Le imposte sui rifiuti e sull’acqua

Antonio MassaruttoUniversity of Udine and IEFE-Bocconi

antonio.massarutto@uniud.it

Tassazione ambientale e finanza localeSocietà Italiana di Economia Pubblica

Ancona, 25 febbraio 2011

Gli strumenti economici nel settore idrico

• Tasse su uso della risorsa– Abstraction charge

– Pollution charge

– Tasse sulla rendita derivante da uso risorse

• Tariffa per l’accesso a servizi– Bulk charge (di solito proporzionale)

– Retail charge (di solito a blocchi crescenti)

• Tariffe e contributi di altro genere– es. canoni di bonifica

• Tasse su fattori di impatto (es. pesticidi)• Imposte negative

– Payment for ecosystem services

– Sussidi e contributi per disinquinamento

– Finanziamento diretto infrastrutture

La filiera dell’acqua e le transazioni economiche

Proprietà della risorsa naturale

Stato / Fiscalità generaleFiliere industriali

Gestione risorsa / Bulk supply

Distribuzione / Retail

Utilizzatore dell’acqua

Sussidi diretti

Abstraction chargePollution charge

Bul

k pr

ice

Tar

iffa

Impo

ste

(IV

A e

tc)

Il conto consolidato del settore idrico in Francia

Gli strumenti economici nel settore dei rifiuti

• Tasse su materie prime vergini• Tasse su prodotti

– Finalizzate a ridurne l’impiego (es. shopper)– Finalizzate a coprire il costo di sistemi di gestione

paralleli (es. imballaggi, batterie)

• Depositi cauzionali• Tasse sullo smaltimento

– Landfill tax– Incineration tax

Resource use fee Environmental taxes Subsidies

Bulk price Market prices Contributions Subsidies

Product prices Taxes Retail price

Direct costs

Owner of the natural resource

Resource management

system

OPERATOR

FINAL USER

Industrial system STATE

Suppliers of inputs

Suppliers of inputs

La filiera dei rifiuti e le transazioni economiche

HouseholdsFiscal system

and assimilated

CONAI

Market

Residual waste (4.150) Recovery of materials (1.740)

Cip

6 (1

80)

Land

fill t

ax (-

90)

Tarsu + Tia (6.800)

Extra price of electricity(180)

Energy (220)

Packaging producers

Extra costof packaging (353)

Mandatory levy on packaging (353)

Treatment and recovery (780)

Materials (82)

Taxation (700)

Addition from municipal budget(700)

430

Street cleaning (1.171)

Treatment and disposal (2.222)

Other (211)

Collection (1.717)

Separate collection (960)

Common costs (1.297)

TOTAL VALUE ADDED (8.358)

ALCUNE APPLICAZIONI

Canoni di derivazione in EU• Inghilterra e Galles

– Canoni di derivazione/scarico calcolati in funzione dei punti di prelievo/scarico e dell’impatto ambientale

– Destinazione al finanziamento dell’Environment Agency

• Germania e Danimarca– Canoni di derivazione e scarico molto elevati (fino a 1 €c/m3)– Destinazione al bilancio pubblico (Laender)– Largo uso degli strumenti di compensazione dei servizi ecosistemici,

spesso inquadrati entro schemi contrattuali bilaterali– Largo uso della costituzione di consorzi obbligatori di utilizzatori per

le più svariate finalità

• Francia– Canoni di derivazione e scarico concordati con il Parlamento delle

Acque (in ciascun bacino idrografico)– Destinazione al finanziamento delle politiche idriche all’interno dello

stesso bacino

Un esempio: il caso UK• L’abstraction charge si paga sulla base della formula:

– AC = application charge (135£) + SUC*V* (source factor + season factor + loss factor) + EIUC*V*(source factor + adjusted source factor + season factor + loss factor)

– SUC ed EIUC sono le tariffe base e variano in funzione dei bacini; • SUC = 14 – 25 £ /,000 m3; • EIUC = 0,7 – 1,6 £ /,000 m3

– V è il volume di prelievo concesso– Source factor è un coefficiente che tiene conto del tipo di fonte:

supportata, non supportata, costiera– Season factor è un coefficiente che tiene conto del periodo

dell’anno in cui avviene il prelievo (solo estate, solo inverno, continuo)

– Loss factor è un coefficiente che tiene conto di quanta acqua viene effettivamente restituita (l’idroelettrico viene classificato come very low loss)

I canoni in Italia• Prelevati in modo differenziato a seconda del

settore• Hanno un importo significativo solo per prelievi

idroelettrici– Calcolati in funzione di potenza installata (MW) senza

riferimento a impatto effettivo• Piemonte: 15 ml €/anno di canoni (53 ml comprendendo altre

voci di fiscalità sul prelievo idroelettrico)• Friuli – Venezia Giulia: 3,7 ml €/anno

– Alcune regioni hanno allo studio una riforma tesa a ricalcolarli in funzione di impatto sul corpo idrico (prelievo assoluto, prelievo in % del deflusso, lunghezza tratto sotteso)

I canoni in Piemonte (ml €/anno)

Canone demaniale 15,1Sovracanone enti rivieraschi 5,3Sovracanone BIM 16,3Pompaggio e accumulo 2ICI 15

Totale 53,7

Quota SII devoluta a CM 17,6

Un conto economico riclassificato (Piemonte)

Ricavi totali vendita di energia 169,4

Incentivi FER 258,8

Ricavi totali 428,1

Costi di gestione (al netto dei canoni) 214,7

Rendita idroelettrica totale 213,4 Canoni e imposte 53,7 25%

Rendita netta per i gestori degli impianti 159,7 75%

Valori in milioni di €/anno

Wastewater taxes

• Finalità: quasi sempre cost recovery

• Francia: finanziamento delle AdE

• Struttura: quasi sempre proporzionale all’inquinamento prodotto (calcolo su base forfetaria per civile, forfetaria/effettiva per industria

Conflicting sustainability targets• Ecological water as a scarce environmental resource

– Guarantee that water use < carrying capacity– Maintain water-associated ecosystem services

• Economic water as a scarce resource having an economic value– Guarantee that available resources are allocated efficiently– High-value uses should have priority

• Financial water services as economic activities– maintain and develop artificial assets – achieve financial viability– Cost recovery– Attract adequate €, technologies, skills etc into the water service

• Ethical water as a social right and a service of general econ interest– Satisfy basic water demands in an affordable way – Collective affordability vs. affordability for the poor(est)– share resources and financial costs equitably– ensure that public good components are adequately spelled out and

provided– decide in a democratic, transparent and accountable way

Ecological sustainability Economic efficiency

Financial sustainability Affordability & Access

Δ efficiency ≠ water saving

High-value usesvs.Merit uses

Δen

v =

Δco

sts,

tech

…

Less available resources

for free access

Volume pricing vs. low

income elasticity

Δ costs + FCR = ΔpΔtech = ΔprivNeed for equalization

Volume pricing vs

. FCR

Doppio dividendo e trade-off

Pricing aims and approaches

Ecological sustainability Economic efficiency Financial sustainability Equity / affordabilityUniform license fee

Very poor. No incentives to water saving Acceptable as a way to recover the fixed cost; inefficient if MC component is relevant

Potentially OK, but commitment to cost recovery requiredAvoid political determination of fees

Very regressive

Non-uniform flat rate

Poor, unless rates are eventually calculated according to specific circumstances (eg surface of gardens; swimming pools; water recycling devices)

Acceptable as a way to recover the fixed cost; inefficient if MC component is relevant

As above, provided that total revenues are guaranteed

Potentially good effects, provided that criteria used correspond to personal wealth

Uniform volumetric rate + stdng charge

High, depending on the marginal rate + individual metering

Potentially the best solution provided r = SRMC and fixed charge = lump-sum; particularly suited in case SRMC is constant (eg electricity, reagents)

Good Potentially good effects, provided that criteria used correspond to personal wealth

Uniform volumetric rate

As above; higher, since std charge = 0 means marginal rate >

Not very efficient especially for capex; inefficiency depends on demand elasticity (the lower e, the lower inefficiency)

Good Encourages connection

Uniform volumetric rate + rebate

As aboveHighest if rebates take into account specific circumstances (eg surface of gardens; swimming pools; water recycling devices)

As above; In turn, could be efficient in combination with a positive fixed fee (idea: r = SRMC; fixed cost redistributed including a rebate for the poor)

Good Progressive and useful for reducing impact on poorBest if rebate is targeted; otherwise, distributive effect depending on income elasticity

Traditional IBT + st charge

Highest, provided that metering is individual and marginal rates in the upper blocks are high

Potentially the best solution provided r = SRMC and fixed charge = lump-sum; particularly suited in case SRMC is increasing (eg costly extra supply to be purchased)

Good potential for FCRAttention in case of a sudden move from flat charges to IBT: consider effect on demand

Regressive, according to demand elasticity to income

IBT + exact occ. amendment

Highest, provided that metering is individual and marginal rates in the upper blocks are high

As above As above Reduces impact on large families

IBT+ default 1st block + targeted subsidies to low income

Highest, provided that metering is individual and marginal rates in the upper blocks are high

As above As above Not very useful; subsidies tend to miss the target. Subsidized block not targeted to the poor

Additional temporal tariff

Not very useful unless used as a complement to bans to certain uses (eg garden irrigation)

Good for reducing demand in peak periods and optimizing capacity use

No effect (unless extra revenues are used for compensating RC)

Potentially regressive: poor more likely to give up using water in peak/stress periods

Tariffe per il servizio di raccolta rifiuti

• Tradizionalmente, in tutti i paesi si sono usati sistemi analoghi alla nostra TARSU– Pagamento come tassa locale

– Calcolata in funzione di valori patrimonali o su base capitaria / standardizzata

• Crescente diffusione di sistemi PAYT– Funzione dei volumi conferiti o più spesso di svuotamento

contenitori (differenziato sulla base del tipo di conferimento)– Sussidio incrociato tra RIND e RD– Molto efficace nel promuovere RD, ma con qualche

controindicazione superabile (es. conferimenti impropri) – Evidenziato qualche trade-off con cost recovery, con effetti perversi

su consenso (più si ricicla, più si paga), temperato solo dove RD viene fortemente sussidiata da sistemi EPR

Landfill tax• Applicata in molti paesi europei• Danimarca e UK: cfr. oltre• Svezia:

– Si applica ai rifiuti riciclabili conferiti in discarica (47 €/t)

– Nel 2006 è stata affiancata da una tassa sui rifiuti inceneriti, che tiene conto del recupero energetico, di importo analogo

• NL: – Importo molto elevato: 85 €/t (2007), fissato con l’esplicito obiettivo di far

costare discarica più di altre soluzioni

– Diversion rate molto elevato (11 kg/ab/anno in discarica, contro i 294 kg/ab dell’Italia!)

• Germania• Francia

– Importo abbastanza limitato (10 €/t)

La tassazione dello smaltimento in Danimarca

DKK (euro)/tonne 1987 (intro'd)

1993 1997 1999 2003-2005

Incineration with energy recovery

40 (5.1) 160 (21.1)

210 (28.1)

280 (37.7)

330 (44.4)

Other incineration     260 (34.7)

330 (44.4)

 

Landfill 40 (5.1) 335 (44.1)

335 (44.8)

375 (50.4)

375 (50.5)

Landfill of residual waste (slag and fly ash)

      210 (28.4)

 

intro. jan

1998

Il caso UK: landfill tax + permessi trasferibili (LATS)

• Introduction of market mechansisms: “Recycling credit schemes”– WDA paid WCA a premium proportional to quantity not landfilled– The system is reformed later and integrated with a penalization of

landfill (landfill tax of 40 £/tonne, increasing 8£ every year)

• Landfill diversion targets implemented by a market mechanism– Each WDA receives an amount of LATS corresponding to the target– For each t landfilled, WDA has to provide a LATS to the owner (that

will later have to demonstrate that the quantity landfilled in his facility matches the LATS received)

– If a WDA overperforms, it can sell the remaining LATS to others– In case the system cannot reach the overall target (excess demand

of LATS), the government can issue extra LATS at a penalty cost

Landfill tax in Italia• Istituita nel 1995

• Molte regioni hanno proposto innovazioni interessanti:– Differenziazione per destinazione dentro/fuori ATO (es. Toscana; Lombardia)

• Gettito complessivo intorno ai 200 ml € (circa 90 urbani, il resto speciali)

• Esempio di applicazione: Regione Veneto– a) euro 1,03 per i rifiuti speciali non pericolosi del settore minerario, estrattivo, edilizio, lapideo e

metallurgico, ivi compresi i rifiuti inerti provenienti da scavi;– b) euro 2,07 per i rifiuti speciali pericolosi del settore minerario estrattivo, edilizio, lapideo e

metallurgico; – c) euro 10,33 per rifiuti speciali non pericolosi; – d) euro 20,66 per i rifiuti speciali pericolosi; – e) euro 25,82 per tutti i rifiuti urbani, ancorché conferiti in discariche per rifiuti speciali, nonché per

le altre tipologie di rifiuti speciali conferite in discariche per rifiuti urbani. – Contributo ambientale da fissare caso per caso a compensazione enti locali che ospitano impianti– Contributo ambientale straordinario per chi esporta rifiuti al di fuori del proprio ATO

– Tributo applicato al 20% in certi casi (incenerimento senza recupero; sovvalli impianti recupero)

ALCUNI SPUNTI DI RIFLESSIONE

Lezioni dall’esperienza• Attriti nel sistema il punto della filiera percosso non è

indifferente• Costi di transazione non vanno sottovalutati• Cost recovery / revenue più importante di incentivo, ma può

esserci trade-off• Imposte/tariffe specifiche possono essere molto efficaci nel

promuovere certi comportamenti (a-la Baumol-Oates), ma imposte “generiche” (su tutta l’acqua, su tutti i rifiuti) lo sono meno t funzionano quando c’è effetto di sostituzione

• Costi fissi vs. costi variabili• L’importanza dei circuiti ear-marked

Imposte ambientali e federalismo• Vantaggi

– Imposte non distorsive (o correttive)– Correlate a servizi che i cittadini usano localmente principio di controprestazione– Facilità di riscossione e difficoltà di evasione– Si prestano a gestire strumenti di solidarietà e perequazione (es. F)– Si prestano ad alimentare circuiti finanziari ear-marked che possono integrare o

sostituire il ricorso al mkt finanziario

• Svantaggi– Basi imponibili non sempre omogeneamente distribuite (es. risorse idroelettriche)– Basi imponibili non necessariamente stabili nel tempo (es. esternalità e costi di scarsità

della risorsa idrica dipendono da circostanze locali specifiche– Potenziali effetti regressivi (anche se non ancora manifestati in modo esplicito)– Trade-off: se si vuole utilizzarle come fonte di gettito, l’importo dovrebbe essere tale da

scoraggiare l’impiego del fattore tassato (“curva di Laffer” delle imposte ambientali?). – Es. una landfill tax con aliquote NL potrebbe generare 1,5 miliardi di € (contro i meno di

100 milioni attuali) se il conferimento in discarica fosse quello attuale: ma con una tassa del genere è presumibile che la discarica finirebbe fuori mercato

Alcune proposte - I• Ricordarsi dei “grandi vecchi”

– Tinbergen: obiettivi conflittuali richiedono almeno altrettanti strumenti quanti sono gli obiettivi

– Baumol-Oates: non occorre internalizzazione perfetta delle esternalità; obiettivi possono essere esogeni, e strumenti economici usati solo in modo strumentale ad essi

• Molti strumenti economici hanno come principale finalità quella di finanziare settori di spesa precedentemente affidati a una logica tributaria; dunque resta poco spazio per utilizzarle a scopo di gettito …– Da TARSU a TIA– Contributi obbligatori a soggetti privati o misti del circuito EPR (es. Conai)– Da spesa pubblica a FCR per gli investimenti idrici

• Estendere logica tariffaria a capitoli di spesa pubblica locale oggi finanziati dal bilancio generale, es:– Gestione acque meteoriche– Spazzamento stradale– Riforma del settore della “bonifica” dai consorzi di bonifica alle

“waterschappen”– Difesa del suolo (es. attraverso meccanismi di assicurazione obbligatoria)– Attività amministrativa in materia ambientale (es. ARPA; Autorità distretto)

Alcune proposte - II• Attenzione alle trappole giuridiche! Molti strumenti economici

sono in una zona grigia dal punto di vista giuridico– Es. sentenza Ccost su tariffa depurazione– Divieto di “tasse di scopo” (ma non di tariffe!)

• Basi imponibili utili a generare gettito sono quelle che hanno come presupposto una rendita di scarsità

– Landfill tax– Canoni di prelievo di acqua (soprattutto idroelettrici)

• Le imposte ambientali con finalità “correttive” sono invece meno adatte per via di trade-off tra efficacia dell’incentivo e gettito

• Una terza possibile funzione è quella redistributiva– Compensazione degli usi sacrificati da politiche ambientali (es. irrigazione)– Attuazione di schemi basati su compensazione servizi ecosistemici ed esternalità

positive– Finanziamento di istituzioni “non pubbliche e non private” cui certe funzioni potrebbero

essere delegate

• Attenzione a implicazioni distributive