1

PRIN 2009 Nuove forme di governance locale come strumento di sviluppo strategico del territorio.

Una ricerca comparata in sei regioni europee (Andalusia, Brandeburgo, Puglia, Sicilia, Toscana, Veneto)

UNITÀ LOCALE DI FIRENZE Nuove forme di governance locale come strumento di sviluppo strategico del territorio.

Una ricerca comparata in Toscana, Andalusia e Brandeburgo

Le Unioni di comuni nel Land Brandeburgo: governance tra comuni polvere e zone rurali

Silvia Bolgherini

Università di Napoli Federico II

Catania 23-25 gennaio 2013

2

INDICE PARTE I 1. L’organizzazione territoriale e amministrativa in Germania e in Brandeburgo 3 Veloce panoramica sulla suddivisione territoriale in Germania 3 Modelli di costituzione comunale e competenze municipali in Germania 4 Veloce panoramica sulla suddivisione territoriale in Brandeburgo 5 Il modello di costituzione comunale e le competenze municipali in Brandeburgo 8 2. La cooperazione intercomunale in Germania 10 3. Le unioni di comuni in Brandeburgo: gli Ämter 12 Tutt’altro che volontari: origine ed evoluzione degli Ämter 12 Caratteristiche geografico-dimensionali 14 Caratteristiche organizzative e competenze delle unioni 16 4. Quattro Ämter in Brandeburgo 19 PARTE II 5. Cosa fanno gli Ämter? 23 La geometria variabile dei trasferimenti e il problema della sostenibilità istituzionale 27 I trasferimenti di competenze tra incentivi e forza maggiore 29 6. Il bilancio degli Ämter 30 7. Il ruolo della politica 33 Apartiticità della politica locale 33 Composizione della Giunta dell’Amt 37 Gli Amtsdirektor: burocrati o politici? 38 Toglieteci tutto ma non il Sindaco: autogoverno e identità territoriale 40 8. La riforma territorial-funzionale che verrà 42 La situazione di partenza: i problemi e i compiti della Commissione Brandeburgo 2020 43 Cosa fare degli Ämter? Le differenti ipotesi e posizioni 44 Il ritorno del cleavage città/campagna nel modello di democrazia locale 46 9. Il modello brandeburghese delle unioni: quale governance del territorio? 48 Tra comuni polvere e zone rurali 48 Dall’amministrazione alle politiche pubbliche 48 Identità locale e legittimazione diretta 49 Interviste effettuate 52 Riferimenti bibliografici 53

3

1. L’organizzazione territoriale e amministrativa in Germania e in Brandeburgo Veloce panoramica sulla suddivisione territoriale in Germania La Repubblica federale tedesca è composta da 16 stati federati (Länder)1 di cui tre città-stato (la capitale Berlino, Amburgo e Brema) che formano appunto la federazione (Bund). Ogni Land è poi suddiviso in diverse articolazioni politico-amministrative2, ad eccezione delle città-stato che, da un punto di vista giuridico, sono sia un Land che una città. I Länder più grandi – come il Baden-Württemberg, l’Assia, la Renania Settentrionale-Vestfalia –sono decentrati in distretti governativi (Regierungsbezirke). Questo livello però ha avuto una serie di riforme recenti e in diversi Länder è stato abolito, fino ad arrivare al numero attuale (2012) di 193. Tutti i Länder sono invece articolati in circondari rurali (Landkreise o, in alcuni Land semplicemente Kreise), che sono assimilabili al livello provinciale di altri paesi europei. Attualmente ci sono 295 Landkreise in Germania, che qui chiameremo anche province. A questi si aggiungono le 107 città extraprovinciali (extracircondariali - kreisfreie Städte) che non appartengono ad alcun Kreis, ma sono città – di solito di dimensioni medio-grandi – che, oltre alle funzioni comunali, svolgono anche le funzioni di una provincia. Al di sotto del livello provinciale si trova il livello municipale, che, analogamente agli altri paesi europei, è quello più vicino al cittadino nonché l’unità territoriale e amministrativa più piccola. A seconda dell’ordinamento comunale di ogni singolo Land, esistono vari tipi di enti municipali ma in linea generale si distinguono le città (Städte) dai comuni (Gemeinden), la cui differenza è però soltanto di denominazione4. Per una migliore comprensione useremo qui il termine Comune per indicare entrambe, visto che in Italia tale distinzione non sussiste. Vi sono inoltre 78 territori extracomunali (geimeindefreies Gebiet) che non appartengono ad alcun comune e che, di norma, sono aree disabitate. Ancora ad un livello inferiore, esistono degli organi di decentramento e di limitato autogoverno nelle frazioni (variamente denominati come Ortschaft, Ortsteil), nei quartieri (Stadtteil) e nelle circoscrizioni urbane (Stadtbezirk). Molti di questi, come vedremo, sono comuni che, prima delle riforme territoriali e funzionali, erano indipendenti e che in seguito sono divenuti frazioni di un comune più grande. A fianco dei singoli comuni ci sono le associazioni di comuni (confederazioni comunali - Gemeindeverbände), di cui parleremo in modo più diffuso in seguito. Qui basterà ricordare che in quasi tutti i Länder esistono delle associazioni di comuni con funzioni e denominazioni diverse e che sono, ad oggi, un totale di 1.315 su tutto il territorio tedesco. La tabella 1 schematizza quanto esposto sinora. 1 Undici degli attuali Länder facevano parte dell’ex Germania Ovest (Assia, Baden-Württemberg, Baviera, Brema, Renania Settentrionale-Vestfalia, Bassa Sassonia, Schleswig-Holstein, Amburgo, Renania-Palatinato, Berlino, Saar) mentre cinque appartenevano alla ex-DDR (Sassonia, Sassonia-Anhalt, Turingia, Brandeburgo, Meclemburgo-Pomerania anteriore). 2 Questi dati, così come i seguenti riguardanti le articolazioni politico-amministrative, sono al 30 giugno 2012 e tratti da Statistisches Bundesamt, Quartal Ausgabe Juni 2012 reperibile alla pagina: https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Archiv/Verwaltungsgliederung/Verwalt2QAktuell.html. 3 In Baden-Württemberg ve ne sono attualmente quattro, in Baviera sette, in Assia ve ne sono tre ed in Renania Settentrionale-Vestfalia cinque. In anni recenti quattro Länder hanno abolito questo livello: nel 2000 sono stati aboliti i tre distretti della Renania-Palatinato, nel 2004 i quattro della Bassa Sassonia, nel 2005 sono stati aboliti i tre distretti della Sassonia-Anhalt ed infine nel 2012 i tre Direktionsbezirk (o "distretti direttivi") della Sassonia. 4 L’attribuzione dello status di città in Germania non dipende dalle dimensioni del comune in questione ma ha un significato ed una valenza storici che, peraltro, stanno affievolendosi (http://www.politische-bildung-brandenburg.de/themen/landeskunde-brandenburg/kommunalpolitik/stadt-kreis-land).

4

Tab. 1. - Suddivisione territoriale-amministrativa della Germania (2012). Länder Distretti

governativi (Regierungs-

bezirke)

Livello provinciale

Tot. 402

Livello comunale

Tot. 11.255

Livello comunale

confederato

Territori extracomunali

Province (Landkreise)

Città extraprovinc.

(kreisfreie Städte)

di cui non

associati

di cui associati in

…

Associazioni di comuni

16 19 295 107 3.201 8.054 1.315 78 Fonte: Statistisches Bundesamt, Quartal Ausgabe Juni 2012 reperibile alla pagina https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Archiv/Verwaltungsgliederung/Verwalt2QAktuell.html Diamo adesso uno sguardo alla struttura e alla distribuzione del livello comunale e delle associazioni di comuni in Germania, su cui concentreremo la nostra analisi successiva. Come si osserva in tabella 2, quasi il 40% dei comuni è sotto mille abitanti ossia nella categoria che in Italia viene definita dei “comuni polvere”. Al contrario, soltanto 14 città hanno più di mezzo milione di abitanti, dato questo abbastanza particolare della struttura urbana tedesca, decisamente deconcentrata. Come si osserva in tabella, infatti, le categorie più numerose sono quelle dei comuni piccoli e medio-piccoli, ossia fino a 10mila abitanti. Lo stesso tipo di distribuzione lo ritroveremo nel caso del Land Brandeburgo, come vedremo tra poco.

Tab. 2. – Distribuzione dei comuni per classi demografiche in Germania. 2011 (al 31/12/2010).

Abitanti N comuni % Valori cumulati N (%) < 500 2.286 20,0 --

500-1.000 1.934 16,9 4.220 (36,9) 1.000-2.000 2.008 17,6 6.228 (54,5) 2.000-5.000 2.350 20,5 8.578 (75,0)

5.000-10.000 1.293 11,3 9.871 (86,3) 10.000-20.000 882 7,7 10.753 (94,0) 20.000-50.000 502 4,4 11.255 (98,4)

50.000-100.000 107 0,9 11.362 (99,3) 100.000-200.000 42 0,4 11.404 (99,7) 200.000-500.000 24 0,2 11.428 (99,9)

>500.000 14 0,1 11.442 (100,0) Totale 11.4421 100,0

1 Il numero complessivo dei comuni (11.442) è superiore al dato riportato nel testo e nella tabella 1 (11.255) perché riferito all’anno 2010 quando c’erano ben 187 comuni in più.

Fonte: Elaborazione propria da dati ufficiali dello Statistisches Bundesamt, Gemeinden nach Bundesländern und Einwohnergrößenklassen am 31.12.2010, reperibile alla pagina https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Aktuell/08GemeindenEinwohnergroessen.html.

Modelli di costituzione comunale e competenze municipali in Germania In Germania il diritto all’autonomia del livello comunale viene garantito dall’art. 28,2 della Legge fondamentale (Grundgesetz – GG). Ma la stessa Costituzione federale prevede anche che la disciplina degli enti locali, per quanto riguarda l’ordinamento giuridico degli stessi, attenga alle competenze dei singoli Länder, (art. 70 GG). Ciò implica, non solo che le questioni comunali e

5

intercomunali di cui ci occupiamo qui siano di pertinenza del livello regionale, ma anche l’esistenza di importanti differenze tra Land e Land negli ordinamenti comunali, detti anche costituzioni comunali (Kommunalverfassung). I tipi principali di tali ordinamenti sono quattro, anche se ormai questa distinzione ha un valore prevalentemente storico dal momento che nel corso del tempo si è assistito ad una certa omologazione tra i vari Länder. I quattro modelli di costituzione comunale sono stati infatti in vigore dal dopoguerra fino alla riunificazione; poi dalla fine degli anni ‘90 alcuni modelli sono scomparsi ed altri sono invece divenuti preminenti (Kersting 2005: 27). Due erano tipici della Germania del Nord: il modello del magistrato (Magistratsverfassung) e il modello consiliare settentrionale (norddeutsche Ratsverfassung); mentre gli altri due erano maggiormente utilizzati nel Sud del paese: il modello del borgomastro (Bürgermeisterverfassung) e il modello consiliare meridionale (süddeutsche Ratsverfassung). Quest’ultimo, originariamente utilizzato dai due grandi Länder del Sud (Baviera e Baden-Württemberg), si è poi progressivamente diffuso in quasi tutto il territorio federale divenendo in assoluto il modello prevalente di costituzione comunale. Tale modello, utilizzato anche in Brandeburgo, prevede che la gestione degli affari comunali venga svolta da due organi eletti direttamente: il consiglio comunale e il sindaco. La loro elezione non è però contestuale e dunque i mandati hanno durate diverse (di solito con il mandato di sindaco più lungo di quello dei consiglieri, ma con variazioni da Land a Land), rendendo così i due uffici politicamente indipendenti. Il sindaco gode di una posizione molto forte in questo modello, in quanto è sia presidente del consiglio comunale e di tutte le commissioni, sia capo dell’amministrazione, sia rappresentante legale del comune (Wehling 2006). Riguardo invece alla ripartizione delle competenze e alla struttura amministrativa esistono due modelli principali, quello dualistico e quello monistico. Il primo modello prevede che ci siano delle competenze attribuite, direttamente ed originariamente, al comune (competenze proprie di autogoverno dette Selbstverwaltungsaufgaben). Di queste alcune sono volontarie (freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben) per cui il comune può decidere se e come svolgerle, ed alcune sono obbligatorie (pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben), attribuite con legge federale o di Land, per le quali il comune può decidere solo come svolgerle e non se svolgerle o meno. Accanto a queste due tipi di competenze proprie, ce ne sono altre delegate, trasferite dallo stato (Staatsaufgaben), che mantiene la titolarità delle stesse. Il modello monistico, invece, prevede che tutte le competenze esercitate dal comune siano ad esso proprie. Perciò anche in caso di delega o trasferimento di competenze da parte dello stato in capo agli organi comunali, la responsabilità della loro attuazione è comunque dei comuni. Si tratta quindi di attuazione delle competenze da parte degli enti comunali sotto la loro propria responsabilità, sia di quelle volontarie, che di quelle obbligatorie, che di quelle trasferite/delegate (übertragene Aufgaben o Weisungsaufgaben). Per queste ultime il comune non decide né se né come espletarle, ma deve conformarsi alla normativa statale, sia essa federale o di Land, che disciplina nel dettaglio. Questo secondo modello è quello applicato in Brandeburgo. Vediamo allora più nel dettaglio nel Land prescelto, gli aspetti fin qui esposti per tutto il territorio federale. Veloce panoramica sulla suddivisione territoriale in Brandeburgo Il Land Brandeburgo è uno dei Länder orientali, situato al Nord-Est del paese al confine con la Polonia e circonda completamente la città-stato di Berlino. Con quasi 30mila kmq il Brandeburgo è il quinto Land per grandezza della Germania dopo la Baviera, la Bassa Sassonia, il Baden-Württemberg e la Renania settentrionale-Vestfalia e il più esteso dei Länder orientali, mentre è il decimo per popolazione con poco più di 2,5 milioni di abitanti5. Rispetto alla densità di popolazione

5 Dati al 31 dicembre 2010: 29.483 kmq e 2.503.273 abitanti (Statistisches Bundesamt, Gemeinden nach Bundesländern und Einwohnergrößenklassen am 31.12.2010).

6

il Brandeburgo è invece, insieme al Meclemburgo-Pomerania anteriore, il Land meno popolato della Germania con una densità di 85 abitanti per kmq contro una media nazionale di 229. Quest’ultimo dato, su cui torneremo, risulta essere particolarmente interessante se analizzato congiuntamente alla distribuzione dei comuni mostrata in seguito in tabella 4. Riprendendo la suddivisione territoriale appena vista per tutta la Germania, il Brandeburgo è suddiviso in 14 province e in quattro città extra-circondariali6, mentre non ha il livello dei distretti governativi che si è visto essere ormai presente soltanto in pochi Länder. Le attuali province sono state costituite con la riforma territoriale del 1991-1993, entrata in vigore con le elezioni municipali del 5 dicembre 1993. Questa riforma ridusse il loro numero dai 38 Landkreise e 6 città extra-circondariali che furono ricostituite nel 1990 con la riunificazione ad appunto gli attuali 14 e quattro. La riforma delle province (Kreisreform) avvenuta a breve distanza dal re-insediamento delle strutture politico-amministrative locali dopo gli anni del regime comunista nella Germania orientale aveva come obiettivo, oltre che di ridurre il numero degli enti intermedi, quello di creare enti più funzionali (Büchner and Franzke 2009: 90-91). Si pensò di raggiungere questo obiettivo con la creazione di enti che avessero almeno 120mila abitanti e coprissero circa 2mila kmq di superficie ma soprattutto che fossero collocati in posizione radiale rispetto alla capitale federale, Berlino. Otto delle 14 province sono infatti disposte, come è stato detto, a “spicchi di torta” intorno a Berlino7, come si vede in figura 1. In queste la scelta dei capoluoghi di provincia fu fatta, ove possibile, privilegiando la città medio-grande più distante dalla capitale federale, in modo da creare un ulteriore centro di sviluppo (ibidem), e in modo da perseguire uno sviluppo settoriale centrato sui grandi assi di trasporto (Humpert 2012: 26). Fig. 1. - Le province (Landkreise) del Brandeburgo con i rispettivi capoluoghi.

Fonte: Büchner e Franzke 2009: 91.

6 Le province (Landkreise) sono: Barnim, Dahme-Spreeewald, Elbe-Elster, Havelland, Märkisch-Oderland, Oberhavel, Oberspreewald-Lausitz, Oder-Spree, Ostprignitz-Ruppin, Potsdam-Mittelmark, Prignitz, Spree-Neisse, Teltow-Fläming, Uckermark. Le città extra-circondariali (o, secondo la nostra denominazione, extra-provinciali) sono la capitale di Land Potsdam, Brandenburg an der Havel, Cottbus e Frankfurt (Oder). 7 Da questa definizione non è esente una vena polemica, sostenuta soprattutto dai critici di parte berlinese, una sorta di “una fetta di Berlino per tutti”. Per una ricostruzione più dettagliata della Kreisreform brandeburghese si veda ancora Büchner e Franzke 2009.

7

Dando uno sguardo al livello comunale, ad oggi il numero complessivo di comuni è di 419, totale raggiunto anche in questo caso dopo una riforma territoriale che ha avuto anch’essa luogo nei primi anni ’90 ed in seguito alla quale il numero di comuni brandeburghesi è sceso dai 1.775 del 1990, e addirittura 1.813 del 1993, agli attuali 419. Di questi 419 comuni, 271 fanno parte di associazioni o confederazioni di comuni, che in Brandeburgo prendono la forma di comunità amministrative e vengono chiamate Ämter. Gli Ämter in Brandeburgo, che da qui in avanti definiremo anche, per analogia con gli altri paesi, unioni di comuni, sono attualmente 53, come si vede dalla seguente tabella 3, e sono distribuiti sul territorio regionale come mostrato in figura 2. Tab. 3. - Suddivisione territoriale-amministrativa del Land Brandeburgo (2012).

Distretti governativi

(Regierungs-bezirke)

Livello provinciale

Tot. 18

Livello comunale

Tot. 419

Livello comunale confederato

Province (Landkreise)

Città extraprovinc.

(kreisfreie Städte)

di cui non

associati

di cui associati in

…

Associazioni di comuni (Ämter)

-- 14 4 148 271 53 Fonte: Statistisches Bundesamt, Quartal Ausgabe Juni 2012 reperibile alla pagina https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Archiv/Verwaltungsgliederung/Verwalt2QAktuell.html Fig. 2. – Gli Ämter in Brandeburgo (in bianco).

Fonte: Städte- und Gemeindebund Brandenburg - Graf (2012) Osservando più nel dettaglio, nella tabella 4 seguente, la distribuzione e la grandezza dei comuni del Land, si osserva la stessa struttura vista per l’intera Germania, i cui valori cumulati vengono di nuovo riportati nella quarta colonna accanto a quelli del Brandeburgo per un più agevole confronto.

8

Circa il 35% dei comuni brandeburghesi sono comuni polvere con meno di 1.000 abitanti ed oltre la metà (52,9%) ne ha meno di 2mila. In linea con i valori nazionali, quindi, anche in Brandeburgo siamo di fronte ad una frammentazione comunale molto alta che però in questo Land va di pari passo con una scarsa densità abitativa che rende la struttura demografica e urbana di questa regione particolarmente interessata dai problemi che rendono l’intercomunalità una strada ultimamente molto praticata in Europa. Ci riferiamo ovviamente, e come vedremo di seguito, alle difficoltà dei piccoli comuni di svolgere le loro funzioni, difficoltà aggravate in presenza di dispersione territoriale e spopolamento demografico.

Tab. 4. – Numero e percentuale di comuni per classi di popolazione in Brandeburgo. 2011 (al 31/12/2010). Abitanti N comuni % Valori cumulati

N (%Bbg/%Germania) < 500 16 3,8 --

500-1.000 130 31,0 146 (34,8/36,9) 1.000-2.000 76 18,1 222 (52,9/54,5)

2.000-5.000 73 17,4 295 (70,3/75,0) 5.000-10.000 54 12,9 349 (83,2/86,3)

10.000-20.000 43 10,3 392 (93,5/94,0) 20.000-50.000 23 5,5 415 (99,0/98,4)

50.000-100.000 2 0,5 417 (99,5/99,3) 100.000-200.000 2 0,5 419 (100,0/99,7) 200.000-500.000 -- -- --

>500.000 -- -- -- Totale 419 100,0

Fonte: Elaborazione propria da dati ufficiali dello Statistisches Bundesamt, Gemeinden nach Bundesländern und Einwohnergrößenklassen am 31.12.2010, reperibile alla pagina https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Aktuell/08GemeindenEinwohnergroessen.html. Il modello di costituzione comunale e le competenze municipali in Brandeburgo Come già anticipato, il Brandeburgo ha adottato per la propria costituzione comunale il modello consiliare meridionale, il cosiddetto Süddeutsche Ratsverfassung, dando vita alla costituzione comunale del Brandeburgo (Kommunalverfassung des Landes Brandenburg - BbgKVerf). L’adozione di questo modello avvenne in tutti i nuovi Länder dopo la riunificazione, contestualmente all’elezione diretta del sindaco; ciò fu visto come necessario in queste regioni per rafforzare le istituzioni democratiche territoriali di base e legittimare i nuovi vertici politico-amministrativi (Kersting 2005: 28-29). Il Brandeburgo si differenzia in parte dal modello canonico di Süddeutsche Ratsverfassung in quanto in alcuni comuni, soprattutto quelli più grandi, il sindaco non è anche presidente del consiglio comunale8, incarico che viene ricoperto da un consigliere eletto dall’assemblea. Ciò avviene nelle città extra-circondariali e nei comuni che non fanno parte di unioni. Vale invece il modello canonico per i comuni associati in unioni, in cui si ha cioè un sindaco che è anche il presidente del consiglio comunale. Per tutti i comuni, invece, a prescindere dall’essere associati o meno in unioni, l’elezione del sindaco e del consiglio comunale viene regolata dalla legge elettorale comunale del Land (Kommunalwahlgesetz). Nei comuni che fanno parte di Ämter i sindaci sono onorari (ehrenamtlicher Bürgermeister), una carica che viene cioè ricoperta in modo volontario9. I sindaci onorari vengono eletti contestualmente al consiglio comunale per 5 anni e non sono 8 Questa scelta è stata fatta anche da altri Länder (Kersting 2005: 28) ossia Meclemburgo-Pomerania anteriore, Bassa Sassonia, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein. 9 I sindaci onorari sono figure che hanno un ruolo importante nelle autonomie locali. Si tratta di persone che ricoprono volontariamente, senza compenso, cariche pubbliche. Sono previste però delle indennità (che hanno lo scopo di coprire le spese per l’esercizio della funzione) e le restrizioni per attività collaterali sono limitate, cioè possono svolgere anche altre attività lavorative e professionali a latere del mandato di sindaco. Ciò è stato spesso la causa di un sindaco debole, ad es. nei casi del modello consiliare settentrionale di costituzione comunale (Kersting 2005: 26)

9

impiegati pubblici, ma equiparati ai consiglieri comunali ed entrambi possono svolgere doppie attività10. I sindaci onorari hanno dunque, rispetto a quelli a tempo pieno, compiti ridotti tra cui, essenzialmente, presiedere il consiglio comunale, rappresentare il comune nella giunta dell’Amt ed informare e istruire i cittadini negli affari comunali, oltre ad essere rappresentante legale del comune e contribuire ai provvedimenti di urgenza. Si calcola che in Brandeburgo circa il 65% dei sindaci svolga il proprio mandato in modo volontario e che in tutta la Germania siano più della metà (58%) dei circa 12mila sindaci (Reiser 2010: 296). Riguardo alle competenze comunali, il Brandeburgo ricade nel gruppo di Länder che hanno optato per il modello monistico di ripartizione delle competenze ossia tutte le competenze sono esercitate dai comuni sotto la loro propria responsabilità, siano esse competenze proprie in senso stretto o competenze trasferite (dal Bund o, più spesso, dal Land). Su questo punto si deve sottolineare che non esiste una precisa enumerazione delle competenze comunali, in nessuna delle categorie (proprie o delegate) per cui gli amministratori locali agiscono di volta in volta e caso per caso, per stabilire se qualcosa sia di competenza o meno del comune, soprattutto sulla base dell’esperienza pregressa e del buon senso. Tuttavia tra le competenze proprie volontarie si annoverano sicuramente le strutture sportive, le biblioteche, la promozione della cultura, il turismo e la promozione dell’economia; mentre tra quelle proprie obbligatorie ricadono le scuole primarie e gli asili nido, il piano regolatore e la pianificazione territoriale, l’edilizia popolare, la gestione delle strade, l’approvvigionamento idrico e la depurazione. Tra le competenze delegate, invece, si contano l’ordine pubblico, l’anagrafe, le attività produttive, i vigili del fuoco, il regolamento edilizio, la regolazione della caccia e pesca locali, la tutela dei monumenti (Büchner and Franzke 2009: 84, Graf 2012). Anche gli Ämter, al pari dei comuni, sono regolati dalla costituzione comunale del Brandeburgo nella Parte III, agli artt. 133-140. Del loro funzionamento, delle loro competenze e della loro struttura organizzativa parleremo in seguito.

10 Nei comuni non associati, invece, i sindaci sono eletti direttamente dai cittadini, durano in carica 8 anni, vengono chiamati hauptamtlicher Bürgermeister (ossia sindaci a tempo pieno) e sono impiegati pubblici (Beamten) per la durata della loro carica e come tali non possono avere altri incarichi professionali. Nelle città extra-provinciali i sindaci sono denominati Oberbürgermeister. In entrambi questi casi, come si è detto prima, il sindaco non presiede il consiglio comunale, ma lo fa un consigliere eletto dall’assemblea, in deroga al modello canonico della costituzione consiliare del Sud.

10

2. La cooperazione intercomunale in Germania La cooperazione intercomunale è in Germania la forma più diffusa di cooperazione amministrativa tra enti locali. Il diritto, costituzionalmente garantito, all’autonomia, ossia all’autogoverno dei comuni, permette loro di gestire insieme ad altri comuni quelle competenze che travalicano i confini delle singole municipalità. Sulla base di tale diritto i comuni possono decidere quali competenze svolgere da soli, quali affidare a terzi (anche privati) e quali svolgere in cooperazione con altri comuni. L’art. 28,2 GG infatti stabilisce che anche le associazioni di comuni (Gemeindeverbände) hanno nei limiti dei loro compiti fissati dalle leggi, il diritto all'autonomia amministrativa. La cooperazione intermunicipale ha una lunga storia in Germania che può essere fatta risalire al diciannovesimo secolo (Heinz 2007: 91, Schmidt 2005: 32-51), ma che ha preso slancio soprattutto con le riforme territoriali degli anni ’60 e ’70. Le forme di intercomunalità sono tante e varie. Lo sono in tutta Europa e lo sono in modo particolare in Germania dove questa materia è oggetto, come si è detto, della legislazione di ogni singolo Land, dando così luogo ad una moltiplicazione delle forme e delle fattispecie esistenti. Seguendo lo schema proposto in figura 3 vengono prese in considerazione le cooperazioni di tipo formale, in regime di diritto pubblico, di tipo rigido e omogeneo. Per cooperazioni formali si intendono quelle che danno luogo a soggetti dotati di personalità giuridica, sia di diritto sia privato che di diritto pubblico11, mentre quelle informali comprendono ad esempio tavole rotonde, circoli di esperti, conferenze dei sindaci, ecc.. Le cooperazioni formali in regime di diritto privato comprendono ad esempio le società di capitali mentre quelle di diritto pubblico tutte quelle forme di cooperazione interistituzionale. Qui si è deciso di distinguere tra cooperazioni deboli, nel senso di poco strutturate e poco istituzionalizzate12, e cooperazioni forti. Quelle leggere comprendono ad esempio le comunità di lavoro (Arbeitsgemeinschaft - AG), piuttosto diffuse in Germania. Tra le forti, nel senso soprattutto di maggiormente istituzionalizzate, ricadono vari tipi di intercomunalità utilizzate in Germania: dai cosiddetti accordi di diritto pubblico (Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen), ai consorzi (Zweckverbände), dai partenariati pubblico-privati13 fino alle unioni di comuni. L’ultima distinzione è allora quella sulla base dell’omogeneità, con la quale si intende la doppia accezione sia di coinvolgimento nella cooperazione di soggetti aventi la stessa natura, sia posti allo stesso livello, gerarchico e territoriale. Mentre i consorzi sono spesso multi-livello (comprendendo ad esempio comuni e province) e con soggetti di natura diversa (ad esempio istituzioni ma anche soggetti privati senza fini di lucro), le unioni di comuni – nel caso del Brandeburgo gli Ämter - comprendono invece soggetti (solo e soltanto i comuni) con la stessa natura di istituzioni locali e in posizione paritaria ed orizzontale tra loro.

11 Secondo certe interpretazioni queste sono definite anche cooperazioni istituzionali, ad esempio in Goetz 2006. 12 Istituzionalizzazione come processo attraverso cui le organizzazioni si differenziano rispetto ad altre organizzazioni, assumono un valore intrinseco, cioè diventano portatrici di regole legittime adottate ufficialmente, e si spersonalizzano, ossia diventano indipendenti rispetto ai soggetti che le compongono (Lanzalaco 2005, Huntington 1968). 13 Gli accordi di diritto pubblico per lo svolgimento di servizi pubblici - attraverso il trasferimento della competenza (e della responsabilità) per lo svolgimento di tali servizi da uno o più comuni ad un altro che può garantire tale svolgimento – sono la forma di intercomunalità più usata in Germania (Frick e Hokkeler 2008: 54). I consorzi (Zweckverbände), la seconda forma di cooperazione più usata (ibidem) uniscono obiettivi di economia di scala con la fornitura di servizi. A questi può essere trasferita una completa, indipendente ed esclusiva gestione di un servizio pubblico dai comuni membr al consorzio e puà essere un trasferimento mono-funzionale (es. Fornitura di acqua, trasporti, ec...). I consorzi tedeschi sono autorità autonome che però possono impiegare anche personale pubblico. Ogni Land può stabilire l'obbligatorietà di alcune di tali cooperazioni (gesetzlichen Zweckverbände), che di solito sono volontarie, per lo svolgimento di certe funzioni, quando i singoli comuni non sono in grado di svolgerle da soli.

11

Fig. 3. – Una schematizzazione delle forme di cooperazione intermunicipale.

Cooperazioni intermunicipali

Informali Formali

Diritto privato Diritto pubblico

Deboli Forti

Non omogenee Omogenee (es. Consorzi-ppp) (Unioni)

Fonte: Elaborazione propria. Le cooperazioni intercomunali omogenee sono le forme più rigide di intercomunalità ed implicano anche la creazione di una nuova autorità pubblica con proprie competenze e responsabilità14. In Germania questa categoria è rappresentata appunto dalle Gemeindeverbände, le associazioni di comuni, che prendono principalmente la forma di unità amministrative intermunicipali, variamente denominate in ciascun Land15. Quelle omogenee sono cooperazioni più strutturate, più formalizzate e più rigide delle altre, anche perché inter-istituzionali. Non godono quindi della maggiore flessibilità e libertà che caratterizzano ad esempio i consorzi. La tabella 5 mostra quante di queste realtà – cooperazioni intercomunali omogenee, ossia associazioni intercomunali (Gemeindeverbände) o, come qui definite, unioni di comuni – sono presenti per ciascun Land e a livello aggregato e quanti comuni ne fanno parte. Tab. 5. – Le associazioni intercomunali (Gemeindeverbände) per Land (2012)

N comuni totale

N comuni non associati

N comuni associati

N unioni di comuni

N medio comuni per

unione Schleswig-Holstein 1.116 82 1.034 85 12,6 Hamburg 1 1 - - - Niedersachsen 1.010 288 722 131 5,5 Bremen 2 2 - - - Nordrhein-Westfalen 396 396 - - - Hessen 426 426 - - - Rheinland-Pfalz 2.306 48 2.258 162 13,9 Baden-Württemberg 1.101 190 911 270 3,4 Bayern 2.056 1.069 987 313 3,2 Saarland 52 52 - - - Berlin 1 1 - - - Brandenburg 419 148 271 53 5,1 Mecklenburg-Vorpom. 784 40 744 78 9,5 Sachsen 458 233 225 90 2,5 Sachsen-Anhalt 220 103 117 19 6,2 Thüringen 907 122 785 114 6,9 Deutschland 11.255 3.201 8.054 1.315 6,1 Fonte: Elaborazione propria da dati dello Statistisches Bundesamt, Quartal Ausgabe Juni 2012 reperibile alla pagina https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Archiv/Verwaltungsgliederung/Verwalt2QAktuell.html

14 Estremizzando, anche le fusioni di due o più comuni a formare un unico comune più grande possono essere ricomprese in questa categoria. 15 Ad esempio si chiamano Verwaltungsgemeinschaften in Baviera, Turingia, Sassonia-Anhalt and Sassonia; Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft in Baden-Württemberg, Ämter in Brandeburgo, Meclemburgo-Pomerania anteriore e Schleswig-Holstein.

12

3. Le unioni di comuni in Brandeburgo: gli Ämter Tutt’altro che volontari: origine ed evoluzione degli Ämter Come si è visto nella tabella precedente, le unioni di comuni brandeburghesi (Ämter) sono attualmente 53 e comprendono 271 comuni. Prima di vederne più in dettaglio le caratteristiche dimensionali e organizzative, ripercorreremo le vicende della loro istituzione16, evidenziando la loro natura che, come vedremo, sarà abbastanza diversa da quella delle unioni di comuni negli altri paesi considerati. Gli Ämter furono creati nel 1992 quando, a seguito della riunificazione, nei Länder della ex Germania Est vennero ripristinate le istituzioni di governo locale. Con l’approvazione nel 1993 della costituzione comunale del Land Brandeburgo, venne sancita anche la legislazione degli Ämter17, concepiti come prima forma di cooperazione intercomunale per supportare i comuni nello svolgimento delle loro competenze. La struttura comunale del Brandeburgo nei primi anni ’90 era infatti di scarsa densità abitativa associata ad un’estrema frammentazione, con quasi 2mila comuni di dimensioni ridottissime: la maggior parte di questi era dunque impossibilitato a svolgere le funzioni fondamentali di autogoverno. La necessità di creare strutture efficienti e dunque di razionalizzare la realtà locale del Brandeburgo venne così immediatamente alla luce. Ma la soluzione adottata fu un compromesso tra questa esigenza e quella di garantire la (appena ristabilita) democrazia locale. Si scelse perciò di non procedere ad accorpamenti e fusioni forzate di comuni anche molto piccoli, ma di creare un livello intermedio tra questi e la provincia che consentisse loro di svolgere quelle funzioni, prevalentemente amministrative, alle quali da soli non sarebbero stati in grado di adempiere. Gli Ämter nascono quindi, in origine, come cooperazioni intercomunali di natura amministrativa, con funzioni di supporto e coordinamento ai comuni associati. In altre parole i comuni associati hanno i loro organi di rappresentanza democratica, ossia il sindaco eletto direttamente e il consiglio comunale, ma nessuna struttura amministrativa, né fisica né di personale, che invece viene assicurata dall’Amt. Delle funzioni e del funzionamento degli Ämter, e delle trasformazioni che si sono avute nel tempo da questi punti di vista, parleremo dettagliatamente in seguito. Torniamo ora, invece, alla nascita delle unioni brandeburghesi. Come si osserva in tabella 6, nel 1993 vennero creati 160 Ämter che comprendevano oltre 1.700 comuni. Nel corso degli anni, il numero degli Ämter è andato però diminuendo, parallelamente a quello dei comuni, a seguito di ulteriori riforme che il Brandeburgo ha attuato per far fronte all’ancora irrisolta frammentazione comunale che il riassetto del ’93 aveva lasciato. Dieci anni dopo, infatti, una seconda riforma territoriale, terminata nel 2003, ha portato alla drastica riduzione del numero di comuni, da oltre mille agli attuali 419. Questa riforma ha apportato numerosi cambiamenti anche all’interno degli stessi Ämter. Ripercorriamone brevemente le tappe essenziali. La soluzione intercomunale degli Ämter del 1993 lasciava quasi inalterata la situazione della frammentazione comunale anche se risolveva positivamente il problema della sopravvivenza amministrativa e di autogoverno dei piccoli comuni. Nel corso della seconda metà degli anni ’90 il governo regionale adottò una serie di misure tendenti all’accorpamento in città più grandi o alla fusione dei comuni polvere, ma senza ottenere grandi risultati. Finalmente, con una serie di decisioni non indolori e sicuramente impopolari portate avanti dalla Grande coalizione socialdemocratico-democristiana (SPD-CDU) al governo del Land dalle elezioni del 1999, si pervenne alla grande riforma del 2001-2003.

16 Per una ricostruzione più dettagliata e precisa delle riforme e delle loro ragioni si veda Bolgherini 2011: 27-36. 17 La costituzione comunale brandeburghese del 1993 regolava separatamente la legislazione degli Ämter (Amtsordnung – AmtsO) accanto a quella dei comuni (Gemeindeordnung - GO) e delle province (Landkreisordnung - LKrO). Con la nuova versione della costituzione comunale del 2007, a seguito delle riforme istituzionali di cui parleremo qui, la disciplina degli Ämter è stata ricompresa nella Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) e ne forma ora parte integrante agli artt. 133-140.

13

Due furono i cambiamenti sostanziali introdotti. Anzitutto si delineavano in senso restrittivo alcune regole per raggiungere gli obiettivi preposti di riduzione del numero dei comuni in Brandeburgo. Il punto fondamentale fu la promozione delle fusioni e degli accorpamenti in comuni di dimensioni maggiori che fossero o città integrate (Einheitsgemeinden) o comuni non associati in Ämter (amtsfreie Gemeinden). I comuni in unioni (amtsangehörige Gemeinden) venivano quindi incentivati a fondersi tra loro (o ad essere inglobati) in città integrate, soprattutto nelle zone della cintura intorno a Berlino e nei pressi dei centri urbani maggiori della regione. Nelle zone rurali invece, meno densamente popolate e con realtà comunali più piccole e disperse, si cercava invece di incentivare l’unione in Ämter, a loro volta di dimensioni maggiori (Büchner e Franzke 2009: 93) e con regole di costituzione parzialmente diverse18. La seconda importante novità riguardò l’atteggiamento che il governo del Land tenne in occasione di questa riforma. Dopo un primo periodo, detto “fase volontaria”, durante il quale i comuni avrebbero potuto liberamente scegliere come e con chi accorparsi, anche stimolati da incentivi finanziari messi a disposizione dal Land per tutti quei comuni che avessero scelto di aggregarsi, in una fase successiva il Land sarebbe intervenuto per sistemare eventuali situazioni non conformi alle nuove regole. I risultati della riforma, visibili sempre in tabella 6, portarono alla riduzione di tre volte e mezzo il numero dei comuni prima della riforma (da 1.489 nel 1999 ai 419 attuali), l’aumento dal 4,2% al 34% della percentuale di città non associate (e di dimensioni maggiori) sul totale dei comuni brandeburghesi e, viceversa, il calo dell’intercomunalità in Ämter dal 95,6% al 64,7%. L’ultimo punto da evidenziare è che tali risultati si ottennero con una politica regionale che combinò pressioni ed incentivi da parte del Land con spazi concertativi e di scelta lasciati ai comuni (Bolgherini 2011). I casi che studieremo in questo lavoro metteranno in evidenza proprio questa convivenza di stimoli.

18 Si stabilì che gli Ämter potessero essere formati da un minimo di tre fino ad un massimo di sei comuni e comprendere di norma almeno 5mila abitanti, oltre ad essere dotati di una sede amministrativa propria. Al momento della loro creazione invece gli Ämter potevano scegliere tra tre opzioni: avere un’amministrazione propria, avere l’amministrazione presso uno dei comuni membri e averla addirittura in un comune non associato in quel medesimo Amt. La maggior parte dei comuni scelse già la prima opzione, che fu poi resa obbligatoria appunto dalla riforma del 2001.

14

Tab. 6. - Evoluzione degli Ämter e delle fusioni in Brandeburgo. 1992-2012.

Anno N comuni N comuni NON associati in

Ämter a

N comuni associati in

Ämter

N Ämter

N fusioni b

1992 1.793 54 1.733 160 1995 1.696 56 1.636 158 4 1996 1.696 56 1.636 158 -- 1997 1.700 60 1.636 158 60 1998 1.565 61 1.499 153 51 1999 1.489 62 1.423 152 9 2000 1.479 62 1.413 152 4 2001 1.474 62 1.408 152 172 2002 1.092 82 1.006 130 108 2003 886 89 793 122 83 2004 438 147 287 122 2005 421 145 272 54 2006 420 144 272 54 2007 420 144 272 54 2008 420 144 272 54 2009 419 144 271 53 2010 419 144 271 53 2011 419 144 271 53 2012 419 144 271 53

a A questo numero vanno aggiunte le quattro città extra-provinciali (sei fino al 1993). b Il numero delle fusioni di (due o più) comuni avvenute in un anno hanno il loro effetto sul numero complessivo dei comuni l’anno successivo o qualche anno dopo, a causa delle procedure burocratiche.

Fonte: Elaborazione propria da dati tratti da Deutscher Städtetag, Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden (dal 1992 al 2010); Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Statistisches Jahrbuch Brandenburg (dal 2006 al 2011) (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/); Statistisches Bundesamt, Verwaltungsgliederung in Deutschland am 30.06.2012 (2011 e 2012) (https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/Archiv/Verwaltungsgliederungen.html); www.mi.brandenburg.de/cms/list.php?page=mi_sg_zusammenschluesse&sv[topics246]=51921&_grid=2003 (ultimo accesso: 26 luglio 2012). Caratteristiche geografico-dimensionali Gli Ämter sono variamente distribuiti nelle 14 province del Brandeburgo (tabella 7), ed hanno dimensioni demografiche e territoriali diverse, come esposto in dettaglio nelle tabelle seguenti. Tab. 7. – Numero di Ämter per provincia (Landkreis)

Provincia (Landkreis) N Ämter Barnim 3 Dahme-Spreeewald 4 Elbe-Elster 5 Havelland 3 Märkisch-Oderland 7 Oberhavel 1 Oberspreewald-Lausitz 3 Oder-Spree 6 Ostprignitz-Ruppin 3 Potsdam-Mittelmark 5 Prignitz 4 Spree-Neisse 3 Teltow-Fläming 1 Uckermark 5 Totale 53 Media 3,78

Fonte: Elaborazione propria su dati dell’Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (www.statistik-berlin-brandenburg.de ).

15

Gli Ämter brandeburghesi variano, in termini di popolazione in essi compresa, da un minimo dell’Amt Lenzen-Elbtalaue, con poco meno di 4.500 (4.448) abitanti, ad un massimo di circa 12.600 (12.565) nell’Amt Döbern-Land19. Una visione di insieme si ha nella tabella 8, che mostra la distribuzione degli Ämter per classi di popolazione. Come si vede, la maggior parte delle unioni brandeburghesi (34) non raduna più di 7mila abitanti, con una netta preponderanza delle unioni al di sotto dei 5mila abitanti (ben 14 su 53, pari al 26,4%). A conferma della preminenza, ancora presente nonostante tutte le riforme e nonostante le soluzioni aggregative come appunto quella degli Ämter, della piccola dimensione degli enti locali. Soltanto 19 Ämter su 53 (il 35,8%) hanno più di 7mila abitanti e soltanto 5 (il 9,5% del totale) più di 10mila, mentre il 64,2% degli Ämter (i 34 di cui si è detto) conta appunto meno di 7mila abitanti. Questo dato è molto interessante, se si tiene di conto che la costituzione comunale del Brandeburgo prevede esplicitamente che gli Ämter non dovrebbero avere meno di 5.000 abitanti (art. 133,1). La spiegazione è duplice. Da un lato si deve tenere in considerazione l’effetto del calo demografico in corso dai primi anni ’90. Quando cioè si è costituita la maggior parte delle unioni, molti degli Ämter che adesso sono sotto la soglia dei 5.000 abitanti, al momento della costituzione rispettavano invece questo requisito. Dall’altro lato la previsione costituzionale non obbligava a rispettare tale soglia, ma esortava ad adempierla. Ci sono stati dunque non pochi casi di Ämter che fin dall’inizio erano sotto i 5.000 abitanti perché i comuni che si erano associati raggiungevano, più o meno, quella cifra e avevano ritenuto di formare lo stesso un’unione pur non rispettando perfettamente la dimensione ottimale suggerita dal governo regionale. Nei casi studio analizzati avremo anche questo tipo di Amt. Tab. 8. – Numero degli Ämter in Brandeburgo per classi di popolosità

N abitanti negli Ämter N Ämter % Valori cumulati (n/%) < 5.000 14 26,4 14 (26,4) 5.001-6.000 10 18,9 24 (45,3) 6.001-7.000 10 18,9 34 (64,2) 7.001-8.000 6 11,3 40 (75,5) 8.001-9.000 4 7,5 44 (83,0) 9.001-10.000 4 7,5 48 (90,5) 10.001-11.000 2 3,8 50 (94,3) 11.001-12.000 2 3,8 52 (98,1) >12.000 1 1,9 53 (100,0) Totale 53 100,0

Fonte: Elaborazione propria su dati dell’Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Bevölkerung im Land Brandenburg am 30. November 2011 nach amtsfreien Gemeinden, Ämtern und Gemeinden - Gebietsstand 30.11.2011 (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/Statistiken/statistik_OT.asp?Ptyp=600&Sageb=12004&creg=BBB&anzwer=3). Come si vede nella tabella 9, il numero medio di comuni associati è pari a 5,1. La maggior parte degli Ämter infatti è composta da 5 o 6 comuni. Su questo dato c’è una forte dose di determinismo, nel senso che costituzione comunale del Brandeburgo prevede che gli Ämter non possano essere formati da meno di tre comuni o da più di sei (art. 133,2). È ovvio allora che le categorie maggiormente frequenti siano quelle con 4 o 5 comuni. Tuttavia si osserva l’eccezione di quattro Ämter formati da otto comuni20. Queste sono unioni nate dalla fusione di più Ämter preesistenti, per 19 Questi dati, così come gli altri presentati in questo paragrafo in assenza di diversa specificazione, sono relativi al 30 novembre 2011. Fonte: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Bevölkerung im Land Brandenburg am 30. November 2011 nach amtsfreien Gemeinden, Ämtern und Gemeinden - Gebietsstand 30.11.2011 (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/Statistiken/statistik_OT.asp?Ptyp=600&Sageb=12004&creg=BBB&anzwer=3). 20 I quattro Ämter formati da otto comuni sono Britz-Chorin-Oderberg nel Kreis Barnim, Döbern-Land e Peitz nel Kreis Spree-Neisse, Lieberose/Oberspreewald nel Kreis Dahme-Spreewald. Il primo è nato ufficialmente il 1° gennaio 2009 dalla fusione degli Ämter Britz-Chorin e Oderberg. Il secondo, sorto nel luglio 1992, ha visto nel marzo 1993

16

le quali la costituzione comunale (art. 134,4) prevede un numero di comuni associati fino a otto, che è infatti il massimo che si riscontra nella Regione. Tab. 9. – Numero di Ämter per numero di comuni membri

N comuni membri N Ämter 3 comuni 5 4 comuni 11 5 comuni 19 6 comuni 14 7 comuni -- 8 comuni 4 Totale 53 Media 5,1 comuni per Amt

Fonte: Elaborazione propria su dati dell’Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Bevölkerung im Land Brandenburg am 30. April 2011 nach amtsfreien Gemeinden, Ämtern und Gemeinden - Gebietsstand 30.04.2011 (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/Statistiken/statistik_OT.asp?Ptyp=600&Sageb=12004&creg=BBB&anzwer=3). La grandezza ridotta dei comuni associati può essere apprezzata anche osservando i dati presentati in Tab. 10. Le dimensioni medie di un comune brandeburghese associato corrispondono a poco meno di 1.500 abitanti, mentre quelle di un’unione sono poco superiori a 7mila abitanti anche se, come si è visto, la distribuzione è sbilanciata dalla parte delle più piccole. Tab. 10. – Grandezza media dei comuni (N abitanti) negli Ämter del Brandeburgo per grandezza di Amt

Amt con… Tot abitanti negli Ämter con…

Grandezza media Amt (N abitanti)

Grandezza media comuni (N abitanti)

3 comuni 31.543 6.309 2.103 4 comuni 57.884 5.262 1.316 5 comuni 127.918 6.733 1.347 6 comuni 102.373 7.312 1.219 7 comuni -- -- -- 8 comuni 42.194 10.549 1.319 Totale 361.912 7.233 1.461

Fonte: Elaborazione propria su dati dell’Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Bevölkerung im Land Brandenburg am 30. April 2011 nach amtsfreien Gemeinden, Ämtern und Gemeinden - Gebietsstand 30.04.2011 (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/Statistiken/statistik_OT.asp?Ptyp=600&Sageb=12004&creg=BBB&anzwer=3). Caratteristiche organizzative e competenze delle unioni Come si è detto, le unioni di comuni brandeburghesi (Ämter) sono regolate dalla costituzione comunale, stabilita dal Land Brandeburgo (Kommunalverfassung des Landes Brandenburg - BbgKVerf), nella Parte III, agli artt. 133-140. Questa stabilisce che gli Ämter – altrimenti definiti, con altre fattispecie, anche associazioni di comuni (Gemeindeverbände) – debbano essere costituiti da comuni tra loro confinanti, preferibilmente non avere meno di 5.000 abitanti e non possano essere formati da meno di tre comuni o da più di sei (art. 133, 1-2). La creazione, così come la variazione o lo scioglimento, di un Amt deve avvenire sulla base di un interesse collettivo e del

l’annessione dei comuni del disciolto Amt Hornow/Simmersdorf. L’Amt Peitz nasce nel 1990 come unione amministrativa di otto comuni, a cui se ne aggiungono altri al momento della nascita degli Ämter nel 1991-1993; attraversa poi sia la fase volontaria che quella forzata delle fusioni al momento della riforma regionale del 2001 riducendo più o meno volontariamente (la fusione obbligatoria è stata contestata in tribunale regionale ma rigettata) il numero dei comuni che però resta comunque, ancora oggi, ad otto (per una storia dettagliata si veda http://www.peitz.de/p/d1.asp?artikel_id=1057&liste=&tmpl_typ=Detail&lp=1149): è l’Amt che forse costituisce la maggiore eccezione nel panorama regionale. Infine il quarto è sorto dalla fusione dei preesistenti Ämter Lieberose e Oberspreewald a seguito della riforma territoriale comunale.

17

bene pubblico, attraverso un accordo di diritto pubblico che deve essere approvato dai consigli comunali dei comuni interessati. Ci deve poi essere l’autorizzazione del Ministero dell’Interno. La costituzione comunale del Brandeburgo prevede due organi principali dell’Amt: la giunta (Amtausschuss) e il direttore (Amtsdirektor). La giunta (letteralmente, il comitato) è prevista dall’art. 136 ed è l’organo amministrativo dell’unione. È composta dai sindaci dei comuni membri e da altri componenti in funzione della popolosità dei comuni stessi21. Questi membri aggiuntivi sono eletti secondo le regole stabilite dall’art. 41 della Costituzione del Land, che regola anche la scelta dei supplenti. Le nomine e le candidature per i seggi aggiuntivi in giunta sono a discrezione dei gruppi consiliari. Chi perde il posto in consiglio comunale - per mancata rielezione, per dimissioni o altre ragioni – si ritira anche dalla giunta dell’unione ed in questa viene sostituito dal primo dei supplenti. La giunta amministra attraverso l’unione i propri comuni associati nell’ambito delle funzioni ad essa trasferiti, come vedremo meglio di seguito. La giunta ha un presidente (Vorsitzender des Amtausschusses), diverso dal direttore dell’unione, le cui funzioni sono specificate dai singoli regolamenti delle unioni (Geschäftsordnung des Amtes). La giunta infine può stabilire la costituzione al suo interno di una o più commissioni permanenti e/o temporanee (art. 136,6), come organi facoltativi, per la preparazione delle sue decisioni e per il controllo dell’amministrazione. Il numero, la denominazione così come i compiti delle commissioni sono stabiliti dalla giunta con una delibera. La loro composizione è regolata dal regolamento dell’unione. La figura e il ruolo istituzionale del direttore (Amtsdirektor) è disciplinato dall’art. 138. Il direttore viene eletto dalla giunta dell’unione per otto anni, deve avere determinati requisititi di preparazione e formazione22 (art. 138,1) e non può essere né sindaco onorario né consigliere di uno dei comuni associati (art. 138,4). È l’alto funzionario dell’unione e ne garantisce l’espletamento delle funzioni. Ha diritto di partecipazione attiva (ossia può prendere la parola, fare proposte, porre interrogazioni e mozioni e motivarle) e l’obbligo di partecipare alle sedute della giunta. Può essere destituito attraverso una mozione, presentata dalla maggioranza dei membri della giunta e deliberata a maggioranza qualificata dei 2/3 degli stessi. La figura del direttore – “funzionario dell’amministrazione generale dell’unione” (art. 138,1) – è dunque prettamente amministrativa: si tratta di un funzionario puro e non di un politico. La sua elezione avviene ad opera della giunta tra una lista di candidati che hanno fatto domanda al bando pubblico per quell’incarico. Ciononostante, come vedremo nella seconda parte di questo lavoro, i direttori hanno in realtà un potere molto più ampio di quello che si può pensare: godono infatti di un margine di manovra discrezionale molto ampio che li porta ad assumere un vero e proprio ruolo politico. Questo per varie ragioni ma soprattutto perché non ci sono regole nette e definite per quanto riguarda le competenze che spettano agli Ämter. Vediamo allora meglio questo punto. Per definire le competenze degli Ämter si deve partire dalle competenze comunali. Sappiamo infatti che gli Ämter, per la loro natura prima, sono enti amministrativi ossia istituzioni preposte all’attuazione e allo svolgimento delle procedure amministrative di tutte le funzioni dei comuni associati. Di conseguenza questi ultimi non hanno strutture e personale amministrativo, ma solo i rappresentanti eletti, ossia il sindaco onorario e il consiglio comunale. Dal punto di vista operativo ciò significa che, per tutte le competenze spettanti ai comuni, le decisioni politiche vengono prese dal consiglio e dal sindaco e poi implementate dall’amministrazione dell’Amt. Queste, che possono essere definite competenze amministrative degli Ämter, riguardano le funzioni comunali nel loro complesso, ossia tutte quelle che i comuni, nell’ambito della loro autonomia

21 Un rappresentante per i comuni con popolazione tra i 601 e i 1.500 abitanti, due rappresentanti per quelli tra i 1.501 e i 3.000, tre per quelli tra 3.001 e 5.000 abitanti, quattro per i comuni tra 5.001 e 7.000, ed infine cinque rappresentanti per quei comuni con oltre 7.000 abitanti (art. 136,2). Al di sotto dei 600 abitanti un comune è rappresentato nell’Amt soltanto dal sindaco. 22 Secondo l’art. 138,1 il direttore deve avere almeno una preparazione amministrativo-giuridica di base o una qualificazione ad essa comparabile ed un’esperienza sufficiente per l’Amt.

18

garantita dalla Costituzione del Land e, soprattutto, dalla Legge fondamentale tedesca (art. 28,2), devono svolgere23. L’art. 135 della Costituzione comunale del Brandeburgo stabilisce poi che l’Amt svolga quelle competenze trasferite/delegate e ad essa attribuite per legge o decreto dal Land (Weisungsaufgaben). Queste riguardano essenzialmente i Vigili del fuoco (Feuerwehr), lo svolgimento delle elezioni, la promozione dell’economia locale (Wirtschaftsfoerderung), la tutela dei monumenti (Denkmalschutz), gli uffici del registro (Meldewesen). Tuttavia contrariamente a quello che ci si potrebbe attendere, non esiste una lista completa ed esaustiva delle competenze che il Land ha delegato agli Ämter. Ciò lascia, come si è detto, una zona grigia piuttosto ampia nella quale le autorità locali, soprattutto i direttori delle unioni, possono crearsi degli spazi di interpretazione normativa e dunque di azione politica. Infine ci sono le cosiddette competenze trasferite (übertragene Aufgaben). I comuni associati deliberano i trasferimenti di certe loro funzioni – proprie o delegate – all’Amt. Il trasferimento di queste competenze dipende dalla volontà dei comuni associati e varia da unione ad unione, con alcune ricorrenze che vedremo in seguito. La quantità e la natura di queste competenze trasferite sono andate via via modificandosi nel tempo e costituiscono un aspetto estremamente interessante per capire il funzionamento reale delle unioni brandeburghesi e soprattutto la loro essenza in mutamento che, come avremo modo di sottolineare, si sta spostando da semplice intercomunalità amministrativa ad una cooperazione per la gestione di politiche pubbliche. Tornando a ciò che la costituzione comunale formalmente prevede per le unioni, l’Amt amministra e supporta i comuni associati che la formano aiutandoli nelle competenze e funzioni a loro spettanti per legge e promuovendo la loro attuazione (art. 135,2). Soprattutto esegue la gestione contabile e di cassa, e si occupa della predisposizione e dell’attuazione del bilancio preventivo (Haushaltsplan) dei comuni membri (art. 135,3), compresi eventuali predisposizioni o innalzamenti delle imposte comunali. A questo proposito, nel caso in cui le finanze dell’Amt non coprano sufficientemente il bisogno finanziario necessario per espletare le proprie funzioni, esiste la possibilità di avvalersi del cosiddetto contributo per l’unione (Amtsumlage) che può essere chiesto ad ogni comune associato (art. 139) e che di fatto, come vedremo meglio quando parleremo della questione dei bilanci delle unioni brandeburghesi, costituisce una delle maggiori risorse degli Ämter. Inoltre, nel caso l’unione fornisca dei servizi che vadano a beneficio esclusivamente (o in gran parte o in piccola parte) ad un singolo comune associato, la giunta può deliberare che ad esso possa essere addebitato totalmente (o una maggiorazione o una riduzione) l’onere finanziario del servizio. Il contributo per l’unione, gli addebiti, le maggiorazioni o le riduzioni così come i criteri di suddivisione tra i comuni, sono stabilite nel dettaglio nel bilancio annuale ad ogni anno finanziario.

23 Le competenze dei comuni nell’ambito della loro autonomia (Selbstverwaltungsaufgaben) sono moltissime e non precisamente definite. La GG stabilisce (art. 28,2) che “Ai comuni deve essere garantito il diritto di regolare, sotto la propria responsabilità, tutti gli affari della comunità locale nell'ambito delle leggi. Anche i consorzi di Comuni godono di autonomia amministrativa, nei limiti delle competenze loro attribuite dalle leggi…”. La Costituzione comunale del Brandeburgo è al riguardo altrettanto generale (art. 2,2): “Tra i compiti della comunità locale appartengono tra gli altri l’armonica configurazione dello sviluppo comunale…”. In generale, comunque, si distingue tra competenze proprie e competenze delegate. Le competenze proprie possono essere sia obbligatorie, ossia il comune può scegliere come svolgerle ma non se svolgerle o meno (come le scuole primarie e gli asili nido, il piano regolatore e la pianificazione territoriale, l’edilizia popolare, la gestione delle strade, la gestione dei rifiuti, i l’approvvigionamento idrico), che volontarie, ossia il comune decide se e come svolgerle (strutture sportive, le biblioteche, i musei, gli ospizi, il traffico, la promozione della cultura). Le competenze delegate sono invece quelle che lo stato federale o più spesso il Land trasferiscono ai comuni e su queste non ci sono margini di libertà ossia i comuni non possono decidere in autonomia se e come svolgerle, ma devono seguire le direttive stabilite per legge dello stato federale o del Land.

19

4. Quattro Ämter in Brandeburgo Alla luce della panoramica sulla distribuzione e le caratteristiche demografiche degli Ämter in Brandeburgo esposta in precedenza, vediamo adesso i casi sui quali effettueremo l’indagine empirica. La scelta è ricaduta su quattro Ämter, appartenenti a quattro province diverse: l’Amt Britz-Chorin-Oderberg nel Landkreis Barnim; l’Amt Nennhausen nella provincia dell’Havelland; l’Amt Gransee und Gemeinden in quella dell’Oberhavel; e l’Amt Falkenberg Höhe nel Landkreis Märkisch-Oderland. La provincia del Barnim ha tre Ämter, come gran parte delle province brandeburghesi (5 su 14, circa un terzo, si veda ancora la tabella 7), ma sono tra i più grandi di tutto il Land, sia dal punto di vista del numero dei comuni appartenenti, sia, soprattutto, dal punto di vista della popolazione, con due Ämter su tre oltre i 10mila abitanti; ciò la rende particolarmente interessante. Anche la provincia dell’Havelland ha tre Ämter nel proprio territorio i quali però, al contrario di quelli del Barnim, sono molto piccoli (due sotto i 5mila abitanti e uno tra i 6 e i 7mila) ossia le due categorie più numerose, rispettivamente con 14 e 10 Ämter su 53, corrispondenti a quasi la metà del totale. Si tratta dunque di una provincia estremamente rappresentativa da questo punto di vista. Le altre due province sono invece interessanti perché presentano situazioni opposte. Il Landkreis Märkisch-Oderland è quello – l’unico nel Land – in cui si ha il massimo numero di Ämter di tutto il Land (7), al contrario dell’Oberhavel che invece è una delle due province del Brandeburgo ad averne il minimo (solo 1), ma estremamente rappresentativo a livello regionale rispetto al numero di comuni (5 a fronte di una media di 5,1, come si è visto in tabella 9). Le province a cui appartengono gli Ämter selezionati coprono geograficamente le parti Est, Nord e Nord-Ovest del Land, come si vede in figura 3. Fig. 3. - Collocazione geografica dei casi studio (in giallo).

Fonte: Elaborazione propria da Städte- und Gemeindebund Brandenburg - Graf (2012).

20

Oltre alla diversa collocazione provinciale, i quattro Ämter sono significativamente diversi su alcune altre dimensioni cruciali, come si osserva anche nella tabella 11 seguente. Tab. 11. – I casi studio prescelti: caratteristiche Amt Provincia

N comuni membri attuale (N comuni alla creazione)

N abitanti Anno creazione attuale Amt (anno forma associativa precedente)

Kmq

Densità popolaz.

Nennhausen Havelland 4 (16) 4.747 1992 (1990/91)

253,7 18,9

Gransee und Gemeinden Oberhavel 5 (17) 9.337 1992 (1991)

319,5 29,2

Britz-Chorin-Oderberg Barnim 8 (10) 10.302 2009 (1992)

268,8 38,6

Falkenberg Höhe Märkisch-Oderland 4 (9) 4.622 1992 173,3 26,8 Fonte: Elaborazione propria da dati tratti da http://de.wikipedia.org/wiki/Liste_der_Ämter_in_Brandenburg relativi al dicembre 2010. Anzitutto varia il numero di comuni associati nell’Amt, cioè si va da un massimo di otto ad un minimo di quattro. Questa è pressoché la varianza regionale, che va da otto a tre. Si è poi scelto di analizzare uno dei pochi (cinque in tutto) Ämter brandeburghesi formati da otto comuni – ossia l’Amt Britz-Chorin-Oderberg – per capire il funzionamento di unioni numerose. Allo stesso tempo gli altri tre casi sono Ämter formati da quattro o cinque comuni, che come si osserva sempre in tabella 9 , sono le due categorie più numerose insieme a quella di sei comuni. L’Amt Britz-Chorin-Oderberg, per questa ragione, è anche uno degli Ämter più popolosi, ovvero uno dei pochi (sempre cinque) Ämter del Land sopra i 10mila abitanti, mentre Gransee und Gemeinden, con una popolazione tra i 9 e i 10mila abitanti ricade nel circa un terzo degli Ämter brandeburghesi (19 su 53, corrispondenti al 35,8% del totale) con più di 7mila abitanti (si veda ancora la tabella 8). Al contrario Nennhausen e Falkenberg Höhe appartengono, demograficamente, alla categoria più numerosa in assoluto, ossia quella degli Ämter sotto i 5mila abitanti. Rispetto all’estensione geografica gli Ämter brandeburghesi vanno da un minimo di circa 75 kmq ad un massimo di circa 40024, con una estensione media di 207 kmq. I quattro Ämter selezionati sono dunque abbastanza rappresentativi dal punto di vista della superficie, con estensioni tra i 170 e i 320 kmq. Riguardo alla densità di popolazione, essendo il Land Brandeburgo scarsamente popolato, la densità abitativa negli Ämter del Brandeburgo non supera mai i 100 abitanti/kmq, con una varianza che infatti va da 17 a 8625 e una media di 37 abitanti/Kmq. Con valori tra 18,9 e 38,6 abitanyi/kmq, i quattro Ämter prescelti ricadono dunque in un gruppo rappresentativo della media regionale con anzi una lieve tendenza verso gli Ämter meno densamente popolati, come quello di Nennhausen, tipico territorio rurale e rappresentativo di questo tipo di unione. Infine rispetto all’anno di creazione della realtà associativa si osserva che tutte e quattro le realtà hanno avuto origine negli anni ‘90, dopo la riunificazione e il ripristino degli enti locali nel Land. In 24 L’Amt meno esteso, con 75,4 kmq, è quello di Schrandenland nella provincia meridionale dell’Elbe-Elster; il più esteso, con 410,9 kmq, è invece quello di Lieberose/Oberspreewald nella provincia sud-est della Dahme-Spreewald dove si concentra parte della minoranza slava dei Sorbi. 25 La densità minima di popolazione per kmq (17) si registra nell’Amt Gerswalde nella provincia Nord-Est dell’Uckermark, mentre la massima (86) nell’Amt Brieskow-Finkenheerd nella provincia centro-orientale dell’Oder-Spree. Dati sulla popolazione relativi al dicembre 2010 (Fonte: http://de.wikipedia.org/wiki/Liste_der_Ämter_in_Brandenburg).

21

due casi (Nennhausen e Gransee und Gemeinden) l’Amt è stato addirittura preceduto da una comunità amministrativa, forma di intercomunalità abbastanza simile all’Amt ma meno rigida. Nel corso del tempo e a seguito della riforma degli anni 2000, come vedremo, i quattro Ämter subiranno delle modifiche nella loro composizione. Oppure, come nel caso di Britz-Chorin-Oderberg, ci sarà addirittura la fusione di due Ämter costituitesi nel 1992. Diamo adesso qualche altra informazione su queste quattro unioni che hanno costituito l’oggetto della nostra ricerca sul campo nella regione tedesca del Brandeburgo. L’Amt Nennhausen, nella provincia dell’Havelland, nella zona Ovest del Land Brandeburgo, è situato nel cuore del più grande parco naturale della regione, il Westhavelland, che, con oltre 1.300 kmq di superficie, è anche la più estesa zona umida dell’UE. Zona caratterizzata dalla piana dell’Havelland (Havelländische Luchgebiet) e, appunto, da terreni paludosi riconosciuti come zone naturali protette, il territorio dell’Amt Nennhausen è prevalentemente agricolo e centrato su attività naturalistiche, che recentemente hanno dato impulso anche ad un certo turismo. Questo Amt è formato da quattro comuni con una popolazione complessiva di 4.747 persone, come si vede nelle tabelle presentate in queste pagine, e si è costituito nel 1992. Originariamente creato (1990-1991) dall’unione di 16 comuni, sulla base di una preesistente comunità amministrativa (Verwaltungsgemeinschaft) che comprendeva 10 comuni, nel 2003 il numero di comuni associati nell’Amt si è ridotto ai quattro attuali. L’Amt Gransee und Gemeinden è situato nella provincia dell’Oberhavel, nel Nord della regione brandeburghese. Caratterizzato dalla presenza di foreste e del parco naturale dello Stechlin-Ruppiner (che si estende anche nella confinante provincia di Ostprignitz-Ruppin) intorno al lago Stechlin. Centrato intorno al comune di Stechlin e, soprattutto al comune maggiore, quello di Gransee, l’Amt raduna territori con insediamenti medievali di interesse turistico e naturalistico, ma anche aree a vocazione industriale e commerciale tra le più dinamiche della provincia. L’Amt, formatosi nel 1992, è costituito da cinque comuni e comprende 9.337 abitanti, risultanti dall’accorpamento, in fasi successive tra il 1997 e il 2003, di 17 comuni preesistenti che già nel 1991 avevano formato una comunità amministrativa. L’Amt Britz-Chorin-Oderberg si trova nella provincia di Barnim, nella parte Nord-Est del Brandeburgo. Il comune di Lunow-Stolzenhagen è bagnato a Est dal fiume Oder, che funge anche da confine orientale con la Polonia. Il parco naturale di Schorfheide-Chorin che si sviluppa lungo le due sponde dell’Oder è caratterizzato da zone boscose, laghi, ed è riserva naturale protetta. Nel territorio dell’Amt troviamo anche il monastero cistercense di Chorin, costruito nel 1273 e oggi una delle maggiori attrattive turistiche della zona. Con 10.302 abitanti e una densità di 38,6 abitanti per kmq, poco al di sopra della media regionale (36 ab/kmq), Britz-Chorin-Oderberg è uno degli Ämter più popolosi della Regione. Nasce nel 2009 dall’unione di due Ämter preesistenti, Amt Britz-Chorin e Amt Oderberg, entrambi formatisi nel 1992, e comprende otto comuni, come previsto dalla legge brandeburghese nel caso di unione fra due Ämter. L’Amt Falkenberg Höhe si trova nella provincia del Märkisch-Oderland, situata al Nord-Est del Land al confine con la Polonia. L’Amt è confinante con la provincia di Barnim e con l’Amt Britz-Chorin-Oderberg ed il suo territorio si estende in parte nella piana di Barnim, area ricca di laghi e corsi fluviali. Costituitosi nel 1992 dall’unione di nove comuni e poi riconfiguratosi tra il 2001 e il 2003 con alcune aggregazioni, è oggi formato da quattro comuni, prevalentemente agricoli, che raccolgono complessivamente 4.622 abitanti, come si vede in tabella 12.

22

Tab. 12. – Popolazione dei quattro Ämter e rispettivi comuni. Ämter e loro comuni associati N abitanti Amt Britz-Chorin-Oderberg 10.302

Britz 2.143 Chorin 2.354

Hohenfinow 508 Liepe 736

Lunow-Stolzenhagen 1.202 Niederfinow 635

Oderberg, Stadt 2.145 Parsteinsee 579

Amt Nennhausen 4.747 Kotzen 615

Märkisch Luch 1.308 Nennhausen 1.906

Stechow-Ferchesar 918 Amt Gransee und Gemeinden 9.337

Gransee 5.945 Großwoltersdorf 869

Schönermark 414 Sonnenberg 877

Stechlin 1.232 Amt Falkenberg-Höhe 4.622

Beiersdorf-Freudenberg 560 Falkenberg 2.306

Heckelberg-Brunow 736 Höhenland 1.020

Fonte: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg, Bevölkerung im Land Brandenburg am 30. November 2011 nach amtsfreien Gemeinden, Ämtern und Gemeinden - Gebietsstand 30.11.2011 (http://www.statistik-berlin-brandenburg.de/Statistiken/statistik_OT.asp?Ptyp=600&Sageb=12004&creg=BBB&anzwer=3)

23

5. Cosa fanno gli Ämter? Nella parte descrittiva di questo capitolo abbiamo accennato al fatto che non esiste una enumerazione completa e precisa delle funzioni svolte dagli Ämter. Sappiamo che svolgono tutte le funzioni amministrative per i comuni membri per tutte le competenze comunali – dal momento che i comuni associati non hanno più strutture amministrative proprie –, che svolgono quelle delegate dal Land attraverso leggi statali (Weisungsaufgaben), e quelle infine che i comuni membri trasferiscono volontariamente al proprio Amt (übertragene Aufgaben). Un quadro preciso di tutte queste funzioni, tuttavia, non è facile da ottenere. Non solo perché le funzioni trasferite dai comuni associati possono variare – e lo fanno, come vedremo subito dopo, in modo molto consistente – da Amt a Amt, ma anche perché le stesse funzioni delegate dal Land agli Ämter non sono raccolte in un compendio unico. Curiosamente proprio gli stessi Direttori e funzionari delle Unioni ignorano quali siano precisamente le funzioni spettanti per legge all’Amt e riescono a citarne al massimo un paio (tra cui non mancano mai i pompieri)26. Probabilmente, essendo funzioni delegate in leggi diverse e distribuite nel tempo, gli stessi attori coinvolti ne perdono la visione complessiva. Ciò di cui sono invece perfettamente a conoscenza sono le funzioni che sono state trasferite all’Amt dai comuni associati. Questi ultimi, come si è visto, possono svolgere le funzioni che spettano loro o in maniera autonoma, o trasferendole ai rispettivi Ämter, o delegandole ad altre forme di intermunicipalità, che quasi sempre prendono la forma di consorzi (Zweckverbände). Di questo aspetto parleremo brevemente più tardi. Concentriamoci adesso sull’ipotesi di trasferimento volontario di funzioni da parte dei comuni associati all’Amt di riferimento, esaminandone procedure formali e aspetti sostanziali. Riguardo all’atto formale, il trasferimento avviene, al pari di altri paesi europei, con delibere dei Consigli dei comuni associati (art. 135,5) che decidono l’eventuale trasferimento di una o più funzioni al rispettivo Amt. Riguardo invece ai contenuti di questi trasferimenti, possiamo anzitutto osservare quali sono le funzioni più spesso trasferite, mostrate in Tab. 13 in ordine di frequenza27: 26 Esemplare a questo proposito lo scambio di battute con alcuni interlocutori. Alla domanda se esista una lista precisa delle funzioni delegate che gli Ämter devono svolgere, la risposta è stata: «Sì…, dovremmo avere una vecchissima lista …» (BCO2: 6), seguita da: «Ma in pratica l’Amt svolge tutte le funzioni che provengono dai comuni associati…» (BCO1, ivi). 27 I dati sono stati ricavati principalmente dagli Statuti dei 53 Ämter brandeburghesi; quando le funzioni trasferite non erano esplicitamente elencate negli Statuti, sono state desunte dalle informazioni reperibili sui siti web istituzionali. Le percentuali, pur relative ad un N=53, sono presentate per maggiore efficacia espositiva. Ringrazio Giorgia Fontana per la preziosa collaborazione nella raccolta dei dati.

24

Tab. 13. Tipo di funzioni trasferite agli Ämter. Funzione N Ämter che la svolgono % Scuole 40 75,5 Asili nido 40 75,5 Edilizia 29 54,7 Ambiente 28 52,8 Servizi ai giovani 27 50,9 Promozione turismo 25 47,2 Arbitrato 25 47,2 Servizi elettorali e statistici 25 47,2 Servizi sicurezza pubblica e protezione civile 21 39,6 Promozione attività economiche e imprese 20 37,7 Circolazione 14 26,4 Sport 14 26,4 Servizi abitativi 14 26,4 Biblioteche 13 24,5 Stampa e comunicazione 12 22,6 Cultura e formazione 12 22,6 Cimiteri e giardini 12 22,6 Manutenzione strade 11 20,8 Pulizia pubblica 10 18,9 Servizi sociali 10 18,9 Servizi agli anziani 10 18,9 Pianificazione territoriale 9 17,0 Catasto 9 17,0 Altro 27 50,9 Fonte: Elaborazione propria da dati ricavati da Statuti e siti web ufficiali degli Ämter del Brandeburgo. Si nota anzitutto una netta preminenza dei servizi educativi (scuole ed asili nido), entrambe trasferite da oltre il 75% degli Ämter brandeburghesi (40 su 53). Si tratta, in modo molto simile all’Italia di trasferimento di gestione degli immobili, dei servizi educativo-pedagogici, del personale. In altre parole le strutture fisiche (gli edifici delle scuole ed asili) rimangono ai comuni ma viene delegato alle unioni la gestione di quello che avviene all’interno delle stesse (organizzazione didattica e erogazione dei servizi) nonché la scelta su quante e quali strutture utilizzare. Anche molte funzioni relative all’edilizia e, più in generale alla gestione del suolo pubblico, delle aree edificabili, vengono affidate agli Ämter (quasi il 55% ha ottenuto trasferimenti di funzioni in questo settore), così come rispetto alla tutela dell’ambiente e alla promozione del turismo, trasferite rispettivamente nel 53% e nel 47% dei casi. Sempre intorno al 50% di tasso di trasferimento, si hanno i servizi per i giovani (50,9%). Alcune funzioni, come l’arbitrato per le controversie civili, ed i servizi elettorali e statistici, entrambi delegati a quasi la metà degli Ämter (25 su 53), sono quasi sempre le prime ad essere elencate negli statuti delle unioni. Questa curiosa priorità è probabilmente spiegata dalla natura meramente tecnico-amministrativa della funzione stessa: nel primo caso si tratta di istituire un giudice di pace per tutti i comuni membri e nel secondo una commissione elettorale che gestisca tutte le procedure di voto per tutte le consultazioni sovracomunali. Sono dunque trasferimenti di poco peso politico ma di grande sgravio per i comuni. Tra il 20% e il 40% si trovano funzioni che vanno dalla promozione delle attività economiche e servizi alle imprese (trasferita nel 37,7% dei casi), alla gestione degli impianti sportivi, dai servizi alla circolazione stradale ai servizi culturali e biblioteche, dai servizi di stampa ed informazione locale alla cura dei cimiteri e degli spazi verdi pubblici (tutti trasferiti da un quarto a un quinto degli Ämter brandeburghesi). Meno di un quinto degli Ämter (sotto il 20%), invece, ha la delega dei propri comuni membri ad occuparsi della pulizia degli spazi pubblici, di servizi sociali e agli anziani (18,9%), di catasto e pianificazione territoriale. Il dato riguardante i servizi sociali e quelli agli anziani – qui mantenuti separati perché così vengono trattati dalle amministrazioni locali, ma ovviamente facenti parte di

25

uno stesso settore di policy – sembra in contraddizione con il fatto che invece i servizi per i giovani (Jugendarbeit, Jungendeinrichtungen) sono invece funzioni trasferite, come si è visto, a quasi la metà degli Ämter. La differenza si spiega col fatto che i servizi per i giovani fanno parte degli obblighi dello stato e degli enti locali all’educazione e alla formazione, mentre i servizi sociali in oggetto sono funzioni volontarie. Quasi la metà degli Ämter, poi, si trova poi trasferite anche altre funzioni dai propri comuni membri che però o non sono molto frequenti (cioè meno del 10% degli Ämter brandeburghesi hanno attribuite tali funzioni, come ad esempio la gestione di eventi ricreativi di vario tipo o quella dei servizi idrici28 o dei servizi veterinari) o sono addirittura molto particolari e specifiche (come i rapporti con un comune gemellato o la gestione di un particolare sito storico), e che quindi non sono raggruppabili in categorie. Se guardiamo alle funzioni trasferite per settore di policy, raggruppando cioè funzioni che attengono allo stesso settore (come ad esempio scuole ed asili nido oppure servizi culturali e biblioteche), così come rappresentate nel Grafico 1, si nota come i servizi educativi rappresentino di gran lunga l’area di policy in cui i comuni trasferiscono in modo più massiccio le funzioni agli Ämter (sono trasferite funzioni in questo ambito in 45 Ämter su 53, ossia in oltre l’80% dei casi). Segue la gestione del suolo pubblico, in cui sono state raggruppate l’edilizia e la pianificazione territoriale, e che viene trasferita a oltre il 60% degli Ämter. Dopo di questa sono la promozione delle attività economiche nelle sue varie forme, i servizi alle imprese e la promozione del turismo le aree di policies in cui si hanno più trasferimenti (31 Ämter su 53, pari al 58,5%), aree che qui abbiamo accorpato per evidenziare tutte quelle funzioni che tendono alla promozione del territorio nel suo complesso. Politiche giovanili e ambiente seguono poco sopra al 50%. Vale la pena notare come, a differenza dell’Italia, i servizi sociali non siano tra i settori in cui avvengono i maggiori trasferimenti agli enti associati. In Brandeburgo soltanto il 45,3% degli Ämter si vede trasferite delle funzioni che attengono a questa area di policy. Le categorie qui raggruppate coprono sia i servizi sociali più strettamente tali (ad es. i servizi per i senzatetto) che quelli per gli anziani (ad es. gli sportelli per supporto di vario tipo), sia quelli riguardanti la gestione dei sussidi e degli incentivi per la casa. Se si computassero anche i servizi per i giovani l’entità del settore sociale cambierebbe di grado, arrivando al 66%. Tuttavia, dal momento che, come si è detto, ciò che ricade sotto i servizi per i giovani nei comuni e nelle unioni brandeburghesi è relativo soprattutto a centri ricreativi e a servizi per l’impiego che per legge fanno parte dei servizi educativi più in generale29, sono state mantenute separate. Se invece li unissimo al settore educativo, il tasso di trasferimento in questo settore passerebbe dall’84,9% al 86,7%.

28 Nel caso dei servizi idrici cioè accade perché la stragrande maggioranza dei comuni si affida a consorzi per la gestione (approvvigionamento, depurazione, smaltimento) delle risorse idriche. 29 Tali obblighi fanno parte delle competenze statali obbligatorie conferite ai comuni e consistono nel garantire ai bambini ed adolescenti tra i 6 e i 18 anni e poi ai ragazzi tra i 18 e i 27 anni di una serie di spazi educativi e ricreativi, nonché di agenzie per l’impiego e supporto al lavoro per i più grandi.

26

Grafico 1. – Funzioni trasferite agli Ämter raggruppate per settore di policy (sulle colonne % Ämter che le svolgono).

Fonte: Elaborazione propria da dati ricavati da Statuti e siti web ufficiali degli Ämter del Brandeburgo. Come abbiano osservato poc’anzi, le funzioni che in qualche modo attengono alla promozione del territorio sono quelle relative al sostegno alle imprese, alle attività economiche, e al sostegno al turismo. Nel loro complesso, considerate come settore unico di policy, hanno un tasso di trasferimento pari al 58,5%, ossia più della metà degli Ämter in Brandeburgo si trovano queste funzioni trasferite dai propri comuni membri. In questa categoria ricadono denominazioni generiche di funzioni quali appunto “promozione dell’economia” o “promozione del turismo”, che si concretizzano spesso in cooperazioni per la gestione del patrimonio naturale, storico e paesaggistico, nella costruzione di piste ciclabili e percorsi naturalistici, nel coordinamento delle piccole imprese locali, ma vi si trovano anche funzioni più specifiche come la consulenza alle imprese o gli sportelli di informazione turistica. Tab. 14. - Numero di funzioni trasferite per Amt.

N funzioni trasferite N Ämter Fino a 5 16

Tra 6 e 10 13 Tra 11 e 15 14 Tra 16 e 20 6

Oltre 20 4 53

Totale funzioni trasferite 560 Media 10,6

Fonte: Elaborazione propria da dati ricavati da Statuti e siti web ufficiali degli Ämter del Brandeburgo.

0,0  10,0  20,0  30,0  40,0  50,0  60,0  70,0  80,0  90,0   84,9  

62,3   58,5  52,8   50,9   47,2   47,2   45,3   43,4   39,6   37,7  

26,4   26,4   22,6   22,6  

27

La Tab. 14 ci dice che il numero medio di funzioni trasferite alle unioni è pari a circa 10. Un Amt in Brandeburgo svolge quindi, in media, oltre a quelle ad esso spettanti obbligatoriamente, dieci funzioni trasferite dai propri comuni membri. La maggior parte degli Ämter svolge fino a 15 funzioni trasferite, con una distribuzione piuttosto omogenea tra quelli che ne svolgono fino a cinque, fino a 10 e fino a 15. Soltanto tre Ämter hanno avuto la delega per oltre 20 funzioni. In questi casi comunque, si tratta di numerose piccole e specifiche funzioni, che vanno ad aggiungersi a quelle più comunemente trasferite e di un certo peso. Complessivamente si tratta di dati certamente comparabili con quelli dell’Italia, se si considera che un terzo di tutte le unioni italiane si trova conferite da 6 a 10 funzioni (Cittalia 2010: 91). In teoria i comuni associati brandeburghesi potrebbero non trasferire alcuna funzione al proprio Amt, limitandosi a far svolgere a quest’ultimo soltanto i compiti amministrativi per i quali è stato istituito. È anche vero però che nella realtà non ci sono Ämter che non abbiano ricevuto trasferimenti di funzioni dai propri comuni. Così come non c’è un limite al ribasso, allo stesso modo non esiste un tetto massimo, stabilito normativamente, alle funzioni trasferite. C’è una completa libertà, fatta salva la garanzia dello svolgimento delle funzioni sul territorio e, ovviamente, il rispetto della Costituzione (federale, statale e comunale) e delle leggi vigenti. Qui si tratta di un limite di buon senso: il numero di funzioni trasferite all’Amt non può essere tale da mettere in discussione l’esistenza stessa dei comuni. Se così fosse i comuni originari non avrebbero più ragione di esistere perché avrebbero trasferito completamente – o in modo così sostanziale – le loro funzioni all’Amt, da non aver più ragione di essere. Se infatti perdessero tutte le loro funzioni, allora potrebbero tranquillamente scomparire come entità indipendenti e dar vita ad un grande comune unitario, cioè ad un Einheitsgemeinde. Per questo motivo nella maggior parte dei casi i comuni associati cercano di mantenere un cuore, un nucleo duro di funzioni nelle loro mani, specialmente quelle funzioni che garantiscono delle entrate, come il piano regolatore (Flächennutzungsplan)30. Ciò vale anche i comuni più piccoli, per i quali l’ipotesi di una fusione e di un inglobamento in un comune più grande sarebbe, dal punto di vista della sostenibilità istituzionale (Lanzalaco 2009), spesso la soluzione più razionale. Un trasferimento eccessivo è evitato anche dal fatto che un Amt con troppe funzioni trasferite sarebbe esso stesso contro la Costituzione comunale, in particolare contravverrebbe all’art. 28 che garantisce le competenze dei consigli comunali, la loro potestà decisionale, compresa quella di trasferire funzioni ad altri enti (art. 28, 14) nonché l’art. 28, 2 della stessa legge fondamentale che afferma il diritto dei comuni di regolare, sotto la propria responsabilità, tutti gli affari della comunità locale (Buechner pers comm). Infine, un’ulteriore ragione ad un limite alle funzioni trasferite è dato dal fatto che l’Amt formalmente non ha competenze decisionali. Queste spettano infatti ai comuni e loro rappresentanti (sindaci e eventualmente consiglieri) nella giunta dell’unione. Ma l’analisi empirica mostra una realtà diversa e il ruolo chiave che invece giocano i Direttori, come avremo modo di vedere nel prossimo paragrafo. Qui si vuole solo mettere in evidenza che il trasferimento di competenze cruciali dei comuni quali il piano regolatore, presupporrebbe di fatto il trasferimento anche del potere decisionale dal comune all’Amt e ciò viene accuratamente evitato. Su questo punto torneremo, come si è detto, tra poco. La geometria variabile dei trasferimenti e il problema della sostenibilità istituzionale L’orientamento tedesco nel suo complesso sottolinea e tutela l’autonomia dei comuni e il loro diritto-dovere all’autoamministrazione. Il regime delle intercomunalità non si discosta da questa impostazione. Fatta salva l’organizzazione in Ämter decisa con le riforme del Land negli anni ’90 e 30 Il Piano regolatore e quindi la pianificazione territoriale sono trasferiti come abbiamo visto in Tab. 13 solo in 9 casi su 53. Inoltre una sentenza del tribunale costituzionale del Land Brandeburgo del 2002 (VerfGBbg, Urteil vom 21.03.2002 – VfGBbg 19/01, www.verfassungsgericht.brandenburg.de) ha stabilito che il piano regolatore non può essere trasferito obbligatoriamente agli Ämter, come invece era stato previsto dalla legge di riforma territoriale del 2001 (Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001, Art. 2,4). Il comune di Teupitz fece ricorso e il tribunale gli ha dato ragione, sostenendo che essendo funzione fondamentale dei comuni, il piano regolatore non può essere attribuito d’ufficio ad un altro ente (qui l’Amt), se non con il trasferimento volontario da parte dei comuni associati.

28

negli anni 2000, i comuni sono poi liberi di adempiere alle proprie competenze nei modi che ritengono più adeguati: in autonomia, affidandosi all’Amt trasferendo ad esso alcune funzioni, oppure affidandosi ad altre forme di intercomunalità come i consorzi. Ciò comporta, da un lato, una grande libertà per i comuni e il rispetto assoluto del principio della sovranità comunale e dell’autonomia del governo locale, ma, dall’altro lato anche una estrema variabilità e difformità nelle scelte, nella natura e nell’entità delle soluzioni attuate31. Questa estrema variabilità, sia nel numero che nell’entità, è stata riscontrata anche nell’analisi condotta finora del caso brandeburghese. Anche nel caso di trasferimenti di funzioni dai comuni agli Amt, infatti, può quindi accadere – ed accade spesso come si è appena visto – che i comuni lo facciano in modo assolutamente indipendente dagli altri comuni membri e che quindi si vengano a creare situazioni in cui un Amt gestisce la funzione A per tutti i suoi comuni associati, ma la funzione B soltanto per i comuni x e y, e la funzione C soltanto per altri comuni ancora. In un quadro complessivo che definire “a geometria variabile” è già una notevole riduzione della complessità. Pur nella massima libertà dei comuni di cui si è detto, è però un fatto che un trasferimento compatto di funzioni dai comuni all’Amt sia preferibile rispetto a trasferimenti definiti sopra a geometria variabile. Dal punto di vista degli Ämter le due possibilità sono ovviamente diversissime. La prima consente una gestione più veloce, organica e razionale delle funzioni, la seconda comporta costi amministrativi e una complessità notevoli. Gli interlocutori sono stati perentori in questo senso. Le funzioni trasferite in blocco da tutti i comuni membri «sono la decisione giusta perché sia dal punto di vista del personale che da quello dei costi; è tutto più concentrato e può essere meglio organizzato, e diventa così anche più economico per i comuni» (NN1: 4). Al contrario, il trasferimento “spezzettato” da parte soli di alcuni comuni di una funzione, da parte di altri di un’altra, ecc. è comprensibilmente accettato malvolentieri dall’Amt32 perché complica non solo le procedure amministrative, ma anche e soprattutto la gestione del bilancio che è diversificato da funzione a funzione a seconda di quali e quanti comuni hanno trasferito quali e quante funzioni. C’è infine la questione del trasferimento ad altri enti/agenzie di alcune funzioni comunali. Ossia i comuni scelgono di trasferire una certa funzione non all’Amt, ma ad un’altra forma di intercomunalità. Anche in Brandeburgo, al pari degli altri Länder tedeschi, ma anche di molte altre realtà europee, c’è l’uso diffusissimo delle esternalizzazioni di funzioni singole a strutture di cooperazione monofunzionali, nello specifico i consorzi, che in Germania sono rappresentati dalle Zweckverbände. Ogni comune appartiene ad almeno un consorzio – di solito quello per l’approvvigionamento idrico e la gestione dell’acqua - ma più spesso a più di uno33. Per i consorzi vale lo stesso discorso fatto per le funzioni trasferite agli Ämter, e forse in maniera ancora più esasperata. La partecipazione ai consorzi, infatti, unisce spesso comuni non solo appartenenti a Ämter diversi, ma non raramente appartenenti anche a province diverse, con una sovrapposizione di confini e membership assolutamente caotica. Qui, ancora una volta, sorge la questione della sostenibilità istituzionale, alla quale però in Germania viene senza indugio anteposta la succitata tutela della libertà di autogoverno dei comuni34. 31 Il che, per inciso, porta anche ad una impossibilità di fatto di mappare con precisione la situazione dell’intercomunalità in Brandeburgo e, più in generale, in Germania. Questo ragionamento vale non solo per il Brandeburgo, ma anche per tutti gli altri Länder tedeschi, nei quali una mappatura reale delle funzioni trasferite alle istituzioni intercomunali è, in termini quantitativi, ad oggi assolutamente incontrollata e incontrollabile (SKG1). I tentativi per adesso più completi sono quelli di Götz e Hesse (2006) e di Hesse (2012), centrati però – soprattutto il secondo – essenzialmente sul caso della Bassa Sassonia. 32 Ad esempio un Direttore ci ha detto: «Il più grosso problema che abbiamo è questo quadro così diversificato nelle competenze trasferite» (BCO1: 7). 33 Per dare un’idea della dimensione del fenomeno dei consorzi comunali, i dati del Ministero dell’Interno del Brandeburgo riportano che nel 2010 a fronte di circa 43mila persone impiegate nei comuni e negli Ämter, risultavano quasi 2mila persone impiegate nei consorzi comunali (Amt für Statistik Berlin-Brandenburg 2011: 532 Stat Jahrbuch2011). 34 «C’è una completa libertà di associazione per i comuni, garantita dalla Legge Fondamentale fino alle leggi del Land sull’amministrazione comunale, nessuna regola o linea guida» (BCO1: 9). Va tuttavia sottolineata una tendenza, piuttosto recente, alla ri-comunalizzazione dei servizi (Rekommunalisierung) da una gestione PPP (Büchner et al.

29

I trasferimenti di competenze tra incentivi e forza maggiore Viste le caratteristiche strutturali degli Ämter brandeburghesi, piuttosto diverse rispetto a quelle delle unioni italiane, dobbiamo interrogarci su quali siano nel caso tedesco le ragioni e gli incentivi ai trasferimenti di funzioni da parte dei comuni agli enti associati. Nel Land Brandeburgo (EK 2012a: 53, Beckmann 2012: 9-12) la cooperazione intermunicipale, compresa quella negli Ämter, si basa su alcuni presupposti che caratterizzano le cooperazioni in senso lato, non solo quelle di livello municipale o intercomunale. Lo stesso tipo di presupposti, incentivi e condizioni si ritrovano infatti in altri paesi (Baldini et al. 2009) ma anche a livello europeo (Bolgherini 2006). Tali presupposti possono essere ricapitolati come segue: la previa conoscenza dei partners coinvolti nella collaborazione, un’eventuale esperienza pregressa che può far propendere o meno per un’ulteriore cooperazione, l’affidabilità dell’interlocutore (anche in situazioni di disparità di risorse), la volontà politica di avviare il rapporto, la libertà e la volontarietà del rapporto stesso, l’importanza delle caratteristiche personali dei partners coinvolti, la disponibilità di incentivi finanziari da parte di enti sovraordinati. Ciò che invece può frenare le cooperazioni sono antiche rivalità e conflitti ed egoismi locali (EK 2012a: 54). Sulla natura delle funzioni per le quali maggiormente si coopera la discriminante è costituita dalla conflittualità potenziale del settore di policy. Ove questa è bassa e le possibilità di una relazione cosiddetta win-win, ossia in cui tutte le parti coinvolte hanno dei vantaggi nella relazione stessa, sono alte, la cooperazione è più probabile. Questi settori di policy sono il turismo, la promozione e il marketing della regione e della zona, la tutela dell’ambiente (Beckmann 2012: 9). in queste materie si hanno di solito le prime cooperazioni, quelle iniziali. C’è poi un livello successivo, nel quale si ponderano invece maggiormente vantaggi e costi per i comuni membri. Le materie di cooperazione in questo caso sono la promozione delle attività economiche, i servizi scolastici, la gestione degli impianti sportivi fino al mantenimento degli spazi pubblici (Beckmann 2012: 10). Fin qui le precondizioni e gli incentivi. Ma è interessante notare che i comuni spesso trasferiscono all’Amt non perché abbiano considerato gli elementi di cui abbiamo detto ora, ma solo perché non sono in grado di gestire da soli alcune funzioni, sia per una questione di costi, sia – e questo avviene spesso in Brandeburgo – per una questione di mancanza di expertise e di personale dovuto anche alla dimensione assai ridotta dei comuni in questa regione. Il comune trasferisce quindi all’Amt spesso per necessità e non per una visione di gestione condivisa più razionale. Ciò, oltre ad evidenziare una ancora forte identità e sovranità comunale (su cui ritorneremo), provoca anche una sorta di braccio di ferro con l’Amt. Da un lato il comune vorrebbe mantenere il controllo sulla funzione trasferita, dall’altro l’Amt vorrebbe gestire in modo autonomo la sua nuova competenza ed interpretare il trasferimento come un’investitura totale che libera i comuni da qualsiasi onere, ma anche da qualsiasi voce in capitolo (BCO1: 6). Questo ci porta al tema del possibile futuro rafforzamento degli Ämter che si prevede nella riforma territoriale attualmente in elaborazione e di cui parleremo nel paragrafo 8. Ad ogni modo, oltre alla possibilità di trasferire funzioni all’Amt, esiste anche il diritto di recesso dei comuni, o meglio, il diritto di riportare la funzione sotto la gestione comunale, revocando la delega all’Amt. Va però sottolineato che è un’opzione certamente permessa e possibile, ma che viene raramente praticata. A detta degli interlocutori i casi in cui si è avuto un recesso sono in numero davvero esiguo (NN1: 4, GG1: 3) ed avvengono quando un comune non è soddisfatto della gestione dell’Amt su una determinata funzione35. Al contrario, avviene piuttosto spesso che con l’andare del tempo il numero delle funzioni trasferite agli Ämter sia cresciuto. Di solito perché i 2012), che in un certo senso confermerebbe l’insostenibilità della frammentazione attuale pur rispettosa dei principi e dei valori costituzionali - oltre che a segnare uno dibattito comune anche ad altri paesi (Citroni et al. 2012) e in corso in Germania (si veda ad esempio l’articolo di Kirbach su DieZeit http://www.zeit.de/2012/44/Kommunen-Oeffentlich-Private-Patenschaften/komplettansicht, accesso: dicembre 2012). 35 In questi casi non è escluso si tratti di frizioni tra i rispettivi sindaci e il direttore dell’Amt. Date le dimensioni spesso piccole di questi enti, i fattori personali possono giocare un ruolo importante. Resta il fatto che il recesso da un trasferimento deve avvenire con la garanzia da parte del comune recedente dello svolgimento della funzione medesima, accollandosene tutti gli oneri.

30

comuni membri si sono trovati bene con l’amministrazione dell’unione e hanno deciso di trasferire ulteriori funzioni a questo ente. Questo si ha di solito quando la storia dell’Amt è una storia condivisa dai comuni membri, quando questi ultimi hanno legami pregressi tra loro e condividono esperienze e visioni del territorio e delle comunità di riferimento (GG1: 4-5, BCO1, BCO3). Sia nel caso del recesso che in quello più frequente dell’aumento dei trasferimenti, va detto che la sinergia tra sindaci dei comuni associati e direttore dell’Amt diventa un fattore cruciale, come vedremo nel paragrafo sul ruolo della politica. Un ultimo aspetto su cui vale la pena soffermarsi è il fatto che la Costituzione comunale mentre prevede che i comuni che non abbiano trasferito una certa funzione, non abbiano diritto di voto sulle questioni ad essa attinenti, prevede però il diritto di voto di tutti i comuni membri sul recesso di una funzione trasferita (art. 135,5). In altre parole sul fatto di recedere dal trasferimento – e quindi di riportare la funzione sotto la gestione completa dei comuni e non più affidarla all’Amt – devono decidere tutti i comuni associati, attraverso i loro rappresentanti in Giunta dell’unione, e non solo quelli che avevano trasferito la funzione in questione. Solo apparentemente curiosa, questa norma si spiega con il fatto che il ritorno alla gestione comunale comporta per i comuni in questione la completa responsabilità della funzione, anche dal punto di vista finanziario. Ciò ha ovviamente delle ricadute sul bilancio complessivo dell’Amt, sulla ripartizione dei costi, in particolare se solo uno dei comuni recede da una funzione trasferita da alcuni36. Per tale ragione – cioè perché i costi sono ripartiti e ogni decisione comporta delle ricadute sui costi collettivi e su quelli individuali degli altri comuni – sul ritiro dei trasferimenti hanno diritto di voto anche i comuni che non avevano trasferito la funzione in questione. Quest’ultima constatazione ci apre la strada per affrontare il tema dei bilanci degli Ämter. 6. Il bilancio degli Ämter Secondo il modello monistico del Brandeburgo per le competenze delegate – le Weisungsaufgaben (dette anche Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung) – i comuni sono comunque responsabili delle competenze a loro attribuite, anche rispetto alla loro copertura finanziaria. Tuttavia la parte di spese che eccede il budget comunale viene coperta con un forfait garantito dal Land, ossia da chi ha delegato la funzione. Nei fatti però, questo finanziamento ammonta a non molto ed è comunque insufficiente a coprire i costi delle funzioni che gli Ämter svolgono per delega statale. Come se non bastasse, non sempre questo finanziamento arriva, o arriva solo in parte nel senso che a fronte di nuove attribuzioni di competenze, o a fronte di nuovi compiti da svolgere, non vengono erogati sufficienti fondi per coprire le spese di implementazione o di adeguamento alla nuova normativa37. I finanziamenti da parte del Land vengono assegnati ai comuni e agli Ämter, secondo quanto previsto dalla legge sulla compensazione finanziaria (Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz - BbgFAG) in misura proporzionale alla popolazione dei comuni. Tuttavia, attraverso un fattore moltiplicativo che tiene conto delle spese maggiorate (dovute a servizi maggiorati) nei comuni con più abitanti (Einwohnerveredlung), si avvantaggiano di fatto i centri più popolosi, penalizzando i piccoli comuni e le zone rurali in spopolamento. Secondo un Direttore di un Amt rurale «noi riceviamo dal Land, per abitante, in confronto alle città più grandi, il 90% e loro il 110% e si vuole continuare a mantenere questa “strategia”» (BCO1: 6). Va da sé, poi, che i piccoli centri delle zone 36 Proprio le ricadute sul bilancio complessivo ed individuale di tutti i comuni possono essere una delle spiegazioni al basso tasso di recessi: «La maggior parte dei tentativi di recesso fallisce perché tutti gli altri comuni devono essere d’accordo, e anche la giunta. Ma siccome è una questione di ripartizione del budget complessivo dell’unione, di costi del personale, ecc…, la maggior parte delle volte gli altri comuni non accettano» (NN1: 4-5). 37 L’esempio migliore qui è forse quello dell’introduzione della partita doppia nella gestione contabile dei comuni e delle unioni che in questi ultimi anni vari Länder tedeschi hanno reso obbligatoria a livello sia statale che, appunto, locale, in sostituzione del sistema della partita semplice. Questo passaggio «non è solo un immenso spreco di energia, ma è legato anche a costi aggiuntivi, non solo di personale ma anche tecnici. Questi sono costi che non ci vengono finanziati. È una misura che chiaramente abbiamo ricevuto per legge ma il finanziamento non c’è» (NN1: 3).

31

rurali, come sono la stragrande maggioranza dei comuni associati in Brandeburgo, hanno «anche meno entrate, la quota di imposta sul reddito che riceve ogni comune, calcolata sulla quota di imposta sul reddito che viene pagata in ogni comune, nelle regioni economicamente deboli, è minore» (BCO2: 6). Le difficoltà finanziarie dei piccoli comuni in qualche maniera si riflettono quindi anche sugli Ämter che sono nati (anche) per alleviare tali difficoltà, riproponendo la questione – che affronteremo nel paragrafo 8 – della necessità di una ulteriore riforma territoriale e funzionale che tenga conto della realtà attuale del Land e delle sue prospettive future, in particolare rispetto ai fenomeno dello spopolamento. In termini di massima il bilancio annuale di un comune si basa su una serie di entrate, soprattutto tasse comunali e trasferimenti da parte del Land. Questo budget viene sostanzialmente impiegato in tre grandi canali: i contributi provinciali (Kreisumlage), i contributi all’unione e le spese proprie38. I primi due sono i contributi che ogni comune paga – di solito in modo proporzionale alla sua popolazione e comunque in base a criteri decisi, rispettivamente, dalla provincia (Kreise) e dall’Amt di appartenenza – per le funzioni e i servizi svolti da questi due enti, provincia e unione appunto. Il restante, che di solito è di entità piuttosto ridotta, come si osserva anche dal Grafico 2 sottostante, viene impiegato per competenze proprie di ogni comune (GG2: 3), ad esempio il mantenimento delle strade, dei giardini, l’organizzazione di una manifestazione, il finanziamento di un’associazione, ecc... . Vediamo meglio i contributi per l’unione. Come abbiamo accennato parlando delle caratteristiche organizzative e delle competenze degli Ämter, esiste un contributo per l’unione detto Amtsumlage che viene fissato nel bilancio annuale dell’unione e la cui entità viene decisa dalla Giunta dell’unione (art. 139 della Costituzione comunale). In questo contributo si calcolano le spese per tutte le funzioni e i servizi che l’Amt svolge per conto dei comuni: comprende quindi le funzioni amministrative ordinarie per le quali gli Ämter sono stati creati. Se alcune funzioni sono trasferite all’Amt per legge – la ormai nota parte di competenze dell’Amt trasferita con normativa statale – ogni comune riceve un contributo aggiuntivo dal Land che a sua volta versa all’Amt39. Per quelle invece trasferite volontariamente dai comuni associati, ciascuno di essi paga il proprio contributo in funzione della propria dimensione (e quindi del grado di sfruttamento del servizio) e del numero delle funzioni che ha trasferito (nel caso ci siano trasferimenti non omogenei, ossia non tutti i comuni membri hanno trasferito le stesse funzioni, ma alcuni sì ed altri no). Nella gestione complessiva del budget dell’Amt, la maggior fonte di finanziamento è proprio l’Amtsumlage, se non addirittura «l’unico vero finanziamento che abbiamo» (BCO1: 6), come si vede anche dal Grafico 3 di seguito. 38 Si tratta di una stima effettuata dai nostri interlocutori, secondo la quale circa un terzo del bilancio dei comuni viene assorbito dal Kreisumlage, un altro terzo dall’Amtsumlage e il rimanente terzo resta a disposizione del comune per le spese proprie (GG2: 3). Le percentuali riportate nei grafici 2 e 3 sono dunque puramente indicative e presentate solo a scopi esemplificativi. 39 Si tratta di una forma di compensazione forfettaria (Pauschalausgleich) prevista dalla Costituzione del Land Brandeburgo (art. 97,3) secondo la quale se le spese relative a competenze trasferite ai comuni per legge del Land superano il budget comunale, ci deve essere una compensazione da parte dell’ente che le ha trasferite (in questo caso il Land appunto). Lo stesso principio vale anche per le competenze trasferite per legge agli Ämter ma il contributo viene dato in prima istanza ai comuni e non versato dal Land direttamente nelle casse dell’Amt (GG2: 3).

32

Grafico 2. Ripartizione indicativa delle uscite del Comune di Gransee, nell’Amt Gransee und Gemeinden.

Fonte: intervista con testimone privilegiato (GG2). Grafico 3. Ripartizione indicativa delle entrate dell’Amt Gransee und Gemeinden.

Fonte: intervista con testimone privilegiato (GG2).

Kreisumlage  37%  

Amtsumlage  35%  

Funzioni  trasferite  per  legge  dal  Land  

7%  

Funzioni  trasferite  dai  comuni  associati  10%  

Spese  proprie  11%  

Amtsumlage  67%  

Funzioni  trasferite  per  legge  dal  Land  

14%  

Funzioni  trasferite  dai  comuni  associati  19%  

33

7. Il ruolo della politica Nel corso dell’esposizione fatta sin qui abbiamo più volte accennato al fatto che le prescrizioni formali che regolano gli Ämter sono spesso solo tali e che i reali funzionamenti degli organi e le reali dinamiche politiche vanno al di là di tali prescrizioni. Questo, se è vero in generale per tutti i fenomeni politici, lo è ancora di più quando si osserva, come in questo caso, un’istituzione politica in evoluzione. Di seguito andremo quindi ad analizzare meglio proprio alcuni aspetti strettamente politici, in particolare il ruolo dei partiti nel governo locale e al livello degli Ämter, i rapporti tra i sindaci dei comuni associati e direttore dell’Unione, e infine il ruolo dell’identità territoriale e locale nelle dinamiche politiche sovracomunali, anche nella prospettiva di riforma di questo livello. Apartiticità della politica locale Uno degli aspetti sicuramente più interessanti della vita politica a livello municipale in Germania, soprattutto se osservata con la prospettiva italiana, è la scarsa rilevanza che hanno l’appartenenza politica, gli interessi politico-partitici e i partiti politici nazionali; e, invece, specularmente, la grande importanza delle liste locali civiche e dei candidati indipendenti (Reiser 2008, 2011; Göhlert et al. 2008, Naumann 2012). Questa caratteristica generale della politica locale tedesca ha trovato conferma anche nei dati della nostra rilevazione in Brandeburgo. Dalla mappa in Fig. 4, che mostra i risultati delle ultime elezioni municipali in Brandeburgo, svoltesi nel settembre del 200840, salta subito all’occhio la preminenza delle liste civiche e assimilabili41 (in blu) rispetto ai partiti tradizionali. Il diverso colore indica quale forza politica ha avuto la maggiore percentuale di voto comune per comune. Fig. 4. – Risultati elezioni municipali 2008 in Brandeburgo per comune.

Fonte: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2009: 1). Elaborazione propria. 40 Il 28 settembre 2008 si sono tenute le elezioni municipali nel Land Brandeburgo per tutti i comuni appartenenti agli Ämter, mentre i comuni e i comuni non associati (Amtsfrei) hanno invece votato in date diverse. Le prossime elezioni si terranno nell’autunno del 2013, alla scadenza dei mandati quinquennali. 41 In questa categoria, che qui chiamiamo per semplicità “liste civiche” sono stati aggregati quattro tipi di offerta elettorale, tutti però riconducibili alla politica a-partitica: liste civiche, candidature singole, gruppi politici (politische Vereinigungen) e apparentamenti (Listenverbindungen).

34

La fig. 5 mostra invece soltanto i voti alle liste civiche, evidenziando le percentuali di consenso. Il colore più intenso, dominante nella cartina, indica percentuali superiori al 30%. In media, a livello di Land, in Brandeburgo le liste civiche hanno ottenuto complessivamente il 27% dei voti, contro poco più del 20% dei socialdemocratici (SPD) e della sinistra radicale (DieLinke), del 18% dei democristiani (CDU), del quasi 6% dei liberali (FDP) e del 2,5% dei Verdi (Naumann 2012: 75; Amt für Statistik Berlin-Brandenburg 2009: 8), in linea con la media federale, che è intorno al 35% (Göhlert et al. 2008: 145). Fig. 5. – Risultati delle liste civiche e assimilabili alle elezioni municipali 2008 in Brandeburgo per comune.

Fonte: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2009: 8). Elaborazione propria. Anche nei comuni associati dei quattro Ämter studiati più in profondità, questi dati trovano conferma. Da uno sguardo all’appartenenza politica dei sindaci dei comuni associati e alla composizione dei rispettivi consigli comunali (Tabelle 15 e 16), emerge chiaramente la netta preminenza delle liste civiche e degli indipendenti rispetto ai partiti politici tradizionali. Tab. 15. - Appartenenza politica del Sindaco onorario nei quattro Ämter N tot comuni Liste civiche o candidature singole Partiti Amt Britz-Chorin-Oderberg 8 6 2 (CDU)a Amt Nennhausen 4 3 1 (DieLinke) Amt Gransee und Gemeinden 5 3 2 (CDU)a Amt Falkenberg-Höhe 4 4 -- Totale 21 16 5 a Uno dei due sindaci si presentava con una lista civica ma collegato anche ad un partito (la CDU). Fonte: http://www.wahlen.brandenburg.de/bmwahlen/; siti ufficiali degli Ämter.

35

Tab. 16. – Numero di seggi in consiglio comunale per partito/lista e relative percentuali di voto (tra parentesi) Comune CDU SPD Die

Linke Verdi FDP Liste

civiche Candidature singole

Amt Britz-Chorin-Oderberg Britz 1 (3,8) 8 (70,5) 2 (25,7) Chorin 1 (10,3) 12 (77,0) 2 (12,7) Hohenfinow 7 (86,7) 1 (13,3) Liepe 10 (100,0) Lunow-Stolzenhagen -- (4,9) 10 (95,1) Niederfinow 7 (90,9) 1 (9,1) Oderberg, Stadt 1 (6,4) 3 (28,8) 2 (16,4) 6 (48,4) Parsteinsee -- (3,0) 2 (25,0) 6 (72,0) Amt Nennhausen Kotzen 1 (15,6) 6 (84,4) Märkisch Luch 8 (80,2) 2 (19,8) Nennhausen 1 (7,1) 11 (92,9) Stechow-Ferchesar -- (4,0) 1 (10,1) 6 (54,9) 2 (31,0) Amt Gransee und Gemeinden Gransee 5 (28,1) 4 (21,6) 5 (28,0) 4 (22,3) Großwoltersdorf 2 (20,8) 1 (10,9) 7 (68,3) Schönermark 1 (15,3) 7 (84,7) Sonnenberg 1 (8,3) 8 (84,7) 1 (7,0) Stechlin -- (4,6) 10 (92,0) -- (3,4) Amt Falkenberg-Höhe Beiersdorf-Freudenberg 1 (14,7) 1 (17,7) 6 (67,6) Falkenberg 2 (18,3) 3 (19,6) 1 (8,9) 6 (49,7) -- (3,5) Heckelberg-Brunow 10 (95,8) -- (4,2) Höhenland 1 (6,4) 8 (87,1) 1 (6,5) Le caselle vuote indicano che i partiti/liste non erano presenti in quel comune. Fonte: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2008) Statistischer Bericht (B VII 3 - 5 – 5j/08), Kommunalwahlen im Land Brandenburg am 28.09.2008. Elaborazione propria. I dati presentati confermano anche la rilevanza del fenomeno delle candidature singole. Nei quattro Ämter gran parte dei candidati alla carica di sindaco onorario e molti candidati ai consigli comunali correvano come candidature individuali. Inoltre, in circa un terzo dei comuni (6 su 21) i partiti federali non hanno neanche presentato le proprie liste (si veda ancora la Tab. 16). Quando lo hanno fatto, i risultati non sono stati significativi, eccetto in alcuni casi di solito nei comuni più grandi. Le liste civiche hanno più successo dove la presenza dei partiti politici è scarsa, fenomeno che è particolarmente evidente nei Länder orientali (Göhlert et al. 2008: 134), e in particolare nei comuni di piccole e medie dimensioni. Man mano che la grandezza della comunità locale aumenta, aumentano anche il ruolo e la presenza dei partiti politici tradizionali, nonché diverse modalità di scelta dei candidati e di voto da parte degli elettori. Più il contesto è piccolo, maggiore è l’importanza del fattore personale nella scelta del candidato a livello locale e viceversa42. Lo stesso vale per la priorità data alla politica pragmatica rispetto alla politica partitica, evidenza che emerge chiaramente anche dalle interviste condotte negli Ämter43 e conferma ancora una volta quanto riporta la letteratura sul tema (Göhlert et al. 2008: 141, Naumann 2012: 73-74). Nelle competizioni per il sindaco il successo delle liste civiche, inoltre, non è neanche dovuto a riorientamenti dell’elettorato locale dopo, ad esempio, un voto ad un candidato di partito al primo

42 «La gente non si interessa a che il sindaco sia di questo o di quell’altro partito, si vota la persona, ci si conosce... 100 abitanti o 1000.. con queste dimensioni…» (BCO2: 12). 43 «(La politica partitica) per il momento non conta, ci sono altri motivi per cooperare… è un grande vantaggio, ci sono meno problemi, perché talvolta le decisioni orientate dai partiti non vengono prese in funzione del contenuto sostanziale» (NN1: 18).

36

turno. Non solo molte erano competizioni tra due soli candidati44, nella maggior parte dei casi entrambi esponenti di liste civiche o, ancor più sovente, candidature indipendenti. Ma anche in caso di competizioni con più candidati e con esponenti di partito, le liste civiche si sono quasi sempre imposte già al primo turno45. Ed anche nei rari ballottaggi, quasi sempre ha avuto la meglio il candidato della lista civica o il candidato singolo sugli esponenti dei partiti, di solito socialdemocratici (SPD) o democristiani (CDU). La media federale di presenza di liste civiche alle elezioni locali è del 73,4% ed è un po’ superiore per i Länder orientali (80,3%) (Göhlert et al. 2008: 132). Il Brandeburgo vanta addirittura il 91,4% di liste locali, superata solo dalla Baviera con il 94,2% (ivi). La situazione nei quattro Ämter studiati è in linea (anche se un po’ inferiore) con l’andamento regionale, come si vede in Tabella 17: l’80,9% di tutte le liste presentatesi alle elezioni comunali nei comuni dei quattro Ämter erano liste civiche o assimilabili. Tab. 17. – Presenza di liste civiche e assimilabili alle elezioni municipali del 2008 in Brandeburgo. Comune Tot liste civiche e assim. Tot liste presentate Amt Britz-Chorin-Oderberg Britz 4 5 Chorin 8 9 Hohenfinow 3 3 Liepe 2 2 Lunow-Stolzenhagen 4 4 Niederfinow 3 3 Oderberg, Stadt 1 4 Parsteinsee 6 7 Amt Nennhausen Kotzen 10 10 Märkisch Luch 6 6 Nennhausen 3 4 Stechow-Ferchesar 5 7 Amt Gransee und Gemeinden Gransee 3 6 Großwoltersdorf 3 5 Schönermark 1 2 Sonnenberg 4 5 Stechlin 7 8 Amt Falkenberg-Höhe Beiersdorf-Freudenberg 6 7 Falkenberg 7 10 Heckelberg-Brunow 3 3 Höhenland 4 5 Totale 93 115 80,9% Fonte: Elaborazione propria da dati ufficiali dell’Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2008) Statistischer Bericht (B VII 3 - 5 – 5j/08), Kommunalwahlen im Land Brandenburg am 28.09.2008. 44 Nel caso invece ci sia un solo candidato, gli elettori possono esprimere un voto contrario (Nein-Stimme) all’elezione a sindaco onorario del candidato in questione. 45 Va comunque tenuto presente che abbastanza spesso membri di partito si presentano come indipendenti o più spesso sostenuti da liste civiche per le cariche a livello locale. Questo dato, in apparente contraddizione con quanto affermato sinora, non ne inficia invece la sostanza, dal momento che in queste competizioni ciò che conta non è l’affiliazione partitica ma il fattore personale e il ruolo svolto nella comunità di riferimento. Quando si corre per il sindaco o per il consiglio comunale di un paese, dunque, anche gli esponenti di partito antepongono il livello locale agli interessi della propria fazione.

37

Composizione della Giunta dell’Amt Il numero dei rappresentanti dei comuni associati nella Giunta dell’Amt è regolato dall’articolo 136,2 della costituzione comunale brandeburghese che, oltre al sindaco di ogni comune associato, prevede rappresentanti aggiuntivi in numero proporzionale alla numerosità della popolazione. Come si osserva in Tab. 18 seguente, i 21 comuni dei 4 Ämter che abbiamo studiato in modo più approfondito hanno un numero di rappresentanti che va da uno ad un massimo di cinque. I tre comuni sotto i 600 abitanti (Hohenfinow, Parsteinsee, Schönermark) hanno soltanto il rispettivo sindaco nella Giunta. Quei comuni che al momento della formazione della giunta nel 2008, erano sopra i 600 abitanti hanno mantenuto due rappresentanti anche se nel tempo sono scesi sotto tale limite46. La maggior parte dei comuni ha due rappresentanti ossia il sindaco più un membro aggiuntivo, essendo comuni tra i 600 e i 1.500 abitanti. Altri cinque hanno tre rappresentanti totali, avendo una popolazione tra i 1.500 e i 3.000 abitanti e soltanto uno (Gransee) ne ha cinque poiché, con una popolazione di quasi 6.000 abitanti, ha diritto a quattro membri aggiuntivi. Tab. 18. – Composizione delle Giunte dei quattro Ämter Amt N rappresentanti

Giunta dell’Amt Comuni con… N comuni

(su 21) Britz-Chorin-Oderberg 17 solo Sindaco 3 Nennhausen 9 Sindaco + un consigliere 12 Gransee und Gemeinden 12 Sindaco + due consiglieri 5 Falkenberg-Höhe 9 Sindaco + quattro consiglieri 1 Fonte: Elaborazione propria da Statuti e siti web ufficiali dei quattro Ämter. Se invece guardiamo, al pari di quello che abbiamo fatto per i sindaci, al colore politico dei membri delle giunte degli Ämter, si conferma ancora una volta quello che abbiamo detto rispetto al ruolo dei partiti politici e dell’appartenenza politica dei rappresentanti locali. A dispetto delle apparenze. La costituzione comunale stabilisce infatti che (art. 41,2) i seggi vengano suddivisi sulla base delle proposte dei gruppi consiliari e che ogni gruppo (Fraktion) possa nominare uno o più supplenti (art. 41,3). Inoltre il consiglio, al momento del voto per i rappresentanti in questi organi, è vincolato alle proposte di candidatura fatte dai gruppi consiliari (ossia non si può votare qualcun altro non proposto dai gruppi) (art. 41,4). Sono dunque i gruppi consiliari che decidono candidature e nomine dei rappresentanti nei vari organi, compresa la giunta dell’unione e quindi si potrebbe pensare ad forte ruolo dei partiti, secondo quanto avviene a livello nazionale anche in Germania, e ad una conseguente spartizione tra essi delle cariche. I gruppi consiliari, al pari dell’Italia, sono il party in public office, ossia rappresentanti del partito nelle assemblee elettive e negli esecutivi, in altre parole il partito parlamentare (qui consiliare). In realtà, non solo le liste civiche sono, come si è visto, in nettissima maggioranza rispetto ai partiti nazionali, ma, secondo quanto affermato dagli interlocutori (NN1, BCO1, BCO2, GG1, GG2, FH1), a livello locale le dinamiche sono completamente diverse e invece le candidature per organi come la giunta dell’Amt vengono fatte su base personale e sovente volontaria che tiene anche conto della peculiarità delle piccole comunità di cui stiamo parlando (quindi anche numeri e, spesso, competenze ridotti). Si conferma dunque, come rilevato anche in precedenza, che i partiti sono nettamente marginali, almeno nelle zone rurali e che

46 Secondo i dati reperibili su Statistik Berlin Brandenburg (2008), Statistische Bericht (B VII 3-1 – 5j/08) Kommunalwahl 2008 im Land Brandenburg -Vorwahldaten, Strukturdaten, il comune di Beiersdorf-Freudenberg nell’Amt Falkenberg-Höhe aveva 621 abitanti al 30 settembre 2007, mentre all’aprile 2011 era già sceso a 562 abitanti. Il fenomeno dello spopolamento dei piccoli comuni in Germania e in Brandeburgo è in corso da vari decenni e da qualche anno oggetto di interesse istituzionale (IMAG Land Brandenburg 2011). Ancora per restare tra i piccoli comuni del nostro campione, il comune di Kotzen nell’Amt Nennhausen contava 615 abitanti nel 2011 dai 643 del 2006/2008 (Statistik Berlin Brandenburg 2008), ma nel suo sito ufficiale si legge che il comune conta soltanto 587 abitanti (http://www.amt-nennhausen.de/verzeichnis/objekt.php?mandat=67586; ultimo accesso dicembre 2012) ed avrà quindi diritto ad un solo rappresentante nella giunta dell’Amt dalle prossime elezioni.

38

a livello locale sono le liste civiche che operano sul territorio e le singole personalità ad avere importanza e a determinare le scelte di voto così come la nomina alle cariche. Gli Amtsdirektor: burocrati o politici? Le linee guida per la costituzione e il funzionamento degli Ämter - contenute nel regolamento detto Amtsordnung für das Land Brandenburg (AmtsO) entrato in vigore il 3.12.1993 - implicavano che tutti i comuni mantenessero la propria autonomia politica e giuridica. Ciò significava – lo ricordiamo - che gli Ämter costituivano una semplice unità amministrativa comune e non l’obbligo, neanche per i comuni più piccoli, di riunirsi in un unico comune più grande. Solo la preparazione e l’implementazione delle decisioni dei consigli comunali nelle questioni di autogoverno, e non dunque le decisioni stesse, dovevano essere trasferite agli Ämter (Büchner e Franzke 2009: 88-89). Il potere decisionale sulle competenze di autogoverno rimaneva quindi, anche dopo la nascita degli Ämter, in capo ai singoli comuni e dunque ai loro consigli, rappresentanti della popolazione residente. Si ribadiscono ancora una volta i principi dell’autogoverno, della sovranità comunale, della legittimazione dei rappresentanti, del legame col territorio. Sempre secondo il regolamento, e secondo quanto stabilito dalla Costituzione comunale riguardo agli Ämter (artt. 133-140), il direttore dell’Amt (Amtsdirektor) è il funzionario a capo dell’amministrazione che gestisce le competenze e le funzioni di tale ente e partecipa alla Giunta ma senza diritto di voto. Dalla lettera formale, quindi, si delineano enti prettamente amministrativi e funzionari a capo dei medesimi che meramente attuano decisioni prese in altre sedi e la cui ragione di essere consiste appunto nel coordinare amministrativamente i comuni membri che restano comunque sovrani della propria autonomia decisionale e detentori della legittimità politica. Questo quadro, così normativamente rigido e coerente, non è però del tutto rispondente alla realtà. Da quello che abbiamo potuto osservare, e che ci è stato anche confermato nelle interviste (BCO3), invece, nella realtà gli Amtsdirektoren sono lungi dall’essere solo e soltanto ciò che le norme prevedono. Nel quotidiano funzionamento degli Ämter i Direttori hanno margini di manovra ben più ampi di quelli delineati dalle predisposizioni formali, e sono loro stessi che spesso scelgono di sfruttare tali margini, anche forzandoli un po’. Volendo concettualizzare, si può affermare che i Direttori di Amt si muovono di fatto tra due poli: l’esecutore acritico e il decision maker. I primi, fedeli alla lettera costituzionale e normativa, sono dei meri esecutori che si limitano ad applicare quello che i consigli comunali hanno deciso e che è stato deliberato in Giunta dell’Amt, senza portare alcun contributo sostanziale e men che mai decisionale a tale processo. I secondi, invece, tentano di influenzare le decisioni e gli orientamenti della giunta, per cercare di imporre la propria visione di policy, la propria linea politica, e per contribuire in termini di idee e scelte, alla stregua di veri e propri decision makers. Due sono le ragioni per le quali i direttori hanno margini di manovra più ampi di quello che le norme prevedono. La prima è legata ancora una volta all’incertezza sulle competenze di cui abbiamo già parlato affrontando la questione delle funzioni degli Ämter. Come si è visto tale questione è assai poco chiara e non esistono regole nette e definite che stabiliscano l’elenco delle attribuzioni degli Ämter, ciò che possono o non possono gestire (come si è detto si tratta di limiti di buon senso ma non formalizzati) (pers comm franzke). Spesso sono gli stessi direttori e i loro staff a essere incerti su ciò che stabilisce la normativa e questo vale ancora di più per i sindaci e i consigli comunali, soprattutto nelle zone rurali dove, ancora una volta, la mancanza di expertise si fa sentire. I direttori hanno così, di fatto, margini di manovra discrezionale e riescono ad assumersi compiti di gestione che magari esulerebbero da quelli strettamente previsti o ad avere attribuiti alcuni passaggi formali e sostanziali che magari non necessariamente spetterebbero loro47. La seconda ragione è che

47 Questo è avvenuto ad esempio con gli appalti, che rappresentano l’esempio migliore poiché in questo ambito si è addirittura giunti ad una formalizzazione dell’attribuzione di fatto da parte degli Ämter. Dalla riforma del 2003 e la nuova costituzione comunale attualmente in vigore, infatti, l’assegnazione degli appalti (ad esempio per lo svolgimento di lavori di costruzione di strade o per altri interventi pubblici) spetta agli Ämter i quali bandiscono la gara, assegnano

39

talvolta non esistono opzioni alternative oltre a quella presentata dal Direttore al tavolo decisionale della Giunta dell’Amt. Gli interlocutori spiegano questa eventualità con i sempre maggiori vincoli di budget e normativi, a causa dei quali i Direttori sono “costretti” ad imporre alla Giunta una scelta o una direzione di policy ben precisa48. Ed è in questi ambiti che gli interlocutori vedono possibile, se non probabile, un ulteriore allargamento delle competenze decisionali degli Ämter (NN1: 9). È interessante notare che in queste situazioni di “decisione imposta” dal Direttore, si inverte di fatto la procedura prevista dalla norma per cui il processo decisionale deve avvenire in prima battuta, e soprattutto, nei consigli comunali per poi passare alla giunta dell’Amt. Invece di fatto si procede in direzione inversa, ossia dalla Giunta, che decide, si torna ai consigli comunali che prendono atto della decisione presa e la ratificano, con un rovesciamento che ovviamente potenzia politicamente la Giunta a scapito dei singoli comuni. Con queste considerazioni i possibili risvolti politico-decisionali insiti nel ruolo del Direttore dell’Amt cominciano a delinearsi. A queste possibilità si aggiunge ovviamente, in alcuni casi, la volontà di sfruttare tali opportunità, magari anche forzando un po’ i margini a disposizione. Tale volontà dipende ovviamente dalle singole personalità e dall’interpretazione che i Direttori danno del proprio ruolo (BCO3), più o meno vicina, appunto, a quella di esecutore amministrativo o invece di decisore. Gli Ämter sono quindi gestiti da una componente tecnica (i Direttori) ed una politica (la Giunta) per cui la sinergia tra le due componenti diventa essenziale per il buon funzionamento dell’ente. E se tale sinergia sussiste si ha, come in una sorta di regime semi-presidenziale, un potenziamento di fatto del ruolo del Direttore, mentre se la sinergia non c’è ed anzi ci sono frizioni, ecco che i ruoli tornano ad essere ben distinti49. È un fatto comunque, che il ruolo di Direttore di Amt, sia anche, più in generale, il ruolo degli Ämter stessi, stiano subendo una trasformazione. Trasformazione certamente accelerata dai vincoli finanziari e normativi che vengono imposti sia dal livello statale, che anche da quello federale ed europeo e che portano a far stridere tra loro la norma, così come imposta negli anni ‘90 prima e poi nei primi anni 2000, con la prassi quotidiana. Prassi di una realtà locale che deve fare i conti anche con esigenze pratiche e di efficienza oltre che di expertise, di risparmi e di buona governance. A conferma di questo alcuni osservatori evidenziano come negli Ämter il processo decisionale sia «estremamente più difficoltoso che nei comuni più grandi o nelle città » (Schröder 2012: 71): i passaggi sono doppi e vanno dai consigli dei singoli comuni membri all’organo collegiale della Giunta (e talvolta viceversa, come si è visto), e comunque son ormai troppo farraginosi rispetto alle necessità di speditezza e capacità decisionale che sono oggi richiesti agli enti locali. Il tema della riforma, della sua necessità e delle sue possibili direzioni diventa così centrale, e lo sarà anche dal ragionamento che segue sulle identità territoriali e le necessità di rappresentanza.

l’appalto e poi comunicano l’esito della procedura ai comuni membri (NN1: 9). Prima di questa riforma formalmente l’Amt non poteva avere alcun ruolo nell’assegnazione degli appalti ma di fatto il suo ruolo era cruciale perché tutta l’amministrazione e la gestione della realizzazione dell’opera oggetto dell’appalto spettava comunque all’Amt. La riforma del 2003 ha dunque tenuto conto di questo e riconosciuto di fatto la potestà decisionale sugli appalti direttamente agli Ämter (NN1: 9). 48 Ciò avviene «in tutti quegli ambiti dove non ci sono margini di manovra per i consigli comunali, dove ci sediamo e diciamo loro “non potete decidere in nessun altro modo”; sono decisioni che per legge spettano ancora ai consigli comunali ma si sa che le leggi lasciano solo una direzione possibile» (NN1: 9). 49 Va però detto che i Direttori, direttamente interrogati su questo punto, tendono prudentemente a glissare e a ribadire che sono i comuni che decidono – ossia i consigli comunali e i sindaci – facendo sempre riferimento alla lettura strettamente formale del loro e dell’altrui ruolo.

40

Toglieteci tutto ma non il Sindaco: autogoverno e identità territoriale Dei concetti di autonomia e di autogoverno, considerati assolutamente centrali ed irrinunciabili nella cultura istituzionale e politica tedesca (Tessmann 2010: 27ss., Bogumil e Holtkamp 2006: 14ss., Hesse e Ellwein 2004(9): 74ss., von Saldern 1998: 23ss.) si è più volte detto. Le notevoli difficoltà riscontrate da ogni riforma che abbia interessato il livello locale sono state in gran parte causate da questa visione, a cui si è sempre aggiunta gli altrettanto fortemente radicati senso di appartenenza e di identità territoriale, il principio di vicinanza al cittadini (Bürgernähe) e quello di onorarietà delle cariche politiche (Ehrenamtliches Prinzip) (Katagi 2012: 79, Reiser 2011)50. Al crocevia di tutte queste istanze si trova la figura del Sindaco, certamente tra le più importanti sul piano della rappresentanza politica e della democrazia e senza dubbio quella più identificativa a livello locale (Kersting 2005). Anche i nostri interlocutori hanno confermato questa impostazione affermando che, nell’ambito delle riforme territoriali e delle ipotesi possibili di trasformazione, quello che i cittadini vogliono mantenere ad ogni costo è il sindaco, seguito dal consiglio comunale (BCO2). Ciò che è avvenuto nella riforma più recente, agli inizi degli anni 2000, è esemplare da questo punto di vista ed unisce la questione della rappresentanza e dell’autogoverno attraverso il Sindaco a quella dell’identità territoriale. Con la riforma e la riduzione del numero degli enti locali avvenuta in quegli anni, infatti, si sono avuti molti passaggi da comune autonomo a frazione (Ortsteil) di un comune più grande. Questi accorpamenti e la diminutio di status è stata vissuta con molte difficoltà dalle istituzioni comunali e dai cittadini. Non è un caso che a tale passaggio si sia affiancata la costituzionalizzazione delle frazioni nella Carta del Brandeburgo del 2003 e, in una sorta di compensazione, la possibilità per esse di esprimere una rappresentanza infralocale eletta (i consigli di frazione o i sindaci di frazione - Ortsbeirat e Ortsbürgermeister) che in qualche modo mantenesse e garantisse le istanze di quelli che in precedenza erano appunto comuni autonomi (Rottnick 2011, Büchner e Franzke 2009: 76). Le frazioni godono infatti di una serie di diritti che, sulla carta comprendono una vasta gamma di garanzie: dal diritto di audizione a quello di proposta, a quello di decisione su certe questioni (Katagi 2012: 76-77)51. Si può tuttavia individuare anche un’altra sfaccettatura della questione identitaria, solo in apparente contraddizione con quanto affermato sinora. Nonostante cioè il forte legame con il territorio, spesso concepito proprio come piccola comunità insediata su un territorio di dimensioni ridotte se non ridottissime, e nonostante le conseguenti difficoltà ad abbandonare lo status di indipendenza e autogoverno per unirsi ad altri comuni/comunità in un ente più grande, il legame con il territorio sembra crearsi anche, oltre che per ragioni sentimentali e di esperienze di vita, anche per il tipo di vita che si può svolgere in un certo luogo, a prescindere dallo status istituzionale dello stesso. È il fatto che ci possa essere una scuola o meno, un bus o meno che fa perdere senso di identità e non il fatto che sia comune, frazione o città con più o meno poteri decisionali (EK 2012a: 3, Büchner 2012: 11). In altre parole determinante è che ci siano servizi e una buona qualità della vita, a prescindere da chi decide o da come viene denominato l’ente politico-amministrativo a cui si fa riferimento52. Da questo punto di vista proprio la soluzione intercomunale potrebbe in qualche 50 Il principio di onorarietà risale alle riforme prussiane del 1808 introdotte da Karl Freiherr vom Stein e dopo di lui da Karl August Fürst von Hardenberg che riguardavano, tra le altre cose, l’ordinamento amministrativo e politico del livello locale e dei comuni http://de.wikipedia.org/wiki/Preu%C3%9Fische_Reformen#St.C3.A4dtereform. Con tale principio i cittadini (in particolare, ovviamente, la borghesia) era tenuta ad assumere incarichi pubblici di amministrazione locale al fine di integrarla nello stato assoluto e per dare piena realizzazione al principio dell’autogoverno e a quello della vicinanza al cittadino (Reiser 2011: 291). 51 Nei fatti però, tali diritti si sono rivelati essere un’illusione e soprattutto lo è l’influenza politica delle frazioni e dei loro rappresentanti sulle decisioni del comune allargato (Büchner 2012: 10, 11). 52 Questa visione è condivisa anche in Italia. Si veda ad esempio Balzani (2012) sostiene che “la perdita dell’identità di capoluogo, si pensa, potrebbe avere effetti sulla gerarchia urbana, secondo uno schema statico, tipico del XIX secolo o della prima metà del XX. In realtà, l’ascesa o il declino delle comunità è già da tempo un fenomeno del tutto indipendente dal rilievo amministrativo “ufficiale”: è sufficiente garantire la facilità di accesso alle funzioni e ai servizi, poi la partita si gioca su piani assai più mobili, come l’innovazione, la visione collettiva del futuro, la qualità della vita urbana” Balzani 22 ottobre 2012 Ma che c'entra Pietro Micca? La nota (http://www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:1837).

41

modo favorire il superamento della logica del campanile (Franke 2012: 27) e l’affermarsi di questo nuovo concetto di identità territoriale, più legata ad aspetti funzionali che non di mero confine fisico. Queste riflessioni sulla questione dell’identità locale ci portano direttamente al tema della riforma territoriale e funzionale attualmente in elaborazione in Brandeburgo e che nei prossimi anni potrebbe cambiare il volto dell’assetto politico-istituzionale in Brandeburgo e dunque porre ulteriori sfide in questo ambito.

42

8. La riforma territorial-funzionale che verrà Dopo la creazione degli Ämter nel 1992, la riforma delle province (Kreisgebietsreform) nel 1993, le riforme funzionali di metà degli anni ’90 e la riforma territoriale comunale del 2003 il Land Brandeburgo si è proposto di riformare l’amministrazione comunale e regionale entro il 2020. L’obiettivo è quello di arrivare ad avere strutture comunali vicine ai cittadini, efficienti ed economicamente convenienti, morigerate, virtuose. Ciò implica però una ripartizione delle competenze tra i vari livelli – comunale, provinciale e regionale – politicamente ben organizzata e ben concepita. Le risorse finanziarie e umane a disposizione attualmente distribuite sui vari livelli comunali devono quindi essere ripartite sulla base di questa ripartizione. Ciò implica che una riforma territoriale porta con sé una riforma funzionale!! Anche l’estensione dei servizi dovrà infatti essere rivista e concepita in base a nuovi criteri. Da questa prospettiva diventa cruciale valutare l’opzione tra una rafforzata e migliorata cooperazione intercomunale e la fusione, sia a livello comunale che provinciale, così come le conseguenze che l’una o l’altra soluzione portano con sé per la ripartizione delle risorse finanziarie tra gli enti locali. Ripercorriamo allora velocemente le tappe che hanno portato a questo punto, per poi concentrarci sullo stato di avanzamento della riforma e sulle ipotesi di riassetto territoriale e funzionale che sono sul tappeto. Delle riforme degli anni ’90 si è detto già nei paragrafi precedenti. Vale la pena ricordare che la decisione di creare degli Ämter nei primi anni dopo la riunificazione implicava l’attuazione di una riforma amministrativa dei comuni (Büchner and Franzke 2009: 88) ma si rinunciava, in questa prima fase, ad una vera e propria, e soprattutto incisiva, riforma territoriale che diminuisse il numero dei comuni, introducendo invece una soft-reform, che prevedeva una struttura doppia con sindaci e consigli comunali eletti ma con strutture amministrative in comune attraverso gli Ämter (Wollmann 2010: 81). In seguito, la riforma 2001-2003 mirava a potenziare la capacità amministrativa e gestionale delle unioni, delle città extraprovinciali e dei comuni, sia associati che non, in modo che fossero in grado, in maniera durevole, di fornire servizi e ottemperare alle competenze proprie e trasferite in modo completo, efficiente e con una qualità migliore, assicurando anche l’utilizzo economico delle strutture comunali. Si è inoltre evidenziato un approccio diverso da parte del governo regionale, che è passato da un approccio orientato alla partecipazione ad un più orientato all’efficienza, abbandonando così la via brandeburghese alle riforme e la riforma soft del decennio precedente (Berg 2002: 23; Wollmann 2008: 258; Bolgherini 2011). Si incoraggiarono fusioni, anche con incentivi finanziari (Kuhlmann 2004: 21)53, e la trasformazione in città integrate (Einheitsgemeinden), che infatti, pochi anni dopo, erano aumentate, con circa il 33% dei comuni non associati che avevano assunto questo status rispetto al 2% precedente alla riforma (Wollmann 2010a: 274). In particolare, nella zona intorno a Berlino, la cintura della crescita economica (detta la Speckgürtel) dette vita a fusioni e città integrate, mentre le zone più periferiche e rurali optarono per gli Ämter (EK 2012a:71), pur di dimensioni maggiori rispetto al passato (come si ricorderà a metà degli anni 2000 si passò infatti da 122 a 54 Ämter – si veda ancora la Tab. 6). Dopo la grande riforma degli anni 2000, la Grande coalizione SPD-CDU fu confermata al governo regionale ma nella legislatura seguente (2004-2009) non fu avviata nessuna ulteriore riforma. Il dibattito però sulla necessità di riformare ulteriormente il modello brandeburghese a due livelli (Bogumil 2007: 5), non si è fermato, anche con il lavoro di un gruppo di lavoro interministeriale (Interministeriellen Arbeitsgruppe zur Weiterführung der Funktionalreform – IMAG-FR) che però non è riuscito a spingere nella direzione di una Kommunalisierung, ovvero di un trasferimento di competenze da un livello sovra-ordinato, quale quello delle province o dello stesso Land, verso i comuni e dunque di un loro effettivo rafforzamento (EK 5/2 2012a: 2, 22; Böttcher 2012: 36,

53 I fondi per le modifiche territoriali dovevano essere reperiti dai budget comunali (§ 16 GFG – Ausgleichsfonds) e statali (www.mi.brandenburg.de/sixcms/detail.php?id=24463, accesso dicembre 2012). L’incentivo alla fusione doveva essere conferito entro il 15 marzo dell’anno successivo (http://www.mi.brandenburg.de/sixcms/detail.php?id=24464, accesso dicembre 2012).

43

Humpert 2012: 27). Alle elezioni del 2009 è invece salita al potere una coalizione rosso-rossa (SPD-DieLinke). Nei primi anni di mandato la questione territoriale e funzionale non è stata risollevata in maniera diretta, ma sono stati presi provvedimenti tesi a rafforzare i piccoli comuni, soprattutto quelli rurali, nello svolgimento delle loro funzioni e a incoraggiare le loro cooperazioni54. A metà legislatura, invece, c’è stata una presa di posizione piuttosto netta da parte del governo regionale ed è stato formalizzato l’impegno a elaborare un progetto di riforma territoriale e funzionale del governo locale nel Land Brandeburgo entro la fine della legislatura. Tale riforma dovrebbe poi trovare attuazione nel corso della legislatura successiva, quella 2014-2020. Il primo passo verso la riforma è stato l’istituzione, nel marzo 2011, di una commissione d’inchiesta (Enquete-Kommission - EK) 55 che, partita dalla considerazione che «l’attuale suddivisione delle competenze tra Land e livello comunale non è sostenibile in futuro e le strutture amministrative nella loro forma odierna non possono durare» (EK 5/2 2012a: 1), ha il compito di individuare i problemi maggiori, valutare le strutture esistenti e proporre possibili soluzioni. Sono dunque soluzioni che implicano, anche se non chiaramente esplicitato56 in primo luogo una riforma sia funzionale (ripartizione delle competenze), ma anche territoriale perché anche le strutture amministrative a cui queste competenze fanno capo saranno difficilmente mantenibile nella loro configurazione attuale. Ad agosto 2012 è stato reso noto il rapporto intermedio della Commissione d’inchiesta che da conto della attività della stessa nel primo anno della sua istituzione. I lavori della EK dovranno terminare ad ottobre del 201357. La situazione di partenza: i problemi e i compiti della Commissione Brandeburgo 2020 Sia la creazione degli Ämter che la riforma delle province nel 1993, che anche le riforme funzionali degli anni ‘90 sono generalmente considerate riuscite (EK 2012a: 2, 20-21). È invece la riforma territoriale degli anni 2000 ad avere i giudizi più differenziati (EK 2012a:3), soprattutto riguardo alla questione delle economie di scala e dunque del miglioramento della situazione finanziaria dei comuni e delle unioni, che ha lasciato molte aspettative deluse rispetto a quello che si sperava (ibidem: 25). Viceversa, il problema dei possibili effetti negativi della riforma sull’identità locale e rurale, nonché sulla tenuta del sistema delle cariche onorarie non si è riscontrato, o comunque non tanto quanto si temeva (EK 2012a: 3; Büchner 2012: 11). Nonostante il relativo successo delle riforme precedenti, il Brandeburgo ha ancora di fronte un grave problema demografico sul quale le riforme hanno un impatto, seppur indiretto. Dai primi anni 2000 infatti, il trend demografico in questa zona della Germania è stato caratterizzato da un forte calo delle nascite, da un conseguente invecchiamento della popolazione e da un massiccio spopolamento, fenomeni che le proiezioni degli istituti statistico-demografici del Land indicano come destinati a peggiorare entro il 2030 (EK 2012a: 31ss.), e ad accentuare la disparità territoriale tra le zone periferiche e la cintura urbana di Berlino (EK 2012a: 36). Il problema demografico è legato a doppio filo anche a quello della sostenibilità finanziaria degli enti locali. Meno popolazione significa meno entrate fiscali, ed anche minori contributi da parte del

54 Per i dettagli del programma si veda: http://www.mil.brandenburg.de/cms/detail.php/bb1.c.219038.de (accesso: dicembre 2012). La prima tornata si è chiusa nel settembre del 2010. In quell’anno il Land Brandeburgo e lo stato federale hanno stanziato circa 1,6 milioni di Euro per questo programma. 55 La commissione è denominata Enquete-Kommission 5/2 Kommunal- und Landesverwaltung – bürgernah, effektiv und zukunftsfest – Brandenburg 2020 ed è composta da 14 membri di cui 7 parlamentari e 7 esperti non parlamentari. Tutti gli atti sono reperibili sul sito del Parlamento del Land Brandeburgo alla pagina: www.ek-2020.brandenburg.de. 56 La EK è stata incaricata dei compiti suddetti, non di elaborare un progetto di riforma e soprattutto di quale riforma. Che si debba trattare di una riforma territoriale, funzionale, o di entrambe, non è stato finora esplicitato. Le ritrosie, soprattutto riguardo ad una riforma territoriale sono tante e le paure per una riforma funzionale che seppur invocata da più parti, possa aggravare ancor più la situazione degli enti locali è forte. Il Parlamento di Land, quindi, ha dato incarico alla EK di valutare la situazione e i problemi e di proporre delle soluzioni che possono essere anche le riforme, ma non devono esserlo per forza. 57 Inizialmente era stata fissata come scadenza la prima metà dell’anno, poi prorogata all’autunno successivo (STGB3).

44

Land (anch’essi in difficoltà crescenti EK 2012a: 41ss), poiché sia le entrate che i contributi sono proporzionali alla popolazione residente (EK 2012a: 5; BCO2: 6). Inoltre molti comuni già oggi non sono in grado di far fronte al pareggio di bilancio e cominciano ad attingere al fondo di riequilibrio previsto per i comuni fortemente indebitati (EK 2012a: 46). E da qui al 2020 le previsioni sono di ulteriore contrazione dei fondi (sia UE che federali) e quindi ad un continuo aumento (in negativo) della differenza tra entrate e uscite calcolata intorno ai 500 milioni di euro all’anno per tutto il Brandeburgo (EK 2012a: 48). A loro volta queste problematiche non sono indipendenti dalla questione della ripartizione delle competenze tra Land, province e comuni e i relativi oneri, ma anche opportunità di prelievo fiscale, che ne derivano. Tra i compiti della EK c’è infatti anche quello di elaborare proposte di diverse ripartizioni delle competenze, in particolare sulle possibilità di comunalizzare le competenze statali (Kommunalisierung der Landesaufgaben). Le ipotesi più studiate dalla EK sono state quelle dall’alto verso il basso, ossia il trasferimento di competenze dal livello statale o provinciale verso i comuni, seguendo quella priorità, ribadita anche da una sentenza della Corte costituzionale tedesca58, del livello comunale su quelli sovraordinati rispetto allo svolgimento delle competenze e anche per garantire la prossimità al cittadino dell’amministrazione presente anche nella legge di riforma funzionale del Land (EK 2012a: 49). La municipalizzazione delle competenze tuttavia non è chiaro se porti o meno dei risparmi e che vantaggi possa avere sul potere decisionale e sulla legittimità democratica dei comuni (EK 2012a: 49) ma un rapporto di un gruppo di lavoro della commissione dovrebbe essere disponibile a fine 2012 sia sulla provincializzazione delle competenze statali che sulla municipalizzazione delle competenze provinciali. Al crocevia di tutti questi temi (demografia, finanze, competenze) sta proprio la questione delle cooperazioni interistituzionali in senso lato e, più nello specifico, intermunicipali. Obiettivo della EK era «valutare, classificando e esaminando i limiti e i confini formali delle cooperazioni interminucipali, se sia possibile una eliminazione delle cooperazioni» (EK 2012a: 51-52), ovvero se sia invece indispensabile mantenerle ed anzi rafforzarle59. In particolare si deve studiare la posizione particolare degli Ämter, i quali, se da un lato stanno esperendo quella trasformazione in senso rafforzativo rispetto alle funzioni trasferite di cui abbiamo detto, dall’altro lato proprio questa evoluzione comporta dei problemi dal punto di vista giuridico-formale che, come vedremo dopo, implicano scelte importanti sullo status e sulla natura di questi enti. Di seguito vedremo quindi quali sono i temi maggiori che si stanno affrontando nel dibattito sulla riforma, per poi soffermarsi in particolare su quelli che riguardano la cooperazione intermunicipale e gli Ämter nello specifico. Cosa fare degli Ämter? Le differenti ipotesi e posizioni Come abbiamo visto anche all’inizio i Länder tedeschi si distinguono per un sistema a due livelli territoriali come il Brandeburgo ossia Land e poi livello locale (province e comuni) oppure a tre livelli (Land, presidi governativi e livello locale). Dove, come in Brandeburgo si è optato per la prima soluzione si sono creati però molte più autorità o enti speciali, quasi per compensare la mancanza del livello statale del presidio (Bogumil 2012: 8) e proprio in questi si sta tentando in questi ultimi anni di ridurne il numero. Allo stesso tempo però si sta tentando di eliminare i presidi in quei Länder che li hanno introdotti o mantenuti. Non solo, ma in tutti si parla di municipalizzare le competenze60. In ogni caso nelle altre esperienze – ad esempio in Baden-Württemberg e in Bassa 58 Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 20.12.2007 – 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 – zit.nach juris, Nr. 148. “grunds.tzlich ein verfassungsgewollter prinzipieller Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung“. Vedi anche Bogumil 2012: 9. 59 In questo senso la Commissione si è già espressa, verificando che un’eliminazione delle cooperazioni intermunicipali è improbabile (Beckmann 2012: 6 ss.) ed anzi gli stessi comuni ne auspicano l’incremento (EK 2012a: 59). 60 Nei Länder tedeschi dove sono state introdotte di recente riforme territoriali e funzionali (es. Sassonia, Sassonia-Anhalt, Bassa Sassonia), sono state varate differenti ripartizioni di competenze tra Land, province e comuni (EK 2012a: 10; EK 5/2 2012 Seduta n.11: 6).

45

Sassonia – le preesistenti IMC hanno fornito una base per le eventuali successive riforme o per i loro progetti (EK 2012a: 78-79). Per quanto riguarda gli Ämter del Brandeburgo al centro di tutto c’è la questione della legittimazione democratica che abbiamo più volte accennato nel corso dell’esposizione e che riprenderemo più a fondo nelle conclusioni. Ma c’è anche la tensione tra partecipazione, coinvolgimento, cariche onorarie e la perdita di competenze, diritti, potere decisionale quando le istituzioni si accrescono e i piccoli comuni vengono inglobati: è quello che è successo, lo ricordiamo, nella riforma 2000-2003 quando molti piccoli comuni prima autonomi sono stati aggregati in un comune unico sotto forma di frazioni (Ortsteile); lo stesso avverrebbe con un ulteriore aumento delle dimensioni comunali ed ulteriori aggregazioni o accorpamenti. Nel rapporto intermedio della Commissione d’inchiesta si dichiara che «è possibile che una riduzione del numero anche degli enti amministrativi a livello di Land e comunale sia vantaggioso» (EK 2012a: 11-12). La questione è infatti la compatibilità e la validità dell’associazione “decentrato uguale efficiente”: «si deve valutare in che misura la priorità garantita per legge di un rispetto delle competenze decentrato è da collegarsi ad un rispetto delle competenze efficiente e economico» (EK 2012a: 11-12). Se nel breve periodo una riforma funzionale (e dunque dei trasferimenti di competenze) non porterebbe a risparmi, nel lungo periodo invece al processo di riforma funzionale si legherebbero efficienti, effettive e capaci strutture comunali (EK 2012a: 12). Tuttavia la posizione della EK, dopo il primo anno di lavori, è ancora incerta sull’opportunità di fare contestualmente una riforma funzionale e territoriale (EK12: 76-77), sulle dimensioni ottimali dei comuni (EK12:85!!):, sulla preferenza da dare alle fusioni o invece alle cooperazioni. Queste ultime, si riconosce, potrebbero evitare ulteriori riforme territoriali (verso le quali si percepisce una qualche stanchezza e ritrosia tra gli amministratori ed anche tra i cittadini (EK12:60 circa), nonché su quale sia il livello più adatto per svolgere al meglio ciascuna funzione. Se allora il rapporto intermedio della commissione lascia ancora apertissima qualunque strada, le posizioni del governo regionale e dei vari partiti politici sono invece, se non più chiare, quantomeno più nette. Fino al giugno 2012 l’ipotesi prevalente – sostenuta in particolare dal governatore del Brandeburgo, Matthias Platzeck (SPD) – era quella dell’abolizione degli Ämter e della creazione di comuni e province più grandi, con minimo, rispettivamente, di 12.000 e di 200.000 abitanti. Tale posizione è stata ritirata ufficialmente a fine maggio, anche se in realtà è con tutta probabilità rimasta ancora al tavolo della discussione interna (FH1). La sinistra radicale alleata di governo, invece, era più cauta sulle dimensioni degli enti locali e ripeteva soprattutto di volere soltanto una riforma funzionale, senza agganciarvi necessariamente una riforma territoriale (FH1). Le opposizioni democristiana (CDU) e liberale (FDP) non esprimevano posizioni nette, se non di critica al governo61. Nello stesso periodo gli intervistati erano concordi nel ritenere che l’ipotesi più probabile era che si andasse verso unità amministrative più grandi ma mantenendo il modello dell’Amt nelle zone rurali e scarsamente abitate, dove sembrava fosse stata riconosciuta anche dal governo la sua importanza e la sua irrinunciabilità. Ämter più grandi, quindi, ma sempre Ämter. I Direttori intervistati sono sembrati preparati e favorevoli a questa ipotesi62, mentre invece hanno fatto lobby contro l’ipotesi di smantellamento degli Ämter e la creazione delle città integrate63. La ragione maggiore, oltre agli interessi diretti, era quella legata alla distanza tra la popolazione e le strutture amministrative che si sarebbero create nelle zone meno popolate e rurali. 61 Per le posizioni delle varie forze politiche si veda il sito dell’associazione brandeburghese delle città e dei comuni (Städte- und Gemeindebund Brandenburg) alla sezione tematica dedicata http://www.stgb-brandenburg.de/politischen_positionen.html. 62 «L’orientamento è verso (l’aggregazione di, nda) Ämter vicini: voi avete la vostra amministrazione e noi la nostra.. fateci unire! Possiamo utilizzare meglio il personale, in modo più specifico, guadagnandoci in qualità (…). (Inoltre, nda) il cittadino ha sul posto il suo interlocutore amministrativo e non deve fare 20 km (…) (è, nda) un miglioramento nella qualità» (NN1: 8). 63 «Le voci sono state ascoltate, anche quelle della gente sul posto, e anche noi Direttori abbiamo fatto molti incontri a Potsdam (…). Non siamo tutti uguali (…) se voglio mettere tutti insieme si crea un aggregato troppo complesso, troppo indefinito, troppo enorme» (NN1: 8).

46

A seguito del rapporto della Commissione d’inchiesta, nell’autunno-inverno del 2012, le posizioni ufficiali, sia del governo che delle varie forze politiche, si sono modificate, anche se non completamente, e si sono aperte nuove prospettive, tra cui la maggiore è quella della conversione degli Ämter in un’altra forma di unione (le Verbandsgemeinden), che preveda l’elezione diretta degli organi sovracomunali. Nell’autunno 2012, il governo SPD-Linke del Land, attraverso il Ministro dell’Interno Dietmar Woidke (SPD) ha dichiarato64 che gli Ämter, poiché in Brandeburgo hanno funzionato bene, si devono potenziare, ripensare ed eventualmente cambiarne il modello verso altre forme di cooperazione istituzionale. La forma migliore sarebbe quella delle Verbandsgemeinden65 poiché dotate di un consiglio e un presidente dell’unione direttamente eletti e avrebbero l’ulteriore vantaggio di poter ricevere competenze trasferite sia dal basso (dai comuni membri) che dall’alto (la già citata Kommunalisierung, che al momento, secondo il governo, è impossibile se non vengono aumentate le dimensioni dei comuni ovvero ridotto il loro numero). All’interno della coalizione rosso-rossa al governo, la SPD è la più favorevole ad una riduzione del numero delle province e dei comuni, aumentandone le dimensioni entro il 201966, mentre la Linke propende piuttosto per cambiamenti minimali nelle attuali strutture comunali e a non toccare le province, puntando piuttosto ad una centralizzazione delle procedure amministrative nelle zone rurali e a un loro generale miglioramento, nel senso di una maggiore rapidità e snellimento burocratici, accompagnati da una forte partecipazione dal basso67. Per quanto riguarda le opposizioni, la CDU si dice favorevole ad una riforma che non faccia perdere l’identità ai vari livelli territoriali, comuni in testa, che tenga di conto della densità di popolazione per ritagliare i confini dei nuovi enti e che trasformi gli Ämter nelle zone rurali in Amtsgemeinde. I Verdi invece, da questo punto di vista in linea con la SPD al governo, puntano alla soluzione delle Verbandsgemeinden come in Renania Palatinato (Kuhlmann et al. 2012: 12ss.) e per una dimensione orientativa minima dei comuni, o delle unioni, di 10mila abitanti, pur tenendo conto delle differenze territoriali e rapportando questi numeri alle previsioni di diminuzione della popolazione per il 2030. La FDP, infine, anche in questa fare non ha espresso una posizione chiara e netta e si è limitata a sostenere il rafforzamento dei comuni e a criticare il governo di Land che, secondo i liberali, in questo processo di riforma si starebbe orientando al minimo comun denominatore68. Il ritorno del cleavage città/campagna nel modello di democrazia locale La difficoltà maggiore nel processo di riforma attualmente in corso in Brandeburgo è il fatto che confliggono tra loro due “mondi”, a cui corrispondono esigenze economiche e anche modelli di democrazia, diversi: le zone urbane, in particolare quelle della cintura intorno a Berlino e quelle rurali e periferiche.

64 Dichiarazione reperibile alla pagina http://www.stgb-brandenburg.de/positionen_landesregierung.html. 65 È il modello di unione di comuni utilizzato in Renania Palatinato. 66 Alcuni interlocutori attribuiscono questa posizione a ragioni di interesse politico, ((al pari degli stessi verdi)) ossia più grandi sono i collegi elettorali più è semplice per i grandi partiti ottenere seggi e dunque controllare le amministrazioni locali (STGB2). 67 Per le rispettive posizioni della SPD e della Linke si vedano anche, rispettivamente, http://www.spd-fraktion.brandenburg.de/presse/pressemitteilungen/nachricht/news/1546 e http://www.dielinke-fraktion.brandenburg.de/index.php?id=123&no_cache=1&sword_list[]=Kommunen. 68 Si vedano rispettivamente per la CDU, i Verdi e la FDP le seguenti pagine: http://www.brandenburg-cdu.de/index.php?ka=1&ska=1&idn=258, http://gruene-fraktion-brandenburg.de/positionen/enquete-bb-2020/volltext-enquete-bb-2020/article/gutachten_zu_moeglicher_reform_der_gemeindestruktur_vorgestellt-1/, http://www.fdp-brandenburg.de/Kommunen-sind-mehr-als-nur-Verwaltungseinheiten/4788c7147i1p/index.html e http://www.fdp-fraktion-brandenburg.de/Landesregierung-einigt-sich-auf-kleinsten-gemeinsamen-Nenner/5403c8495i1p50/.

47

La differenziazione tra queste zone, esistente già in precedenza, divenne particolarmente acuta con la riforma del 2001-2003, quando i comuni furono messi di fronte alla scelta tra essere incorporati ed andare a costituire parte di città integrate e associarsi in unione secondo il modello gli Ämter. Le zone urbane e le zone rurali presero due strade nettamente separate. Per due ragioni: una ragione economica e strutturale e una ragione politica. Per le zone della cintura urbana intorno alla città-stato di Berlino si riteneva che il modello del comune integrato, più grande e più forte, con un sindaco eletto e direttamente responsabile, fosse il modello migliore per far fronte alle esigenze di aree economicamente dinamiche, caratterizzate da forti flussi di merci, capitali e persone. Anche dal punto di vista degli insediamenti urbani i comuni erano fisicamente più vicini tra loro e l’incorporazione in città integrate (Eingemeindung) pareva poco traumatica. Nelle campagne invece la città integrata poneva – e, come si è visto in precedenza, pone tuttora – dei grossi problemi per i comuni, la maggioranza, che in queste zone sono piuttosto distanti tra loro e la cui popolazione sarebbe stata fortemente penalizzata da un’amministrazione non presente sul territorio. Inoltre in queste zone, essendo la dimensione dei comuni assai ridotta, per riuscire raggiungere le soglie minime di popolazione previste, si sarebbero dovuti fondere un numero alto di piccoli e piccolissimi comuni, per formare una città integrata formata però da tanti nuclei dispersi e, ritornando al problema logistico di cui sopra, distanti tra loro. Inoltre il modello di unione con gli Ämter, non facendo perdere sovranità comunale, era il modello più conservatore, che andava meglio alle zone rurali, le quali ancora oggi, come si è visto, propendono per il suo mantenimento. La ragione politica era che di fatto a queste due zone in Brandeburgo corrispondono anche, in maniera idealtipica, due diversi modelli di democrazia. O meglio, una accezione particolare dei due modelli classici di democrazia maggioritaria (o concorrenziale - Wettbewerbdemokratie), e di democrazia consensuale. Nei comuni integrati, nelle città e nella zona della cintura di grande sviluppo economico il modello maggioritario prevale nel senso che ruolo politici monocratici e maggioritari assumono le, e sono responsabili direttamente delle, decisioni, rispondendo alle scadenze elettorali. La connotazione politica e i partiti hanno dunque un ruolo importante: si tratta di normali relazioni di politics concorrenziale che si esplicano dove è importante avere presidi politici e controlli delle città e delle decisioni e anche di responsabilità politica. Nelle zone rurali invece è il modello di democrazia consensuale ad essere praticato di fatto. Sono i criteri della comunità, del bene collettivo nelle piccole dimensioni spaziali (e decisionali), del rapporto fiduciario personale, del coinvolgimento volontario, della partecipazione e della condivisione delle decisioni, a dominare la vita politica. In queste zone, come è stato documentato in precedenza, la politica partitica ha un ruolo decisamente marginale e il consenso si gioca invece sull’interesse collettivo della piccola comunità locale e sui rapporti personali e fiduciari. La scelta di uno o di un altro assetto istituzionale futuro in Brandeburgo porterà quindi con sé, inevitabilmente, anche una scelta sui rapporti di politics – e dunque sul modello di democrazia locale – che prenderanno forma nel nuovo contesto.

48

9. Il modello brandeburghese delle unioni: quale governance del territorio? Tra comuni polvere e zone rurali Gli Ämter del Brandeburgo, frutto di una serie di scelte politico-istituzionali condizionate dalla cultura politica e dal momento storico, hanno poi consolidato nel tempo una serie di caratteristiche strutturali ed operative attraverso un ventennio, fino ad arrivare alle recenti ipotesi di riforma. Sono nati come unioni prettamente amministrative che mantenevano la sovranità e l’autonomia dei comuni membri e che si occupavano dell’amministrazione generale dei comuni stessi e di alcune altre competenze che venivano assegnate loro dal Land o trasferite volontariamente dai comuni associati. Come si è visto nell’esposizione, effettivamente nel corso del tempo si sono aggiunte funzioni e competenze trasferite sia dall’alto che dal basso e ciò ha determinato un accrescimento del ruolo svolto dagli Ämter sia nei confronti dei propri comuni membri che come ente intermedio nella governance del territorio. Le ipotesi di riforma attualmente in campo puntano, si è visto, al riconoscimento di tale posizione, e quindi al mantenimento e all’ulteriore potenziamento del ruolo degli Ämter in particolare attraverso lo slittamento verso una forma di unione che preveda anche l’elezione diretta degli organi di vertice. Gli Ämter sono risultati essere una forma di unione di comuni particolarmente adatta per le caratteristiche geografico-demografiche del Land Brandeburgo. Un Land esteso, pianeggiante, dominato da aree rurali, basate su agricoltura ed allevamento e con pochi insediamenti, contraddistinto da una bassa densità abitativa, costellato da molti piccoli e piccolissimi comuni dispersi sul territorio, ma anche da una fascia urbana importante, collocata intorno alla capitale federale, la città-stato di Berlino, e che include anche la stessa capitale del Brandeburgo, Potsdam. Abbiamo visto che per le aree rurali che sono appunto la peculiarità più forte del Land, il modello degli Ämter sembra aver funzionato in modo soddisfacente, al punto che l’ipotesi di un loro smantellamento e di una loro sostituzione in blocco con fusioni e aggregazioni di piccoli comuni in comuni unici più grandi è stata esclusa dal tavolo della trattativa della riforma prossima futura. La gestione amministrativa comune, e anche l’attribuzione all’Amt di numerose e importanti competenze da parte dei comuni, ma al contempo il mantenimento dell’autonomia per quei comuni (anche piccoli) molto dispersi sul territorio, sembra ad oggi essere il punto di partenza per ogni possibile riflessione sul nuovo assetto politico-istituzionale e funzionale del Land a livello locale. Dall’amministrazione alle politiche pubbliche Dall’analisi delle funzioni svolte dagli Ämter si è rilevato come gran parte di esse - anche di quelle trasferite, oltre che di quelle attribuite per legge che ovviamente rispettano la natura amministrativa dell’ente - siano sicuramente in linea con la natura di queste unioni. Si tratta infatti di competenze in gran parte amministrative e gestionali: dalle questioni elettorali ai servizi statistici, dal giudice di pace al catasto, dalla pulizia pubblica al mantenimento delle strade. Ma altre, sempre tra quelle trasferite, lasciano intendere qualcosa di più. Si tratta di funzioni quali la promozione del turismo, la promozione delle imprese e delle attività economiche in generale, la tutela dell’ambiente, ma anche gli stessi servizi scolastici e formativi, i servizi culturali e quelli sociali, che implicano in quanto tali anche aspetti decisionali e di indirizzo politico. Queste ultime, oltre agli aspetti amministrativi, implicano anche aspetti più chiaramente politici e di policy-making. I nostri interlocutori hanno affermato che i trasferimenti agli Ämter di questo tipo di funzioni è aumentato nel tempo. Una prima spiegazione vede come causa di questo fenomeno l’oggettiva incapacità dei comuni di far fronte, dal punto di vista delle risorse (finanziarie, di expertise, di competenze, di personale, …), a tali funzioni. E tuttavia ciò non esclude che la decisione di delegare l’Amt allo svolgimento di alcune funzioni comunali derivi anche dalla robustezza di questi enti e dalla fiducia che con il passare degli anni hanno acquisito tra i sindaci e i cittadini dei comuni membri. Si ritorna quindi al discorso del rapporto fiduciario tra Direttori degli Ämter e sindaci dei comuni associati, cruciale

49

proprio per determinare sia i rapporti di forza tra questi attori, che anche, appunto il livello e la natura dei trasferimenti effettuati. Vale la pena ribadire che la questione della natura di certe funzioni trasferite è estremamente interessante da un punto di vista teorico. Ossia con alcune di queste – abbiamo citato la promozione del turismo e delle attività economiche ed altre, ma la considerazione si può estendere a tutte quelle funzioni che attengono allo sviluppo del territorio – si esce dall’ambito della mera prestazione o erogazione di servizi e si entra in quello della produzione di politiche pubbliche, attraverso la concertazione di strategie condivise tra i comuni associati. Se è vero che le funzioni in questione, in primis proprio le attività di promozione socio-economica, si possono declinare diversamente a seconda dei casi, il fatto che molti comuni brandeburghesi le stiano trasferendo ai rispettivi Ämter fa intravvedere una direzione piuttosto chiara nell’evoluzione di questi enti intermedi. In altre parole si può affermare che gli Ämter si stanno spostando da semplice intercomunalità amministrativa ad una cooperazione per la gestione di politiche pubbliche. Le ipotesi di riforma attualmente in campo, con il probabile afforzamento degli Ämter stessi in termini di competenze e di legittimazione diretta è una conferma di questa lettura. Detto questo è ancora vero che gli Ämter in Brandeburgo fanno ancora molta più gestione del territorio che non sviluppo del territorio stesso o, appunto, produzione di policies, proprio per la loro natura ancora principalmente amministrativa. Sono cioè ancora più spostati dal lato dell’erogazione di servizi obbligatori ai cittadini che non da quello della produzione di strategie comuni per lo sviluppo del territorio. Ma uno spostamento lungo questo continuum sembra essere certamente in atto. Spostamento dovuto anche al tipo di gestione che si ha a livello di Giunta dell’Amt, e ai rapporti tra Direttore e sindaci. Come abbiamo avuto modo di vedere, il Direttore dell’Amt può giocare, volendo, un forte ruolo politico sia di leadership dell’unione in modo indipendente e trainante rispetto ai sindaci, sia in sinergia coi sindaci stessi (dai quali peraltro dipende la propria carica). Più il ruolo del Direttore si connota politicamente – e quindi tanto più egli diventa il vertice decisionale dell’unione – tanto più questo spostamento dal lato della produzione di politiche pubbliche si accentua. C’è un ulteriore aspetto che merita approfondire ulteriormente. Questo spostamento sul lato delle politiche pubbliche dall’attività meramente amministrativa degli Ämter non fa altro che mettere ancor più in evidenza una questione a cui abbiamo più volte fatto accenno: la questione della legittimazione indiretta degli organi di vertice degli Ämter. Identità locale e legittimazione diretta Come si è detto, anche se formalmente il potere decisionale su tutte le funzioni, anche quelle trasferite agli Ämter, rimane ai consigli comunali che, tramite il rispettivo sindaco, portano le proprie decisioni alla Giunta dell’Amt, di fatto, una volta che il trasferimento è stato attuato, è poi la Giunta dell’Amt che decide e porta la decisione all’approvazione dei consigli dei comuni membri. E dietro queste decisioni, dietro le quinte del processo decisionale, c’è spesso l’Amtsdirektor, tanto più spesso quanto maggiore è la sua iniziativa politica personale e tanto maggiore la sua sinergia con i sindaci dei comuni associati. Questo implica che spesso, oltre all’effettivo spostamento delle funzioni e della relativa capacità decisionale, dai comuni all’Amt e al Direttore, i Direttori non eletti contino molto più dei sindaci onorari eletti e dei rispettivi consigli comunali per quanto attiene le decisioni sulle (crescenti) materie di competenza degli Ämter. Se è dunque vero che gli Ämter sempre più prendono decisioni e producono politiche pubbliche, e se è vero che il ruolo dei Direttori di Amt è maggiore di quello formalmente attribuito loro, allora le unioni brandeburghesi stanno sempre più intaccando la sfera dell’autonomia politica e dell’autogoverno dei comuni associati. Ecco dunque che emerge il problema della legittimazione democratica degli organi delle unioni e la discussione sulla loro eventuale elezione diretta. Sono la Giunta dell’Amt e i Direttori che prendono le decisioni, ma gli Ämter, come si sa, sono enti di secondo grado e dunque i loro organi non sono eletti direttamente. La giunta è formata dai

50

sindaci dei comuni membri e da altri eventuali membri aggiuntivi nominati tra i consiglieri comunali; i Direttori vengono eletti dalla Giunta sulla base di una rosa di candidati che hanno fatto domanda per ricoprire quell’incarico di funzionario pubblico. Il deficit democratico appare quindi evidente: chi decide davvero sulle questioni vitali di una comunità locale quale quella dei vari comuni associati in Amt, non è eletto, e quindi non è responsabile, non è accountable, nei confronti dei cittadini. Questa situazione è comune anche ad altri paesi europei, tra cui Spagna e Italia dove in entrambi i casi, le unioni hanno questa stessa caratteristica degli Ämter del Brandeburgo e dove infatti lo stesso tipo di dibattito è in corso. In Germania però questo problema della legittimazione – e, legato ad esso, quello dell’accountability – è particolarmente sentito e qui torna di nuovo il fattore della cultura politica. L’attenzione al rapporto diretto con i propri rappresentanti è anche la causa della fortissima resistenza alle fusioni di comuni e in generale agli accorpamenti. Non si vogliono perdere le competenze e l’autonomia, si vogliono mantenere il sindaco e il consiglio comunale. I cittadini vogliono che le decisioni che riguardano il come una comunità vuole vivere, siano prese sul luogo e dalla comunità stessa. Allo stesso modo la popolazione pretende di sapere dove e come vanno impiegati i soldi versati con le tasse, come vengono spesi e – e questo è il punto – chi è responsabile delle decisioni e delle azioni della vita politica locale. I cittadini hanno diritto di appello (Klage) e lo sfruttano ma vogliono sapere con chi lamentarsi. Di conseguenza se, come nel caso degli Ämter, chi decide non è eletto e quindi legittimato direttamente dai cittadini, per i tedeschi è un grosso problema. Non possono sapere chi è responsabile e non hanno il controllo dei loro rappresentanti, della loro vita locale, dei loro soldi. Come abbiamo avuto modo di vedere discutendo della riforma in corso, l’ipotesi di trasformare gli Ämter in Verbandsgemeinden, ossia in unioni di comuni che possano, oltre che gestire maggiori competenze, anche avere organi di vertice direttamente eletti dai cittadini, è l’opzione che al momento pare raccogliere i maggiori consensi. Questa posizione è stata probabilmente accelerata da alcuni recenti eventi che, avvenuti in un contesto simile a quello del Brandeburgo, hanno ovviamente acceso l’attenzione dei riformatori e degli osservatori. Nel febbraio 2010 il Tribunale costituzionale del Land Schleswig-Holstein ha dichiarato che un trasferimento considerevole (in numero o in natura) di competenze proprie dei comuni al rispettivo Amt provoca una situazione incostituzionale dal momento che l’ente a cui vengono assegnate queste competenze (l’Amt e i suoi organi, in particolare la Giunta e l’AD) non è sufficientemente democraticamente legittimato (essendo un enti dei secondo grado con rappresentanti non eletti direttamente dalla popolazione). In questo Land, al pari del Brandeburgo, le funzioni dell’Amt non sono rigidamente fissate e si ha la possibilità, anche lì usata in modo sempre maggiore da parte di comuni, di trasferire competenze volontarie proprie all’Amt rispettivo. Non essendoci limiti a questo trasferimento - se non, come si accennato, quello del buonsenso – il rischio è che gli Ämter, per il numero e per l’importanza delle funzioni che si trovano trasferite, si trasformino di fatto in enti territoriali veri e propri. Ma per esserlo a tutti gli effetti dovrebbero avere organi eletti ed invece ciò continua a non essere previsto nonostante il fenomeno sia in crescita. Il tribunale costituzionale dello SH ha dunque dato tempo al legislatore statale fino al 31 dicembre 2014 per porre rimedio a questa situazione. Naturalmente le opzioni sono due. O limitare i trasferimenti dai comuni agli Ämter (e in questo caso fornire una lista precisa delle competenze proprie volontarie dei comuni!), o prevedere l’elezione diretta degli organi dell’Amt, cambiandone la natura giuridica e conformandola alla realtà di fatto. Che queste siano le opzioni sul tappeto è ormai posizione condivisa (Trute 2012: 6-7). Tuttavia la posizione preminente in Brandeburgo è che la sentenza dello Schleswig-Holstein non sia trasferibile al Brandeburgo e quindi non ci sia l’obbligo di introdurre l’elezione diretta dei vertici degli Ämter, che rimane così solo un’opzione possibile. E tuttavia, come abbiamo visto, l’opzione più accreditata e, ad oggi, quella più probabile. La questione quindi può anche essere posta in questi termini: quale è il limite di trasferimento di competenze che si vuole o non si vuole superare? Ossia quali e quante competenze devono essere

51

trasferite dai comuni alle unioni per dover prendere una decisione in un senso (mantenere lo status attuale degli Ämter e porre dei limiti ai trasferimenti di competenze ad essi da parte dei comuni) o nell’altro (non porre limiti ai trasferimenti e però trasformare gli Ämter in organi direttamente eletti e quindi in enti territoriali)? In altre parole: da quale entità di competenze si deve avere una legittimazione diretta degli enti che tali competenze gestiscono ed esercitano (EK 2012a: 55; Franke 2012: 25ss.)? E, volendo portare il discorso ancora oltre, qual è il livello per cui un’unione arriva praticamente a sovrapporsi funzionalmente ad una provincia (punto ad es. vitale in Spagna)? In un contesto come quello dell’UE dove il principio di vicinanza al cittadini, di recupero del contatto col territorio da parte dei partiti, degli amministratori e della politica in generale, è fortissimo e reiterato, è evidente che queste questioni siano davvero cruciali e debbano essere affrontate in tutti i paesi europei come prossima tappa dell’evoluzione del governo e della democrazia locale.

52

Interviste effettuate

1. (NN1) Intervista con Angelika Thielicke, direttrice dell’Amt Nennhausen e dirigente dell’area Amministrazione generale e personale, Nennhausen, 22/05/2012

2. (NN2) Intervista con Erika Scheifler, dirigente dell’area Edilizia ed Ordine pubblico dell’Amt Nennhausen, Nennhausen, 22/05/2012

3. (NN3) Intervista con Ingrid Lottmann, dirigente dell’area Finanze e Amministrazione generale dell’Amt Nennhausen, Nennhausen, 22/05/2012

4. (GG1) Intervista con Wolfgang Schwericke, dirigente dell’area Ordine pubblico, Istruzione,

Personale, Affari comunali dell’Amt Gransee und Gemeinde, Gransee, 29/05/2012 5. (GG2) Intervista con Manfred Richter, dirigente dell’area Finanze, Edilizia, Pianificazione

dell’Amt Gransee und Gemeinde, Gransee, 29/05/2012

6. (FH1) Intervista con Holger Horneffer, direttore dell’Amt e responsabile del servizio Ordine pubblico e Servizi al cittadino dell’Amt Falkenberg Höhe, Falkenberg (Mark), 01/06/2012

7. (BCO1) Intervista con Ulrich Hehenkamp, direttore dell’Amt Britz-Chorin-Oderberg, Britz,

06/06/2012 8. (BCO2) Intervista con Astrid Gohlke, dirigente dell’area Servizi amministrativi e

responsabile del servizio Amministrazione finanziaria dell’Amt Britz-Chorin-Oderberg, Britz, 06/06/2012

9. (BCO3) Intervista con Ulrich Hehenkamp, direttore dell’Amt Britz-Chorin-Oderberg, Britz, 27/11/2012

10. (STGB1) Intervista con Jens Graf, responsabile dell’area Affari comunali, sviluppo urbano e

edilizia della Associazione Città e Comuni del Brandeburgo (Städte und Gemeindebund Brandenburg), Potsdam, 07/06/2012 – equivalente dell’ANCI regionale

11. (STGB2) Intervista con Jens Graf, responsabile dell’area Affari comunali, sviluppo urbano e edilizia della Associazione Città e Comuni del Brandeburgo (Städte und Gemeindebund Brandenburg), Potsdam, 26/11/2012

12. (STGB1) Intervista con Karl-Ludwig Böttcher, presidente dell’Associazione Città e Comuni del Brandeburgo (Städte und Gemeindebund Brandenburg), Potsdam, 26/11/2012

13. (SGK1) Intervista con Alexander Götz, Direttore della Bundes-SGK, Associazione federale

socialdemocratica di politica comunale (Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik - SGK), Berlino, 07/06/2012

53

Riferimenti bibliografici Beckmann, K. J. (2012). Kommunale Kooperation. Enquete-Kommission Seduta n.8 - 10.02.12. Potsdam. Berlin-Brandenburg, A. f. S. (2009). Wahlen zu den Gemeindevertretungen im Land Brandenburg am 28.

September 2008. Berlin-Potsdam: Amt für Statistik Berlin-Brandenburgo. Document Number) Berlin-Brandenburg, A. f. S. (2011). Statistisches Jahrbuch 2011 o. Document Number) Bogumil, J. (2012). Funktionalreformen im Bundesländervergleich – Möglichkeiten der horizontalen und

vertikalen Aufgabenverteilung, Enquete-Kommission Seduta n.10 - 30.03.12. Potsdam. Bogumil, J., & Holtkamp, L. (2006). Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine policyorientierte

Einführung. Wiesbaden: VS. Bolgherini, S. (2006). Come le regioni diventano europee. Stile di governo e sfide comunitarie nell’Europa

mediterranea. Bologna: Il Mulino. Bolgherini, S. (2011). Local Government and Inter-Municipal Cooperation in Italy and Germany. PIFO

Uni Giessen Occasional Papers, 12, 1-64. Böttcher, K.-L. (2012). Intervento alla Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.6 - 25.11.11. Potsdam. Büchner, C. (2012). Erfahrungen aus vergangenen Verwaltungs- und Gebietsreformen des Landes

Brandenburg, Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.6 - 25.11.11 Potsdam. Büchner, C., Bauer, H., & Hajasch, L. (2012). Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge

[Electronic Version], Büchner, C., & Franzke, J. (2009). Das Land Brandenburg. Kleine politische Landeskunde. Potsdam:

Brandenburgische Landeszentrale für politische Bildung. Citroni, G., Lippi, A., & Profeti, S. (2012). Governi privati. Le società partecipate dei comuni strumento e

arena del governo locale. Soveria Mannelli: Rubbettino. Enquete-Kommission-2/1. (1999). Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg - Abschlußbericht.

Potsdam: Landtag Brandenburgo. Document Number) Enquete-Kommission-5/2. (2012). Protokoll 8. Sitzung. Potsdam: Landtag Brandenburgo. Document

Number) Enquete-Kommission-5/2(a). (2012). Zwischenbericht - Kommunal- und Landesverwaltung – bürgernah,

effektiv und zukunftsfest –Brandenburg 2020: Landtag Brandenburgo. Document Number) Franke, J. r. (2012). Kommunalen Zusammenarbeit, Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.8 - 10.02.12

Potsdam. Göhlert, S., Holtmann, E., Krappidel, A., & Reiser, M. (2008). Independent Local Lists in East and West

Germany. In M. Reiser & E. Holtmann (Eds.), Farewell to the Party Model? (pp. 127-148). Wiesbaden: VS.

Götz, A., & Hesse, J. J. (2006). Kooperation statt Fusion? Interkommunale Zusammenarbeit in den Flächenländern. Baden-Baden: Nomos.

Haug, P., & Illy, A. (2011). Größe ist nicht alles. Die Effizienz der kommunalen Leistungserstellung am Beispiel Sachsen-Anhalts. Wirtschaft im Wandel, 17(10), 347-355.

Hesse, J. J. (2012). Kommunalstrukturen in Niedersachsen. Erste Fortschreibung des im Juli 2010 vorgelegten „Grundgutachtens“: Internationales Institut für Staats- und Europawissenschafteno. Document Number)

Hesse, J. J., & Ellwein, T. (2004 (9)). Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland (Vol. 1). Berlino: de Gruyter.

Humpert, P.-P. (2012). Intervento alla Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.6 - 25.11.11 Potsdam. IMAG-Demografischer-Wandel. (2011). 3. Demografiebericht des Landes Brandenburg. Potsdam: Land

Brandenburgo. Document Number) Kersting, N. (2005). Elezione diretta e rafforzamento dei sindaci in Germania. In M. Caciagli & A. Di

Virgilio (Eds.), Eleggere il sindaco. La nuova democrazia locale in Italia e in Europa (pp. 23-41). Torino: UTET.

Lanzalaco, L. (2009). Sviluppo locale, istituzioni intermedie e sostenibilità: considerazioni a partire dal caso marchigiano. Quaderni Criapi(2).

54

Lippi, A. (2011). Gli enti locali. In G. Capano & E. Gualmini (Eds.), Le pubbliche amministrazioni in

Italia (pp. 179-209). Bologna: Il Mulino. Naumann, I. (2012). Wählergemeinschaften im politischen System. Wiesbaden: VS Verlag für

Sozialwissenschaften. Reiser, M. (2011). Kommunalpolitisches Ehrenamt. In T. Olk & B. Hartnuß (Eds.), Handbuch

Bürgerschaftliches Engagement (pp. 291-304). Weinheim/Basel: Beltz Juventa. Reiser, M., & Holtmann, E. (2008). Farewell to the party model? Wiesbaden: VS. Rottnick, L. (2011). Starke Ortsteile für Brandenburg? : Strategien für Ortsbeiräte. KWI-Arbeitshefte, 18. Schröder, B. (2012). Intervento alla Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.5 - 28.10.11. Potsdam. Trute, H.-H. (2012). Intervento alla Enquete-Kommission 5/2 Seduta n.14 - 14.09.2012. Potsdam. von Saldern, A. (1998). Rückblicke. Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. In R.

Roth & H. Wollmann (Eds.), Kommunalpolitik (pp. 23-49). Bonn: Bundeszentrale fuer politische Bildung.

Wehling, H.-G. (2006). Unterschiedliche Verfassungsmodelle. Informationen zur politischen Bildung 242(4/2006).

Wollmann, H. (2010a). Comparing Two Logics of Interlocal Cooperation: The Cases of France and Germany. Urban Affairs Review, 46(2), 263-292.

Wollmann, H. (2010b). Territorial Local Level Reforms in East German Länder: Phases, Patterns, and Dynamics. In P. Swianiewicz (Ed.), Territorial Consolidation Reforms in Europe (pp. 75-94). Budapest: OSI/LGI Open Society Institute.

Wollmann, H., & Roth, R. (Eds.). (1998). Kommunalpolitik (2nd ed. Vol. 356). Opladen: Leske+Budrich.