Le dinamiche del Le dinamiche del public public procurementprocurement e le sue e le sue

prospettive in chiave ambientaleprospettive in chiave ambientale

Fabio IraldoFabio Iraldo

IEFE – Università Bocconi eIEFE – Università Bocconi e

Scuola Sant’Anna di PisaScuola Sant’Anna di Pisa

Struttura della relazioneStruttura della relazione

• Cambia l’ottica con cui si guarda al fornitore nelle recenti evoluzioni nel public procurement?

• Esiste un “valore sociale” del bene/servizio fornito alla pubblica amministrazione?

• Si può parlare di gestione “strategica” degli acquisti nella p.a.?

• Come si inserisce in questo quadro il Green Public Procurement?

Definizione di Definizione di public procurementpublic procurement

• Il complesso dei rapporti economici, finanziari e giuridici intercorrenti fra un’amministrazione pubblica ed un soggetto (pubblico o privato) “fornitore”, finalizzati alla vendita da parte di quest’ultimo di beni, servizi od opere all’ente pubblico.

Presupposto fondamentalePresupposto fondamentale

• Il processo di definizione delle regole del public procurement non può essere volto esclusivamente a garantire la coerenza d’azione fra le parti, ma deve considerare il p.p. come strumento da valorizzare al fine di assicurare efficienza ed efficacia al più ampio processo di definizione e implementazione delle politiche pubbliche

Matura oggi la Matura oggi la consapevolezza…consapevolezza…

• … in molti attori istituzionali ed economici coinvolti nelle dinamiche del public procurement che esso possa diventare una leva fondamentale per la creazione di valore economico e sociale nell’ambito degli attuali sistemi produttivi e di consumo

Fasi evolutive nella gestione del Fasi evolutive nella gestione del p.p.p.p.

• Fase iniziale dominata da una prospettiva di carattere prevalentemente negoziale, propria della tradizionale funzione acquisti, lontana da una logica di alimentazione sistematica e coordinata dei processi e dei servizi dell’ente pubblico

• Fase intermedia vede il p.p. interpretato in chiave soprattutto logistica, maggiormente interconnesso con l’attività di programmazione e gestione delle attività dell’ente

• Fase più recente segnata dal rapporto con i fornitori come relazione chiave da gestire strategicamente attraverso gli strumenti disponibili

La matrice di Kralijc applicata al La matrice di Kralijc applicata al public procurementpublic procurement

CRITICITA’ / COMPLESSITA’ DEL MERCATO Materiali con effetto leva (COMPETITIVITA’) Gestione dei materiali

Materiali strategici (INTEGRAZIONE) Gestione strategica degli approvvigionamenti

Materiali non critici Gestione degli acquisti

Colli di bottiglia (STABILITA’) Gestione delle fonti di approvvigionamento

IMP

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Una gestione strategica del Una gestione strategica del p.p.p.p.??Indagine campionaria su 75 comuni italiani da parte dell’Osservatorio sui Processi d’acquisto e vendita della P.A. – OSPA, Università Bocconi

• Il 65% dei Comuni ha redatto un piano di previsione dei fabbisogni per l’esercizio futuro

• Il 41% effettua una programmazione degli acquisti a medio-lungo termine

• Il 29% ha creato o pensa di creare una unità di acquisto per creare e diffondere competenze e che comprenda le diverse aree di attività

Cambia il ruolo dei fornitoriCambia il ruolo dei fornitori• da una logica in cui il prezzo era la determinante

fondamentale a logiche di value for money• ai fornitori viene richiesto di disporre di capacità

diverse, per contribuire alla qualità del servizio (carta dei servizi), ma anche allo sviluppo delle politiche dell’ente pubblico

• nasce il problema di determinare che cosa è il “valore” che un fornitore può conferire all’ente pubblico, al di là delle considerazioni di prezzo

Il valore del bene/servizio fornitoIl valore del bene/servizio fornito

• Per misurare il valore, oggi viene rivalutato un concetto che nel passato ha causato distorsioni: social responsibility

• Talora questo termine si è infatti tradotto in “convenienza sociale o politica” dell’acquisto, contrapposta alla convenienza economica

• In tempi più recenti viene richiamato con forza il suo significato di “tutela dell’interesse collettivo”

Esiste quindi un valore “sociale” Esiste quindi un valore “sociale” del bene/servizio fornito che:del bene/servizio fornito che:

• Può essere incorporato nel concetto di “offerta economicamente più vantaggiosa”

• Può divenire una discriminante nella selezione dei fornitori e nella gestione degli approvvigionamenti

• Può contribuire a rafforzare e consolidare le scelte pubbliche (e politiche) di un’amministrazione

Green Public ProcurementGreen Public Procurement è un esempio è un esempio di orientamento al “valore sociale”di orientamento al “valore sociale”

• Negli ultimi anni, la Pubblica Amministrazione ha prestato sempre maggiore attenzione alle considerazioni di tutela ambientale nell’ambito delle proprie politiche e delle proprie attività

• Ciò vale anche quando esso diventa “consumatore” di beni e “utente” di servizi offerti dal settore privato

• La quota di mercato rappresentata dai beni e servizi consumati dal settore pubblico è tale da influenzare ed orientare il mercato nazionale

Spesa pubblica reale in % PILSpesa pubblica reale in % PIL

1960 1980 1990 1995

ITALIA 12.0 14.7 17.4 16.3

USA 19.4 18.7 18.9 16.2

GB 16.4 21.6 20.6 21.4

FRANCIA 14.2 18.1 18.0 19.3

GERMANIA 13.4 20.2 18.4 19.5

CANADA 13.4 19.2 19.8 19.6

GIAPPONE 8.0 9.8 9.1 9.7

Fonte: “Public Spending in the 20th century”, Tanzi, Schuknecht, CUP, 2001

Come agisce in questo caso la Come agisce in questo caso la Pubblica Amministrazione?Pubblica Amministrazione?

• Introduzione nelle procedure d’appalto pubblico e nei capitolati d’acquisto di criteri atti a favorire lo sviluppo di prodotti ecologici da parte delle aziende fornitrici

• esempi: dagli autoveicoli (trasporti), ai servizi di pubblica utilità (consumi di energia), ai beni di largo consumo utilizzati nelle scuole, negli ospedali, negli uffici amministrativi (alimentari, detergenti, farmaci,…)

Il Il GPP GPP è opportunità tuttora da è opportunità tuttora da potenziare…potenziare…

• Soltanto 3 dei 18 enti locali certificati ISO 14001 o registrati Emas in Italia attua programmi di green procurement, due in più dichiarano di aver raggiunto obiettivi riguardanti l’approvvigionamento di cancelleria (Indagine FocusLab, 2003)

• Lo strumento incontra infatti una serie di ostacoli e problemi relativi agli aspetti legislativi e normativi, quando si ritiene che il “valore sociale” allontani dall’efficienza economica

Comunicazione interpretativa Comunicazione interpretativa della Commissione Europea della Commissione Europea

2001/C333/072001/C333/07• “L’introduzione di considerazioni di

ordine ambientale nelle procedure relative all’affidamento di pubblici appalti non deve, in alcun modo, essere lesiva dei principi su cui si fonda l’idea stessa di libertà economica”.

Su questo tema interviene la Corte Su questo tema interviene la Corte Europea di Giustizia con sentenze:Europea di Giustizia con sentenze:

• 17 settembre 2002, relativa ad una gara per l’assegnazione della gestione di una linea di autobus per il trasporto urbano

• 4 dicembre 2003, relativa a una procedura d’appalto indetta dalla Repubblica Austriaca per la fornitura di elettricità

>>> Entrambe respingono questioni pregiudiziali sull’introduzione di criteri “verdi” nell’assegnazione di appalti

Sentenza Corte Europea di Sentenza Corte Europea di Giustizia del 4/12/03Giustizia del 4/12/03

• “Nell’ambito di una procedura aperta, ove il criterio di aggiudicazione sia quello della offerta economica più vantaggiosa, l’adozione di elementi di valutazione delle offerte concorrenti che siano direttamente connessi con la tutela ambientale non osta con la normativa comunitaria”.

Ulteriori fattori di complessitàUlteriori fattori di complessità• Riflessi delle politiche dei prezzi derivanti

dall’introduzione dell’euro• Politiche di contenimento della spesa• Nuove soluzioni istituzionali (società miste, ecc.)• Processi di informatizzazione (e-government) e

conseguente innovazione continua di prodotto• Adozione di modalità di esternalizzazione dei servizi

(controllando solo il risultato finale e non il processo di erogazione o fornitura) o di outsourcing di specifiche attività con lo scopo di sfruttare le economie di specializzazione

Quale possibile via per gestire e Quale possibile via per gestire e superare le complessità?superare le complessità?

• Il ricorso frammentario o sporadico al GPP non è utile né efficace (può anzi dimostrare incoerenza politica dell’amministrazione)

• Occorre inserire tale approccio in una gestione strategica e programmata degli acquisti

• Ciò consente di valorizzare appieno le sue potenzialità in termini di efficacia (contributo alle politiche dell’ente) ed efficienza (ottimizzazione economica)

Un esempio di approccio Un esempio di approccio strategico al strategico al GPPGPP

• Individuazione degli obiettivi ambientali sui beni/servizi da acquistare

• Definizione dei fabbisogni e del budget sugli acquisti

• Valutazione dell’efficacia degli interventi

• Elaborazione dei programmi e dei piani d’acquisto

• Determinazione dei profili professionali e gestionali necessari nel personale

Il Regolamento degli acquisti Il Regolamento degli acquisti come possibile strumentocome possibile strumento

• Definisce linee guida, senza dettagliare i comportamenti (autonomia dirigenti pubblici)

• È strumento flessibile (aggiornabile)

• Deve essere integrato con norme di ordine superiore ed inferiore (es.: sistema delle convenzioni – Consip)

Modello di Regolamento Modello di Regolamento (da notare la similitudine con i SGA)(da notare la similitudine con i SGA)

• Disciplina giuridica dei contratti e richiamo a norme generali

• Forme di scelta del contraente e tipologie di gara • Pianificazione e programmazione degli acquisti• Gestione del rapporto con il fornitore• Responsabilizzazione del personale• Sistemi di auditing

I benefici di un approccio I benefici di un approccio strategico al GPPstrategico al GPP

• Contestualizzazione più forte delle scelte pubbliche d’acquisto

• Forza d’impatto maggiore nelle scelte

• Rapidità di decisione su criteri, tipologia di gara da utilizzare, assetti istituzionali da definire, ecc.

• Consenso più allargato degli stakeholder che rafforza le azioni sottese all’acquisto