L'integrazione europea: sviluppo storico e sfide future Marco Brunazzo Centro europeo d’eccellenza...

L'integrazione europea: sviluppo storico e sfide future

Marco BrunazzoCentro europeo d’eccellenza Jean MonnetUniversità degli Studi di Trentowww.unitn.it/cjm

1. Cos'è l'UE?2. Allargamento e approfondimento

3. L'UE e le crisi4. L'UE e la crisi attuale5. Le misure adottate

6. Le conseguenze istituzionali della crisi attuale

5. Verso un'Europa più differenziata?

Introduzione

• Una federazione non dichiarata• Una unione di stati nazionali• Una forma di federalismo

intergovernativo• Una democrazia composita• Una potenza civile• La più complessa organizzazione

internazionale• …

1. Cos'è l'UE?

L’UE non è una semplice organizzazione internazionale

•Gli stati membri vi esercitano un grande ruolo, ma:•l’UE produce legislazione che viene riconosciuta come superiore a quella degli stati, vincolante per tutti i cittadini, i trattati UE sono andati via via costituzionalizzandosi•l’UE dispone di un parlamento eletto direttamente (seppure con limiti sul versante dei processi decisionali)•l’UE prende decisioni su un ampio raggio di politiche pubbliche e ha obiettivi più ampi delle organizzazioni internazionali

1. Cos'è l'UE?

L’UE non è uno stato

•le istituzioni dell’UE non hanno i poteri e le risorse per svolgere autonomamente la loro azione (es. entrate fiscali proprie; budget limitato)•competenze limitate da quelle degli stati membri (politiche di welfare, educazione, culturale, estera…)•manca una chiara distribuzione costituzionale delle competenze tra le istituzioni•deficit democratico (è difficile stabilire chi fa cosa) ma anche deficit elettorale

1. Cos'è l'UE?

Dichiarazione SchumanParigi, ore 16 del 9 maggio 1950, Sala dell'orologio, Quay d'Orsay

L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L’unione delle nazioni esige l’eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l’azione intrapresa deve concernere in prima linea la Francia e la Germania.A tal fine, il governo francese propone di concentrare immediatamente l’azione su un punto limitato ma decisivo.Il governo francese propone di mettere l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La fusione della produzioni di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state le vittime.

1. Cos'è l'UE?

Discorso per il Premio Carlo MagnoAquisgrana, 24 settembre 1952

…Ma la storia dimostra che gli inizi di qualsiasi aggregato supernazionale sono sempre modesti: dettati da una esigenza difensiva che riunisce insieme popoli già legati da stretti rapporti economici, storici e culturali; che agli inizi il decentramento dei poteri all'interno della Confederazione è talmente accentuato da rendere debole e timida l'attività degli organi confederali e che solo il tempo mette in movimento forze centripete che finiscono per vincere le resistenze periferiche.Agli scettici basterà ricordare che la stessa Confederazione svizzera, ora giustamente presa a modello di una illuminata e armonica convivenza in un unico quadro stabile di popoli di diverse lingue, origini e costumi, rimase per lungo periodo poco più di una perpetua alleanza difensiva, la cui Dieta federale non era che la riunione degli ambasciatori degli Stati membri: cioè pressappoco lo stadio federativo in cui si trova già l'Europa occidentale. Siamo quindi ottimisti, giacché riteniamo di essere alla vigilia del superamento di un tale stadio e della costituzione di una autorità federale che non sarà organo comune degli Stati membri, bensì portatrice di interessi supernazionali e dotata dei relativi poteri…

1. Cos'è l'UE?

Discorso di Joschka FischerUniversità Humboldt, 12 maggio 2000

…L'allargamento renderà indispensabile un'approfondita riforma delle istituzioni europee. Come ci si immagina un Consiglio europeo con 30 Capi di Stato e Governo?… come verranno prese le decisioni e come si potrà, poi, ancora agire? Come si vuole evitare che la UE diventi definitivamente imperscrutabile (…)?…In primo luogo, il potenziamento di una cooperazione rafforzata tra quegli Stati che vogliono collaborare più strettamente di altri, come già avvenuto nel caso dell'Unione economica e Monetaria e per Schengen. …Un possibile passo intermedio sulla via del completamento dell'Unione politica potrebbe, poi, essere la formazione di un centro di gravità. Tale gruppo di Stati concluderebbe un nuovo trattato istitutivo europeo, il nucleo per una Costituzione della Federazione.

1. Cos'è l'UE?

Discorso di David CameronBloomberg, 23 gennaio 2013

…A causa di questo modo di sentire, ci poniamo nei confronti dell’Unione Europea con un atteggiamento mentale che è più pratico che emotivo. Per noi, l’Unione europea è un mezzo per raggiungere un fine – prosperità, stabilità, l’ancora di libertà e democrazia sia dentro l’Europa che oltre i suoi confini – più che un fine in se stessa.…Abbiamo ottenuto la fine dell’obbligo del Regno Unito di finanziare il salvataggio dei membri dell’Eurozona. Abbiamo tenuto fuori il Regno Unito dal fiscal compact, iniziato un processo per far tornare agli stati membri alcuni poteri nella giustizia e negli affari interni, assicurato protezioni sull’unione bancaria e riformato le politiche sulla pesca.…agli Stati deve essere lasciata l’opzione di tornare ad avere in seno alcuni poteri, quando lo richiedano e ne abbiano bisogno.

1. Cos'è l'UE?

Work in progress

2. Allargamento e approfondimento


Prossimi allargamenti?

Situazione 2013


Ai sensi dell’articolo 49 del Trattato UE, uno stato europeo che rispetti i principi sanciti nell’articolo 6, paragrafo 1, può domandare di diventare membro dell’Unione. Tali principi, condivisi dagli Stati membri, sono sanciti dall’articolo 6, paragrafo 1: libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e stato di diritto.

I criteri di Copenaghen (1993)

•criterio "politico": presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell'uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela;•criterio "economico": esistenza di un'economia di mercato affidabile e capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all'interno dell'Unione europea;•adesione all'"acquis comunitario": accettare gli obblighi derivanti dall'adesione e, in particolare, gli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria.


EUROZONE -18Austria Belgium SloveniaFinland France MaltaGermany Netherland Estonia IrelandSpain Portugal Latvia CyprusItaly GreeceLuxembourg Slovakia

CroatiaUnited Kingdom

EU-28 Sweden Denmark Czech RepublicHungary Lithuania Bulgaria Poland Romania

EEA

Schengen

NorwayIceland

Switzerland

MacedoniaMontenegroSerbiaBosnia H.

Stabilisation and Association Agreement

Association Agreement Turkey

• Crisi non significa piccola emergenza ma “un punto di svolta in un periodo instabile e pericoloso quando occorre con urgenza un decisivo e incerto cambiamento”.

• L’UE ha conosciuto molte crisi.

3. Le crisi nell'UE

• 4 tipi di crisi nell’UE:1. “Crisi di progetto”: aspetti istituzionali2. “Crisi di allargamento”: ripensamento e

riconfigurazione dell’UE ad ogni allargamento

3. “Crisi per ritiro di uno stato”: quando uno o più stati membri non aderiscono a un trattato o chiedono un opt-out.

4. “Crisi di adattamento economico”: come l’UE si adatta a dinamiche e cambiamenti globali

3. Le crisi nell'UE

"Sii gentile, Charly, ritorna. Trasformiamo la nostra macchina, ok?"

• Crisi di progetto

Tutto ruota attorno al concetto di sovranità nazionale:

• Dove deve risiedere oggi la sovranità?• Intergovernativismo vs.

sovranazionalismo• Cos’è l’UE? qual è il suo “approdo”

finale?

Esempi di crisi:• 1954: European Defense Community• Anni '60: De Gaulle non vuole la Gran

Bretagna nella CEE• 1965: crisi della sedia vuota• 2005: crisi costituzionale

3. Le crisi nell'UE

Crisi di allargamento

•L’UE come un’organizzazione desiderabile per molti paesi, ma non mancano i problemi: adattamento istituzionale, un maggior numero di attori e interessi nazionali, riforma delle politiche comunitarie…

•Esempi di crisi:•Entrata della Gran Bretagna e Francia•Giugno 1984: Consiglio europeo di Fontainbleau: Gran Bretagna e “rebate”. Thatcher: “I want my money back!”; Grecia e i Programmi integrati mediterranei per evitare il veto sull’entrata di Spagna e Portogallo

3. Le crisi nell'UE

Crisi per ritiro di uno stato

Minore entusiasmo per l’UE da parte dei paesi, punti di vista diversi sull’UE e sulle politiche da adottare, Gran Bretagna vs. Club Med vs. Germania e paesi nordici…

Esempi di crisi:•Rifiuto dei danesi di ratificare il Trattato di Maastricht•Difficoltà del referendum francese sul Trattato di Maastricht•I referendum francese e olandese per la Costituzione europea•I referendum irlandesi sul Trattato di Lisbona•Opt-out sempre più frequenti

3. Le crisi nell'UE

Crisi di adattamento economico

L’UE come un attore economico rilevante nel mondo, ma per questo anche esposto alle dinamiche internazionali

Esempi di crisi:•Anni '70: crisi economica e risposte competitive dei governi europei (svalutazione delle monete nazionali)•Difficoltà nella creazione dello SME

3. Le crisi nell'UE

Le 4 crisi si intersecano tra di loro qualche volta rafforzandosi vicendevolmente, come nel caso della crisi attuale.

4. L'UE e la crisi attuale

Crisi finanziaria Crisi economica Crisi politica

• Questa è la prima crisi dopo la fine del “permissive consensus” su cui si è retta l’UE.


Fonte: Pew Research Center, European Unity on the Rocks, mai 2012.

• Il "progetto europeo" è in crisi?


Fonte: Pew Research Center, The New Sick Man of Europe: The European Union, mai 2013.


Geert Wilders, Partito per la libertà, Olanda

Timo Soini, Veri finlandesi, Finlandia

Nigel Farage, UK Independence Party, GB

Beppe Grillo, Movimento 5 Stelle, Italia

Nikolaos Michaloliakos, Alba dorata, Grecia

Bernd Lucke, Alternativa per la Germania, Germania

L'Euro dopo 10 anni: un esempio di “political culture of total optimism” (Majone 2011)

"Ad alcuni l'UEM sembrava irrealizzabile. Ma si è rivelata un successo e dovremmo esserne fieri".

Jean-Claude Junker, Brussels Economic Forum, 15 maggio 2008

"Quello che abbiamo fatto è un pezzo di storia, o perlomeno un pezzo di storia economica. Ora l’euro è qui e funziona. Il successo è davanti agli occhi di tutti"

Dominique Strauss-Kahn, Brussels Economic Forum, 15 maggio 2008

"La creazione dell’euro è stata un successo. Questo non mi ha sorpreso. Eravamo in diversi a pensare, esaminando il lungo periodo (intendo dieci anni o più), che le fondamenta su cui la valuta europea si basava fossero solide"

Valéry Giscard d'Estaing, Brussels Economic Forum, 15 maggio 2008


Le radici della crisi:•Mercato USA dei mutui subprime•Ma la crisi colpisce seriamente l’UE perché l’UEM è un progetto politico prima che economico.

Per questo non può essere abbandonato.•Es.1: Merkel 2010: “Se cade l’Euro, cade l’Europa”.•Es.2: Schäuble 2010: “Dobbiamo difendere la moneta comune. Difendendola, difendiamo allo stesso tempo il progetto europeo”.


L’origine politica dell’UEM spiega:•la mancanza di strumenti per fare fronte a shock esterni: non era previsto potesse fallire•la politicità di alcune decisioni (entrata della Grecia nell’UEM, la mancata assegnazione di compiti di controllo a Eurostat, la riforma del Patto di stabilità nel 2005)


• Per 10 anni, ottimismo.• Oggi, le conseguenze delle decisioni prese a Bruxelles (o

Francoforte) hanno un impatto molto più evidente.• Paradosso: l’UEM ha reso i cittadini UE molto più attenti

ai vantaggi posti dall’UE, ma ha reso molto più evidenti anche i costi.


• Ciò ha messo in discussione la legittimità stessa dell’UE

• Martin Lipset (1963): “After a new social structure is established, if the new system is unable to sustain the expectations of major groups (on the ground of “effectiveness”) for a long enough period to develop legitimacy upon the new basis, a new crisis may develop. On the other hand, a breakdown of effectiveness, repeatedly or for a long period, will endanger even a legitimate systems stability”


Efficacia Legittimità

Le lezioni della crisi1.Stretto legame che esiste tra le finanze pubbliche e lo stato dell'economia nel suo complesso (es. Spagna e Irlanda, la bolla immobiliare, l'aumento del credito da parte delle banche, la debolezza del sistema bancario e la necessità di investire risorse pubbliche nel loro salvataggio)2.Stretta connessione tra la fragilità della finanza privata e le condizioni della finanza pubblica (mancanza di regolazione e controllo pubblico sul sistema finanziario, venire meno della fiducia nei mercati)3.Stretta connessione tra politica monetaria (BCE) e politica fiscale (paesi membri) (es. Grecia, Portogallo e Italia, difficoltà di adottare politiche procicliche)4.Necessità di avere strumenti che permettano l'adozione di politiche anticicliche5.Necessità di meccanismi di solidarietà finanziaria tra gli stati UE


6. Ma soprattutto, la fine del modello “one-size-fits-all”, e quindi la necessità di maggiore flessibilità.

Anche perché con gli allargamenti (e la crisi) è cresciuta l’eterogeneità all’interno dell’UE.

Nuovo paradosso (Majone 2012):Since <1995> the number of member states has almost doubled, the range of EU

competences greatly expanded, and socioeconomic diversity increased exponentially. In spite of all these changes, the boldest experiment in total harmonization was launched on 1 January 1999, when the final stage of monetary union entered into force with the irrevocable fixing of the exchange rates of the currencies of 11 (soon to become 12, and eventually 17) members of the euro zone, and the pre-emption of national action in the monetary area. What is most striking about this somewhat paradoxical return to total harmonization is the contradiction between the centralization required by monetary union and the mutation of the fairly homogeneous EU-15 into a highly heterogeneous bloc of 27 states - a contradiction which, in itself, tends to reduce the benefits of a common monetary policy.


L’UEM stessa è una forma di flessibilità:

•Eurozona (2014)•Paesi che devono entrare nell’UEM•Paesi de jure (UK e DK) o de facto (SE) fuori dall’Eurozona


Le misure adottate: diritto UE vs diritto internazionaleTuori & Tuori (2014, 90): "Legal experimentalism is a distinctive feature of European responses to the crisis".

1.European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)2.European Financial Stability Facility (EFSF)3.European Semester4.Patto Euro Plus5.Modifica dell’art. 136 TFUE6.Six Pack7.Fiscal Compact8.European Stability Mechanism (ESM)

In rosso sono riportate le misure assunte nell'ambito del diritto internazionale

5. Le misure per risolvere la crisi

- nel mese di gennaio, la Commissione elabora l’analisi annuale sulla crescita in cui fornisce l’indagine sulle prospettive macroeconomiche e formula le proposte strategiche per l’economia europea;- nel mese di marzo, la Commissione predispone un rapporto sulla base del quale il Consiglio europeo indica i principali obiettivi di politica economica per l’UE e l’Area euro e le possibili strategie di riforma per conseguire tali obiettivi (c.d. linee guida);- nel mese di aprile, gli stati membri, tenuto conto delle indicazioni fornite, comunicano alla Commissione i propri obiettivi di medio termine e le principali azioni di riforma che intende adottare con l’aggiornamento del Piano di stabilità e convergenza (PSC) e il Piano nazionale di riforma (PNR);- nei mesi di giugno e luglio, il Consiglio europeo e il Consiglio ECOFIN, sulla base dellavalutazione dei Programmi di stabilità, forniscono indicazioni specifiche per ciascun Paese. Il Consiglio, nel caso in cui ritenga necessaria una modifica degli obiettivi di medio termine e le misure indicate per il loro conseguimento, inviterà lo stato membro a rivedere il programma presentato;- nei mesi successivi, ciascuno stato membro, tenuto conto delle raccomandazioni e delle decisioni del Consiglio e della Commissione, predispone il bilancio e le misure di politica economica finalizzate al loro conseguimento.


Modifica dell'art. 136 TFUE

Il Consiglio europeo del 19-20 dicembre 2010 e quello del 24-25 marzo 2011 hanno introdotto una modifica all’articolo 136 del TFUE, aggiungendo il paragrafo C al precedente articolo approvato a Lisbona

Articolo 1361. Per contribuire al buon funzionamento dell'unione economica e monetaria e in conformità delle pertinenti disposizioni dei trattati, il Consiglio adotta, secondo la procedura pertinente tra quelle di cui agli articoli 121 e 126, con l'eccezione della procedura di cui all'articolo 126, paragrafo 14, misure concernenti gli Stati membri la cui moneta è l'euro, al fine di:a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio;b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l'insieme dell'Unione, e garantirne la sorveglianza.c) Gli Stati membri la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità.


European Stability Mechanism

Il Consiglio europeo del 9 dicembre 2011 ha auspicato una accelerazione dell’entrata in vigore della modifica dell’art.136 del TUE e, di conseguenza, del trattato che istituisce l'ESM, bloccata nel lungo processo delle ratifiche nazionali.Inoltre, ha stabilito che il Trattato che istituisce l'ESM entra in vigore non appena i paesi che rappresentano il 90% degli impegni di capitale dell'ESM lo avranno ratificato


I paesi membri dell'ESM

European Stability Mechanism: i contributi


Il Fiscal Compact

1-2 marzo 2012: 25 paesi su 27 firmano il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (Fiscal Compact)

Art.1.1.1. Con il presente trattato le parti contraenti, in qualità di Stati membri dell'Unione europea, convengono di rafforzare il pilastro economico dell'unione economica e monetaria adottando una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso un patto di bilancio (fiscal compact, ndr), a potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche e a migliorare la governance della zona euro, sostenendo in tal modo il conseguimento degli obiettivi dell'Unione europea in materia di crescita sostenibile, occupazione, competitività e coesione sociale.

Entrato in vigore alla ratifica del 12° paese.


Il Fiscal Compact

L’articolo 3 impegna le Parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme vincolanti e a carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, o di altro tipo purché ne garantiscano l’osservanza nella procedura di bilancio nazionale, le seguenti regole:a)il bilancio dello Stato dovrà essere in pareggio o in attivo;b)la regola di cui al punto a) si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato (cioè al netto delle misure temporanee di correzione) è pari all’obiettivo a medio termine specifico per Paese come stabilito nel Patto di stabilità (modificato nel 2011) con un deficit che non ecceda lo 0,5% del PIL;c)gli stati contraenti potranno temporaneamente deviare dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento solo nel caso di circostanze eccezionali, ovvero eventi inusuali che sfuggono al controllo dello Stato interessato e che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione, oppure in periodi di grave recessione, a patto che tale disavanzo non infici la sostenibilità di bilancio a medio termine;d)qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti significativamente al di sotto della soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilità a medio termine delle finanze pubbliche siano bassi, il valore di riferimento di cui al punto b) può essere superiore allo 0,5%, ma in ogni caso non può eccedere il limite dell’1% del PIL;e)nel caso di deviazioni significative dal valore di riferimento o dal percorso di aggiustamento verso di esso, le parti contraenti dovranno attivare un meccanismo di correzione automatica, che includa l’obbligo per la parte contraente interessata di attuare le misure per correggere la deviazione entro un determinato termine temporale. Tale meccanismo di correzione verrà definito sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, pur nel rispetto delle responsabilità dei parlamenti nazionali.


Il Fiscal Compact


Il Fiscal Compact: la regola del debito in Italia


1. Ruolo importante del Consiglio europeo2. Creazione di meccanismi decisionali per i paesi dell'Eurozona3. Ruolo limitato della Commissione europea4. Ruolo limitato del Parlamento europeo5. Ruolo significativo dei Parlamenti nazionali6. Ruolo importante della BCE7. Maggiore differenziazione nell'UE

6. Le conseguenze istituzionali

7. Verso una maggiore flessibilità?

Tutti i paesi UERiforma art. 136 TFUEEFSMSix Pack (Reg. 1175/2011; Reg. 1176/2011; Reg. 1177/2011; Dir. 85/2011)

17 paesiEFSF*Six Pack (Reg. 1173/2011; Reg. 1174/2011)

25 paesi UEESM*Fiscal Compact*

* Fuori dal diritto dell’UE, accordi di diritto internazionale. In particolare, EFSF è società di diritto lussemburghese e deve essere approvato da tutti i paesi euro; ESM è ente di diritto internazionale, deve essere ratificati dai paesi che rappresentano almeno il 90% del capitale sottoscritto; il Fiscal compact entra in vigore se ratificato da almeno 12 paesi dell’Eurozona.

23 paesi UEPatto Euro Plus*


Status quo

28 TEU Lisbon

Withdrawal by single MSVariable

geometryTreaty-base

flexibility

Europe à la carte

Directoire

I

IIIII

IV Federal

Community Strategy

Intergouvernmental approach

I dilemmi

Sul breve-medio periodo:1.Quali strumenti regolativi adottare nel settore finanziario?2.Chi dovrà coordinare le politiche economiche nazionali, vigilare sui nuovi vincoli di bilancio ecc.? i tecnici (la Commissione) o i politici (il Consiglio)?3.Quale posizione deve assumere l'UE nelle sedi internazionali in cui si discutere di crisi economica?

Sul medio periodo1.Come conciliare rigore finanziario e crescita economica? È possibile senza un bilancio comunitario "federale"?2.Se l'Euro sopravvivrà, si andrà verso più o meno Europa? Quali poteri di bilancio resteranno agli Stati membri?3.I tanti strumenti adottati per risolvere la crisi economica accresceranno il deficit democratico, rendendo l'UE meno comprensibile e meno chiaro dove vengono prese le decisioni?4.Quali ripercussioni hanno le decisioni europee sulla politica nazionale (populismo, estremismo, antieuropeismo…)?


I dilemmi

Ma soprattutto:1.Verso un'Europa a più velocità?2.Verso un'Europa che ruota attorno alla Germania?3.Può continuare a esistere un'Europa dell'economia senza un'Europa della politica?4.Conservare l'euro o abbandonarlo? Salvare l'euro per salvare l'Europa o salvare o l'euro o l'Europa?


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