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REGIONE CALABRIA Presidenza Giunta Regionale

Autorità di Audit dei Programmi Operativi FESR e FSE 2007-2013

MANUALE DI AUDIT

POR FESR Calabria 2007-2013, C(2007) 6322 del 07.12.07

POR FSE Calabria 2007-2013, C(2007) 6721 del 17.12.07

Versione n. 2

luglio 2009

Il presente manuale è stato elaborato dall’Autorità di Audit della Regione Calabria,

nell’ambito del progetto S.O.F.I.A – Studi Orientamento e Formazione per Internal

Auditors.

Manuale di Audit – ver. 2 – luglio 2009

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INDICE

1. INTRODUZIONE ........................................................................................ 4

1.1. gli obiettivi del manuale ................................................................................... 9

1.2. modalità di elaborazione e di revisione del manuale di audit ........................... 9

1.3. il quadro normativo di riferimento .................................................................. 10

1.4. il quadro logico delle attività ........................................................................... 20

1.5. la partecipazione dell’a.d.a. ai comitati di sorveglianza ................................. 23

2. AUDIT DEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO .................................. 25

2.1. Obiettivi della verifica del sistema di gestione e controllo .............................. 25

2.2. Metodologia e contenuti della valutazione di affidabilità dei sistemi di gestione

e controllo .............................................................................................................. 27

2.3. L’organizzazione delle attività di controllo .................................................... 32

2.4. Modalità e criteri di stesura dei rapporti ....................................................... 36

3. CAMPIONAMENTO .................................................................................. 40

3.1. Campionamento .......................................................................................... 40

3.2. Il campionamento stratificato ....................................................................... 47

3.3. Campionamento supplementare ................................................................... 53

4. AUDIT DELLE OPERAZIONI .................................................................... 54

4.1. Gli obiettivi delle verifiche sulle operazioni ................................................... 54

4.2. Organizzazione e contenuti del controllo sulle operazioni .............................. 56

4.3. La metodologia di controllo delle operazioni .................................................. 58

4.4. Modalità e criteri di stesura dei rapporti di verifica ....................................... 67

5. IL CONTRADDITTORIO ED IL RAPPORTO DI VERIFICA .......................... 69

5.1. Per l’audit di sistema ................................................................................... 69

5.2. Per l’audit delle operazioni ........................................................................... 70


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5.3. Misure correttive .......................................................................................... 71

5.3.1. Per l’audit di sistema: .............................................................................. 71

5.3.2. Per l’audit sulle operazioni: ...................................................................... 72

5.4. Valutazione delle misure correttive ............................................................... 74

6. FOLLOW UP ............................................................................................ 75

7. REPORTISTICA ...................................................................................... 77

7.1. Il rapporto e il parere annuale di controllo .................................................... 77

ALLEGATI

1. Codice Etico dei funzionari dell’autorità di audit

2. Modello di valutazione dell’affidabilità del sistema di gestione e

controllo

3. Check list Audit di sistema

4. Valutazione del rischio

5. Check list per l’audit delle operazioni

6. comunicazione avvio verifica

7. Verbale di controllo sul sistema

8. Verbale di controllo sulle operazioni

9. Rapporto di controllo

10. Parere annuale

11. Rapporto annuale di controllo


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1. INTRODUZIONE

I nuovi Regolamenti comunitari istituiscono l’autorità di Audit e ne

disciplinano l’attività, che rappresenta un’innovazione sostanziale in materia di

Fondi strutturali e Politiche di Coesione.

Da una lettura comparata dei Regolamenti in vigore per le precedenti

programmazioni, emerge un rafforzamento delle funzioni e della rilevanza

riconosciuta agli Stati membri in materia di gestione e controllo dei Programmi

comunitari cofinanziati dai Fondi strutturali, attraverso un potenziamento dei

sistemi di gestione e controllo dei Programmi Operativi.

L’obiettivo perseguito all’uopo è assicurare un corretto ed efficace utilizzo delle

risorse comunitarie dei Fondi strutturali, nella fattispecie previsti dai POR

Calabria FESR e FSE per la programmazione 2007-2013.

Il Regolamento 1083/2006, recante disposizioni generali sui fondi strutturali,

individua con i consideranda n. 62 e 63 i principi e gli strumenti che informano

le attività di gestione, certificazione e Audit nella programmazione comunitaria

2007-2013.

Il n. 62 precisa testualmente che “Gli Stati membri adottano misure adeguate

per garantire il corretto funzionamento del sistema di gestione e di controllo. A

tal fine occorre stabilire, in base al diritto comunitario in vigore per il periodo di

programmazione 2000-2006, i principi generali e le funzioni necessarie cui i

sistemi di controllo di tutti i programmi operativi devono conformarsi”.

Il n. 63 conclude che “è pertanto necessario designare un'autorità di gestione

unica per ciascun programma operativo, precisandone le responsabilità e

chiarendo le funzioni dell’autorità di Audit. Occorre, inoltre, garantire parametri

qualitativi uniformi per la certificazione delle spese e per le domande di

pagamento prima che siano trasmesse alla Commissione. È necessario precisare

la natura e la qualità delle informazioni su cui tali domande si basano e, a tal

fine, stabilire le funzioni dell’autorità di certificazione”.


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La principale fonte normativa di riferimento è rappresentata dall’articolo 70 del

Regolamento 1083/2006, il quale dispone che “gli Stati membri sono

responsabili della gestione e del controllo dei Programmi Operativi in particolare

mediante le seguenti misure:

- garantiscono che i sistemi di gestione e controllo dei programmi operativi

siano istituiti in conformità” alla normativa comunitaria di riferimento (artt. 58-

62 dello stesso Regolamento);

- prevengono, individuano e correggono le irregolarità e recuperano gli importi

indebitamente versati compresi, se del caso, gli interessi di mora. Essi ne danno

notifica alla Commissione e la informano sull'andamento dei procedimenti

amministrativi e giudiziari”.

A fronte di tale rafforzamento delle competenze e delle responsabilità assegnate

agli Stati membri, l’autorità di Audit costituisce un organismo funzionalmente

indipendente dall’autorità di gestione e dall’autorità di certificazione, ai sensi

dell’ art. 59 comma 1 lett. c del Reg. (CE) 1083/06 ed, altresì, adempie a tutte le

numerose funzioni previste e dal suddetto Regolamento e dal Reg. (CE) di

Attuazione 1828/06. Nell’esecuzione dei compiti descritti l’autorità di Audit è

tenuta, in primo luogo, a predisporre una strategia tesa a verificare il

raggiungimento degli obiettivi di Audit e ad informare la Commissione.

La Strategia di Audit si può definire come un documento di programmazione

elaborato al fine di consentire alla stessa di presentare, entro il 31 dicembre di

ogni anno, una relazione annuale di controllo, ai sensi dell’articolo 62, paragrafo

1, lettera d), punto (i), e di formulare, a norma dell’articolo 62, paragrafo 1,

lettera d), punto (ii) relativamente ai Programmi Operativi coperti dalla strategia

“un parere, in base ai controlli ed alle attività di Audit effettuati sotto la propria

responsabilità, in merito all’efficace funzionamento del sistema di gestione e di

controllo, indicando se questo fornisce ragionevoli garanzie circa la correttezza

delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione e circa la legittimità e

regolarità delle transazioni soggiacenti”, nonché gli esiti dei controlli e le attività


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poste in essere per attivare meccanismi correttivi in caso di irregolarità o

carenze.

In particolare, i compiti assegnati all’autorità di Audit e regolati dal predetto

art. 62 del Regolamento (CE) n. 1083/2006 e dagli artt. 16-18 del Reg. (CE)

1828/2006 , sono i seguenti:

• accertare l'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo

del Programma Operativo.

L’autorità di Audit è tenuta ad espletare adeguate verifiche, anche in

loco, miranti ad accertare che il sistema di gestione e controllo

predisposto dall’autorità di Gestione sia in grado di assicurare che le

operazioni vengano realizzate nel rispetto delle norme di riferimento

comunitarie e nazionali. A tale scopo, l’autorità di Audit deve verificare

l’assetto organizzativo del sistema di gestione e controllo (compresa

l’organizzazione interna dell’autorità di Gestione e dell’autorità di

Certificazione), le procedure di programmazione, attuazione,

rendicontazione e certificazione della spesa, il sistema di monitoraggio, i

sistemi contabili, le modalità e gli strumenti per i controlli di primo

livello, gli strumenti individuati per assicurare un’adeguata informazione

e pubblicità delle operazioni, il rispetto delle politiche comunitarie

trasversali afferenti l’ambiente, gli appalti pubblici, gli aiuti di stato e le

pari opportunità.

• Garantire, altresì, che le attività di Audit siano svolte su un campione di

operazioni adeguato per la verifica delle spese dichiarate.

L’autorità di Audit, oltre ai controlli suddetti, svolge apposite verifiche in

loco dirette ad accertare l’effettività, la correttezza e l’ammissibilità delle

spese relative alle operazioni realizzate nell’ambito del Programma

Operativo. Tali verifiche devono riguardare un campione casuale di

operazioni che sia rappresentativo dell’universo delle operazioni del

Programma Operativo. L’autorità di Audit decide, inoltre, sulla base di


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una valutazione professionale, se sia necessario sottoporre ad audit un

campione supplementare di ulteriori operazioni relativi a specifici fattori

di rischio individuati e garantire, altresì, per ogni programma una

copertura sufficiente dei diversi tipi di operazioni, dei beneficiari, degli

organismi intermedi e degli assi prioritari.

• Presentare la Strategia di audit

Entro nove mesi dall’approvazione del Programma Operativo, l’autorità

di audit è incaricata di presentare la strategia di audit, con l’indicazione

degli organismi sottoposti all’attività di audit (per l’audit di sistema), la

metodologia utilizzata, il metodo di campionamento per la selezione delle

operazioni da sottoporre ad audit, la pianificazione delle attività di audit

(le attività devono essere ripartite uniformemente sull’intero periodo di

programmazione).

• Presentare il rapporto annuale ed il parere annuale in merito all’efficace

funzionamento del sistema di gestione e controllo.

Entro il 31 dicembre di ogni anno, dal 2008 al 2015, l’autorità di audit

trasmette alla Commissione, per ciascun Programma Operativo, i

rapporti annuali di controllo relativi agli audit eseguiti nei 12 mesi

precedenti il 30 giugno dello stesso anno. Il primo rapporto, da

presentare entro il 31 dicembre 2008, riguarda le attività di audit svolte

nel periodo dal 1º gennaio 2007 al 30 giugno 2008. I rapporti annuali di

controllo dell’autorità di audit sono allegati al proprio parere sull’efficace

funzionamento del sistema di gestione e controllo del Programma

Operativo e riportano l’indicazione delle attività di controllo svolte nel

periodo di riferimento ed i relativi esiti. Nei casi di chiusura parziale di

un programma operativo previsti dall'articolo 88 del Regolamento (CE)

1083/2006, l’autorità di audit deve presentare una dichiarazione di

chiusura parziale in cui si attesti la legittimità e la regolarità della spesa

in parola.


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• Presentazione della dichiarazione di chiusura

Alla chiusura di un Programma Operativo, l’autorità di audit deve

fornire, oltre al parere annuale e all’allegato rapporto, una dichiarazione

che attesti che le spese del Programma sono state effettivamente

sostenute, le stesse risultano legittime e regolari e che, pertanto, la

domanda di pagamento di saldo è valida e fondata. Nello svolgimento

delle proprie funzioni, l’autorità di audit dovrà assicurare durante

l’intero periodo di programmazione un processo continuo di elaborazione

delle informazioni raccolte attraverso la verifica dei sistemi di gestione e

controllo e i risultati degli audit delle operazioni, distinguendo tra

campioni statistici casuali ed eventuali campioni supplementari.

Com’è noto, la Regione Calabria si è dotata di una struttura di Audit con 34

unità a dimostrazione dell’impegno della medesima ad avviare responsabilmente,

sin dal primo anno di attuazione dei programmi operativi 2007-2013, l’attività di

controllo prevista dai Regolamenti comunitari.

La funzione della suddetta autorità per i programmi operativi FERS e FSE

2007-2013 è attribuita ad una apposita struttura di livello dirigenziale generale

posta alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta regionale.

Per quanto riguarda, invece, gli strumenti dell’autorità di audit, si è inteso

coordinare in un documento operativo, quale il presente manuale di Audit,

completo dei relativi allegati, le molteplici attività attribuite all’autorità di audit

sui predetti programmi operativi.

Dall’approvazione della strategia di audit al rilascio del parere di chiusura

finale del programma operativo, è necessario, infatti, a fronte delle complesse

attività da svolgere, prevedere a latere della normativa, degli allegati e dei

supporti previsti dall’Unione Europea, uno strumento in grado di operare, in

primis, una chiara e circostanziata ripartizione logica delle attività previste, dei

soggetti coinvolti, delle modalità e dei contenuti operativi degli audit, della


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normativa di riferimento, nonché le garanzie che si intendono fornire a fronte

dell’attività da svolgere.

1.1. Gli obiettivi del manuale

Gli obiettivi del presente manuale consistono, in generale, nel fornire una

dettagliata metodologia sul corretto svolgimento della funzione di audit e

sull’esatto svolgimento delle attività e degli adempimenti previsti. Partendo,

innanzitutto, dagli obiettivi identificati nei Regolamenti, lo scopo è, quindi, quello

di assicurare uno strumento attuativo delle strategie di audit, consentendo,

altresì, un maggiore dettaglio operativo finalizzato ad ottenere una vantaggiosa

modalità pratica di conduzione degli adempimenti dell’attività in commento.

Il presente manuale si colloca logicamente a valle della normativa comunitaria

e nazionale di riferimento, delle indicazioni formulate all’interno di note

orientative delle Commissione Europea e delle linee guida elaborate dal RGS-

IGRUE. Peraltro, il Regolamento di attuazione ha previsto, a corollario della

normativa, degli apposti allegati che riportano i contenuti e le modalità di

esecuzione/formalizzazione degli adempimenti predetti.

1.2. Modalità di elaborazione e di revisione del Manuale di Audit

Per l’elaborazione del presente manuale, l’autorità di audit, con atto

organizzativo n. 1/2009 del Dirigente Generale, ha costituito appositi Gruppi di

lavoro su tematiche orizzontali e Gruppi di audit dedicati al controllo dei

Programmi Operativi. In particolare, un gruppo di lavoro è stato costituito per la

preparazione del manuale, delle procedure e delle check list e del relativo

aggiornamento nel tempo. Tale gruppo di lavoro ha predisposto il presente

manuale sulla base dei citati regolamenti, dei documenti metodologici IGRUE e

COCOF e dello standard internazionale INTOSAI.

Il presente manuale potrà essere sottoposto a verifica costante circa

l’adeguatezza dello stesso all’attività di audit posta in essere e ricorrendone i

presupposti, potrà essere revisionato. La base per la verifica e per l’eventuale

revisione del manuale sarà costituita dagli esiti delle verifiche di sistema e delle


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operazioni, nonché da eventuali revisioni della Strategia di audit che impongano

una rivisitazione delle procedure.

Si precisa che la revisione degli allegati potrà essere effettuata in maniera

indipendente per ciascun allegato senza richiedere necessariamente una

revisione generale.

Le successive revisioni del manuale saranno identificate attraverso

l’indicazione del numero della versione e del mese e dell’anno di emissione.

1.3. Il quadro normativo di riferimento

Nel presente paragrafo viene rappresentato il quadro normativo-regolamentare

di riferimento per l’attività di audit. La normativa è stata raccolta secondo la

fonte giuridica di principale pertinenza.

Si precisa che il presente quadro normativo non costituisce un elenco

esaustivo della normativa di riferimento, ma soltanto una rassegna indicativa

sempre suscettibile di integrazione.

L’autorità di audit si è, inoltre, dotata di uno specifico codice etico che si allega

al presente manuale (allegato 1), con l’obiettivo di costituire una guida di

comportamento professionale che accompagni il lavoro quotidiano dei funzionari

dell’autorità di audit, ma anche degli eventuali collaboratori e consulenti

coinvolti nel processo, promuovendo la cultura etica nell’esercizio delle diverse

attività poste in essere.

A) NORMATIVA COMUNITARIA

Regolamenti comunitari sui Fondi strutturali:

• Regolamento (CE) n. 1080 del 5 luglio 2006 relativo al Fondo europeo di

sviluppo regionale e recante abrogazione del Regolamento (CE) n.

1783/99;


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• Regolamento (CE) n. 1081 del 5 luglio 2006 relativo al Fondo sociale

europeo e recante abrogazione del Regolamento (CE) n. 1784/99;

• Regolamento (CE) N. 1082/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio

del 5 luglio 2006 relativo a un gruppo europeo di cooperazione

territoriale (GECT);

• Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell'11 luglio 2006,

recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale,

sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione che abroga il

Regolamento (CE) n. 1260/1999 e in particolare l’art. 32, comma 1;

• Regolamento (CE) n. 1828 dell’8 dicembre 2006 che stabilisce modalità

di applicazione del Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio

recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale

(FESR), sul Fondo sociale europeo (FSE) e sul Fondo di coesione e del

Regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio

relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale;

Normativa e Regolamenti comunitari sugli aiuti di Stato e le politiche orizzontali:

• appalti pubblici: Direttive nn. 17/18 del 2004;

• ambiente: Direttive nn. 2007/71 e 2008/1, Decisione CE 12.11.07 e

19.l2.07, Regolamento CE 1379/07, Decisione 2004/69/CE, Direttiva

2003/35/CE, Direttiva 2003/4/CE, Direttiva 2001/42/CE, Direttiva



85/337/C, Direttiva 79/409/CE; Relazione tra la Direttiva sulla VAS e i

fondi comunitari – Commissione europea COM (2006) 639 del

27/10/2006; Nota CE n.D/(2006) 310052 DG Regio e DG Env del

02/02/2006 per POR e PSR; art. 84 Reg. CE n.1698/2005;

• pari opportunità: Trattato di Amsterdam (1997), artt. 2, 3, 13, 118, 119,

136, 137, 141 e 251, Trattato di Maastricht (1993), art. 119, Direttiva


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2000/78/CE, Raccomandazione 92/131/CE, Direttiva 76/207/CE,

Direttiva 92/85/CE, Direttiva 86/613/CE, Direttiva 96/97/CE,

Direttiva 86/378/CE, Direttiva 79/7/CE, Direttiva 2000/43/CE,

Direttiva 97/80/CE;

• aiuti di Stato: Comunicazione 2006/C 54/8 del 04/03/2006

“Orientamenti 2007- 2013 per gli aiuti di Stato a finalità regionale”; Reg.

(CE) n. 1976/2006 della Commissione del 20 dicembre 2006 che

modifica i regolamenti (CE) n. 2204/2002, (CE) n. 70/2001 e (CE) n.

68/2001 per quanto riguarda la proroga dei periodi di applicazione; Reg.

(CE) n. 1628/2006 della Commissione del 24 ottobre 2006 relativo

all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti di Stato per

investimenti a finalità regionale; Regolamento della Commissione (EC) n.

1998/2006 del 15 Dicembre 2006 relativo all'applicazione degli artt. 87

e 88 del Trattato agli aiuti de minimis; Comunicazione 2006/C 323/01

del 30/12/2006 “Disciplina Comunitaria in materia di Aiuti di Stato a

favore di Ricerca, Sviluppo e Innovazione”; Orientamenti comunitari

sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti di capitale di

rischio nelle piccole e medie imprese (2006/C194/02 del 18/08/2006);

Regolamento (CE) n. 800/2008 Regolamento generale di esenzione per

categoria; Comunicazione della Commissione relativa alla

determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di

Stato illegalmente concessi (GUUE L 82 del 25 marzo 2008);

Comunicazione della Commissione sui tassi di interesse per il recupero

degli aiuti di Stato e di riferimento/attualizzazione in vigore per i 27

Stati membri con decorrenza 1° settembre 2008 (GUUE C216 del

23/08/2008); Comunicazione della Commissione sull'applicazione degli

articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di

garanzie (GUUE C 155 del 20 giugno 2008).


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Normativa e Regolamenti comunitari sulle irregolarità:

• Reg. n. 595/1991 del Consiglio, Reg. CE n. 1681/1994, Reg. CE n.

1831/1994, Reg. CE 3295/1994, Reg. CE 2988/1995, Reg. Ce n.

2185/1996, Reg. CE n.1150/2000, Reg. CE 1383/2003, Reg. CE n.

2035/2005.

• Linee guida predisposte dalla Commissione UE per la definizione della

strategia di audit e note orientative:

• Nota orientativa sull'attività di valutazione della conformità (a norma

dell'articolo 71 del regolamento (CE) n. 1083/2006);

• Nota orientativa sulla strategia di audit (ai sensi dell’ art.62 del

regolamento -- (CE) n.1083/2006 del Consiglio);

• “Criteri-guida europei di applicazione delle norme di controllo

dell’INTOSAI”;

• Draft sampling guide of the European Commission DG Regional Policy

DG Employement, Social Affairs and Equal Opportunities;

• DRAFT Working document concerning good practice in relation to

management verifications to be carried out by Member States on

projects co-financed by the Structural Funds and the Cohesion Fund for

the 2007 – 2013 programming period (31-03-2008);

• Guidance on a common methodology for the assessment of management

and control systems in the Member States (2007-2013 programming

period).

B) NORMATIVA NAZIONALE.

Linee guida nazionali e documenti di riferimento per la definizione della strategia

di audit:


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QUADRO STRATEGICO NAZIONALE

• Il Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, approvato dalla

Commissione Europea con decisione del 13 luglio 2007.

• In attuazione della Strategia e del contenuto dei Regolamenti

comunitari, l’Amministrazione statale italiana ha definito il Quadro

strategico nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007- 2013.

Tale documento individua, tra i propri obiettivi, il rafforzamento delle

competenze e della capacità istituzionale dei soggetti responsabili della

programmazione e gestione della politica regionale unitaria, attraverso

una governance multilivello, al fine di assicurare una corretta e sana

gestione delle risorse comunitarie e nazionali;

• Linee guida sui sistemi di gestione e controllo per la programmazione

2007/2013 della Ragioneria generale dello Stato- IGRUE, del

19/4/2007;

• Linee guida sulle modalità di definizione del parere di conformità iniziale

del sistema di gestione e di controllo (ex art.62 c.1,lettera d) punto II del

Regolamento CE n. 1083/2006) della Ragioneria generale dello Stato-

IGRUE;

• Circolare n. 34 dell’8 novembre 2007 del Ministero dell’Economia e delle

Finanze Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGRUE;

• Monitoraggio unitario progetti 2007/2013 protocollo di colloquio e

descrizione dei dati da trasmettere al sistema nazionale di monitoraggio

del QSN di febbraio 2008;

• Nota IGRUE prot. 134347 del 17.11.2008 sulle “Strategie di Audit dei

programmi 2007-2013” recante orientamenti per la definizione delle

strategie stesse;


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Alcune norme sia nazionali che comunitarie si considerano regole di carattere

generale applicabili alle relative categorie di operazioni che si distinguono in:

- Acquisizioni di beni e prestazioni di servizi;

- Realizzazione di opere pubbliche;

- Erogazione di aiuti a singoli destinatari;

- Realizzazione di attività di formazione.

Di conseguenza, il quadro normativo che attiene alla effettiva realizzazione

delle operazioni è innanzi tutto quello riferito ai seguenti programmi:

• PO Governance e AT 2007-2013 approvato con Decisione della

Commissione europea C(2007) 3982 del 17.08.2007;

• PO Ricerca e Competitività 2007-2013 approvato con Decisione della

Commissione europea C(2007) 6882 del 21.12.07;

• POI Energie rinnovabili e risparmio energetico 2007-2013 approvato con

Decisione della Commissione C(2007) 6820 del 20.12.07;

• POI Attrattori culturali, naturali e turismo 2007-2013 approvato con

Decisione della Commissione europea C(2008) 5527 del 06.10.2008.

Principale normativa nazionale:

• L. 241/90 e successive modifiche recante le norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti

amministrativi;

• Decreto Legislativo n.165/2001 e ss.mm.ii recante le norme generali

sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni

pubbliche;


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• D.L. 181/2006 “Disposizioni urgenti in materia di riordino delle

attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri”,

convertito con modificazioni dalla L. 233/2006;

• D.P.R. 28/11/2008 n. 197 “Regolamento di riorganizzazione del

Ministero dello Sviluppo Economico”.

Politiche orizzontali:

• appalti: D.Lgs. 163/2006 “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,

servizi e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e

2004/18/CE” e ss.mm.ii.;

• ambiente: Decreto Legislativo n. 42/2004 recante “Codice dei Beni

Culturali e del Paesaggio ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio

2002, n.137” (c.d. Codice del Paesaggio); D.Lgs. n. 152/2006 “Norme in

materia ambientale (c.d. T.U. ambiente) e ss.mm.ii.; Legge comunitaria

2007; Legge Finanziaria 2008;

• pari opportunità: Legge n. 903/1977: "Parità di trattamento fra uomini e

donne in materia di lavoro"; Legge n.125/1991: "Azioni positive per la

realizzazione della parità uomo-donna nel lavoro"; Legge n.215/1992:

"Azioni positive per l’imprenditoria femminile"; Legge n.53/2000:

"Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il

diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle

città"; Decreto legislativo n.151 /2001: "Testo unico delle disposizioni

legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della

paternità, a norma dell'art. 15 della Legge n. 53 del 08/03/2000"; D.Lgs

n.198/2006: "Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma

dell'art. 6 della Legge n. 246/2005"; Legge n.144/1999: "Misure in

materia di investimenti, delega al governo per il riordino degli incentivi

all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché

disposizioni per il riordino degli enti previdenziali"; Legge n. 53/2003:

"Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione


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e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e

formazione professionale"; Legge n. 405/1975: "Istituzione dei consultori

familiari"; Legge n.194/1978: "Norme per la tutela sociale della

maternità e sull'interruzione volontaria della gravidanza"; Direttiva della

Presidenza del Consiglio dei ministri del 23/05/07 “misure per attuare

pari opportunità e parità tra uomini e donne nelle pubbliche

amministrazioni”;

• aiuti di Stato: DPCM del 23 maggio 2007 “Disciplina delle modalità con

cui e' effettuata la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà,

concernente determinati aiuti di Stato, dichiarati incompatibili dalla

Commissione europea, di cui all'articolo 1, comma 1223, della legge 27

dicembre 2006, n. 296”; Legge 27 dicembre 2006, n. 296 "Disposizioni

per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge

finanziaria 2007)"; Decreto del ministero delle Attività produttive del

18/04/2005 ”Adeguamento alla disciplina comunitaria dei criteri di

individuazione di piccole e medie imprese”;

• 5) sistemi informativi: DLgs. 20 ottobre 1998, n. 368; DPR 20 ottobre

1998, n. 403; DPR 20 ottobre 1998, n. 428; DPCM 8 febbraio 1999

Regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la

duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei

documenti informatici; DLgs 30 luglio 1999, n. 281 Disposizioni in

materia di trattamento dei dati personali per finalità storiche, statistiche

e di ricerca scientifica; Decreto Legislativo n. 297 del 1999 recante

“Riordino della disciplina e snellimento delle procedure per il sostegno

della ricerca scientifica e tecnologica, per la diffusione delle tecnologie,

per la mobilità dei ricercatori”Decreto Legislativo n. 196/2003 “Codice in

materia di protezione dei dati personali”.

Contabilità di Stato e controlli:

• Costituzione: artt. 81, 100, 103, e 119; R.D. n. 2440/1923 ss.mm.ii.

recante le disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla


18

contabilità generale dello Stato; R.D. n. 827/1924 ss.mm.ii.

“Regolamento per l’amministrazione e per la contabilità generale dello

Stato”; Legge n. 887/1984 “Disposizioni per la formazione del Bilancio

annuale e pluriennale dello Stato”; Legge n. 878/1986 “Disciplina del

nucleo di valutazione degli investimenti pubblici e disposizioni relative al

Ministero del Bilancio e della programmazione economica”; Legge n.

362/1988 “Nuove norme in materia di Bilancio e di Contabilità dello

Stato”; Dlgs n. 279/1997 “Individuazione delle unità previsionali di base

del Bilancio dello Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e

ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato”; Legge nn. 19 -

20/1994 “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte

dei Conti” e ss.mm.ii.; Dlgs. n. 76/2000 “Principi fondamentali e norme

di coordinamento in materia di Bilancio e di contabilità delle Regioni in

attuazione dell’art. 1, c. IV, L. 25/06/1999 n. 208”; D.lgs. 77/95

“Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali”; Dlgs n. 267/2000

e ss.mm.ii. “Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”; L.

266/2005 “Legge Finanziaria 2006”.

Irregolarità:

• Artt. 640, 640 bis, 640 ter, 316 bis, 316 ter, 318, 319, 319 bis e ter,

320, 321, 322, 322 bis c.p.; D.P.C.M. 11/01/1995; art. 76 DLgs. n.

526/1999; Legge n. 300/2000 “Ratifica ed esecuzione di Atti

internazionali elaborati in base all’art K.3 del Trattato U.E.”; Dlgs n.

68/2001 “Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di Finanza”;

D.P.C.M. 23/07/2002; D.P.R. n. 91/2007 “Regolamento per il riordino

degli organismi operanti nel dipartimento per il coordinamento delle

politiche comunitarie”.

• Dlgs. N. 231/2001 "Disciplina della responsabilità amministrativa delle

persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di

personalità giuridica".


19

Spese ammissibili:

• D.P.R. n. 196 del 03/10/2008, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della

Repubblica Italiana n. 294 del 17/12/2008 - Regolamento di esecuzione

del regolamento (CE) n. 1083/2006 recante disposizioni generali sul

fondo europeo di sviluppo regionale, sul fondo sociale europeo e sul

fondo di coesione;

• Vademecum per l’ammissibilità della spesa del FSE - PO 2007-2013,

condiviso da ultimo in data 03.11.2008.

C) NORMATIVA REGIONALE

• L. Regionale n. 4 del 26 gennaio 1987, “Istituzione della commissione

per l'uguaglianza dei diritti e delle pari opportunità fra uomo e donna”;

• L. Regionale n. 19 del 4 settembre 2001, “Norme sul procedimento

amministrativo, la pubblicità degli atti ed il diritto di accesso. Disciplina

della pubblicazione del Bollettino Ufficiale della Regione Calabria”;

• L. Regionale n.19/2002 “ Norme per la tutela, governo ed uso del

territorio – Legge urbanistica della Calabria e ss.mm.ii. ex L. Reg. nn.

14/2006 e 29/2007”;

• L. Regionale n. 8/2002 “Ordinamento del bilancio e della contabilità

della Regione Calabria”;

• Art 49 dello Statuto della Regione Calabria (Legge Reg. n.25/2004)-

Ordinamento amministrativo;

• L. Regionale n. 1/2006 “Provvedimento generale recante norme di tipo

ordinamentale e finanziario”;

• L. Regionale n. 3/2007 “disposizioni sulla partecipazione della Regione

Calabria al processo normativo e comunitario e sulle procedure relative

all’attuazione delle politiche comunitarie”;


20

• L. Regionale n. 26 del 7 dicembre 2007, “Istituzione dell’autorità

regionale denominata «Stazione Unica Appaltante» e disciplina della

trasparenza in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture”,

così come modificata dalla Legge regionale n. 2/2008;

• L. Regionale n. 31 del 16 ottobre 2008, “Interventi regionali in materia di

sostegno alle vittime della criminalità e in materia di usura”;

• L. Regionale n. 5 del 10 gennaio 2007, “Promozione del sistema

integrato di sicurezza” e s.m.;

• L. Regionale n.50 del 15 gennaio 1986, “Istituzione di una commissione

consiliare contro il fenomeno della mafia in Calabria”;

• Reg. Regionale n.1 del 19 febbraio 2007 “Regolamento per la

concessione di contributi straordinari alle vittime della criminalità

organizzata, ai sensi della L.R. n.7 del 2.05.2001, art.9, comma 28”;

• Art 54 Legge regionale n. 15 del 13-06-2008 Regione Calabria

“Provvedimento Generale di tipo ordinamentale e finanziario”, norma di

adeguamento al Decreto Legislativo 8 giugno 2001, n. 231.

1.4. Il quadro logico delle attività

Al fine di eseguire una corretta pianificazione degli audit sui sistemi di gestione

e controllo e sulle operazioni, occorre che le attività di cui si compone la

funzione di audit, siano poste in essere secondo degli schemi che evidenzino gli

input utilizzati e gli output generati. L’attività di audit è organizzata sulla base di

un quadro logico molto preciso che in conformità a quanto previsto all’art. 62 del

Reg. (CE) 1083/2006 prevede, come obiettivi generali, di:

(i) accertare l'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo del

Programma Operativi;

(ii) garantire che le attività di audit siano svolte su un campione di operazioni

adeguato per la verifica delle spese dichiarate.


21

Tali obiettivi sono perseguiti attraverso una serie di adempimenti complessivi

previsti dalla normativa comunitaria, ovvero:

(a) elaborazione di una strategia di audit;

(b) esecuzione degli audit dei sistemi di gestione e controllo;

(c) campionamento delle operazioni da sottoporre a verifica;

(d) esecuzione audit delle operazioni;

(e) implementazione del follow up e condivisione dei risultati;

(f) elaborazione di rapporti e pareri annuali e di chiusura parziale e finale.

L’attività di controllo svolta dall’autorità di audit, così come previsto dai

Regolamenti comunitari nn. 1083/2006 e 1828/2006, si snoda secondo un ciclo

annuale e consta delle seguenti macro fasi:

1. Elaborazione della strategia di audit (valutazione preliminare dei rischi;

attività di elaborazione e predisposizione; invio alla Commissione

europea; approvazione ai sensi del paragrafo 4 dell’art. 62 del Reg. (CE)

1083/2006);

2. Audit di sistema per accertare l'efficace funzionamento del sistema di

gestione e di controllo del Programma Operativo e notifica delle

risultanze del system audit ai soggetti interessati un’organizzazione delle

attività di controllo (audit sui sistemi di gestione e controllo; valutazione

sull’affidabilità dei sistemi di gestione e controllo; rapporti di controllo;

condivisione dei risultati);

3. Campionamento (campionamento statistico casuale; eventuale

campionamento supplementare) - sulla base della precedente

valutazione dell’affidabilità dei sistemi di gestione e controllo, si

provvede alla definizione del livello di confidenza richiesto dalla


22

normativa (Allegato IV del Reg. 1828/2006), all’individuazione

dell’intervallo medio di campionamento e del reliability factor - notifica

del campione ai soggetti interessati;

4. Audit delle operazioni selezionate, analisi e comunicazione dei risultati

dei controlli sulle operazioni, contraddittorio, richiesta azioni correttive e

follow-up, ossia monitoraggio circa l’attuazione delle raccomandazioni,

discusse e condivise (organizzazione delle attività di controllo;

esecuzione vera e propria dei controlli; rapporti di controllo; condivisione

dei risultati);

5. Follow up (implementazione di meccanismi preventivi e correttivi;

scoperta e conseguente segnalazione di irregolarità e frodi; richiesta di

rettifiche finanziarie; eventuali richieste di modifica dei sistemi di

gestione e controllo; sorveglianza dei meccanismi);

6. Reporting annuali e di chiusura (elaborazione del rapporto annuale;

rilascio del parere annuale; rilascio del parere di chiusura finale; rilascio

di eventuale parere di chiusura parziale).

Le risultanze delle attività di audit della competente autorità, ai sensi dell’art.

62, paragrafo 1), lettere a) e b) del Reg. (CE) 1083/2006, potranno condurre

all’aggiornamento della medesima strategia di audit.

Il processo di controllo a ciclo continuo sarà eseguito nel rispetto della

tempistica dei richiamati regolamenti comunitari.

Dal punto di vista grafico, il quadro logico delle attività di Audit può essere

rappresentato nel modo seguente, tenuto conto che lo stesso quadro logico

presenta natura circolare, nel senso che le attività “fisiologiche” vivono degli out-

put generati dalle attività eseguite nel corso dell’anno precedente.


23

Il dettaglio delle singole attività e degli adempimenti operativi sarà esposto nei

singoli capitoli destinati ad illustrare le attività di cui si compone la funzione di

audit.

Si precisa che l’esecuzione ciclica delle su indicate attività consente di

adeguare eventuali sub attività o attività sulla base delle risultanze complessive

dell’attività di audit.

1.5. La partecipazione dell’A.d.A. ai comitati di sorveglianza

Il Comitato di Sorveglianza ha la funzione di accertare l’efficacia e la qualità

dell’attuazione del Programma Operativo. Esso è istituito, con atto formale, entro

3 mesi dalla data di notifica della decisione di approvazione del programma.

Alle riunioni del Comitato, su invito del Presidente, può partecipare l’Autorità

di Audit, oltre all’Autorità di Certificazione, al Valutatore indipendente, ad

esperti e ad altre Amministrazioni.

Strategia di

Audit

Audit di Sistema

Contraddittorio

Campionamento

Notifica del

campione

Audit operazioni

Contraddittorio

Azioni correttive

Follow up

Predisposizione

rapporti/pareri

annuali

analisi dei

risultati

Analisi e

comunicazione

risultati

Autorità di

Audit

AUDIT SISTEMA

CAMPIONAMENTO AUDIT OPERAZIONI

REPORTING

Figura 1 - quadro logico delle attività


24

Sono, invece, membri del Comitato di Sorveglianza:

- l’Autorità di Gestione e i Responsabili degli Assi Prioritari della Regione

Calabria,

- le Autorità di Gestione del POR Calabria FESR 2007 – 2013 e del PSR

Calabria FEASR 2007 - 2013;

- le Amministrazioni, diverse dall’Autorità di Gestione, titolari di linee di

intervento all’interno del Programma Operativo;

- i Responsabili degli Organismi Intermedi;

- il Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per le Politiche di

sviluppo e coesione –Servizio per le Politiche dei Fondi Strutturali

Comunitari, in qualità di Amministrazione nazionale responsabile del

coordinamento generale delle politiche dei Fondi Strutturali;

- il Ministero dell’Economia e delle Finanze - Ispettorato Generale per i

rapporti con l’Unione Europea (I.G.R.U.E.), in qualità di Amministrazione

nazionale responsabile del Fondo di rotazione di cui alla legge 183/87;

- il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale – DG Politiche per

l’Orientamento e la Formazione per i PO FSE, in qualità di Amministrazione

nazionale capofila del FSE;

- le Amministrazioni responsabili delle politiche trasversali (Ambiente e Pari

Opportunità), secondo i rispettivi ambiti di competenza territoriale e le

Autorità ambientali competenti per ambito territoriale;

- le Autorità di Gestione dei Programmi Operativi Nazionali dei settori

d'intervento del Programma Operativo;

- le componenti del Partenariato istituzionale e le autonomie funzionali;

- i rappresentanti del Partenariato economico e sociale e del terzo settore;

- un Rappresentante della Corte dei Conti.


25

2. AUDIT DEI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO

2.1. Obiettivi della verifica del sistema di gestione e controllo

I regolamenti sui fondi strutturali per il periodo di programmazione 2007-2013

pongono grande attenzione sulla necessità di concentrare l'attività dell’autorità

di audit sulla valutazione dell'affidabilità dei sistemi di gestione e controllo dei

programmi operativi.

Tale logica è supportata dal ruolo rivestito dall’autorità di audit che, nel nuovo

periodo di programmazione, attraverso la presentazione del rapporto e del parere

annuale, deve dichiarare la conformità dei sistemi di gestione e controllo.

L’autorità di audit., conformemente a quanto previsto dall'art. 62 del Reg. CE

1083/06, procede annualmente alla valutazione dei sistemi di gestione e

controllo dei PO FESR/FSE 2007-2013 al fine di:

- ottenere ragionevoli garanzie sull'efficace funzionamento dei sistemi;

- accertare il livello di affidabilità dei sistemi.

Tale verifica tende a garantire l'osservanza delle prescrizioni di cui all'art. 58

del Reg. (CE) 1083/2006, in particolare:

- definizione delle funzioni degli organismi coinvolti nella gestione e nel

controllo e la ripartizione delle funzioni all'interno di ciascun organismo;

- l'osservanza del principio della separazione delle funzioni fra tali organismi

e all'interno degli stessi;

- procedure atte a garantire la correttezza e la regolarità delle spese

dichiarate nell'ambito del programma operativo;

- sistemi di contabilità, sorveglianza e informativa finanziaria informatizzati;

- sistema di informazione e sorveglianza nei casi in cui l'organismo

responsabile affida l'esecuzione dei compiti a un altro organismo;


26

- disposizioni per la verifica del funzionamento dei sistemi;

- sistemi e procedure per garantire una pista di controllo adeguata;

- procedure di informazione e sorveglianza per le irregolarità e il recupero

degli importi indebitamente versati.

Tale tipo di verifica, definita Audit di sistema, coinvolge l'organizzazione e le

procedure adottate dall’autorità di gestione e dall’autorità di certificazione,

nonché dagli eventuali organismi intermediari.

I risultati dell'esame sull'affidabilità dei sistemi di gestione e controllo sono

fondamentali per procedere all'individuazione del campione di operazioni da

sottoporre ad audit e rappresentano, altresì, informazioni ed elementi probatori

utili alla predisposizione del rapporto annuale di controllo e del relativo parere.

La valutazione dei sistemi risulta, inoltre, necessaria per:

• procedere all'aggiornamento annuale della strategia,

• ridurre i rischi nel minore tempo possibile;

• incrementare l'efficienza dell'audit;

• pianificare l'attività di audit;

• definire le priorità nelle attività di audit dei sistemi.

Le attività sopra descritte, nel loro complesso monitorate, analizzate ed

assemblate, consentono di elaborare il Rapporto annuale, il Parere annuale e la

Dichiarazione di chiusura, con ragionevole garanzia circa il livello di efficace

funzionamento del sistema di gestione e controllo dei Programmi Operativi

(FESR -FSE).

Nell’ambito degli audit di sistema sarà verificato il rispetto delle principali

norme comunitarie nazionali e regionali relative agli appalti pubblici, agli aiuti di


27

stato, ai sistemi informatici, nonché al rispetto delle procedure per il trattamento

delle irregolarità, etc.

Il livello di garanzia definito per i diversi organismi coinvolti nel sistema di

gestione e controllo è determinato dalle risultanze degli audit di sistema operati.

Detto processo prevede la verifica del livello di efficacia e di rispondenza di un

sistema di gestione e controllo rispetto agli obiettivi di sana gestione e di

coerenza con la normativa comunitaria e nazionale che ne regola il

funzionamento mediante l’utilizzo di modello di valutazione di seguito descritto.

2.2. Metodologia e contenuti della valutazione di affidabilità dei sistemi di

gestione e controllo

La metodologia di seguito descritta è finalizzata a determinare un livello di

affidabilità dei sistemi di gestione e controllo sulla base degli Audit di Sistema

effettuati nell’anno di riferimento.

Il modello proposto prevede la verifica del livello di efficacia e di rispondenza di

un sistema di gestione e controllo, rispetto agli obiettivi di sana gestione e di

coerenza con la normativa comunitaria e nazionale che ne regola il

funzionamento, mediante l’utilizzo di un modello di valutazione che fa

riferimento ai requisiti chiave e ai criteri per la valutazione dell’autorità di

gestione e dell’autorità di certificazione, quali elementi fondamentali di controllo,

così come indicati dalla Commissione Europea(1), integrati con ulteriori criteri

determinati con riguardo alle caratteristiche delle procedure e dei sistemi propri

dell’autorità di gestione e dell’autorità di certificazione nonché dei Dipartimenti

regionali responsabili di azioni del Management Risk.

In particolare, per il primo anno di attività dell’autorità di audit (AdA) l’esame

della descrizione dei sistemi di gestione e controllo dei Programmi Operativi ed il

relativo parere di conformità rilasciato dall’IGRUE e approvato dalla

Commissione Europea, costituiscono la base informativa preliminare dell’attività


28

di verifica dei sistemi da parte della stessa Autorità. Nel caso di parere di

conformità positivo, l’AdA utilizzerà il parere come elemento di base e strutturerà

le proprie verifiche al fine di riscontrare la conformità con quanto dichiarato e

valutato dall’IGRUE. Nel caso, invece, di parere di conformità con riserve, o

negativo, l’AdA approfondirà gli elementi di criticità e realizzerà un Audit di

Sistema ai diversi livelli del programma, al fine di approfondire e valutare la

portata delle criticità evidenziate dall’IGRUE o dalla Commissione Europea.

In ogni caso, la valutazione dell’affidabilità dei sistemi di gestione e controllo

avrà inizio con l’identificazione, la raccolta e l’analisi di tutta la documentazione

ufficiale; per ogni rapporto di controllo dovrà, quindi, predisporsi un elenco di

documenti esaminati, che rappresentano la base per la redazione del rapporto

stesso. Nel caso in cui le informazioni raccolte siano supportate solo da

dichiarazioni dei soggetti verificati, piuttosto che da documenti scritti, queste

potranno comunque essere assunte nel rapporto di controllo provvisorio e

acquisiranno il valore di una dichiarazione da parte del soggetto verificato, una

volta terminato il processo di contraddittorio senza commenti ed emesso il

rapporto definitivo.

In particolare, i documenti che saranno oggetto di esame sono i seguenti:

- programma operativo;

- descrizione del sistema di gestione e controllo e relativo parere di

conformità emesso dall’IGRUE;

- manuali di procedure e linee guida;

- piste di controllo;

- organigrammi e ordini di servizio;

- convenzioni, accordi, disciplinari;

(1) Rif.: “Guidance on a common methodology for assessment of management and control systems in the Member

States – 2007-2013 programming period COCOCF 08/0019/00 – EN”


29

- bandi, delibere, determinazioni dirigenziali;

- output del sistema informativo gestionale del soggetto verificato;

- output del sistema informativo nazionale;

- Eventuali rapporti di controllo di soggetti esterni (Commissione Europea,

Guardia di Finanza, Corte dei Conti, etc);

- Note della Commissione europea;

- altra informazione utile.

I principali elementi di controllo del sistema cui si associa il rischio (intrinseco

e di controllo) sono valutati, per quanto applicabili, attraverso apposite check list

(allegato 3) sui diversi soggetti auditati e riguardano:

• per l’AdG e gli OI, i seguenti elementi:

1) Organizzazione: allocazione e separazione delle funzioni

2) Selezione: le procedure per la selezione delle operazioni

3) Sorveglianza: orientamenti dati ai Beneficiari

4) Controlli: modalità di realizzazione dei controlli amministrativi e in loco

5) Piste di controllo

6) Sistema contabile, di monitoraggio e di rendicontazione finanziaria

7) Gestione errori, irregolarità ed errori sistematici

• per quanto riguarda l’AdC,

- Organizzazione: allocazione e separazione delle funzioni

- Piste di controllo e sistema informatizzato

- Procedure per la certificazione della spesa e relative verifiche

- Tenuta registro recuperi, recuperi pendenti e soppressioni


30

Il suddetto modello prevede, inoltre, per come previsto nella Strategia di audit,

l’impiego degli standard internazionalmente riconosciuti, che pongono al centro

dell’attività di Audit di Sistema una valutazione del prodotto tra il rischio

intrinseco o inerente (IR - probabilità di errori o irregolarità legate all’attività

gestionale) e il rischio di controllo (CR - probabilità di non rilevazione dei

meccanismi di controllo di I livello di eventuali errori o irregolarità legate

all’attività gestionale), denominato rischio di revisione (cfr § 3.2).

L’esecuzione dell’attività per la verifica dei sistemi di gestione e controllo sarà

pertanto, articolata in due fasi:

1. Predisposizione delle check list di controllo: le check list prevedono per

ciascuno dei criteri individuati una serie di domande finalizzate ad acquisire

tutte le informazioni necessarie per la raccolta di quegli elementi probatori

utili a verificare la conformità e l’efficace funzionamento del sistema;

2. Esecuzione dell’Audit di Sistema: l’AdA procederà all’analisi di tutta la

documentazione disponibile e, sulla base della check list per l’Audit di

Sistema, valuterà il livello di rischio (o grado di funzionamento), relativo a

ciascun criterio esaminato, associando ad ognuno un valore “basso”,

“medio”, “alto”.

Tale giudizio sarà riconducibile alle tre categorie per la valutazione

dell’efficienza dei criteri proposta dalla Commissione europea:

• Funziona bene. Non ci sono debolezze ovvero sono stati trovati solo

debolezze marginali. Queste debolezze non hanno nessun impatto

significativo sul funzionamento dei requisiti chiave/autorità/sistemi.

• Funziona parzialmente. Sono state trovate delle debolezze che hanno

portato o potrebbero portare ad irregolarità. Sono stati predisposti piani di

azioni e/o raccomandazioni. Lo Stato Membro/la Commissione potrebbero

decidere di intraprendere azioni correttive (ad es. interruzione o sospensione

dei pagamenti) per mitigare il rischio di utilizzo improprio dei fondi UE.


31

• Fondamentalmente non funziona. Sono state trovate numerose debolezze

che hanno portato o potrebbero portare ad irregolarità. L’impatto sull’efficace

funzionamento dei requisiti chiave/autorità/sistemi è significativo -

funzionano male o non funzionano affatto. Le debolezze sono sistemiche ed

estese. Di conseguenza, non si può ottenere sicurezza dalla valutazione dei

requisiti chiave/autorità/sistemi. Un piano di azione formale dovrebbe essere

preparato e seguito nella sua attuazione. Lo Stato Membro/Commissione

Europea intraprende azioni correttive (ad es. sospensione dei pagamenti) per

mitigare il rischio di uso improprio dei fondi UE.

Pertanto, l’espletamento della valutazione su base professionale secondo le tre

possibili risposte e le modalità precedentemente descritte, consentirà all’A.d.A. di

quantificare automaticamente il livello di affidabilità del sistema. Ovvero, ciascun

livello quantitativo di rischio (basso, medio, alto) verrà posto in corrispondenza con i

range relativi alle classi teoriche di rischio (allegato 4) e verranno effettuate le

seguenti operazioni:

1. media ponderata dei valori dei singoli criteri che appartengono al

requisito (che costituisce il coefficiente di rischio associato a ognuno

dei requisiti: n. 7 per la A.d.G. e n. 4 per la A.d.C.);

2. media dei valori dei requisiti chiave che determina il valore di rischio

associato alla autorità. L’attribuzione del rischio associato alle diverse

autorità non potrà essere inferiore al valore di rischio associato ai

requisiti chiave definiti essenziali (per l’autorità di Gestione: requisito

chiave n. 4 – adeguate verifiche da parte del management; per

l’autorità di Certificazione: requisito chiave n. 3 – adeguati

provvedimenti affinché la certificazione delle spese sia affidabile e

fondata su solide basi);

3. media ponderata tra il rischio associato alla A.d.G. e quello associato

alla A.d.C. per determinare il rischio associato al sistema, in modo da

tener conto di tutti i fattori mitiganti/controlli compensativi che siano


32

presenti in una autorità e che riducano in maniera efficiente il rischio

nel sistema complessivo di gestione e controllo;

4. confronto tra il rischio associato al sistema con gli intervalli teorici

precedentemente definiti;

5. valutazione dell’affidabilità del sistema.

In conclusione, nella valutazione dei diversi criteri e requisiti chiave si prende in

considerazione l’impatto complessivo del livello di sicurezza, vale a dire, da una

parte le conseguenze del mancato rispetto o rispetto parziale di un criterio

sull’identificazione di errori/irregolarità e dall’altro le conseguenze del mancato

rispetto o rispetto parziale del criterio sulla probabilità di rilevare spese irregolari.

Sulla base del livello di affidabilità del sistema (alta, media o bassa) verrà fissato il

corrispondente livello di confidenza (pari rispettivamente al 60%, 75% e 90%)

conformemente con quanto previsto dall’allegato IV del Reg. (CE) n. 1828/2006.

Si fa presente che la metodologia proposta per la valutazione dell’affidabilità del

sistema potrà essere aggiornata periodicamente alla luce delle informazioni che

verranno acquisite nel corso degli anni.

2.3. L’organizzazione delle attività di controllo

All’esito della valutazione preliminare dei rischi, di cui ai paragrafi precedenti,

vengono individuati gli organismi da sottoporre a verifica e i principali aspetti sui

quali concentrare la verifica stessa.

Da qui prende avvio la fase dell’organizzazione dell'attività di controllo che dovrà

essere programmata in modo da consentire il corretto svolgimento delle attività di

definizione del campione e delle verifiche delle operazioni, successive alla verifica dei

sistemi.

A tal fine, dunque, se si considera che il periodo di riferimento per l’individuazione

delle operazioni da sottoporre a verifica è rappresentato dall’anno precedente

all’anno in cui viene presentato alla Commissione il Rapporto Annuale di Controllo


33

(art. 17 Reg CE 1828/06), volendo riservare un periodo di almeno 5 mesi per

l’esecuzione delle verifiche sulle operazioni (febbraio-giugno), è importante che le

verifiche di sistema, la stesura di rapporti condivisi e la definizione di un livello di

affidabilità, siano concluse entro dicembre di ogni anno in modo da consentire nel

mese di gennaio l’attività di campionamento e nei mesi successivi la verifica delle

operazioni. In ogni caso nell’elaborare un proprio programma dei controlli di

sistema, si dovrà tener conto dello stato di avanzamento procedurale del PO.

Per lo svolgimento delle attività inerenti gli audit di sistema i funzionari

dell’autorità di audit sono stati suddivisi per ogni PO in gruppi di lavoro a ciascuno

dei quali è stato assegnato il compito di svolgere l’audit di sistema su un organismo

da auditare tra quelli individuati.

Una volta definiti gli organismi da sottoporre ad audit si procederà ad effettuare

una nota formale con la quale si comunica la decisione di sottoporre l’organismo

ad audit e si procede alla raccolta e ad una sistematizzazione di tutte le

informazioni disponibili.

La prima attività da svolgere consiste nell’analisi desk della documentazione

raccolta, che possa consentire di compilare alcuni punti della check list e,

soprattutto, comprendere meglio l’organizzazione, le procedure e le metodologie

utilizzate, evidenziando eventuali punti critici o aree di rischio.

L'attività di audit proseguirà sulla base delle check list (allegato 3) che

costituiscono la guida da seguire per l’attività di audit, evidenziando tutti gli

elementi da esaminare.

A tale proposito, è il caso di sottolineare che check list predisposte potranno

essere sempre personalizzate per tener conto anche della specifica necessità della

verifica, ogni variazione apportata dall’AdA alle check andrà a modificare il relativo

allegato al presente manuale e dovrà essere sempre preliminare alla specifica

attività di controllo in loco.

Una volta conclusa l’analisi desk per ciascun soggetto controllato si procederà con

la formalizzazione della data per la visita in loco presso il soggetto da controllare.


34

I controlli saranno realizzati mediante interviste con il responsabile

dell’autorità/Organizzazione sottoposta ad audit e, ove possibile, con i principali

soggetti coinvolti a diverso titolo nella gestione del programma.

La verifica sul campo dei sistemi di gestione e controllo è diretta a raccogliere e

valutare gli elementi probatori attraverso cui l’auditor giunge a formulare il

proprio giudizio professionale. Conformemente agli standard internazionali

(INTOSAI), per avvalorare il giudizio e le conclusioni del controllore

sull'organizzazione, sul programma, sull'attività o sulla funzione oggetto del

controllo, gli elementi probatori devono essere adeguati, pertinenti e reperiti ad un

costo ragionevole. Per elementi probatori adeguati si intendono informazioni

sufficienti, dal punto di vista quantitativo, per conseguire i risultati del controllo e

che, sotto il profilo qualitativo, presentino un tale grado di obiettività da farle

ritenere affidabili e attendibili.

In particolare dovrà essere verificato il grado di rispondenza della struttura

esaminata ai requisiti chiave per la valutazione dei sistemi.

L’analisi dei diversi adempimenti andrà supportata con opportune evidenze che,

da un lato, consentano di verificare chiaramente le procedure utilizzate e, dall’altro,

permettano di documentare le procedure.

Al termine dell’attività di controllo, si procederà ad un incontro con il responsabile

dell’organismo controllato, al fine di evidenziare in maniera sintetica i principali

esiti del controllo, così da accertare la natura di eventuali errori e i punti deboli

rilevati durante il controllo, nonché discutere e concordare gli interventi necessari

per correggere gli stessi.

A chiusura dell’incontro il controllore si riserva di valutare tutti gli elementi

acquisiti e di trasmettere una comunicazione sull’esito dei controlli o la richiesta di

integrazione di documentazione.

La documentazione acquisita dovrebbe, ove possibile, essere ufficializzata,

mediante l’apposizione di un timbro e la firma del soggetto controllato sui principali


35

e più significativi documenti acquisisti in copia, soprattutto laddove documentano

delle criticità.

Al termine del controllo, si procederà alla predisposizione del verbale di controllo

(allegato 7). Il verbale conterrà le seguenti informazioni:

• organismo sottoposto a controllo;

• soggetti presenti al controllo e il periodo in cui si è svolto il controllo;

• elementi verificati;

• primo elenco di tutte le criticità/irregolarità rilevate;

• ogni altro possibile rilievo o anomalia ritenuta significativa;

• elenco della documentazione acquisita.

Il verbale viene firmato dal responsabile del controllo e, possibilmente,

controfirmato dal soggetto controllato (se il soggetto controllato si rifiuta di firmare

il verbale, il rifiuto viene riportato sul verbale stesso).

La documentazione ritenuta utile a supportare le risultanze emerse ed

ufficializzate nella relazione del controllo in loco, oltre ad essere citata nell’ambito

degli esiti delle verifiche, viene allegata allo stesso documento e numerata.

La documentazione utile a questa fase del controllo riguarda:

• la descrizione dei sistemi di gestione e controllo e gli eventuali

aggiornamenti;

• analisi dei documenti che descrivono le funzioni dell’organismo da

sottoporre a controllo;

• piste di controllo;

• manuali delle procedure e linee guida;


36

• bandi, delibere e determinazioni dirigenziali;

• sistema informativo;

• altro.

Gli strumenti che documentano il controllo svolto sono:

• regolamenti e normativa di riferimento;

• check-list per l’audit di sistema;

• verbale audit di sistema.

2.4. Modalità e criteri di stesura dei rapporti

Tutti i documenti raccolti nella fase descritta nel paragrafo che precede (incluso il

verbale di controllo) andranno a costituire il fascicolo dell’audit di sistema. Il

fascicolo comprenderà altresì la corrispondenza scambiata tra le parti.

Una volta terminato il controllo in loco si procederà pertanto :

A. all’analisi di tutta la documentazione raccolta durante il controllo e delle

annotazioni riportate sulle chek list, e alla conseguente valutazione

sull’affidabilità del sistema di gestione e controllo evidenziando eventuali

irregolarità/criticità riscontrate. In particolare, prima della fase di reporting,

si procede al riesame di tutta la documentazione acquisita nel corso delle

verifiche. In tale fase, vengono esaminati tutti gli elementi raccolti atti a

dimostrare l’affidabilità del sistema di gestione e controllo, tenendo conto

della validità della documentazione probatoria in termini di tipologia,

contenuto, tempistica nonché di coerenza con il Programma Operativo di

riferimento. In questa sede, nell’eventualità che si siano verificate lacune

informative è necessario che il controllore si attivi per richiedere

all’organismo sottoposto a controllo, anche per le vie brevi, documentazione

aggiuntiva.


37

B. alla redazione del “rapporto di controllo provvisorio” contenente le

indicazioni dell’organismo controllato, la descrizione sintetica dei controlli

effettuati, le irregolarità rilevate.

Il “rapporto di controllo provvisorio” è lo strumento principale per la

comunicazione dei risultati dell'audit di sistema. Tale documento deve essere

chiaro e conciso, deve evidenziare le principali conclusioni dell’audit di

sistema ed indicare ove possibile gli interventi necessari per correggere le

criticità identificate.

Può a tal riguardo essere utile l’incontro svolto alla fine delle attività di

controllo, laddove gli errori e le principali carenze possono essere anticipati e

preliminarmente discussi con i responsabili dell’organismo controllato. In tal

modo è possibile accertare la natura di tali errori e i punti deboli rilevati

durante il controllo nonché discutere e concordare gli interventi necessari

per correggere gli errori.

Il “rapporto di controllo provvisorio” dovrà contenere almeno le seguenti

informazioni:

• identificazione dell'organismo sottoposto a controllo e delle

persone che lo hanno rappresentato in sede di verifica;

• il periodo e luogo in cui si è svolto l’audit;

• risultanze dell’audit;

• eventuali azioni correttive proposte (raccomandazioni);

• l’indicazione di eventuali cause che hanno interrotto il controllo o

eventi che hanno limitato l’accesso ai documenti;

• la firma e il nominativo dei controllori.


38

Il rapporto di controllo provvisorio sarà firmato in originale in duplice copia

da parte di tutti i controllori ed eventualmente, se previsto, controfirmato da

parte del responsabile dell’autorità di audit.

Contestualmente alla redazione del rapporto di controllo provvisorio i dati

riportati nello stesso devono essere caricati nel database.

C. trasmissione del rapporto provvisorio al soggetto controllato e all’autorità

di Gestione, ed avvio dell’eventuale contraddittorio sugli esiti del controllo;

Una volta approvato il rapporto provvisorio da parte del Responsabile

dell’autorità di audit, si procederà alla trasmissione formale mediante nota

scritta, alla struttura controllata e all’autorità di Gestione o di Certificazione.

Il rapporto di controllo provvisorio dovrà essere trasmesso entro 30 gg dalla

fine della verifica. Il rapporto di controllo dovrà essere sempre trasmesso,

anche in caso di esito del controllo positivo. In assenza di informazioni viene

formalizzato come rapporto definitivo, in caso contrario si aprirà il

contraddittorio.

La documentazione utile a questa fase del controllo consiste:

• Check list per l’audit di sistema

• piste di controllo

• documentazione raccolta durante il controllo in loco

• regolamenti e normativa di riferimento

Gli strumenti che documentano il controllo svolto sono:

• check-list per l’audit di sistema (allegato 3)

• verbale di controllo e rapporto di controllo provvisorio

• lettera di trasmissione del rapporto.


39

L’autorità di audit registrerà sul proprio database la data di chiusura del rapporto

finale e l’esito del controllo insieme alle seguenti informazioni:

• Soggetto controllato

• Data controllo

• Criticità riscontrate

• Codifica criticità

• Irregolarità riscontrate

• Data di invio del rapporto al soggetto controllato

L’autorità di audit. resterà in attesa di una comunicazione dell’A.d.G./soggetto

controllato delle misure correttive adottate per risolvere le criticità riscontrate.

Le informazioni relative al follow-up saranno anch’esse tempestivamente inserite

nel database.

Il database dovrà evidenziare chiaramente tutti i casi di errori/irregolarità e

assicurare l’evidenza del processo di follow-up fino alla risoluzione del problema.

La verifica, di norma svolta con l'ausilio delle check list cartacea, sarà riversata

sul database nei giorni immediatamente successivi. Per mezzo del sistema

informativo di raccolta dei dati utilizzato si avrà la traccia storica, per ogni verifica,

esclusivamente del rapporto provvisorio e del rapporto definitivo, mentre delle

eventuali revisioni intermedie non si terrà conto.

Si precisa, infine, che i rapporti di audit di sistema saranno inviati alla

Commissione Europea ed includeranno un executive summary.


40

3.1 CAMPIONAMENTO

Il Regolamento (CE) n. 1828/2006 all’articolo 17 stabilisce che il campionamento

delle operazioni da sottoporre annualmente ad audit deve essere basato su un

metodo statistico casuale che, tenendo conto degli standard di controllo accettati a

livello internazionale, consenta di trarre dai risultati le conclusioni relative

all’insieme delle operazioni inserite nella domanda di pagamento.

2.5. Obiettivi del campionamento

Il Regolamento (CE) 1828/2006 all’articolo 16 stabilisce che l’audit delle

operazioni viene effettuato annualmente su un campione di operazioni

adeguatamente individuate con lo scopo di verificare il rispetto delle seguenti

condizioni:

- L’operazione rispetta i criteri di selezione del programma operativo, è

stata attuata conformemente alla decisione di approvazione e rispetta,

se del caso, tutte le condizioni relative alla funzionalità, all’impiego o agli

obiettivi da raggiungere;

- La spesa dichiarata corrisponde ai documenti contabili e ai

documenti giustificativi conservati dal beneficiario;

- La spesa dichiarata dal beneficiario è conforme alle norme

comunitarie e nazionali

- Il contributo pubblico è stato pagato al beneficiario in conformità

dell’articolo 80 del Regolamento (CE) n. 1083/2006

Attraverso l’indagine campionaria si intende valutare il tasso di errore

rappresentato dal rapporto tra spesa irregolare e spesa certificata.


41

Qualora i problemi riscontrati appaiano di carattere sistematico, che verranno

effettuati ulteriori esami, inclusa la selezione di un campione supplementare per

definire l’entità di tali problemi.

2.6. Parametri tecnici per il campionamento e dimensione campionaria

L’allegato IV del Reg.(CE) 1828/2006 stabilisce che l’Autorità di audit debba

determinare i parametri tecnici del campionamento sulla base dell’affidabilità

alta, media o bassa dei sistemi e in modo che:

1. Il livello di certezza (di confidenza), inteso come probabilità di individuare

una irregolarità quando presente, non sia essere inferiore al 60% nel caso

di un sistema ritenuto affidabile, né inferiore al 90% nel caso di un

sistema ritenuto poco affidabile;

2. La soglia di rilevanza, intesa come livello massimo di errore campionario

tollerato nell’esecuzione del controllo sul campione, non sia superiore al

2%.

Questi parametri chiave sono collegati tra di loro nel modello del rischio di

revisione che esprime il rischio complessivo assunto dal revisore di pervenire ad

un giudizio non corretto in presenza di errori o irregolarità rilevanti

nell’espletamento dell’attività di audit (dei sistemi e delle operazioni).

Nel corso della propria valutazione, infatti, l’A.d.A è esposta al rischio di fornire

un parere positivo in presenza di irregolarità nella spesa e, di conseguenza, la

spesa certificata potrebbe risultare superiore alla spesa effettivamente

certificabile.

La possibilità che venga espresso un giudizio non conforme alla realtà è

rappresentato dal Rischio di revisione (Audit) (AR) che è il risultato della

combinazione di tre probabilità secondola seguente formula:

AR = IR ×CR × DR


42

dove:

− AR = Rischio di revisone (Audit Risk), come sopra definito.

− IR = Rischio Intrinseco (Inherent Risk), è la probabilità che la gestione

finanziaria presenti errori o irregolarità significativi indipendentemente

dall’esistenza di procedure di controllo interno.

− CR = Rischio di Controllo Interno (Control Risk), è la probabilità che il

sistema di gestione e controllo non individui tempestivamente un errore o una

irregolarità che potrebbe essere significativa. Esso viene quantificato attraverso

la verifica delle procedure del sistema di controllo interno (Audit di sistema).

− DR = Rischio di non Individuazione (Detection Risk), è la probabilità che le

procedure eseguite dal revisore non riescano a intercettare errori significativi

della gestione finanziaria non corretti dai controlli interni all’Amministrazione e,

di conseguenza possono comportare la certificazione di spesa inammissibile. Il

rischio di non individuazione viene determinato attraverso le verifiche sulle

operazioni (Audit sulle operazioni)

A proposito del rischio di non individuazione DR, va osservato che esso

rappresenta in termini statistici il rischio di campionamento, ossia la

possibilità che le conclusioni raggiunte dal revisore, sulla base di un campione,

possano essere diverse da quelle che si sarebbero raggiunte se l’intera

popolazione fosse stata sottoposta alla stessa procedura di revisione.

Dalle definizioni di IR, CR e DR, si comprende come la determinazione del

rischio di revisione dipenda sia dall’audit dei sistemi, attraverso la combinazione

di rischio intrinseco e rischio di controllo (IRxCR), che dall’audit delle operazioni,

attraverso il rischio di non individuazione (DR).

Nella prassi si procede fissando a priori un rischio di revisione adeguato. Il

livello di AR deve risultare basso dal momento che, tornando al dettato

dell’allegato IV, è stabilito che il livello di garanzia combinato derivante dagli

audit dei sistemi e dagli audit delle operazioni deve essere alto.


43

Il livello massimo di rischio di audit stabilito nella strategia approvata è pari al

10%, con un conseguente livello di garanzia pari al 90%. Comunemente, però,

viene posto il livello di AR pari al 5%, con conseguente livello di garanzia,

definito come (1-AR), pari al 95%.

Il valore di DR si ottiene esplicitando la funzione precedente

La probabilità complementare al rischio di non individuazione rappresenta il

livello di confidenza (LC) per cui

LC=1-DR

Per pervenire ai livelli indicati nell’allegato IV (del 60% e del 90%), vengono

ipotizzati due scenari possibili

IR CR Affidabilità del sistema

AR DR LC=1-DR

1,00 0,50 BASSA 0,05 0,10 0,90

1,00 0,13 ALTA 0,05 0,40 0,60

In entrambi i casi è assicurata una affidabilità del 95% (data da 100 – AR%),

ma nel primo caso, di grossa debolezza del sistema, essa deve essere ottenuta

con una affidabilità delle operazioni dell’AdA pari al 90% mentre nel secondo

caso essa può essere ottenuta con un’affidabilità delle operazioni pari al 60%.

Nella pianificazione del campionamento per l’audit delle operazioni, il revisore

deve anche stabilire la percentuale per la determinazione del livello di errore

tollerabile, ossia il limite giudicato accettabile entro cui la gestione finanziaria

non si traduce in una gestione materialmente scorretta. Tale percentuale

definisce costituisce la soglia di rilevanza (SR) e, secondo il Regolamento (CE)


44

1828/2006, non può superare il 2% del valore monetario. Le indicazioni

dell’INTOSAI definiscono anche un limite inferiore per la soglia di rilevanza pari

allo 0,5%. Pertanto, la SR viene definita adeguata secondo gli standard

internazionali se compresa tra lo 0,5% e il 2%. In termini assoluti, la SR

applicata al valore monetario della popolazione, che nel nostro caso corrisponde

alla spesa rendicontata (SP), determina l’ammontare dell’errore tollerabile (SRP):

SRP = SP × SR

Fissati i parametri suddetti, la determinazione della dimensione campionaria

dipende, infine, dal giudizio espresso dal revisore in merito al tasso di errore

atteso nella popolazione di riferimento.

Porre la soglia di rilevanza al 2% significa che il tipo di irregolarità che ci si

aspetta di incontrare nell’audit delle operazioni (dato che si tratta di controlli di

II livello in un sistema di gestione e controllo ben strutturato) non può che

essere di natura casuale. Infatti, i regolamenti suggeriscono che, se l’autorità di

audit dovesse riscontrare errori non casuali (superiori al 2% e definiti pertanto

sistematici) “analizza il significato e prende i provvedimenti necessari, comprese

adeguate raccomandazioni, che vengono comunicati nel rapporto annuale di

controllo” (art. 17, comma 4, Reg. (CE) n. 1828/2006).

In altri termini, nel caso in cui venissero riscontrate irregolarità superiori alla

soglia del 2% di rilevanza, l’autorità di audit non deve aumentare la dimensione

del campione casuale (che non servirebbe certamente a correggere gli errori di

sistema, ma solo a migliorare le stime), ma può decidere, eventualmente, e sulla

base di una valutazione professionale, di effettuare un campione aggiuntivo per

comprendere meglio le cause delle irregolarità (campione supplementare).

Quando le irregolarità costituiscono eventi rari è opportuno utilizzare le

proprietà della distribuzione di Poisson (distribuzione statistica degli eventi rari)

per determinare la dimensione del campione da sottoporre a controllo.

A tale proposito, gli articoli 16 e 17 del Regolamento CE 1828/06, specificano

che l’oggetto del campionamento è l’operazione .


45

Le metodologie di campionamento utilizzate si differenziano in funzione della

numerosità dell’Universo da indagare e della composizione dello stesso.

Ricordiamo che la distribuzione di probabilità di Poisson è data da:

( ) λλ −= ex

xpx

!

dove il parametro λ (λ>0) rappresenta media e varianza della distribuzione. Tale

distribuzione indica la probabilità che un evento (numero di errori o irregolarità)

si verifichi X volte. Indicando con X il numero di operazioni irregolari rilevanti

che ci si aspetta di trovare nel campione, poiché la spesa da sottoporre ad audit

non dovrebbe presentare errori o irregolarità, essendo già sottoposta al controllo

di I livello, si suppone che nel campione non ci siano operazioni irregolari, di

rilevante impatto finanziario. Che non siano state già individuate.

In tale ipotesi, ponendo X=0 e pr(X=0)=1-LC, dove LC rappresenta il livello di

confidenza, si ottiene

da cui

λ = -ln(1-LC)

Poiché λ rappresenta il Reliability factors RF che è pari al prodotto della soglia

di rilevanza SR per la numerosità campionaria n,

λ = n x SR)

dalla formula di Poisson, si ricava che la numerosità campionaria è data da

dove:

n è la numerosità campionaria cercata;

ln è il logaritmo naturale;

LC è il Livello di Confidenza stabilito;


46

SR è la Soglia di Rilevanza definita (2%) ed è uguale al rapporto tra:

Dichiarazione erronea ammissibile

Importo totale delle operazioni certificate nell’anno

Se gli Universi di riferimento dai quali si devono estrarre i campioni sono

composti da un numero di operazioni sufficientemente elevato (più di 800

operazioni) le numerosità dei campioni sono, secondo il diverso grado di rischio

in cui sono state classificate le operazioni, rispettivamente di 46, 69 e 116.

Qualora il numero delle operazioni della popolazione risulti sufficientemente

elevato, sulla base del modello di Poisson, per ciascun livello di confidenza, si

otterrà, attraverso il calcolo dei reliability factors (RF) e ponendo la soglia di

rilevanza (SR) pari al 2%, la corrispondente numerosità campionaria minima

delle operazioni da sottoporre a controllo, così come riportato nella seguente

tabella:

LC RF=-In(1-LC) n = RF/SR

0,60 0,92 46 0,65 1,05 52 0,70 1,20 60 0,75 1,39 69 0,80 1,61 80 0,85 1,90 95 0,90 2,31 116 0,95 3,00 150

Quando, invece, il numero di operazioni della popolazione è limitato (meno di

800 operazioni), la numerosità campionaria sarà corretta in ragione delle reali

dimensioni degli Universi di riferimento, applicando la seguente formula:

o utilizzando la tabella di seguito riportata in cui:

n* è la numerosità del campione cercata;

N è la numerosità dell’Universo di riferimento;


47

n è la numerosità del campione per Universi superiori a 800 unità calcolata per i

diversi LC;

LC è il Livello di Confidenza stabilito.

LC RF n

Numerosità della popolazione

50 100 200 300 400 500 600 700 800

n* n* n* n* n* n* n* n* n*

60% 0,92 46 24 32 37 40 41 42 43 43 43

65% 1,05 52 25 34 41 44 46 47 48 48 49

70% 1,20 60 27 38 46 50 52 54 55 55 56

75% 1,39 69 29 41 51 56 59 61 62 63 64

80% 1,61 80 31 44 57 63 67 69 71 72 73

85% 1,90 95 33 49 64 72 77 80 82 84 85

90% 2,31 116 35 53 73 83 89 93 97 99 101

95% 3,00 150 38 60 86 100 109 115 120 124 126

In questo caso ogni anno, ad eccezione del primo, verranno garantiti almeno n.

24 controlli sulle operazioni, ovvero controlli su tutte le operazioni della

popolazione nel caso in cui N sia inferiore a 24.

2.7. Metodologia di campionamento: Campionamento casuale stratificato

L’A.d.A., al fine di garantire il rispetto di quanto previsto dall’ art. 17, comma

2, del Reg. (CE) n. 1828/2006 utilizzerà un metodo di campionamento

stratificato con allocazione proporzionale delle unità.

3.2 Il campionamento stratificato

Il principio informatore generale di un buon campionamento prevede di utilizzare

lo stesso principio dell’estrazione a sorte, ossia quello della casualità assoluta, in

modo tale che ciascun membro della popolazione abbia la stessa probabilità di


48

entrare a far parte del campione. In tal caso il campione viene detto

“randomizzato” o “casuale”.

Un campionamento randomizzato offre il vantaggio di fornire un campione privo

di errori sistematici e consente di accertare l’attendibilità dei risultati, o, per

meglio dire, i rapporti tra i risultati forniti dal campione e la vera caratteristica

della popolazione. Tra i tanti metodi esistenti abbiamo scelto il metodo del

campionamento per randomizzazione stratificata o campionamento stratificato

Definizione:

In termini generali il campione stratificato consiste nei seguenti passi:

1. La popolazione di unità campionarie viene suddivisa in sottopopolazioni disgiunte

ed esaustive chiamate strati

2. All’interno di ogni strato viene effettuato un campionamento casuale semplice

3. Da ogni strato si calcola la media, chiamata media di strato

⇒ la media pesata delle medie di strato dà la media di popolazione

4. Anche le varianze sono calcolate all’interno di ogni strato

⇒ opportunamente pesate danno la varianza stimata della popolazione

Motivazioni

Tra i motivi principali:

1. Diminuire la variabilità delle stime campionarie

2. Poter applicare metodi e procedure diverse nei vari strati


49

Media e varianza ponderate

Se la media ponderata della popolazione è:

_

Y w=∑_

Y hWh

⇒ _

y w=∑_

y hWh è la stima della ponderata della popolazione

mentre la varianza della stima è data da

var(_

y w)= ∑ W2hvar(_

y h).

Ciò significa che in ogni strato devono esserci almeno due unità campionarie per

calcolare la variabilità dei singoli strati.

I pesi Wh sono generalmente dati da

Wh=Nh/N

Media e varianza per il campionamento stratificato

dato un campionamento casuale semplice all’interno di ogni strato, la media

semplice degli elementi nello stato h è data:

∑=hn

i

hi

h

ho yn

y1

Per ottenere la media campionaria generale:

∑=

==H

h

hohwo yWy1

∑∑hn

i

hi

h

H

h

h yn

W1

.

la varianza nello strato h è data da:

( )h

h

hhon

Sfy

2

1)var( −= ,

combinando le varianze delle medie di strato si ottiene la varianza della media

campionaria

( ) ( )h

h

hhwon

sfWy

2

2 1var ∑ −=


50

l’errore standard per la stima dell’aggregato corrisponde anche un questo caso a N

volte lo standard error della media.

mentre se si tratta di una proporzione la varianza può essere riscritta nel seguente

modo.

( ) ( )( )

∑−

−−=

1

11var 2

h

hh

hhwon

ppfWp

Campione casuale stratificato proporzionale

Poiché nel CCSP abbiamo che

nh/n = Nh/N =Wh

⇒ nh= n* Nh/N = n*Wh

Selezione tramite estrazione casuale con passo sistematico dall’elenco delle

operazioni ordinato rispetto agli importi certificati

Si ricorre alla selezione sistematica, ovvero ogni k elementi (dove k =N/n) partendo

da un elemento casuale compreso da 1 a k, dall’elenco delle operazioni ordinate

rispetto agli importi certificati.

Es. Elenco di 10.000 operazioni ordinato per importo di spesa. Selezionare un

campione di 400 unità.

k= 10.000/400=25

Estrazione casuale di un intero tra 1 e 25 ( 9 ).

Selezione delle unità 9, 34, 59, 83, ......, 9984.

Si ottiene un campione stratificato (implicito) con allocazione proporzionale per

importo di spesa certificato.

Campioni casuali stratificati con allocazione ottimale

In particolari occasioni si potrebbe ricorrere ad un tasso di campionamento

diversificato per ogni strato al fine di incrementare la numerosità negli strati ad

elevata variabilità, diminuirla dove invece è meno elevata al fine di minimizzare la

var(yw).


51

Successivamente sulla base dei tassi di errore riscontrati in ciascuno strato e

delle corrispondenti spese irregolari, al fine di trarre dai risultati degli audit

del campione conclusioni relative alla spesa complessiva da cui è stato

tratto il campione, si procederà alla stima dell'errore per l’intera popolazione

(ottenuta come somma di tanti stimatori per espansione quanti sono gli strati

diviso la dimensione della popolazione) al fine del confronto con la soglia di

rilevanza prefissata.

Lo stimatore per espansione del tasso di errore della popolazione è dato dalla

seguente formula:

dove Nh è la numerosità dello strato h e è il tasso di errore medio

campionario dello strato h .

In caso di irregolarità riscontrate significative per alcune

sottopopolazioni, l’AdA valuta se procedere ad eventuali campioni

supplementari previsti dall’art. 2, comma 5, del Reg. (CE) 1828/2006,

limitatamente alle sottopopolazioni coinvolte.

Fermo restando quanto sopra detto, l’A.d.A provvederà ad una periodica

revisione annuale del campione ed un conseguente affinamento o rivisitazione

della metodologia di campionamento in base alle risultanze delle attività di audit

svolte.

Per quanto attiene specificatamente alla rilevazione di errori nel corso di audit

di sistemi o di audit di operazioni, gli stessi devono risultare da idonea

documentazione comprovante l’esistenza dell’errore, le sue caratteristiche, la


52

dimensione e le operazioni effettuate per la sua individuazione. Tali elementi

sono inseriti e registrarti su apposito database.

Il Dirigente responsabile dell’ A.d.A. su proposta del responsabile dei controlli

valuta la natura e le caratteristiche dell’errore, nonchè l’opportunità di ulteriori

indagini, compresa la selezione di un apposito campione supplementare di

operazioni o la verifica di particolari aspetti o organismi del sistema di gestione e

controllo del programma.

Dell’errore rilevato viene data comunicazione all’organismo interessato (A.d.G,

A.d.C, Direzioni regionali responsabili di linea di intervento) con la

documentazione necessaria per una corretta valutazione al fine di instaurare con

lo stesso un contraddittorio per ottenere eventuali controdeduzioni o conoscere

le misure adottate idonee alla sua eliminazione.

Sulla base dell’analisi di quanto pervenuto, l’ A.d.A. provvederà in seguito a

notificare agli stessi organismi l’esito finale del controllo con eventuali

raccomandazioni, che verranno anche registrate dall’A.d.A. nel proprio database

di archiviazione.

L’A.d.A valuta se le iniziative sono idonee ad eliminare l’errore.

La valutazione della sistematicità o casualità dell’errore si basa sui seguenti

criteri:

• essere stato rilevato in precedenti controlli della stessa A.d.A o di altri

Auditors;

• essere presente in una serie di operazioni simili o procedure affini dello

stesso organismo o di organismi diversi;

• quando per le caratteristiche dell’errore è possibile/probabile che si

producano altre irregolarità della stessa o di diversa natura.


53

3.5 Campionamento supplementare

Eventuali irregolarità sistematiche, saranno indagate dall’AdA attraverso la

selezione di un campione supplementare. Tale campione sarà selezionato

all’interno di un universo di operazioni individuate in base ai fattori di rischio

emersi nel corso dell’audit delle operazioni.

Inoltre, sulla base di una valutazione professionale, l’AdA procederà ad estrarre

eventuali campioni supplementari per indagare quelle sottopopolazioni risultato

della stratificazione del campione casuale, nell’ambito delle quali il tasso di

irregolarità sia risultato particolarmente elevato e/o superiore al tasso di

irregolarità medio.

Il campionamento supplementare sarà utilizzato anche per garantire una

copertura sufficiente dei diversi tipi di operazioni, dei beneficiari, degli organismi

intermedi e degli assi prioritari ai sensi dell’art. 17.5 del Reg. CE 1828/2006.


54

3. AUDIT DELLE OPERAZIONI

3.1. Gli obiettivi delle verifiche sulle operazioni

La verifica sulle operazioni costituisce un fattore di grande rilevanza per la

concreta e corretta formulazione del giudizio sul funzionamento del sistema di

gestione e controllo dei programmi operativi, permettendo, altresì, di ottenere delle

riprove sull’efficacia dei controlli dei sistemi esaminati.

In tal senso, l’articolo 62 del Reg. (CE) 1083/2006 stabilisce che l’autorità di audit

ha il compito di “garantire che le attività di audit siano svolte per accertare l'efficace

funzionamento del sistema di gestione e di controllo del programma operativo”.

Come già evidenziato, l’articolo 16 Reg. (CE) 1828/2006 prevede che “gli audit

devono essere effettuati in loco, sulla base della documentazione e dei dati conservati

dai beneficiari” e che devono essere finalizzati alla verifica dei seguenti elementi:

“a) l’operazione rispetta i criteri di selezione del programma operativo, è stata

attuata conformemente alla decisione di approvazione e rispetta, se del caso, tutte le

condizioni relative alla funzionalità, all’impiego o agli obiettivi da raggiungere;

b) la spesa dichiarata corrisponde ai documenti contabili e ai documenti giustificativi

conservati dal beneficiario;

c) la spesa dichiarata dal beneficiario è conforme alle norme comunitarie e

nazionali;

d) il contributo pubblico è stato pagato al beneficiario in conformità dell’articolo 80

del Reg. (CE) 1083/2006.”

In via sintetica, gli obiettivi della verifica sulle operazioni sono:

• accertare la regolarità della spesa dei Fondi strutturali, da parte dei

beneficiari e dei soggetti responsabili, riferita ad un’operazione;


55

• riscontrare materialmente il corretto ed efficace funzionamento del sistema di

gestione e controllo che sovrintende la realizzazione dell’operazione oggetto

del controllo;

• conseguire una potenziale riprova circa l’esattezza di eventuali giudizi

precedentemente forniti sul funzionamento del sistema esaminato.

In conformità al citato art. 16 del Reg. (CE) 1828/2006, il raggiungimento dei

suesposti obiettivi è ottenuto - in ossequio ad una metodologia scaturente dal

dettato normativo, dagli standard internazionali, dai riferimenti esistenti nonché

dall’esperienza maturata nei precedenti programmi comunitari - mediante lo

svolgimento preciso e consequenziale di un complesso di attività.

Particolare attenzione dovrà essere in tal senso assicurata, durante lo svolgimento

dell’attività di verifica, alla raccolta ed organizzazione di elementi probatori

finalizzati a supportare efficacemente i risultati raggiunti a valle dei controlli

effettuati nonché a consentire la revisione da parte di un soggetto terzo del lavoro

sviluppato dagli auditors.

Conformemente alle norme INTOSAI, per avvalorare il giudizio e le conclusioni del

controllore sull’organizzazione, sul programma, sull’attività o sulla funzione oggetto

del controllo, gli elementi probatori devono essere adeguati, pertinenti e reperiti ad

un costo ragionevole. Per elementi probatori adeguati si intendono informazioni

sufficienti, da un punto di vista quantitativo, a conseguire i risultati del controllo e

che, da un punto di vista qualitativo, presentino un tale grado di obiettività da farle

risultare e ritenere affidabili ed attendibili.

Il conseguimento di elementi probatori sufficienti, adeguati, attendibili e

concordanti dovrà inoltre consentire una valutazione induttiva sulla corrispondenza

del funzionamento dei sistemi di gestione e controllo rispetto alla descrizione

esistente o rispetto a valutazioni precedentemente eseguite.


56

3.2. Organizzazione e contenuti del controllo sulle operazioni

Le verifiche sulle operazioni rappresentano un elemento fondamentale dell'attività

dell'A.d.A in quanto propedeutiche alla formulazione del giudizio sul funzionamento

dei sistemi di gestione e di controllo dei programmi operativi e sull'efficacia degli

stessi.

L’audit sulle operazioni dovrà innanzitutto tenere conto del contesto di

riferimento, ossia del programma operativo coinvolto nella verifica (PO Calabria FSE

2007/2013; PO Calabria FESR 2007/2013) e del relativo Fondo Strutturale di

riferimento (FSE o FESR); delle 4 tipologie di intervento interessate (acquisizione di

beni e servizi, realizzazione di opere e lavori pubblici, erogazione di finanziamenti e

aiuti a imprese e individui, attività di formazione); delle 3 classi dei soggetti

beneficiari delle operazioni (pubbliche amministrazioni, enti pubblici, soggetti

privati); delle modalità di assegnazione del contributo e/o selezione dei beneficiari

(avviso pubblico, gara d’appalto, gestione diretta).

L’attività di controllo relativa a ciascuna annualità così come definita dal

programma annuale di controllo, dovrà essere organizzata in modo da completare

l’audit sulle operazioni presso i beneficiari entro il 30 giugno di ogni anno.

I controlli saranno effettuati dai funzionari responsabili sulla base della divisione

in gruppi di lavoro essenzialmente dovuta alla divisione tra i due fondi di

competenza FESR ed FSE, oltre che sulla base delle competenze dei singoli

auditors. In caso di progetti il cui controllo necessiti di particolari professionalità, la

struttura potrà valutare la necessità di coinvolgere esperti con competenze tecniche

specifiche.

Effettuata la calendarizzazione delle attività di verifica in loco e comunicate le date

degli incontri ai beneficiari (oltre che all'AdG, all'AdC ed eventuali OI), con

l'indicazione della tempistica del controllo, l’audit delle operazioni si articola in tre

macrofasi all’interno delle quali sono ricomprese distinte attività e precise

responsabilità, ovvero:

• → Fase desk;


57

• → Fase della verifica;

• → Fase del follow up.

La fase desk ha inizio, una volta estratto il campione, con la trasmissione di

questo all’autorità di Gestione e all’autorità di Certificazione e ad eventuali altri

soggetti competenti (es. Organismi Intermedi); segue la comunicazione al

beneficiario della data e del luogo della visita.

In via preliminare, l'auditor dovrà eseguire una attività di controllo presso gli uffici

dell’organismo responsabile della gestione dell’intervento; tale attività consiste in

una serie di controlli preliminari sulla documentazione amministrativo-contabile

che riguardano principalmente l’assegnazione del contributo nel rispetto delle

norme contenute nel Programma Operativo. In tale modo, il controllore acquisirà il

fascicolo dell’operazione da sottoporre a controllo che gli consentirà la preparazione

del controllo in loco, esaminando pertanto una serie di documenti quali ad esempio

il fascicolo del progetto, l'Avviso Pubblico, il Bando di Gara, il Capitolato, la

documentazione sull’assegnazione del contributo, la pista di controllo, le quietanze

dei pagamenti, eventuali comunicazioni di modifiche al progetto etc.

La documentazione relativa dovrà essere acquisita entro 15 gg dalla

comunicazione della visita in loco.

La verifica in loco vera e propria ha ad oggetto la revisione ed il controllo della

documentazione amministrativa e contabile conservata presso il beneficiario,

mediante l' esame di tutta la documentazione di spesa , in originale. Si procederà,

quindi, alla verifica delle modalità attuative dell'operazione sulla base delle piste di

controllo, analizzando, in particolare, le 4 fasi di un procedimento di spesa e cioè:

3. programmazione;

4. attuazione;

5. pagamenti e trasferimenti;

6. rendicontazione.


58

In particolare, ai sensi e nel rispetto delle prescrizioni di cui all'art.16 del Reg.

(CE) 1828/2006, i contenuti e la metodologia del controllo avranno ad oggetto: il

controllo economico-finanziario; il controllo di conformità ed il controllo di regolare

esecuzione. Tale procedura sarà ampiamente specificata nel paragrafo numero 3.

Terminata la verifica in loco, ha luogo l’attività di valutazione dell’esito dell’audit

sulla base del controllo eseguito sulla documentazione di spesa, mediante la

predisposizione del rapporto provvisorio di controllo, nel quale sarà possibile

evidenziare eventuali sospetti di irregolarità o frodi comunitarie. Il verbale di

controllo dovrà essere comunque sempre trasmesso, anche in caso di esito positivo

del controllo.

E' necessario precisare che il follow up vero e proprio ha luogo con la stesura del

rapporto di verifica provvisorio che verrà inviato al Beneficiario, all’A.d.G, all’AdC e

all’eventuale OI per le necessarie controdeduzioni, assegnando un termine massimo

di 60 giorni dall’invio del rapporto per la formulazione di eventuali controdeduzioni.

Al termine del contraddittorio o decorso inutilmente il termine senza che siano

pervenute osservazioni, si procederà alla formalizzazione del rapporto finale di

controllo.

Per quanto concerne i tempi di esecuzione dei programmi di verifica delle

operazioni - nel rispetto di quanto previsto all’art. 17 del Reg. (CE) 1828/2006, che

indica come periodo di riferimento per la selezione delle operazioni l’anno

precedente a quello in cui viene presentato alla Commissione il rapporto annuale di

controllo - essi saranno concentrati nel primo semestre di ogni anno.

3.3. La metodologia di controllo delle operazioni

L’attività di controllo delle operazioni, dal punto di vista procedurale, le tre fasi

sopra descritte si articolano secondo le modalità puntualmente descritte nel

presente paragrafo.

Come già sottolineato, l’attività propedeutica alla verifica in loco presso il il

soggetto auditato è costituita dalla fase desk.


59

L’A.d.A deve comunicare l’avvio dell’attività di controllo all’A.d.G e all’eventuale

OI/Servizio responsabile dell’attuazione dell’operazione allo scopo di reperire le

informazioni chiave e la documentazione sull’operazione oggetto del controllo. La

documentazione relativa dovrà essere acquisita entro 15 gg dalla comunicazione

suddetta.

L’attività da eseguire, presso gli uffici dell’organismo responsabile della gestione

dell’intervento, sulla documentazione amministrativo-contabile consente una serie

di controlli preparatori volti a verificare, principalmente, l’assegnazione del

contributo nel rispetto delle norme contenute nel PO, Asse, dispositivo e la validità

del posizionamento in graduatoria dell’operazione campionata e cioè:

1. il rispetto della normativa e la correttezza, rispetto al PO, delle procedure

per l’informazione ai potenziali Beneficiari mediante la verifica della

presenza dei contenuti minimi negli avvisi pubblici o negli atti di gara,

per la selezione degli stessi Beneficiari, delle modalità di pubblicizzazione

e dei mezzi e/o canali utilizzati;

2. l’esistenza di adeguate procedure per l’acquisizione e il protocollo delle

domande di contributo o delle offerte di gara;

3. l’organizzazione delle modalità di selezione delle domande/offerte in

relazione alla costituzione della commissione di valutazione e

dell’applicazione dei criteri per la formulazione della graduatoria dei

partecipanti;

4. l’esistenza di un contratto/convenzione sottoscritto da organismo

Erogatore e organismo Beneficiario che regoli i rapporti tra le parti

rispetto alle modalità di utilizzo del contributo, alle condizioni e

tempistica per la realizzazione di opere pubbliche, alle caratteristiche dei

beni da acquisire, etc.

L’auditor, inoltre, acquisendo/consultando il fascicolo dell’operazione da

sottoporre a controllo (progetto approvato, stati avanzamento lavori, verbali di

verifica intermedi e di controllo di primo livello, collaudi e prospetti di rendiconto


60

finali ed ulteriori documenti) agevola la preparazione della successiva verifica in

loco attraverso la predisposizione di una serie di informazioni utili sulle

caratteristiche dell’operazione: settore intervento, soggetti coinvolti, loro

responsabilità, tempistica di realizzazione, etc. che confluiranno nella parte

identificativa della check list consentendo altresì, di evidenziare eventuali criticità

da approfondire durante la verifica in loco presso il Beneficiario.

Durante tale fase, si procederà all’acquisizione/consultazione della pista di controllo

riferita alla categoria di operazione/progetto da sottoporre a verifica. Quest’ultima, in

particolare, consente di ricostruire il percorso di attuazione delle singole

operazioni/progetti, permettendo, altresì, di individuare i ruoli e le responsabilità dei

soggetti coinvolti, nonché la documentazione a supporto delle fasi di gestione

amministrativa e contabile dell’operazione/progetto controllato. Ulteriore elemento

utile da acquisire, soprattutto se tra la data di formalizzazione del campione e l’avvio

effettivo della verifica è intervenuto un certo periodo di tempo, è il dato ultimo di

certificazione.

FASE DESK

DOCUMENTAZIONE STRUMENTI

Fascicolo di progetto Elenco dei contenuti minimi del fascicolo di progetto

Avviso, Bando, Capitolato Check list per il controllo

Documentazione sull’assegnazione del contributo

Manuale Operativo dei controlli sulle operazioni A.d.A

Pista di controllo Regolamenti e normativa di riferimento

Check list controllo I livello

Quietanze dei pagamenti

Comunicazioni e modifiche del progetto

Figura 2 - Documentazione e strumenti a supporto della fase desk


61

La seconda fase è costituita dalla verifica vera e propria presso la sede dei

Beneficiari/Soggetti Attuatori e all’interno della quale dovranno essere controllati tutti

gli aspetti connessi alla regolarità amministrativa, economica-finanziaria e di

esecuzione delle operazioni.

La verifica in loco si compone delle seguenti attività:

1. acquisizione della documentazione necessaria presso il Beneficiario

e/o Soggetto Attuatore a seconda delle modalità attuative

dell’operazione;

2. controllo di carattere economico finanziario sugli aspetti

amministrativo-contabili;

3. controllo di conformità alla normativa, con particolare riferimento al

rispetto delle disposizioni in materia di informazione/pubblicità degli

appalti, trasparenza amministrativa, pari opportunità;

4. controllo della regolarità di esecuzione del servizio/fornitura, della

corrispondenza tra quanto approvato e quanto effettivamente fornito,

del rispetto delle prescrizione tecniche impartite.

Il controllo economico-finanziario consente di accertare la

veridicità/ammissibilità della spesa dichiarata dal Beneficiario/Soggetto Attuatore,

l’efficacia e l’efficienza gestionale nel rispetto delle normative comunitarie, nazionali e

regionali in materia. In particolare, tale tipo di accertamento si concretizza nella

verifica del rispetto dei seguenti principi:

• Effettività ovvero il controllo dell’effettivo esborso monetario;

• Realità che si basa sulla sussistenza dei beni/servizi acquisiti/resi (analisi

documenti di registrazione: registri presenza, time sheet, libro magazzino,

libro cespiti ammortizzabili, libro inventari, libro matricola, ecc.);


62

• Inerenza che concerne il collegamento funzionale e temporale tra le spese

sostenute e le attività finanziate;

• Legittimità che concerne la verifica che la spesa sostenuta non sia effettuata

in violazione di alcuna disposizione legislativa, con particolare riferimento a

quelle stabilite in materia di ammissibilità della spesa (esame dei documenti

elementari quali fatture, buste paga, etc; verifica della regolarità e

contabilizzazione in contabilità, ovvero rispetto degli obblighi civilistico-fiscali

di registrazione contabile);

• Veridicità, ovvero la corrispondenza tra importo dichiarato e il riscontro con i

documenti giustificativi e la registrazione in contabilità analitica/sezionale e

in contabilità generale.

Nel corso del controllo economico finanziario, una particolare attenzione dovrà

essere rivolta ai costi sostenuti per la realizzazione dell’operazione/progetto i quali,

si è detto, devono essere effettivamente sostenuti per l’operazione/progetto in

esame. Tali costi possono classificarsi in tre tipologie:

• costi ad imputazione diretta, ovvero quelli relativi a risorse utilizzate in modo

esclusivo per la realizzazione dell’operazione o del progetto;

• costi ad imputazione indiretta, ovvero quelli relativi a risorse utilizzate in

diversa misura per una pluralità di operazioni o progetti e vanno, quindi,

imputati all’operazione/progetto in esame secondo criteri di riparto fisico

tecnici;

• costi di funzionamento, ovvero quelli normalmente identificabili con le spese

generali (personale, materiali, locali, ecc.), e, se ammissibili, vanno imputati

in base alle regole specifiche sancite per il Fondo Europeo di Sviluppo

Regionale e per il Fondo Sociale Europeo.

Figura 3 - Costo dell’operazione/progetto

COSTO OPERAZIONE/PROGETTO

Costi diretti

Quota di costi indiretti

Quota di costi di funzionamento


63

In conclusione, il controllo economico finanziario si basa sull’ individuazione dei

costi dell’operazione/progetto nell’ambito della contabilità del Soggetto Attuatore.

Tale tipo di controllo implica il riscontro del rispetto dei principi contabili, della

corrispondenza dei costi rendicontati con quelli registrati nella contabilità ed

esposti nel bilancio di esercizio, con successivo controllo sui documenti elementari

di costo e sulle relative quietanze, nonché sulle modalità di ripartizione ed

imputazione all’operazione/progetto in conformità a criteri equi e verificabili.

Ciò comporta, da un lato, l’accertamento del rispetto da parte dell’ente attuatore,

dei principi fondamentali in materia di contabilità e della corrispondenza dei costi

rendicontati con quelli inseriti nei registi contabili, dall’altro il controllo sui

documenti giustificativi delle spese e sulle relative quietanze, nonché sul rispetto

delle disposizioni comunitarie nella individuazione dei criteri di imputazione

all’operazione/progetto dei costi ad imputazione indiretta e di funzionamento.

Il controllo di conformità trova esplicito riferimento alla lett. c paragrafo 2

dell’art. 16 del Reg. (CE) 1828/2006, nonché nel Reg. (CE) 1083/2006 e nella

normativa nazionale.

Tali disposizioni impongono l’obbligo di garantire la legittimità, regolarità e

correttezza dell’azione pubblica attraverso un adeguato controllo di regolarità

amministrativa e contabile che può essere ricondotto al rispetto dei principi di par

condicio, trasparenza amministrativa e certezza giuridica nella gestione delle risorse

pubbliche; tali principi trovano maggiore effettività proprio nei poteri di sanzione,

repressione e prevenzione delle irregolarità riconosciute, in via ordinaria, in capo

alla AdG e, in via incidentale, all’autorità di audit. Da questo punto di vista, è

necessario prevedere all’interno dei sistemi di gestione e di controllo delle procedure

atte a garantire il rispetto di tali disposizioni nazionali e comunitarie

(corrispondenza dei requisiti, conformità degli adempimenti pubblicitari ed

amministrativi, ottemperanza alle prescrizioni, conformità della realizzazione).

Il controllo di regolarità dell’esecuzione integra le prime due tipologie di

controllo prima esaminate e si ricollega all’obiettivo della sana gestione finanziaria

in quanto è inteso come verifica dell’output o raggiungimento degli obiettivi


64

dell’operazione o del progetto. Esso prevede la verifica della corretta esecuzione

dell’operazione sotto l’aspetto della realizzazione attraverso l’esame della

documentazione richiesta, nonché la corrispondenza tra quanto richiesto,

approvato o previsto (in particolare nella documentazione amministrativa di

riferimento) e quanto realmente erogato, prestato, fornito o realizzato. Inoltre,

occorre verificare, altresì, il rispetto delle prescrizioni tecniche in relazione alle varie

categorie di operazioni.

Durante la seconda fase, in particolare, verranno verificati i seguenti aspetti:

• completezza e coerenza della documentazione amministrativo-contabile in

originale (compresi documenti di spesa) prevista dalla normativa

comunitaria, nazionale e regionale, dal Programma, dal dispositivo e dal

contratto sottoscritto tra AdG e Beneficiario;

• correttezza formale (civilistico-fiscale) dei giustificativi di spesa (fatture

quietanzate o documenti probatori equivalenti);

• ammissibilità della spesa sulla base del periodo di vigenza del progetto;

• rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa di riferimento, dal

preventivo approvato, da vincoli nel rapporto tra voci di spesa, dai regimi di

aiuti, da massimali per categoria, ecc.;

• assenza di cumulo del contributo richiesto con altri contributi pubblici non

cumulabili (ad esempio mediante la consultazione delle banche dati per gli

aiuti di stato);

• esistenza di una contabilità analitica relativa all’operazione finanziata,

all’interno della contabilità del Beneficiario;

• rispetto della tempistica nell’avanzamento dei lavori per la realizzazione di

opere o della fornitura di beni o servizi;


65

• coerenza dei destinatari delle operazioni (ove presenti) con quelli previsti dagli

assi del programma operativo,

• conformità delle opere realizzate e delle forniture di beni e servizi alla

normativa comunitaria e nazionale, nonché alle condizioni stabilite nel

contratto/convenzione sottoscritto;

• adempimenti degli obblighi di informazione previsti dalla normativa

comunitaria, dal programma, dal dispositivo, ecc.;

• conformità delle operazioni per quanto riguarda il rispetto delle politiche

comunitarie in materia di pari opportunità e di tutela dell’ambiente;

• rispetto, laddove rileva la fattispecie, delle disposizioni comunitarie in

materia di appalti pubblici, di aiuti di Stato (comprese le norme sul cumulo

degli aiuti e sui “de minimis”), di protezione dell’ambiente e di pari

opportunità.

Il controllo sarà documentato e strutturato seguendo un apposita check list

(Allegato 5), differenziata a seconda della tipologia di operazione evidenziata.

Durante il controllo in loco non è necessario prendere una posizione sull’esito

delle stesso. Tuttavia, in caso di carenze importanti è buona norma discuterne

direttamente con il soggetto controllato e riservarsi di esaminare successivamente

tutta la documentazione raccolta, effettuare gli approfondimenti richiesti, anche

mediante la revisione della normativa pertinente o di documenti di orientamento

predisposti dalla Commissione Europea, dall’IGRUE, dall’amministrazione capofila

del fondo o dalla stessa AdG, riservandosi di richiedere documentazione integrativa.

La documentazione acquisita dovrebbe, ove possibile, essere ufficializzata,

mediante l’apposizione di un timbro e la firma del soggetto controllato su tutti i fogli

acquisisti in copia.


66

FASE DELLA VERIFICA IN LOCO

DOCUMENTAZIONE STRUMENTI

Fascicolo di progetto Check list per il controllo, differenziate per fondo e tipologia di operazione

Giustificativi di spesa (fatture o altri elementi probatori)

Manuale Operativo dei controlli sulle operazioni AdA

Quietanze di pagamento Regolamenti e normativa di riferimento

Procedure di informazione e pubblicità

Verifica fisica dei beni o servizi acquisiti

L’attività finale del processo di verifica delle operazioni, la fase del reporting, è

rappresentata dalla stesura del verbale e del rapporto di controllo (allegato 8 e 9),

redatti sulla base delle check list allegate al presente manuale (Allegato 5).

Il rapporto, in particolare, riporta le principali informazioni inerenti l’attività di

verifica effettuata, evidenziando la presenza di eventuali limiti operativi riscontrati,

e si conclude con la formulazione di un giudizio complessivo sull’operazione e, di

conseguenza, sul Beneficiario e le Amministrazioni o gli enti interessati dall’attività

di controllo, nonché eventuali raccomandazioni, qualora ve ne siano i presupposti,

per l’ottimale realizzazione del progetto in esame.

La stesura del rapporto potrebbe essere preceduta da approfondimenti o eventuali

ulteriori valutazioni sull’esito del controllo qualora dovessero essere identificate a

seconda dei casi criticità, errori, oppure, vere e proprie irregolarità.

Figura 4 - Documentazione e strumenti a supporto della fase della verifica in loco


67

3.4. Modalità e criteri di stesura dei rapporti di verifica

Ad ogni audit eseguito sulle operazioni viene assegnato un codice identificativo

numerico al quale è associato, altresì, un apposito fascicolo cartaceo ed informatico,

che contiene l’intera documentazione oggetto del controllo. Il fascicolo della verifica

sarà conservato presso gli archivi dell’autorità di audit.

All’interno di ogni fascicolo dovrà, in ogni caso, essere presente la seguente

documentazione:

1. La comunicazione di avvio dell’audit che individua i funzionari controllori

ed indica i Soggetti destinatari del controllo;

2. I provvedimenti e gli atti di amministrativo-contabili attuativi

dell’operazione, acquisiti e trasmessi nel corso dell’audit sull’operazione,

suddivisi in relazione al procedimento di spesa ed alla tipologia di

operazione, ovvero: atto/i di impegno, atto/i di attuazione in senso

stretto, atto/i di pagamento e atto/i di rendicontazione;

3. Il verbale ed il rapporto di audit provvisorio debitamente sottoscritto dal

Componente assegnatario della verifica e la relativa nota di trasmissione

contenente l’indicazione dei soggetti destinatari, il periodo assegnato per

l’inoltro di eventuali controdeduzioni;

4. Gli atti, la documentazione integrativa o ricognitiva, le precisazioni o

eventuali adempimenti documentati, intervenuti nel corso del

contraddittorio;

5. Il rapporto di verifica definitivo debitamente sottoscritto dal Componente

assegnatario della verifica e la relativa nota di trasmissione, contenente

l’indicazione dei soggetti destinatari, con l’indicazione definitiva delle

raccomandazioni contenenti eventuali richieste di messa in atto di

meccanismi preventivi e correttivi;


68

6. L’annotazione dei meccanismi preventivi e correttivi – comprese eventuali

richieste di rettifiche finanziarie o segnalazioni ai competenti organi

nazionali e comunitari – eventualmente richiesti e non eseguiti nel corso

del periodo previsto per il contraddittorio, con l’indicazione della data

prevista per l’implementazione di quanto richiesto;

7. La documentazione comprovante l’effettiva implementazione da parte di

soggetti competenti dei meccanismi preventivi e correttivi richiesti –

comprese le avvenute rettifiche finanziarie o segnalazioni ai competenti

organi nazionali e comunitari – con l’indicazione della data effettiva di

implementazione e dei soggetti responsabili, o in mancanza annotazione

del mancata o parziale implementazione di quanto richiesto.

Tutto quanto sopra costituisce la documentazione minima contenuta nei singoli

fascicoli relativi ad ogni audit sulle operazioni. Sarà cura dell’autorità di Audit

quella di eseguire un’attenta sorveglianza e corrispondentemente documentare

l’esito delle richieste di implementazione di meccanismi preventivi e correttivi. Ciò,

allo scopo di eseguire nel modo più opportuno gli adempimenti conseguenti –

compresa la reportistica ufficiale da inviare alla Commissione europea - ed in

particolare al fine di fornire tutti gli elementi occorrenti per orientare le complessive

attività di audit per il periodo successivo.


69

4. IL CONTRADDITTORIO ED IL RAPPORTO DI VERIFICA

L’autorità di audit, a fronte di irregolarità rilevate nel corso del controllo, svolto,

come sopra evidenziato, con il supporto di specifiche check list, chiederà al soggetto

controllato di formulare eventuali controdeduzioni e di integrare quanto già in

possesso dell’autorità di audit con ulteriore documentazione considerata utile per

tale scopo.

4.1. Per l’audit di sistema

A seguito della verifica in loco, il “responsabile del controllo” redigerà un

rapporto di controllo provvisorio (Allegato 7), datato e firmato, contenente la

descrizione delle attività realizzate e le principali conclusioni tratte a seguito

dell’audit. Lo stesso, controfirmato dal responsabile dell’AdA, verrà trasmesso

(entro 30 gg. dalla verifica) alla struttura controllata, oltre che alle AdG e AdC.

Sulla base delle risultanze del controllo si aprirà con i responsabili

dell’organismo controllato un contraddittorio con l’eventuale ricevimento di

controdeduzioni e integrazioni (entro il termine massimo di 30 gg. dalla

trasmissione del rapporto provvisorio) a quanto già riportato nel rapporto. In tal

modo l’AdA potrà adeguare il rapporto provvisorio accettando la posizione della

controparte ovvero manterrà la propria posizione, rendendo definitivo il rapporto

provvisorio ed effettuando le opportune controdeduzioni.

Trascorso il tempo previsto per la ricezione delle integrazioni da parte del

soggetto controllato, l’AdA procederà alla valutazione di tutti gli elementi

acquisiti e trarrà le proprie conclusioni riportandole in un rapporto definitivo di

controllo (da redigersi entro 15 gg. dalla chiusura del contraddittorio).

Quest’ultimo, controfirmato dal responsabile dell’AdA, verrà nuovamente

trasmesso alle AdG e AdC e alla struttura controllata, chiedendo gli opportuni

interventi sulle criticità riscontrate, nonché ai servizi della Commissione

Europea.


70

In quest’ultima ipotesi, l’AdA avvierà anche una adeguata azione di

monitoraggio per accertare che le autorità competenti adottino tutte le misure

necessarie per rimuovere o limitare le criticità/irregolarità riscontrate (con la

segnalazione di possibili rettifiche finanziarie).

L’autorità di audit registrerà sul proprio database la data di chiusura del

rapporto finale e resterà in attesa di una comunicazione dell’AdG/soggetto

controllato delle misure correttive adottate per risolvere le criticità riscontrate.

Il database dovrà evidenziare chiaramente tutti i casi di errori/irregolarità e

assicurare l’evidenza del processo di follow-up fino alla risoluzione del problema.

4.2. Per l’audit delle operazioni

Come evidenziato (cfr. § 4.2) a seguito del controllo in loco verrà redatto un

apposito verbale di controllo (Allegato 8) che, condiviso con le strutture centrali e

firmato dal controllore responsabile, Lo stesso, controfirmato dal responsabile

dell’AdA, verrà trasmesso (entro 30 gg. dalla verifica) alla struttura controllata,

oltre che alle AdG e AdC. Il verbale di controllo dovrà comunque essere sempre

trasmesso, anche in seguito ad esito del controllo positivo.

Nel caso di criticità riscontrate e di spese ritenute non ammissibili, l’autorità di

audit stabilirà un periodo per la ricezione delle controdeduzioni pari ad un

massimo di 60 giorni.

Trascorso il tempo previsto per la ricezione delle integrazioni da parte del

Soggetto controllato, l’autorità di audit nel caso di irregolarità o errori procederà

alla valutazione di tutti i nuovi elementi acquisiti e trarrà le proprie conclusioni.

Il rapporto finale di controllo (Allegato 9) della singola operazione sarà quindi

nuovamente trasmesso all’autorità di Gestione, all’Organismo Intermedio e al

Soggetto controllato, chiedendo se del caso di procedere al recupero o alla

correzione dell’errore riscontrato.


71

Al fine di dare seguito alle eventuali irregolarità rilevate nel rapporto

provvisorio, il rapporto finale verrà trasmesso anche all’autorità di Certificazione,

chiedendo di sbloccare la certificazione degli importi del progetto o viceversa

confermando la non ammissibilità di tutto o parte del progetto.

Nel database costituito dall’autorità di audit verrà inserita la data di chiusura

del rapporto finale, la conferma dell’eventuale importo considerato non

ammissibile e/o la presenza di irregolarità; in attesa di una comunicazione

dell’autorità di Gestione per il recupero o la correzione dell’errore riscontrato.

Nel database dovrà essere data chiara evidenza di tutti i casi di

errori/irregolarità e assicurare l’evidenza del processo di follow-up fino alla

risoluzione del problema.

4.3. Misure correttive

4.3.1. Per l’audit di sistema:

la presenza di criticità potrà essere, tra l’altro, individuata da valutazioni del tipo

“fondamentalmente non funziona” in risposta ai criteri di analisi definiti

nell’ambito delle check-list. Un tale tipo di valutazione, dovrà essere

accompagnata da una raccomandazione tesa a modificare il

processo/l’organizzazione/lo strumento del sistema interessato al fine di prevenire

il verificarsi di irregolarità nelle operazioni. In particolare, per i 35 criteri di

valutazione di cui alle check list le raccomandazioni dovranno essere formulate al

fine di garantire il rispetto delle stesse previsioni regolamentari.

Inoltre poiché un tale tipo di valutazione può avere impatto sulla “Conformità del

Sistema di Gestione e Controllo” rilasciato ad inizio programmazione dall’IGRUE

sarà necessario darne comunicazione oltre che all’AdG all’IGRUE medesima.

Un diverso livello di valutazione, ad esempio del tipo “Funziona parzialmente,

sono necessari miglioramenti sostanziali” potrà dare luogo a raccomandazioni che,

sempre nel rispetto delle previsioni regolamentari, favoriscano un incremento


72

dell’affidabilità del sistema e una conseguente riduzione dei rischi connessi senza

che siano messi in dubbio i presupposti di conformità del sistema stesso.

Le raccomandazioni previste nell’ambito delle verifiche di sistema dovranno

essere implementate dai soggetti competenti. Di tali richieste l’AdA garantisce il

monitoraggio attraverso un’apposita sezione della check list dedicata al follow up.

Infine dell’avvenuta implementazione dovrà, in ogni caso, essere informata l’AdA

specificando la natura e le modalità di esecuzione delle misure correttive adottate.

In particolare, nel caso ci sia un rischio di sistematicità dell’errore.

4.3.2. Per l’audit sulle operazioni:

le risultanze principali dei controlli possono essere di quattro tipi:

• Positivo;

• Soddisfacente;

• Insoddisfacente;

• Negativo.

Nello specifico si precisa, fatte salve le eccezioni e nel limite dell’uniformità e

standardizzazione associabile alle numerose casistiche e circostanze che possono

manifestarsi:

- ai giudizi Positivo e Soddisfacente: è associata la valutazione di

ammissibilità della spesa con l’ulteriore distinguo:

o che il giudizio Positivo è attribuito quando è stata verificata

l’ammissibilità della spesa in conformità alle norme nazionali e

comunitarie e non sussistono elementi specifici sulla base dei

quali formulare raccomandazioni ai soggetti competenti;

o che il giudizio Soddisfacente è attribuito quando è stata verificata

l’ammissibilità della spesa in conformità alle norme nazionali e


73

comunitarie, ma sono stati riscontrati elementi sulla base dei quali

formulare raccomandazioni ai soggetti competenti.

- ai giudizi Insoddisfacente e Negativo è associata la valutazione di non

ammissibilità della spesa con il distinguo:

o che il giudizio Insoddisfacente è attribuito quando è stata verificata

la sussistenza di elementi ostativi alla piena ammissibilità della

spesa in conformità alle norme nazionali e comunitarie, e che

pertanto per il conseguimento della piena ammissibilità è

necessaria l’implementazione di azioni correttive da parte dei

soggetti competenti.

o che il giudizio Negativo è attribuito quando è stata verificata la non

ammissibilità della spesa in conformità alle norme nazionali e

pertanto sussistono gli estremi per la raccomandazione della

rettifica finanziaria e delle conseguenti segnalazioni.

Si precisa, tuttavia, che la standardizzazione di cui sopra ed i criteri indicati

quali presupposto costituiscono la valutazione di massima degli elementi

normalmente previsti nell’ambito dell’ordinamento giuridico. Tuttavia, i singoli casi

e le conseguenti ipotesi sono sempre da ricondurre oltre che agli argomenti di

diritto anche a quelli di fatto e quindi di volta in volta si dovranno motivatamente

adattare alle considerazioni e valutazioni sopraesposte.

Di norma ai giudizi: (i) Soddisfacente, (ii) insoddisfacente, (iii) Negativo, sono

associate delle raccomandazioni. Tali raccomandazioni, comprese le richieste di

rettifiche finanziarie, dovranno essere implementate dai soggetti competenti. Di

tali richieste l’AdA garantisce il monitoraggio attraverso un’apposita sezione della

check list dedicata al follow up. Infine dell’avvenuta implementazione dovrà, in

ogni caso, essere informata l’AdA specificando la natura e le modalità di

esecuzione delle misure correttive adottate. In particolare nel caso ci sia un rischio

di sistematicità dell’errore.


74

Nel caso di criticità/irregolarità isolata, l’AdA monitorerà l’azione correttiva da

parte dell’AdG e del soggetto responsabile dell’operazione e terrà la criticità aperta

fino a conclusione del procedimento.

Nel caso in cui la criticità rientra nella fattispecie di irregolarità, così come

definite dall’articolo 2 comma 7 del regolamento 1083/2006, l’AdA procederà a

predisporre la bozza di scheda (scheda OLAF) e trasmetterà tutte le informazioni

all’AdG per consentire la valutazione dell’irregolarità riscontrata e la trasmissione

della scheda all’OLAF.

4.4. Valutazione delle misure correttive

Sulla base delle azioni correttive intraprese dall’AdG/OI, e della documentazione

attestante gli interventi correttivi realizzati (detrazione spesa irregolare,

soppressione operazione, recupero o recupero pendente, rinuncia o procedimenti

giudiziari in corso, etc.), l’AdA valuterà se le stesse siano sufficienti e adeguate,

potendo così fornire ragionevoli garanzie circa la regolarità della spesa certificata.

In caso di adozione di provvedimenti correttivi ritenuti adeguati, che dovranno

essere trasmessi formalmente dall’AdG/OI all’AdA, la procedura di follow up

terminerà con l’archiviazione della documentazione nel fascicolo di follow up e

l’inserimento dei dati acquisiti nel proprio database.

In caso di valutazione negativa delle azioni correttive intraprese o di un ritardo

eccessivo da parte dell’AdG nell’adottare le misure correttive, l’AdA potrà

richiedere direttamente all’AdC (mettendo a conoscenza l’AdG) di correggere la

certificazione della spesa nella misura dell’importo delle spese ritenute non

regolari e, ove necessario, sospendere la certificazione della spesa relativa all’intera

operazione in questione, o, nel caso di errori sistematici, a tutte le operazioni

interessate.

Attraverso il campione supplementare, l’AdA potrà valutare di sottoporre a nuovo

controllo l’operazione irregolare o parzialmente irregolare per valutare sul posto

l’effettiva risoluzione dell’irregolarità/criticità.


75

5. FOLLOW UP

Nel caso in cui nel corso dell’attività di controllo dei sistemi vengano identificate

delle criticità e/o delle irregolarità, l’AdA deve assicurare un’adeguata azione di

monitoraggio per accertarsi che le autorità competenti abbiano adottato tutte le

misure necessarie per rimuovere o limitare la criticità/irregolarità riscontrate.

L’AdA assicurerà che qualsiasi criticità riscontrata ottenga una risposta

adeguata nei tempi previsti. In casi di gravi irregolarità, l’AdA terrà conto delle

problematiche pendenti nel formulare il rapporto annuale ed il relativo parere e

potrà informare anche il Comitato di Sorveglianza del Programma per favorire la

ricerca di soluzioni appropriate e tempestive.

Ciascun controllore, terminata la verifica caricherà l’esito del controllo nel

database al fine di raccogliere i risultati dei controlli, monitorare l’avanzamento dei

controlli rispetto al piano iniziale e assicurare il follow-up necessario.

Tutti i rapporti, nonché le procedure di follow – up verranno collocate nel

database in un’apposita sezione dedicata agli atti inerenti le varie fasi del

controllo.


76

CONTRADDITTORIO

AUDIT DEI SISTEMI AUDIT DELE OPERAZIONI

Verifica

RAPPORTO CONTROLLO

PROVVISORIO

ENTRO 30 GG. DA VERIFICA

Invio all’AdA di controdeduzioni e

integrazioni da parte dell’organismo

controllato entro 30 gg. dalla trasmissione

del rapporto provvisorio.

CHIUSURA CONTRADDITTORIO

RAPPORTO DEFINITIVO ENTRO 15 GG. DA CHIUSURA

CONTRADDITTORIO

Controllo in loco

Trasmissione VERBALE

CONTROLLO al soggetto

controllato

Invio all’AdA di controdeduzioni

e integrazioni da parte del

soggetto controllato entro un

massimo di 60 gg.

Figura 5 - rappresentazione delle fasi del contraddittorio


77

6. REPORTISTICA

L’autorità di audit ai sensi dell’art. 62, par. 1, del Regolamento (CE) n.

1083/2006, in correlazione allo svolgimento dei propri compiti, deve presentare

alla Commissione Europea entro il 31 dicembre di ogni anno, dal 2008 al 2015, i

seguenti documenti:

1. un rapporto annuale di controllo;

2. un parere annuale sull’efficace funzionamento dei sistemi di gestione e di

controllo;

3. una dichiarazione di chiusura parziale nei casi previsti dall’art. 88 del

medesimo Regolamento.

Deve altresì presentare, entro il 31/03/2017, una dichiarazione di chiusura

del Programma, accompagnata da un rapporto di controllo finale.

I predetti rapporti e documenti si basano a loro volta sui rapporti delle

singole verifiche relative al sistema, alle operazioni ed ai relativi rapporti finali di

sintesi.

6.1. Il rapporto e il parere annuale di controllo

Il Rapporto Annuale e Finale ed i relativi pareri costituiscono un momento

fondamentale di aggregazione e di formalizzazione dell’attività effettuata da parte

dell’autorità di audit sul Programma Operativo oggetto del controllo ed, a seguito

della loro definitiva approvazione, verranno trasmessi alla Commissione Europea

nel rispetto dei termini e modalità previste dai vigenti regolamenti. Nello specifico

la Redazione del rapporto annuale di controllo e del parere annuale avverrà entro

il 15 dicembre, la consegna alla Commissione Europea entro il 31 dicembre.


78

La trasmissione di qualsiasi rapporto alla Commissione avverrà

telematicamente attraverso il sistema informatico realizzato dalla Commissione

stessa e che consente uno scambio elettronico sicuro di dati.

La valutazione della correttezza e dell’efficacia del sistema di gestione e

controllo è espressa nel parere annuale, documento che viene redatto sulla base

delle risultanze dei controlli, descritte nel rapporto annuale, e viene allegato al

rapporto annuale di controllo, al fine di fornire ragionevoli garanzie riguardo la

correttezza delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione e riguardo la

legittimità e regolarità delle transazioni a queste collegate.

Di seguito si definiscono una prima serie di criteri sulla cui base l’AdA dei PO

FSE/ FESR della Regione provvederà alla definizione dei pareri, così come

desunti dall’esame degli articoli 58 e 62 del Reg. CE n. 1083/2006 del Consiglio

e della Sezione 3 del Reg. Ce n. 1828/2006, fermo restando che gli stessi

troveranno un maggiore dettaglio con il concreto avvio e sviluppo della attività di

audit:

1. esistenza di irregolarità a livello di sistema;

2. disponibilità della documentazione probativa di spesa,

3. esistenza di operazioni su cui è in corso procedimento giudiziario o

amministrativo,

4. ritardo nel funzionamento di sistemi contabili/sistema di monitoraggio

5. dimensionamento inadeguato del personale

6. stima dell’importo delle spese e del contributo comunitario interessati

L’autorità di audit indicherà, inoltre, che i limiti di analisi non incidano sulla

correttezza delle spese definitive dichiarate.

Il parere sarà espresso in una delle seguenti forme (conformemente agli

allegati VI e VII del Reg. (CE) n.1828/2006):

A) senza riserva;

B) con riserva;

C) negativo.


79

Ossia, in dettaglio:

A. Parere positivo senza riserve:

Conformità sostanziale e complessiva del sistema ai Reg. CE 1083/06 e

1828/06, nessuna criticità di carattere sistematico rilevata dagli audit,

ovvero chiusura dei follow up con assunzione di idonee azioni correttive;

tasso di errore al di sotto della soglia di rilevanza prevista dall’art. 62 del Reg.

1083/06.

B. Parere favorevole con riserva

esistenza di parziali criticità sistematiche e non conformità alle prescrizioni,

ovvero parziale adeguamento alle raccomandazioni ed azioni correttive

consigliate.

C. Parere negativo

sistema di gestione e controllo non conforme alle prescrizioni di cui ai Reg. Ce

n. 1083/06 e 1828/06, che non funziona efficacemente, non potendo fornire

ragionevoli garanzie circa la correttezza delle dichiarazioni di spesa

presentate.

Alla luce di quanto sopra descritto l’autorità di audit approverà formalmente

il rapporto ed il parere annuali.

Quindi, l’AdA una volta redatto il rapporto annuale di controllo ed il parere

sul funzionamento dei sistemi (in conformità rispettivamente agli allegati VI e VII

del Reg. CE 1828/2006) provvederà, anche per il tramite di IGRUE, ad inviare gli

stessi ai competenti servizi della Commissione, con allegati i Rapporti definitivi

degli audit dei sistemi effettuati nel periodo di riferimento.

Il rapporto annuale di controllo ed il parere sul funzionamento dei sistemi

sarà inoltre trasmesso per conoscenza all’AdG, AdC e ai Dipartimenti Regionali

interessati.

Per quanto attiene al Rapporto Annuale di Controllo ed alla Dichiarazioni di

Chiusura si evidenzia quanto segue.


80

Conformemente all’Allegato VI del Regolamento (CE) n. 1828/2006, il

Rapporto Annuale che sarà presentato entro il 31 dicembre di ogni anno, a

partire dal 2008 fino al 2015 e che evidenzia le risultanze delle attività di audit

effettuate nel corso del periodo precedente di 12 mesi che termina il 30 giugno

dell’anno in questione, dovrà necessariamente indicare le seguenti informazioni:

- le modifiche dei sistemi di gestione e di controllo;

- le modifiche relative alla strategia di audit;

- i risultati degli audit dei sistemi;

- i risultati degli audit dei campioni di operazioni;

- le procedure di coordinamento tra gli Organismi di Controllo e il

lavoro di supervisione dell’autorità di audit;

- il follow-up delle criticità riscontrate e delle raccomandazioni.

Una volta elaborate tutte le informazioni necessarie per la predisposizione del

Rapporto Annuale di Controllo, conformemente all’Allegato VI del Regolamento

(CE) n. 1828/2006, l’autorità di audit procederà ad una valutazione puntuale di

tutta l’attività svolta nel corso dell’anno e dei risultati dell’attività di controllo al

fine di procedere alla predisposizione del parere.

Alla chiusura del Programma Operativo l’autorità di audit dovrà fornire, il

Rapporto di Controllo Finale unitamente alla Dichiarazione di Chiusura Finale

che attesti che le spese del Programma Operativo sono state effettivamente

sostenute, le stesse risultano legittime e regolari e che, pertanto, la domanda di

pagamento di saldo è valida e fondata.

Il Rapporto Finale sarà predisposto conformemente all’Allegato VIII del

Regolamento (CE) n. 1828/2006.

Qualora sussistano i casi di chiusura parziale previsti dall’art. 88 del

Regolamento (CE) 1083/2006 l’autorità di audit presenterà una Dichiarazione di

Chiusura Parziale dell’intervento.

Si rileva, infatti, che nella nuova programmazione 2007-2013 è possibile

procedere, ai sensi dell’art. 88 del Regolamento (CE) 1083/2006, alla chiusura


81

parziale di un Programma Operativo, ovvero alla chiusura delle sole operazioni

completate entro il 31 dicembre dell’anno precedente.

Per operazione completata si intende un’operazione per la quale tutte le

spese dei Beneficiari sono state sostenute e il relativo contributo pubblico è stato

erogato.

Al fine di poter procedere alla chiusura parziale di un Programma Operativo,

è necessario che entro il 31 dicembre:

• l’autorità di Certificazione presenti una Dichiarazione certificata della

spesa relativa alle operazioni completate;

• l’autorità di audit presenti una dichiarazione di chiusura parziale

relativa alle stesse operazioni, che attesti la legittimità e la regolarità

della spesa inserita nella predetta Dichiarazione.

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