. 278 Regolamento La P.A. entro 6 mesi valuta la proposta - adottandola se ritenuta di Pubblico Interesse


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LE P.A. SICILIANE

Le amministrazioni locali stanno affrontando un difficile percorso di cambiamento. Oggi è più difficile governare le città; le diverse funzioni economiche e sociali sono diventate più complesse e si sviluppano su aree territoriali e con interdipendenze più ampie ed estese dei confini amministrativi della città stessa. Gli amministratori pubblici devono affrontare la gestione del territorio in presenza di minori risorse finanziarie trasferite , trovandosi a dover applicare , da un lato , i nuovi indirizzi legislativi generati dalla Riforma della P.A. e dall’altro , le metodologie indicate per gestire i programmi comunitari , nazionali e regionali.

Questo scenario indica come gli enti locali devono trasformarsi in “ aziende pubbliche” e per farlo devono utilizzare gli strumenti progettuali di Partenariato coi privati. Gli enti locali quindi per affrontare le richieste della società locale devono sviluppare una pianificazione strategica , con un piano socio economico che applichi gli indirizzi del marketing territoriale , lavorando per progetti con una programmazione concertata coi privati.

Per sostenere le imprese e l’occupazione occorre attivare soluzioni di partenariato pubblico-privato per poter gestire meglio le comunità e realizzare opere e infrastrutture . Questi nuovi strumenti sono indispensabili per generare l’attrattività indicata per missione alle P.A. che devono perseguire lo sviluppo del sistema locale e per farlo devono accedere alla finanza pubblica e di progetto per realizzare gli obiettivi auspicati delle comunità sociali ed economiche. La legge n. 142/90 sulle autonomie locali ha introdotto significativi cambiamenti sul ruolo degli enti locali nello sviluppo dell’economia territoriale. Il modello è quello dell’ente soggetto promotore e coordinatore delle scelte e delle strategie territoriali attraverso la concertazione fra tutti gli attori sociali, istituzionali ed economici . L’ente locale smette di essere soggetto “autoreferenziale” e diventa soggetto “funzione” che deve indicare obiettivi e risultati , obbligatori e vincolanti per valutare e rendicontare azioni e risultati ottenuti con risorse pubbliche .

- relazione previsionale programmatica (studi di fattibilità) da allegare al bilancio annuale; - i risultati di gestione devono essere rilevati (sistema di contabilità economica); - concertazione territoriale e collaborazione tra organi di revisione e progettisti esterni;

Il processo di delega ha portato le Regioni , le Province e i Comuni ad assumere un ruolo di primo piano delle politiche di sviluppo del territorio. La riforma del titolo V della Costituzione e il T.U. degli enti locali hanno riaffermato le innovazioni dei processi di decentramento delle P.A. costituzionalizzando i principi cardine del processo di riferimento della legge 59/97 e 112/98.

La P.A. Siciliana deve perseguire nuove performance , un sistema di governo capace di applicare i nuovi indirizzi di efficienza, efficacia ed economicità dettati dalla riforma. La priorità delle normative comunitarie assegna una nuova missione agli enti locali della Regione Siciliana : non più gestione di servizi e infrastrutture (debito pubblico) ma solo programmazione e promulgazione di leggi.

• Generare nuove competenze all’interno del proprio ente con un fronte innovativo di tipo operativo presente in molte realtà europee e nazionale , in materia di nuovi strumenti applicati agli assetti gestionali urbani , programmatici , infrastrutturali .

• Attivare percorsi virtuosi (sostituzione di funzioni urbane e territoriali obsolete con nuove funzioni). • Favorire l’innovazione e il vantaggio competitivo territoriale. • Generare le condizioni per attrarre investitori e realizzare nuovi progetti territoriali.

Gli enti locali della Regione Siciliana devono applicare questi nuovi paradigmi per attuare politiche di sviluppo efficaci e rispondere al declino sociale della nostra regione. La comunità europea ha indicato modelli di management territoriale più stringenti che le P.A. e le comunità economiche devono sviluppare insieme per meglio utilizzare le risorse finanziarie assegnate.


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IL MERCATO DEL PPP IN SICILIA

Le P.A. ed i loro dirigenti, con una natura ancora burocratica e il mancato adeguamento delle competenze di management pubblico, espongono i sistemi locali a vari rischi, frenando lo sviluppo economico della Sicilia. Senza la completa applicazione delle nuove direttive comunitari con i nuovi strumenti di Partenariato Pubblico Privato, le P.A. non potranno produrre le idonee procedure pubbliche per realizzare nuove infrastrutture, con le nuove forme di approvvigionamento del mercato finanziario.

Gli enti locali regionali si configurano come l’anello debole del PPP, per l’incapacità di presidiare il nuovo sistema di gara pubblica, e senza il necessario aggiornamento delle professionalità, si rischia di agevolare le procedure illegittime, fraudolente e sviate, interne ed esterne, alle amministrazioni pubbliche.

La soluzione specialistico giuridica, non è più percorribile, ma molte P.A. continuano ad utilizzarla, per ignoranza o per mantenere un potere discrezionale, rifugiandosi nell’area ambigua dell’interpretazione, con soluzioni illegittime. La soluzione “solo burocratica”, non consente il presidio della gara e del ciclo di vita dell’opera prestandosi a gestioni soggettive, che spesso occultano una “ mala gestio ”.

La diffusione dei PPP in Italia è ancora molto limitata ed essi rappresentano solo una piccola parte degli investimenti pubblici totali1. Il PPP generato dalle direttive comunitarie è legato alla svolta nella relazione tra pubblico e privato che ridefinisce i compiti dello Stato: nella revisione delle funzioni del vecchio modello del welfare, dove le funzioni erano indiscutibilmente solo pubbliche, che per essere eseguite richiedevano procedure definite di diritto pubblico, ora profondamente revisionate, che diventano di diritto privato e che ora richiedono una forte revisione col ricorso a nuove professionalità di progetto (Ingegneria economica e Project Managment). I partenariati pubblico-privato (PPP) sono soluzioni di finanziamento innovative promosse dall'Unione europea per:

• agevolare la realizzazione di progetti pubblici, ovvero di infrastrutture e missioni di interesse pubblico ;

• migliorare la condivisione dei rischi e ridurre le spese per le infrastrutture normalmente sostenute completamente dal settore pubblico;

• favorire lo sviluppo sostenibile, l'innovazione, la ricerca e lo sviluppo, grazie alla creazione della concorrenza e al coinvolgimento delle imprese private;

Per realizzare progetti in PPP è necessaria una forte revisione dei saperi tecnici, professionali e strumentali che devono essere creati pena assistere a richiami retorici o a ritardi applicativi, o a cadute di efficacia, o ancora a deficit di etica per un mancato supporto dello Stato al cambiamento attivato e richiesto dalla Comunità Europea e dai mercati finanziari. Questo scenario indica come lo sviluppo passa dall’iniziativa privata , che con i nuovi strumenti comunitari consentirà alle imprese che hanno cultura di progetto (omnicomprensiva) di partecipare al nuovo “mercato della concessione e del promotore”. La direttiva Eurostat vieta di aumentare il debito pubblico ed obbliga le P.A. ad iscrivere i nuovi progetti “fuori bilancio” quindi i nuovi progetti vanno realizzati solo in PPP. Non è oramai più possibile dirigere stazioni appaltanti e attivare interventi urbani complessi senza conoscere i meccanismi ad alata qualificazione, di Project Management di Opere Pubbliche (PMOP) generato dalle direttive comunitarie. * Il parco progetti bancabili in Sicilia in PPP ammonta a circa 3 miliardi di euro. 1 Quasi tutti gli Stati membri hanno accelerato i maggiori progetti infrastrutturali in corso o programmati.

Secondo un'indagine globale condotta da Siemens i PPP rappresentano solo il 4% degli investimenti nel settore pubblico Italiano .


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LE OPPORTUNITA’ Il mercato del PPP tocca un serie articolata di infrastrutture e servizi di pubblica utilità, in diversi ambiti:

Il montaggio efficace di un progetto in PPP coincide con la compatibilità dei flussi finanziari,dei tempi realizzativi, di economicità del investimento e di fattibilità tecnica, con una gestione adeguata dei rischi. La difficoltà è anche la messa assieme di culture professionali differenti anche se il riferimento è a processi abbastanza codificati e per molti versi già sperimentati anche se complessi. Per l’economia di un paese il capitolo infrastrutture è molto importante, non solo per l’incidenza diretta sul PIL, ma anche perché permettono di creare quelle condizioni affinchè possano sorgere nuove imprese (startup) e quelle esistenti vedano migliorata la produttività. Le nuove opere vanno realizzate con strumenti di finanza strutturata, il Project Fianacing in Italia non ha mai sfondato davvero, come si vede da una indagine della Banca Europea in cui si afferma che tra il 1990 e il 2009 in Europa sono stati realizzati in project financing 1.340 progetti; di questi il 53% è stato realizzato nel Regno Unito, il 12% in Spagna, e solo il 3% in Italia.

In tal senso il pacchetto liberalizzazioni di Monti contiene delle importanti novità in particolare quelle che vanno dall’articolo 42 all’art. 44 e che riguardano la partecipazione dei privati nella realizzazione di infrastrutture (tramite il project financing) e nel finanziamento delle medesime tramite i project bond.

Come mai questo ritardo in Italia? Spesso ci si aggiudicano le gare, senza che però poi vi siano i finanziamenti dalle banche e senza valutare i costi di gestione, con il risultato che le opere vengono bloccate, inoltre, in Italia il Project Financing è sempre stato visto come una soluzione di ripiego cui ricorrere solo in caso di mancanza di risorse pubbliche.


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LE NOVITA’ DEL DECRETO MONTI

Il Presidente del Consiglio Monti ha fatto del PPP e del Pf il perno della sua politica per lo sviluppo per esempio facilitando l’apporto di risorse delle assicurazioni , consentendo di farle rientrare tra “le riserve tecniche”, mentre nell’articolo 41 comma 5 bis i promotori privati sono obbligati a coinvolgere le banche dalla fase di presentazione del progetto. Infine, nell’articolo 42 C.2, il decreto permette al privato di avere introiti immediati tramite la gestione di opere connesse.

Tutto questo però non appare sufficiente e quindi vi sono altre novità, ovvero i project bond: la nuova norma stabilisce che le società costituite al fine di realizzare e gestire una singola infrastruttura o un nuovo servizio di pubblica utilità possono emettere obbligazioni per finanziare l’opera (project bond). Questa norma riguarda anche l’ambito pubblico, infatti comuni, province, città metropolitane e altri enti locali potranno attivare, per il finanziamento di singole opere pubbliche, prestiti obbligazionari di scopo, garantiti da un apposito patrimonio destinato, che potrebbe essere costituito anche dai beni stessi del comune o dell’ente locale coinvolto.

Inoltre il testo prevede il contratto di disponibilità per la realizzazione di opere, con l’obiettivo di favorire ulteriormente il partenariato pubblico-privato, applicabile sia alle opere ordinarie che alle opere di interesse strategico. I costi di realizzazione saranno finanziati interamente con capitale privato reperito attraverso strutture bancarie, che potrà essere integrato, in misura non inferiore al 20%, con il finanziamento da parte di investitori istituzionali, come le fondazioni, le compagnie assicurative e i fondi pensioni.

Project bond (art. 41) Con una modifica all'articolo 157 del Codice dei contratti di cui al D.Lgs. n. 163/2006 viene introdotta la possibilità di emissione previa autorizzazione degli organi di vigilanza, di obbligazioni da parte delle società di progetto. Le obbligazioni sono destinate alla sottoscrizione da parte degli investitori qualificati, sono nominative e non possono essere trasferite a soggetti che non siano investitori qualificati. Le obbligazioni, sino all'avvio della gestione dell'infrastruttura da parte del concessionario possono essere garantite dal sistema finanziario, da fondazioni e da fondi privati, secondo le modalità definite con decreto del ministro dell'Economia e delle finanze di concerto con il ministro delle Infrastrutture e dei trasporti. Project fìnancing per la realizzazione di infrastrutture carcerarie (art. 43) Con la nuova norma viene provileggiata la realizzazione di nuove strutture carcerarie con costi di realizzazione finanziati interamente con capitale privato reperito attraverso le banche, che può essere integrato, in misura non inferiore al 20%, con il finanziamento da parte di enti istituzionali (fondazioni di origine bancaria). Semplificazione nell'approvazione dei progetti (art. 52)

È consentita altresì l'omissione di uno dei primi due livelli di progettazione previsti all’articolo 93 comma 1 del Codice dei contratti (progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva) purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso e siano garantiti i requisiti di cui al comma 1, lettere a), b) e c) del citato articolo 93.

Concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche (art. 50)

Nelle procedure di affidamento e pubblicazone del bando relativo alla concessione di lavori pubblici, i bandi e i relativi allegati ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico finanziario, devono essere definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità dell'opera.

Contratto di disponibilità (art. 44) Nel Codice dei contratti viene inserito un nuovo articolo 160-ter rubricato come “Contratto di disponibilità” per mezzo del quale viene precisato che l'affidatario del contratto di disponibilità è retribuito con corrispettivi legati ad un canone di disponibilità all'eventuale riconoscimento di un contributo in corso d'opera, comunque non superiore al cinquanta per cento del costo di costruzione dell'opera, in caso di trasferimento della proprietà dell'opera all'amministrazione aggiudicatrice e di un eventuale prezzo di trasferimento, parametrato al valore di mercato residuo dell'opera. I precedenti corrispettivi sono soggetti ad adeguamento monetario secondo le previsioni del contratto.


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L’UNIONE EUROPEA

I finanziamenti dell'UE possono servire a co-finanziare i PPP. Gli attori pubblici e privati nazionali possono beneficiare:

- dei Fondi strutturali associati ai PPP, come per le iniziative JASPER, JESSICA e JEREMIE; - dei fondi della Banca europea per gli investimenti (BEI) e del Fondo europeo per gli invesitmenti (FEI). La

BEI ha inoltre istituito il Centro europeo di consulenza (EPEC) volto a rafforzare la capacità organizzativa dei PPP;

- degli strumenti finanziari della rete transeuropea dei trasporti (rete TEN-T), volti ad aumentare la partecipazione privata, l’apporto di capitale di rischio e l'assegnazione di prestiti bancari;

- del 7° programma quadro di ricerca e sviluppo e dell'iniziativa tecnologica congiunta (ITC).

La legge comunitaria del 18 aprile 2006 n. 62, ha conferito al governo il potere di dare attuazione alle direttive comunitarie e non quello di modificare la disciplina sostanziale degli appalti pubblici nei settori coperti dalle suddette direttive. La direttiva si dedica prevalentemente ai profili procedimentali, oltre che all’affermazione di alcuni principi generali. I principi comunitari e la raccolta di giurisprudenza (Corte di Giustizia) fanno emergere con estrema chiarezza il concetto di “direttive verticali”, di disapplicazione della legislazione nazionale in conflitto con quella europea. La Corte di giustizia dell’Unione europea, Sezione III, con sentenza del 30.9.2010 (proc. C-314/09), ha premesso che “l’art.1 della direttiva 89/665 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per garantire l’esistenza di procedure di ricorso efficaci e, in particolare, quanto più rapide possibile contro le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici che abbiano violato il diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici” Come ricordato nella giurisprudenza della Corte di giustizia, i giudici nazionali e gli organi delle P.A. hanno l’obbligo di applicare integralmente il diritto dell’Unione e di tutelare i diritti che quest’ultimo attribuisce ai singoli, disapplicando, se necessario, qualsiasi contraria disposizione del diritto interno. I finanziamenti effettuati dall’UE tramite i fondi strutturali, la Banca europea per gli investimenti (BEI) o strumenti come quelli delle reti TEN-T possono favorire il ricorso ai PPP per garantire investimenti essenziali nei progetti anche in un momento di minore disponibilità di risorse nazionali pubbliche o private. Tramite il proprio quadro normativo l’UE influenza anche l’ambiente in cui operano i PPP. Il gruppo BEI è in prima linea nell’impegno dell’UE per finanziare innovazione e imprese. Sfruttando le competenze della BEI e del suo organo di finanziamento per le PMI, il Fondo europeo per gli investimenti (FEI), l’UE dispone di uno strumento comunitario efficace per sviluppare nuovi Partenariati. La Commissione collabora strettamente con la BEI e il settore privato per aumentare l’effetto complessivo di incremento del finanziamento della BEI, ad esempio unendo finanziamenti provenienti dal bilancio comunitario e prestiti della BEI. La recente crisi ha avuto enormi ripercussioni negative sui progetti in partenariato per vari motivi: - una minore disponibilità di prestiti bancari e altre forme di credito; - un notevole deterioramento delle condizioni finanziarie offerte per i prestiti a PPP (dovuto alla diversa

valutazione dei rischi dei progetti PPP da parte delle banche); - alcuni governi nazionali e autorità regionali hanno limitato o sospeso i loro programmi di PPP.


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STRUMENTI DI PPP Il Project finance indica una vasta gamma di modelli di cooperazione tra settore pubblico e privato ai quali si può ricorrere in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione intenda affidare ad un operatore privato l’attuazione di un progetto per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità e per la gestione dei relativi servizi. Concessione di costruzione e gestione è definita dall’art. 3, comma 11 come : contratto a titolo oneroso concluso in forma scritta , avente ad oggetto l’esecuzione , ovvero la progettazione definitiva , la progettazione esecutiva e l’esecuzione , ovvero la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori pubblici o di pubblica utilità e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati , nonché la loro gestione funzionale ed economica , che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di lavori , ad eccezione del fatto che il corrispettivo dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo. La concessione di costruzione e gestione è infatti caratterizzata da un trasferimento della responsabilità di gestione (c.d. rischio economico) al concessionario. Il codice dei contratti pubblici prevede due meccanismi di affidamento della concessione di costruzione e gestione :

1. il procedimento ad iniziativa pubblica disciplinato dall’ art . 144 del d.lgs. 163/2006, in base al quale la concessione di lavori pubblici può essere affidata tramite procedura aperta o ristretta, utilizzando il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

2. il procedimento ad iniziativa privata o cd. procedimento del promotore: secondo le norme dettate

dagli artt.152 e ss. del d.lgs. n. 163/2006, in base alle quali un soggetto privato, denominato “promotore” può proporre la realizzazione di un’iniziativa: a) inserita nella programmazione triennale dei lavori pubblici dell’amministrazione concedente b) ritenuta di pubblico interesse

Il promotore è tenuto all’elaborazione di un progetto preliminare, di una bozza di convenzione, di un piano economico-finanziario e dei necessari documenti di fattibilità e di inquadramento ambientale dell’iniziativa. La proposta , una volta dichiarata di pubblico interesse da parte dell’amministrazione, costituisce la base per una gara ad evidenza pubblica, finalizzata all’individuazione del concessionario. Principali formule

DBFO design-build-finance-operate

Il privato progetta,finanzia,costruisce,gestisce per un periodo determinato l’opera e alla scadenza del contratto diventa proprietà della P.A.

BOT bulding-operate-tranfer

La società di progetto costruisce e gestisce l’infrastruttura per un periodo di concessione e poi la trasferisce alla P.A.

BRT build-rent-transfer La società di progetto affitta il bene a terzi per poi trasferirlo alla P.A.

BOO build-own-operate

Trasferimento della proprietà di un struttura esistente al privato o la costruzione su un sito della P.A. con la gestione senza vincoli di tempo.

TP temporary privatisation

La proprietà viene trasferita al privato che migliora o espande la struttura , la gestisce e al termine della concessione la restituisce.

LDO lease-develop-operate

Il privato prende il leasing la struttura pubblica (concessione) investe in migliorie ed è incaricato della gestione per un periodo di tempo stabilito.

BOOT build-own-operate-transfer

Il privato trova i finanziamenti,costruisce, gestisce , cura la manutenzione riscuote le tariffe per un periodo determinato e poi trasferisce l’opera alla P.A.

WAA Wrap-around-addition

Un partner privato finanzia e costruisce, gestisce una parte aggiuntiva di un servizio pubblico esistente.

DFBL design-finance-build-lease

Un privato progetta, finanzia, costruisce un’infrastruttura per darla in leasing alla P.A. e al termine del contratto torna alla stessa.


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Concessione di servizi è definita dall’art. 3, comma 12 del d.lgs. 163/2006 come : un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi , ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo. L’art. 30 del d.lgs. 163/2006 stabilisce una disciplina di ordine generale con riferimento all’affidamento delle concessioni di servizi , per il resto non soggette all’applicazione delle disposizioni del codice dei contratti pubblici. Il citato art. 30 stabilisce in particolare che in sede di gara venga stabilito un prezzo , qualora al concessionario sia imposto di adottare nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla somma del costo del servizio e dell’ordinario utile di impresa, ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare.

Leasing immobiliare L’art. 160 bis del d.lgs. 163/ 2006 consente l’uso del contratto di locazione finanziaria per la realizzazione l’acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità , da parte dei committenti tenuti all’applicazione del codice dei contratti pubblici di lavori , servizi e forniture. Promotore di opere di urbanizzazione previsto dal codice dei contratti pubblici con riferimento ad appalti pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati , titolari del permesso di costruire , che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso.

Concessione di beni immobili per valorizzazione e utilizzazione a fini economici ; introdotta dalla legge finanziaria 2007, prevede la possibilità di concedere o dare in locazione a privati a titolo oneroso e per un periodo di tempo non superiore a 50 anni beni immobili di proprietà dello Stato , ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi tramite interventi di recupero, restauro e ristrutturazione anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini , ferme restando le disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio. Promotore di insediamenti turistici istituto disciplinato dalla legge finanziaria 2006 , dove è previsto che soggetti privati possano presentare proposte di realizzazione di insediamenti turistici di qualità anche mediante la concessione di beni demaniali marittimi e tramite la riqualificazione di insedianti ed impianti preesistenti. Le proposte devono essere presentate alla Regione interessata , che provvede ad indire una gara da svolgere con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa , con le modalità descritte all’art. 155 del d.lgs. 163/2006, solo nel caso in cui vengano presentate più proposte relative alla stessa concessione di beni demaniali. Promotore di servizi in P.F. L’art. 152 del Codice introduce inoltre l’istituto del promotore di servizi. Questa formula, consente di assegnare la concessione, con una gara informale, all’impresa promotore del progetto per realizzare vari interventi, dall’energia ai trasporti, dallo sport ai servizi di utilità sociale. La finanza di progetto nei servizi è regolata all’art. 278 del Regolameto; l’iter pubblico ad iniziativa privata prevede una procedura semplificata così definita: 1) Proposta del Promotore - Privato ; 2) La P.A. valuta la proposta (entro 6 mesi) e adotta lo studio di fattibilità - di pubblico interesse; 3) Indice la gara informale; 4) Stipula della convenzione col promotore di servizi selezionato.


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IL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO

La P.A. per affrontare al meglio il processo do aziendalizzazione , in un contesto in cui le esigenze della comunità locale travalicano i confini amministrativi comunali , deve attivare nuovi strumenti di cooperazione per la gestione associata in rete , sovracomunale , per finanziare nuove funzioni e nuovi servizi. Gli amministratori devono fronteggiare con tempestività e competenza , le sfide che vengono poste nell’esercizio delle funzioni amministrative. La normativa consente di aggregare intorno ad obiettivi comuni i privati , con formule avanzate di cooperazione gestionale per ottimizzare le risorse patrimoniali con economie di scala. A mezzo di semplici accordi di programma , con architetture organizzative leggere e modulari è possibile generare una governace d’area vasta fondata sulla filosofia della “ intercomunalità e del territorio progetto”. In tale prospettiva l’art.58 della Legge 133\08 sulla valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni e comuni ed altri enti locali, prevede la redazione del piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari degli enti territoriali da allargare al bilancio preventivo e farlo approvare dal Consiglio. La finalità della normativa è di procedere al riordino , gestione e valorizzazione del patrimonio per migliorare la gestione finanziaria dell’ente e generare forme di redditività finanziaria , tramite gli strumenti di PPP. Il modello da sviluppare è quello del PPP immobiliare che interpretando il territorio come area progettuale , vede i i privati promotori di iniziative concertate con i comuni e gli istituti bancari , per utilizzare al meglio il patrimonio immobiliare ed attivare il sistema dei fondi comuni. Il patrimonio immobiliare pubblico rappresenta un centro di costo , senza un particolare significato sotto il profilo economico e produttivo, a causa della bassa o nulla redditività corrente: per tale ragione può emergere la necessità di una sua razionalizzazione e dismissione. Tra i nuovi strumenti normativi individuati vi sono i fondi immobiliari istituiti con apporto di patrimonio pubblico (apporto di beni pubblici per almeno il 51% del patrimonio del fondo). La costituzione di tali fondi è stata fortemente incentivata dal legislatore con una serie di norme volte a ridurre i costi fiscali dell'operazione, quali l'imposta sostitutiva di registro/ipotecarie/catastali in misura fissa e la neutralità dell'apporto rispetto alle imposte dirette per i soggetti privati che vi partecipano. Il processo per l'istituzione di un fondo ad apporto si articola in due fasi:

1. il conferimento degli immobili al fondo (fase immobiliare)

Apporto (ex art. 14 bis L. 86/94, la legge istitutiva dei fondi immobiliari) dei beni immobili al fondo, cessione da parte del Comune delle quote ricevute a fronte dell'apporto ad una apposita "Società Veicolo";

2. cessione sul mercato delle quote del fondo (fase finanziaria)

Strutturazione a cura della Banca della cartolarizzazione delle quote, con emissione da parte della "Società Veicolo" (SGR) di titoli e relativa offerta sul mercato degli investitori istituzionali.

L'ente pubblico che apporta i beni immobili già nella prima fase ottiene un miglioramento della propria struttura patrimoniale in quanto sostituisce agli immobili i titoli rappresentativi di quote di partecipazione nel fondo; ancora più evidente è il beneficio nel momento in cui ai titoli si sostituisce in tutto o in parte il denaro.La trasformazione del patrimonio immobiliare in un fondo consente di ottenere vantaggi gestionali in quanto permette la delega dell'attività di gestione immobiliare alla apposita Società di gestione del Risparmio (SGR), soggetto professionale fortemente specializzato, in grado di generare efficienza e di massimizzare il risultato economico complessivo consentendo al soggetto pubblico di partecipare al risultato economico derivante dalla dismissione del portafoglio immobiliare, senza trasferimento di ricchezza a soggetti terzi.


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LA FINANZIARIA 2012 L’Ultima finanziaria propone diverse opportunità generate dai cambiamenti legislativi imposti dalla politica finanziaria della UE, con effetti e normative valide anche nelle regioni a statuto speciale come la Sicilia. In sintesi elenchiamo alcune delle politiche proposte dal Governo Monti per rilanciare l’economia.

Piano città Due miliardi per rilanciare aree degradate di alcune città con l’intervento di Cassa

Depositi e Prestiti. La Regione Siciliana dovrà costituire un fondo immobiliare regionale per conferire beni patrimoniali pubblici e favorire i progetti con l’intervento del fondo immobiliare nazionale (FIA) - CDP Investimenti SGR.

Bond a progetto Fiscalità agevolata per project bond con cui le aziende finanzieranno i propri investimenti tramite società di scopo pubblico-private costituite ad hoc. Altro strumento l’introduzione delle obbligazioni partecipative subordinate con durata non inferiore a 60 mesi. L’eliminazione dei limiti all’emissione obbligazionarie per le società per azioni fissati dall’articolo 2.412 del codice civile. Aliquota prevista per i project bond al 12.5% per sollecitare gli investitori.

Bonus energia Rifiniziato il conto energia per agevolare i progetti con fonti rinnovabili. Prorogati gli sgravi del 55% anche per gli interventi di riqualificazione energetica.

Contratto di dsiponibilità

Per realizzare opere di pubblico interesse con affidamento a privato della costruzione e gestione con risorse del mercato finanziario con procedura in PPP.

Piano casa / housing sociale

Sin dalla ex legge 431/98 la casa viene considerata un servizio, l’unione europea classifica i servizi abitativi come SIEG (Servizi Interesse Economico Generale), quindi elemento di coesione sociale ed economico. Il social housing attiva strumenti di edilizia convenzionata con procedure amministrative semplificate. I progetti possono accedere al sistema dei fondi immobiliari operante nella Regione Siciliana, nell’ambito del Sistema Integrato dei Fondi nazionali (FIA), previsto dalla L.133/2008 che in forza dell’art.1 della L.R. 1/2012 , col contributo di CDP Investimenti SGR di Cassa Depositi e Prestiti.

Realizzazione di carceri e scuole

I promotori di progetto possono attivare interventi di riqualificazione urbanistica utilizzando i nuovi strumenti perequativi e di compensazione urbanistica previsti da parte delle P.A. per trasformare un intervento edilizio in un PPP immobiliare finanziabile.

Dismissione patrimonio pubblico

La normativa Italiana e regionale indica precisi criteri per la valorizzazione e la dismissione del patrimonio immobiliare pubblico disponibile. Con i nuovi strumenti di Project Management urbanistico si possono montare interventi complessi per riqualificare le città e creare valore per le P.A. con risvolti positivi sull’economia locale. Il decreto sviluppo prevede la costituzione di SGR pubbliche col contributo del Demanio. E’ prevista la creazione di altri fondi immobiliari nazionali con Cassa Depositi e Prestiti con un partita di 500 miliardi.

Infrastrutture di pubblica utilità

Tra le varie misure viene introdotta l’autonomia finanziaria dei porti e di altre infrastrutture di trasporto per realizzare nuove opere con PPP e i nuovi prodotti finanziari agevolati dal decreto sviluppo.

Immobili

Maggiori detrazioni fiscali per ristrutturare casa con l’aumento al 50% dell’importo per gli interventi. Per i project bond lo stesso trattamento fiscale dei Bot. Prevista la neutralità IVA per nuove costruzioni oltre i 5 anni e l’esenzione IMU per l’invenduto per 4 anni. Inalzato da 48 mila euro a 96 mila euro il limite di importo detraibile in 10 anni.

Imprese

Il decreto monti prevede di costituire un fondo imprese per la crescita sostenibile con un budget iniziale di 2 miliardi di euro. Aumentate le opportunità per il ricorso al mercato del debito, anche per aziende di piccole e medie dimensioni, mediante l’emissione di “cambiali finanziarie” su un periodo massimo di 18 mesi.


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IL RUOLO DELLE BANCHE Il ruolo degli istituti bancari nel nuovo sistema economico europeo del PPP diventa centrale, nuove funzioni e nuovi strumenti giuridici e finanziari. Gli attori pubblici e privati della regione Sicilia, da soli non sono in grado di generare il sistema di progetto , indispensabile per realizzare Opere e Infrastrutture col ricorso alla finanza strutturata . La banca deve diventare generatore delle politiche di marketing territoriale e come “unità risorsa”, può apportare le competenze di progetto necessarie per attivare gli strumenti progettuali e finanziari di PPP. ADVISORY Consulenza alle P.A. e ai privati per il montaggio delle operazioni di PPP con strumenti di

finanza strutturata.

ASSEVERATORE Validazione e certificazione del Piano Economico Finanziario (PEF) e valutazione di coerenza con le direttive UE ( Value For Money ).

ARRANGER Organizzazione del sistema di finanziamento (formula).

FINANZIATORE Sottoscrizione in Pool del finanziamento (operatori di private equity).

AGENT Amministrazione del finanziamento e raccolta quote con i finanziatori istituzionali (pubblici e privati)

La banca come Advisory coordina i servizi necessari per rendere fattibile, sostenibile e bancabile il progetto :

- Ingegneria economica (definire e ottimizzare il sistema di progetto) - Project managemnt urbanistico (verifica coerenza del modello di PPP immobiliare) - Piano economico finanziario - Verifica bancabilità (due diligence) - Management autorizzativo (procedure di evidenza pubblica) - Ottimizzare il sistema delle referenze (promotori) - Strutturazione dei contratti di PPP - Contratti di finanziamento

Per le banche si apre una nuova era , un nuovo mercato, dove tutti le Opere d’interesse pubblico si realizzano solo con contratti di partenariato, dove la priorità è di trasformare i progetti in asset finanziari. Per superare il test di fattibilità (giuridica, tecnica e finanziaria) è indispensabile attivare le competenze multidscplinari di ingegneria economica e superare le valutazioni della BEI e degli organi di controllo europei e italiani (Corte dei conti) . La banca deve diventare il motore dello sviluppo locale, in questo particolare momento di crisi economica, dove si impongono revisioni e cambiamenti , nei modi indicati dallla UE. Gli strumenti strategici di supporto attivabili a sostegno dei sistemi locali sono vari e diversificati: FONDAZIONI Entità giuridica idonea per sviluppare progetti di pubblico interesse che coordina e

concerta gli investimenti territoriali con P.A. SGR e finanziatori.

SOCIETA’ GESTIONE PATRIMONI IMMOBILIARI

Società specializzata in gestione di patrimoni immobiliari pubblici e privati che opera con strumenti finanziari e cartolarizzazioni.

SOCIETA’ MISTE

Partecipazione ed erogazione servizi alle società di progetto (veicolo) che gestiscono Opere , infrastrutture e servizi pubblici.

SERVIZI PER IL PPP

Un ufficio dedicato allo sviluppo di progetti di PPP per assistere P.A. e imprese ad attivare i nuovi strumenti finanziari.

SGR Per la creazione di fondi immobiliari con i contributi previsti dalla nuove normative. Anche la Regione Siciliana dovrà istituire il fondo immobiliare regionale

SOCIETA’ DI LEASING Molti dei progetti di Partenariato ad iniziativa privata o pubblica, prevedono l’utilizzo di strumenti contrattuali e finanziari in Project leasing perché consentono di contabilizzare gli oneri finanziari e le spese di gestione, (vincoli di contabilità pubblica).


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CONCLUSIONI Per sviluppare una comunità in un territorio come quello della regione Sicilia , in questo particolare momento di recessione mondiale, occorre un ‘approccio innovatore con grandi progetti (flagship project) in grado di determinare un cambiamento significativo del sistema competitivo locale con strategie territoriali definite e condivise. La classe dirigente, con il mancato adeguamento delle competenze di management pubblico e territoriale, espone il sistema regionale a vari rischi, frenando lo sviluppo economico. Senza la completa applicazione delle nuove direttive sui contratti pubblici, con i nuovi strumenti di Partenariato Pubblico Privato, le P.A. non potranno produrre le idonee procedure per realizzare nuove infrastrutture, con le nuove forme di approvvigionamento del mercato finanziario e il supporto della UE e della BEI.

Gli enti locali si configurano come l’anello debole del PPP, per l’incapacità di presidiare il nuovo sistema di gara pubblica, e senza il necessario aggiornamento delle professionalità, si rischia di agevolare le procedure illegittime fraudolente e sviate, interne ed esterne, alle amministrazioni pubbliche.

La soluzione specialistico giuridica, non è più percorribile, ma molte P.A. continuano ad utilizzarla, per ignoranza o per mantenere un potere discrezionale, rifugiandosi nell’area ambigua dell’interpretazione, con soluzioni illegittime La soluzione burocratica, non consente il presidio della gara e del ciclo di vita dell’opera, prestandosi a gestioni soggettive, che spesso occultano una “mala gestio”.

Non possiamo pensare di fare i soliti “compiti quotidiani” per accedere ai fondi della programmazione comunitaria e del mercato finanziario , certamente falliremo ancora , se non riusciremo tutti insieme , a generare strumenti a valore aggiunto in linea coi nuovi paradigmi comunitari. . La P.A. con i suoi apparati burocratici deve abbandonare le vecchie logiche gestionali e innescare un deciso cambiamento di rotta , considerato che sono in gioco i destini di una terra che ancora non ha risolto il problema meridionale , un territorio vasto e pieno di storia , che ha dimenticato l’eredità di Federico II (stupor mundi) e che non sa rigenerare il progetto economico. Una psicologia ancora “tribale” dei protagonisti della politica e della società locale e la mancanza di un “utilitarismo” condiviso e di una cultura di progetto , con una soglia del capitale sociale ancora bassa , frenano il cambiamento e l’ammodernamento della società siciliana . Occorre trovare i “valori guida” e ristabilire le giuste priorità progettuali per lo sviluppo dell’economia locale (rinunciando all’individualismo e alle organizzazioni chiuse a protezione di se stesse) , bisogna farlo aprendosi al mercato con nuove strategie e innovazion , occorre farlo integrando la cultura locale con le logiche dell’economia globale dettate dalla società europea. Occorre farlo e farlo subito , pena il definitivo allontanamento dai mercati più evoluti e l’ulteriore decadimento della nostra regione. Prof. D. Antonino Carbonio CEO CODIS Srl.


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