L’evoluzione della pianificazione · L'ultimo modello è quello del radical planning, il quale...

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PAVIA

Amministrare l’Urbanistica Prof. Pier Benedetto Mezzapelle


L’evoluzione della pianificazione





Negli ultimi anni, dal dibattito internazionale e nazionale sulla pianificazione e

progettazione urbanistica, sono emersi alcuni temi attorno ai quali ruotano diverse

declinazioni ed orientamenti disciplinari.

Utilizzando una definizione derivata dalla "planning theory", alcuni di questi

argomenti fanno riferimento all'urbanistica "sostantiva", cioè quella che si occupa di

definire nella sostanza qual è l'oggetto degli studi urbani e dell'urbanistica e nello

stesso tempo di stabilire quali debbano essere i contenuti dell'oggetto principale

dell'urbanistica, che è il piano.

Altri fanno riferimento all'urbanistica "processuale", che si occupa di stabilire in

prima istanza la legittimità (tecnica e politica) dell'urbanistica e di analizzare le

procedure ed i soggetti coinvolti in tutto il processo di governo del territorio.

Altri ancora sono ragionamenti di carattere culturale o tecnico che riguardano in

generale gli studi urbani ma anche gli ambiti disciplinari (economia, sociologia,

ambiente, geografia) che hanno effetti espliciti sulla gestione del territorio e che

quindi rientrano nelle competenze urbanistiche in maniera più o meno diretta.

Un nuovo approccio è nato in seguito alla presa d'atto che alcuni piani urbanistici

erano inefficaci e/o inefficienti e che il problema non consisteva nel contenuto, nella

struttura del piano o nelle leggi che lo determinano ma nella natura dell'azione

pianificatoria, nei compiti, nelle potenzialità di azione, nella legittimità di azione che i

diversi attori possiedono.





SITAR model





L’elencazione e lo sviluppo dei modelli di pianificazione sono stati tradotti in

un'ordinata sequenza, che, alcuni teorici, hanno nominano con la sigla SITAR:

Synoptic planning, Incremental planning, Transactive planning, Advocacy

planning, Radical planning.

Il modello sinottico (synoptic planning) corrisponde all’approccio razionale,

comprensivo; caratterizzato dalla sequenza di quattro operazioni:

• definizione degli obiettivi,

• identificazione delle alternative di governo del territorio,

• valutazione degli strumenti rispetto ai fini,

• implementazione e aggiornamento.

La pianificazione sinottica guarda ai problemi da un punto di vista sistemico,

utilizzando modelli concettuali e matematici correlati ai fini e basati su un numero

consistente di dati quantitativi.

Chiari riferimenti di questo modello sono Geddes, McLoughlin, il CIAM, Banfield.

“Synoptic planning, or the rational comprehensive approach, is the dominant

tradition, and the point of departure for most other planning approaches, which

represent either modifications of synoptic rationality or reactions against it.”

Barclay M. Hudson





Il modello incrementale (incremental planning) interpreta le teorie di Lindblom del

partisan mutual adjustment e del disjointed incrementalism.

Esso deriva dalle critiche mosse alla razionalità sinottica: alla sua struttura

riduzionista, ai suoi fallimenti nel riconoscere i limiti dei decisori (pochi).

Il modello incrementale contrappone al vecchio sistema decisionale centrale (statico

e a priori), una modalità decisionale dinamica e interazionale per comparazioni

limitate e successive.

Introduce quindi il tema della pluralità dell`attore decisionale (svolta comunicativa), il

concetto di costruzione della conoscenza nel corso dell’azione (pianificazione

transattiva), la dimensione strategica, interattiva e intersoggettiva di un processo

decisionale (pianificazione strategica).




Il modello transattivo (transactive planning) si basa sul riconoscimento

dell'esperienza delle persone nel rivelare l’orientamento delle politiche, e sull'idea che

la pianificazione non sia calibrata su un’anonima compagine di comunità, ma in

stretto contatto con i destinatari degli effetti delle politiche (Friedmann).

Il modello si basa meno sul sistema dell’analisi di dati e più sul dialogo interpersonale

definito da un processo di mutual learning: una pianificazione decentralizzata che

aiuta ad accrescere il controllo dei cittadini sui processi sociali che governano il loro

benessere.

Rispetto al modello incrementale pone maggiore enfasi sui processi di sviluppo

personale e di gruppo, sul valore delle persone, sul comportamento, sulla loro dignità

e sulla loro percezione di efficacia (consapevolezza di contare) rispetto al processo.





Il modello a difesa (advocacy planning) nasce ancora una volta nell'ambito del

dibattito sui limiti dell`approccio razionale.

L’advocacy planning si pone come obiettivo quello di “rendere il processo decisionale

più razionale e giusto attraverso la sua equiparazione al processo giudiziario”

(Balducci).

Orientato dal riformismo sociale, esso tende alla formulazione di politiche sociali e

alla difesa dei diritti e degli interessi dei gruppi deboli contro i gruppi forti, nell’intento

di rivelare i desideri della gente e di elaborarli tecnicamente.

Gli aspetti principali dell’advocacy planning sono: l'introduzione del ruolo della

politica nella pianificazione, il riconoscimento della frammentazione dei bisogni e

dell’esclusione sociale, l’inclusione dell'istanza della giustizia sociale e la necessità di

rappresentare gli interessi dei non-rappresentati, il problema distributivo, il tema

dell'interesse pubblico (Crosta).

Dal modello a difesa derivano molte delle azioni e delle teorie che costituiscono le

radici dell'approccio partecipativo grazie alla produzione di una letteratura sul tema

della partecipazione e sulle sue sfaccettature (Amstein).

Lettura consigliata

Alessandro Balducci, Strategic planning as the intentional production of a “Trading Zone”, 2015





Le teorie di Sherry Amstein (1969) si

soffermano sulle diverse forme di

inclusione, controllo e partecipazione.

L`autrice propone un ragionamento

sulle diverse forme del rapporto tra

cittadini e istituzioni, espresse nella

manipolazione, nella terapia, nella

conciliazione, nel controllo.

Dai principi della Amstein il modello a

difesa ha sviluppato l'eredità

muovendosi verso la costruzione di

nuove idee di pianificazione, a partire

dall'analisi delle dinamiche

processuali e, più in generale, delle

diverse forme di partecipazione e di

inclusione.

L’aspetto più rilevante del modello a

difesa consiste nell'individuare il

dominio politico della pianificazione,

oltre il campo della tecnica.




UN-WATER 2009





L'ultimo modello è quello del radical planning, il quale viene individuato come

paradigma emergente di pianificazione basato sulla necessità della sperimentazione

(Grabow, Heskin).

La sua base risiede nella convinzione che solo dall'azione collettiva possano derivare

risultati concreti in un immediato futuro.

Il modello riconosce una delle sue radici fondamentali nel pensiero di John Dewey, e in

particolare che solo dalla vita materiale di tutti i giorni di una comunità, con il minimo

intervento delle istituzioni e la massima partecipazione delle persone nella definizione

e nella gestione del proprio ambiente può nascere qualcosa di positivo.

Il SITAR model, inteso come strumento di sintesi della teoria della pianificazione,

anche se molto essenziale e selettivo, include anche l’individuazione di alcuni criteri

per la valutazione e la comparazione tra i diversi modelli, che rendono possibile

misurare l’efficacia delle politiche e della pianificazione.

Lettura consigliata

V. A. Beard, Learning Radical Planning: The Power of Collective Action, 2013





• Interesse Pubblico/Interesse Generale: esplicita i principi di giustizia sociale e

distributiva come traduzione degli interessi plurali in risultati;

• Dimensione Umana: riguarda l’impatto delle politiche sul dominio delle persone in

relazione alla loro dignità ed alla capacità di auto-determinazione;

• Feasibility/Fattibilità/Praticabilità: si riferisce alla dimensione dell'adattarsi alle

diverse scale di azione e ai diversi tipi di problemi e di struttura sociale;

• Action Potential/Potenzialità: rappresenta la capacità di tradurre le idee in pratica,

basandosi sull'esperienza nel corso dell'azione (pianificazione transattiva) e sulla

capacità di identificare nuove linee o alternative per una soluzione efficace;

• Substantive Theory: si basa sulle teorie delle tensioni sociali e dei processi di

cambiamento sociale; è caratterizzata dalla capacità di riconoscere le

conseguenze dirette, indirette e a lungo termine, dall'abilità di previsione;

• Self-Reflective: riguarda la capacità di attivare processi aperti alla critica,

imparando dai destinatari della pianificazione;

• Implementation-Oriented Planning: esplicita la complessità dei processi legati alle

politiche e instaura una strategia dell’implementazione;

• Collaborative Planning: riguarda il rapporto con le istituzioni nelle varie forme di

governance (governo del territorio).




Il numero considerevole di criticità che pervade gli studi di pianificazione hanno motivato un

corpo consistente di riflessioni sull`inevitabilità dell'incertezza degli obiettivi e delle

tecnologie nel trattamento dei problemi della pianificazione, arrivando così ad un’unica

evidenza: non esiste un modello perfetto.





Forme e Generazioni di Piano Urbano dall’Ottocento ad oggi





G. Di Benedetto (1977) distingue il piano, a partire dal secolo precedente, in:

ottocentesco, razionalista, post-razionalista.

Per il piano ottocentesco “…possiamo parlare di una pianificazione per elementi:

il tutto urbano viene scomposto negli elementi che fisicamente lo costituiscono,

case, strade, piazze, canalizzazioni, ferrovie, parchi e giardini, edifici pubblici,

opifici...

Pianificare la città per elementi significa dunque definire esattamente le parti che

devono essere realizzate dalla collettività e le parti che sono di assoluta

competenza dei privati... il processo di piano si riduce tutto alla redazione della

planimetria di piano... non occorrono, anzi sarebbero male accetti, ulteriori

strumenti o atti intesi a definire più precisamente i modi dello sviluppo.

Poche norme attuative ... bastano ad esaurire il quadro della strumentazione

attuativa del piano. In coerenza con la sua natura di patto stipulato … il piano ha

validità a tempo indeterminato...”




Piano di Washington (1791)

Città di nuova fondazione, la capitale in cui convivono l’impianto radiale e ortogonale




Sintesi dei grandi lavori di Haussmann dal 1853 al 1870 (Lavendan, Plouin, Hugueney, Auzelle)




Boulevard Sebastopol

Avenue de l’Opera




Ringstraβe Wien, 1859




Plan Cerdà, 1860





La strada diviene vero centro dell’attenzione del piano in quanto “principio generatore e

ordinatore dello sviluppo complessivo della città...”

La rappresentazione in sezione della strada e degli edifici

adiacenti è tipica dei piani e dei manuali ottocenteschi.




Adolphe Alphand

‘’Les promenades de Paris’’ 1867-1873





Il piano ottocentesco era solitamente molto meno dettagliato rispetto a quanto

disegnato da Haussmann a Parigi, per il Ring di Vienna, all’Eixample di Cerdà.

Il piano trattava le relazioni tra la sfera pubblica e quella privata mediante un

sistema normativo che regolamentava la disposizione fisica degli elementi (distanze

tra strada ed edifici, altezze), gli aspetti igienico edilizi (dimensioni dei vani, dei

cortili), il decoro degli edifici, le modalità di cessione degli spazi pubblici

(sostanzialmente per il sedime stradale). Esempio di edificazione secondo

piano ottocentesco sono le

Mietskasernen.

Costruite in conformità al

Regolamento Edilizio – vigente tra

il 1853 ed il 1887 - dello stato

prussiano, con una manica su

strada di 20 metri e tre cortili di

5,34 x 5,34 metri.

In sette piani abitabili - con indice

di affollamento da 1,5 a 3 persone

per stanza e stanze con superficie

da 15 ad un massimo di 30 mq -

vivevano ammucchiate da 325 a

650 persone.

I due muri laterali, lunghi 56 m,

erano ovviamente senza finestre.





Queste

Mietskasernen

rappresentano

un indubbio

miglioramento

rispetto a quelle

conformi al

Regolamento del

1853.

Gli isolati

diventano in

genere più

grandi ed i cortili

interni

acquistano

fortunatamente

maggiore

dimensione.

Assonometria e pianta di due isolati costruiti secondo il Regolamento

Edilizio di Polizia del 1887

Tipici isolati di 3 e 5 piani costruiti in base al Regolamento del 1925





Il piano razionalista segna l’emergere di un nuovo approccio alla pianificazione in cui si

sottolinea l’importanza dell’analisi e dell’approccio sistemico.

Patrick Geddes affermava: “prima le analisi, poi il piano” ed anche “l’evoluzione delle

città e l’evoluzione dei cittadini sono due processi che debbono svolgersi insieme”.

Alla base del piano razionalista la spinta data dalla “Carta di Atene”, documento che

riassumeva le discussioni condotte in occasione del Congresso Internazionale di

Architettura Moderna del CIAM nel 1933.

La carta individuava le funzioni che la città deve assolvere per rispondere ai bisogni

dell’uomo: “abitare, lavorare, circolare, ricrearsi”.

L’evoluzione positiva del piano razionalista risiede nell’approccio che formula J. Brian

McLoughlin in Urban and Regional Planning: A Systems Approach (1969), il quale

sancisce la città come sistema e l’urbanistica come pratica che agisce sulla città ed il

territorio attraverso i metodi dell'analisi e del controllo dei sistemi.

Lo studio di "come la città funzioni" nelle sue interrelazioni.

Lo strumento principe del piano è lo zoning, che viene portato alle conseguenze

estreme.





Il piano di Amsterdam, 1929-1932





“Se da un lato i piani urbanistici fondati sulle semplificazioni concettuali della

Carta d'Atene dilagano nell'ultimo mezzo secolo in tutta l'Europa ... dall'altro il loro

disastro è così clamoroso da rendere necessario prenderne in qualche modo le

distanze sullo stesso versante disciplinare.” Marco Romano

Il processo di crescita delle città si interrompe e la cosiddetta città post fordista

vede l’affermarsi del settore dei servizi, che diviene il settore trainante

dell’economia.

Se fino a qualche decennio fa l’esigenza primaria era di governare l’espansione

delle città, ora diviene fondamentale la riqualificazione dei centri storici, ma anche

e soprattutto delle periferie che colpevolmente si erano create.

Nel 1977, il piano post-razionalista per Di Benedetto era:

“… tutto contenuto in un disegno … terreno per terreno viene indicato: se lo

sfruttamento è possibile … ; il modo in cui è possibile sfruttare ...; la misura nella

quale è possibile sfruttare (cubatura edificabile, altezza delle costruzioni, sviluppo

planimetrico realizzabile). ...un piano particolareggiato esteso a tutto il territorio

comunale.

In quanto tale esso non necessita di una gestione: si amministra da sé, attraverso

l’applicazione meccanica delle proprie indicazioni”





Principi che appaiono derivazione diretta del piano razionalista, nei quali non

si intravede un nuovo approccio.

In realtà per l’evoluzione del piano post razionalista è opportuno fare

riferimento al SITAR model.

Nella esperienza italiana la comparsa del piano viene sancita da due leggi,

quella “Sulla espropriazione per pubblica utilità” del 1865 e quella per il

“risanamento della città di Napoli del 1885”.

La prima definisce il “piano regolatore edilizio” come lo strumento per

intervenire sulla città esistente, mentre le espansioni sono l’oggetto del “piano

di ampliamento”.

Per l’evoluzione del piano italiano è importante richiamare quanto definito da

Campos Venuti il quale individua, a partire dal primo e secondo dopoguerra,

tre generazioni di piani.

Si tratta di una articolazione che discende da una valutazione

dell’orientamento e della efficacia di questi strumenti in quanto “piani della

ricostruzione urbana”.





I Piani di prima generazione, nati dalla spinta della ricostruzione del dopoguerra,

sono strumenti relativamente semplici, che consistono essenzialmente in una

ristrutturazione della rete viaria e nell'aumento delle densità dei nuclei centrali,

senza tener conto delle destinazioni d'uso.

“Piani del primo ordinamento urbano”, ossia “strumenti ancora generici, dettati dal

desiderio di porre una qualunque regola al caos della crescita cittadina … Sono

concepiti più o meno esplicitamente a favore del regime immobiliare”.

Il capostipite di questi piani può essere considerato il piano di Piacentini per Roma,

che è del 1931 e che influenzerà la formazione della legge urbanistica del 1942.

“Piani dell’espansione urbana”, ossia “la Seconda Generazione che affronta la

cultura dell’espansione producendo una notevole evoluzione disciplinare”.

Nascono i cosiddetti piani dell’urbanistica riformista in contrapposizione a

quell’urbanistica che non era stata in grado di ostacolare la speculazione della

rendita fondiaria.

I Piani della seconda generazione affrontano il tema dell'espansione urbana come

crescita necessaria, da razionalizzare e da non limitare, cercando di capire i

meccanismi della rendita urbana e le loro ricadute sulla città.





La terza generazione è “quella che segna il passaggio dalla cultura dell’espansione

urbana alla cultura della trasformazione”.

Si pone in evidenza la necessità di imporre criteri di recupero e riqualificazione dei

centri storici e dell’edilizia esistente e di ridurre i ritmi di sviluppo residenziale.

Allo stesso tempo è necessario dare risoluzione ai problemi urbanistici delle zone

interstiziali e di trasformazione funzionale delle aree industriali dismesse, degli scali

ferroviari, esplicitando il tema della qualità urbana.

La morfologia urbana torna ad essere un elemento importante della qualità della città.

Questa generazione pone l’accento non solo sulla scala locale ma anche sulla scala

metropolitana, regionale e nazionale, coinvolgendo altre parti sociali ed economiche.

Per alcuni di questi piani, i cosiddetti piani disegnati, un ruolo centrale nella

definizione della loro forma viene assunto dal progetto di architettura che elabora il

disegno della città fisica.

Per Vittorio Gregotti, il disegno del piano assume una immagine interpretativa e

progettuale forte e riconoscibile.

Un punto di vista lontano da una visione di città flessibile: “avere un'idea della

morfologia della città a venire è un elemento imprescindibile per l'attività

pianificatoria. Ma ridurre la complessità della pianificazione al mero disegno

architettonico, o alla giustapposizione di più disegni architettonici, ha dimostrato nel

tempo la sua debolezza…”





La crisi del piano di terza generazione ha comportato una ulteriore ricerca di una

congruenza ottimale tra tempi ed azioni del Piano e la complessità dei sistemi socio-

economici.

Si è giunti quindi alla cosiddetta quarta generazione di piano secondo i seguenti

obiettivi:

coerenza e raccordo tra Pianificazione urbana-territoriale e Programmazione

socio-economica;

articolazione del Piano su due livelli distinti e complementari, uno della

Pianificazione di tipo strategico-strutturale e l’altro della Pianificazione operativa;

articolazione cronologica dei livelli di pianificazione e delle azioni decisionali;

maggior coordinamento dei differenti livelli amministrativi preposti alla

pianificazione ed alla gestione dell’assetto territoriale;

introduzione di forme di regime dei suoli di tipo perequativo che consentano di

conseguire un’equa ripartizione degli oneri e dei vantaggi delle trasformazione

urbane;

adozione di tecniche e metodologie per l’ascolto e la valutazione delle dinamiche

economiche e sociali e delle variazioni della domanda insediativa;

dare al piano una maggiore capacità di adattamento alle situazioni di complessità,

di incertezza, di pluralismo e pluralità di attori, decisori, operatori.





Le componenti Strutturali ed Operative





L’Istituto Nazionale di Urbanistica nel 1995 formalizza una proposta di Piano comunale

fondato su due strumenti diversi e complementari: il Piano comunale strutturale e il

Piano comunale operativo, accennando anche ad un Regolamento. Il Piano strutturale

veniva definito come piano ”direttore, con il compito di definire lo scenario relativo alle

politiche e alle grandi scelte previste sul territorio per il medio periodo”. Gli elementi

fondamentali della componente Strutturale del Piano, secondo l’INU, erano i seguenti.

Validità di lungo periodo, al limite a tempo indeterminato;

Definisce il quadro delle “invarianti strutturali” (sistema delle infrastrutture e

ambientale), tramite uno scenario generale e programmatico d’assetto del territorio;

Non prescrittivo, non vincolistico (se non per i vincoli atemporali e da non

indennizzare) e non conformativo dei diritti del suolo;

Recepisce i valori e vincoli ambientali della pianificazione sovraordinata; contiene

quindi norme e regole riguardanti il sistema ambientale e il territorio agricolo;

Contiene il quadro conoscitivo necessario per la legittimazione dei caratteri e delle

limitazioni d’uso del suolo, e per assumere le scelte di governo di pianificazione;

Fissa esplicitamente indirizzi, obiettivi, prestazioni, parametri qualitativi e condizioni

di comportamento per i successivi Piani operativi comunali;

Determina il sistema delle coerenze e delle precondizioni per l’attuazione delle

trasformazioni del territorio;

Esplicita le indicazioni non prescrittive e di carattere programmatico sulle

trasformazioni future.





Costruire un Piano Strutturale significa ridurre all’essenziale le sue previsioni

articolate nei tre sistemi fondamentali infrastrutturale, ambientale e insediativo;

si tratta di previsioni programmatiche, data la natura giuridica non conformativa

della proprietà dello strumento, salvo quelle derivanti da “vincoli ricognitivi”

derivanti da normative statali e regionali e da progetti, anche locali, definiti in ogni

loro parte, che nelle migliori esperienze regionali, sono state definite come

“invarianti”, dato il loro carattere più duraturo e stabile nel tempo e riguardanti

intere categorie di beni o territorio.

Alla definizione delle “invarianti” contribuisce il sapere tecnico dell’urbanista e

degli specialisti che contribuiscono alla formazione dei vari aspetti del piano; un

sapere importante, costruito nel tempo, ma troppo spesso vilipeso dalla politica,

anche per qualche responsabilità degli stessi urbanisti.

Istituto Nazione di Urbanistica





Se il Piano strutturale comunale è chiamato a prefigurare una “visione” e ad

assolvere ad una funzione “statutaria”, il Piano comunale operativo, nella

formulazione dell’INU, contiene gli interventi pubblici e privati da realizzare nel corso

di un mandato amministrativo (da cui la definizione di “Piano del Sindaco”).

Gli elementi fondamentali di questa componente, secondo l’INU, sono i seguenti.

Validità di breve-medio periodo, preferenzialmente 5 anni, corrispondente anche al

periodo di legittimità dei vincoli urbanistici;

Interessa tutte le parti del territorio ed in particolare quelle oggetto di

trasformazione urbanistica programmata secondo le potenzialità indicate dal

Piano strutturale comunale;

Definisce il regime giuridico delle aree e degli immobili e dettaglia le previsioni

della componente Strutturale in termini prescrittivi e conformativi dei diritti

dell’uso del suolo;

Pone in relazione gli interventi ai Programmi triennali delle opere pubbliche e ai

bilanci comunali;

E’ basato, in via ordinaria, su modalità attuative perequative, e solo in via

eccezionale, su modalità espropriative.

Il Piano comunale operativo vorrebbe riassorbire le finalità dei programmi pluriennali

di attuazione della legge fondamentale dell’urbanistica, impegnando le politiche di

governo del territorio di un intero mandato amministrativo dell’Amministrazione.





La legge fondamentale dell’urbanistica italiana vorrebbe assicurata l'attuazione

della "città pubblica" attraverso il meccanismo dei vincoli espropriativi imposti dal

piano regolare, i quali debbono essere indennizzati e sono soggetti a decadenza, e

la successiva espropriazione delle aree vincolate con finanze proprie dell'ente.

L’articolazione in strutturale e operativo del Piano comunale è tesa ad eliminare le

rendite di attesa ed a conferire al Piano la flessibilità necessaria a rifiutare le

continue varianti e la staticità nello sviluppo delle trasformazioni urbane.

Con la riforma di livello nazionale del Titolo V della Costituzione (Legge

costituzionale n. 3/2001), una serie di leggi regionali hanno preso vita (in realtà

alcune regioni quali la Basilicata, l’Emilia Romagna, il Lazio e la Puglia avevano già

legiferato in merito) sul tema di governo del territorio e sull’articolazione del piano

comunale.




… l’INU deve riconsiderare con maggiore spirito critico l’intera esperienza delle leggi

regionali riformiste approvate dopo il 1995 e poi dopo il 2001… Una riforma incompiuta

perché non tutte le Regioni hanno sviluppato adeguatamente il modello INU, basato

essenzialmente su il nuovo piano strutturale programmatico, non conformativo e portatore

di una visione strategica, il piano operativo prescrittivo e conformativo...

Alcune Regioni, infatti, hanno utilizzato le nuove denominazioni senza cambiare la

sostanza giuridica dei piani, altre hanno confermato la vecchia forma regolativa del PRG,

completamente inefficace di fronte alle attuali trasformazioni territoriali.

Anche il nuovo modello attuativo proposto dall’INU, perequazione, compensazione, nuova

disciplina dei diritti edificatori, adottato quasi dovunque, non ha però trovato sviluppi

pienamente soddisfacenti, per l’assenza di una normativa nazionale in una materia che

riguarda competenze esclusive dello Stato, trattate impropriamente dalle leggi regionali…

alcune esperienze hanno evidenziato … l’eccessivo consumo di suolo delle pratiche

perequative – compensative basate su superfici ed edificabilità e non sui valori delle

trasformazioni ipotizzate; una soluzione quest’ultima che sembra più adeguata alla

situazione attuale.

Emerge quindi un quadro di una riforma incompiuta e di un “federalismo urbanistico”

alquanto improbabile (forse ridicolo), con tante denominazioni diverse per la stessa cosa

e molte contraddizioni giuridiche che hanno spesso indebolito le leggi regionali di fronte

alla giurisprudenza amministrativa.

Su tutto spicca l’assenza dello Stato con la legge sui principi fondamentali del governo del

territorio, una legge indispensabile per correggere le soluzioni impazzite del mosaico

regionale.

Istituto Nazione di Urbanistica




Disegno di legge: Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e

trasformazione urbana.

Il disegno di legge costituzionale presentato l’8 agosto 2014 prevedeva un’ampia

revisione e razionalizzazione delle competenze legislative, dirette a rimuovere le

incertezze, le sovrapposizioni e gli eccessi di conflittualità che si sono manifestati

a seguito della riforma del 2001 e che hanno avuto rilevanti ricadute sui rapporti tra

i livelli di governo che compongono la Repubblica.

Poiché la formulazione dell’articolo 117 non consente, ad esempio, una puntuale

identificazione di ambiti oggettivi (norme generali sul governo del territorio).

Da queste prospettive discendono le innovazioni che interessano il titolo V, quali:

- la riconduzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di alcune materie e

funzioni, originariamente attribuite alla legislazione concorrente, per esigenze di

unità giuridica della Repubblica

- l’attribuzione alle regioni della potestà legislativa in ogni materia e funzione non

espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello Stato

- l’introduzione di una clausola di supremazia, in base alla quale la legge statale,

può intervenire su materie o funzioni che non sono di competenza legislativa

esclusiva dello Stato, allorché lo richiedano esigenze di tutela dell’unità giuridica.





Lo Strumento Urbanistico Generale

Comunale in Lombardia





La Legge Regionale 12/1005 e s.m.i. definisce all’art. 8 il Documento di Piano come

segue.

1. Il documento di piano… definisce:

a) il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e

sociale del comune …

b) il quadro conoscitivo del territorio comunale … individuando i grandi sistemi

territoriali, il sistema della mobilità, le aree a rischio o vulnerabili, le aree di interesse

archeologico e i beni di interesse paesaggistico o storico-monumentale … i siti

interessati da habitat naturali … la struttura del paesaggio agrario e l’assetto

tipologico del tessuto urbano …

c) l’assetto geologico, idrogeologico e sismico…

2. … il documento di piano:

a) individua gli obiettivi di sviluppo, miglioramento e conservazione che abbiano

valore strategico per la politica territoriale …

b) determina gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT … ; nella

definizione di tali obiettivi il documento di piano tiene conto della riqualificazione del

territorio, della minimizzazione del consumo del suolo …





b-bis) nella definizione degli obiettivi quantitativi tiene conto prioritariamente

dell'eventuale presenza di patrimonio edilizio dismesso o sottoutilizzato …

b-ter) quantifica il grado di intervenuto consumo di suolo sulla base dei criteri e dei

parametri stabiliti dal PTR e definisce la soglia comunale di consumo del suolo, quale

somma delle previsioni contenute negli atti del PGT …

b-quater) stabilisce che nelle scelte pianificatorie venga rispettato il principio

dell'invarianza idraulica e idrologica …

c) determina … le politiche di intervento per la residenza … le attività produttive … ivi

comprese quelle della distribuzione commerciale …

d) dimostra la compatibilità delle politiche di intervento e della mobilità con le risorse

economiche attivabili dalla pubblica amministrazione …

e) Individua … gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi

in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione, nonché i criteri

di intervento …

e-bis) individua le aree … (degradate o dismesse), determinando le finalità del

recupero e le modalità d’intervento …





e-quinquies) individua … gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana

e territoriale prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di

incentivazione …

…

g-bis) definisce meccanismi gestionali e un sistema di monitoraggio che permetta di

dare una priorità e un ordine di attuazione agli interventi previsti per gli ambiti di

trasformazione e agli interventi infrastrutturali …

…

g) definisce gli eventuali criteri di compensazione, di perequazione e di

incentivazione.

3. Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul

regime giuridico dei suoli.

4. Il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile …





La Legge Regionale 12/1005 e s.m.i. definisce all’art. 9 il Piano dei servizi come

segue.

1. I comuni redigono … il piano dei servizi al fine di assicurare una dotazione globale

di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree

per l’edilizia residenziale pubblica … i corridoi ecologici e il sistema del verde ...

2. I comuni redigono il piano dei servizi determinando il numero degli utenti dei

servizi dell'intero territorio, secondo i seguenti criteri: popolazione stabilmente

residente nel comune …; … popolazione da insediare … ; … popolazione gravitante

nel territorio, stimata in base agli occupati nel comune, agli studenti, agli utenti dei

servizi di rilievo sovracomunale, nonché in base ai flussi turistici.

3. … è comunque assicurata una dotazione minima di aree per attrezzature pubbliche

e di interesse pubblico o generale pari a diciotto metri quadrati per abitante …

4. Il piano dei servizi esplicita la sostenibilità dei costi … anche in rapporto al

programma triennale delle opere pubbliche, nell’ambito delle risorse comunali e di

quelle provenienti dalla realizzazione diretta degli interventi da parte dei privati.

...

5. Nei comuni aventi caratteristiche di polo attrattore … in relazione al flusso di

pendolari per motivi di lavoro, studio e fruizione di servizi … il piano dei servizi

contiene la previsione di servizi … di interesse sovracomunale necessari al

soddisfacimento della domanda espressa dal bacino territoriale di gravitazione.

…

8. Il piano dei servizi è integrato, per quanto riguarda l’infrastrutturazione del

sottosuolo, con le disposizioni del piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo

(PUGSS) …





12. I vincoli preordinati all’espropriazione per la realizzazione … di attrezzature e

servizi previsti dal piano dei servizi hanno la durata di cinque anni … Detti vincoli

decadono qualora, entro tale termine, l’intervento … non sia inserito … nel

programma triennale delle opere pubbliche … ovvero non sia stato approvato lo

strumento attuativo che ne preveda la realizzazione …

13. Non configurano vincolo espropriativo … le previsioni del piano dei servizi che

demandino al proprietario dell’area la diretta realizzazione di attrezzature e servizi,

ovvero ne contemplino la facoltà in alternativa all’intervento della pubblica

amministrazione.

14. Il piano dei servizi non ha termini di validità ed è sempre modificabile.

La Legge Regionale 12/1005 e s.m.i. definisce all’art. 10 il Piano delle Regole come

segue.

1. Il piano delle regole:

a) definisce … gli ambiti del tessuto urbano consolidato…

b) indica gli immobili assoggettati a tutela …

c) individua le aree e gli edifici a rischio di degrado e di incidente rilevante

d) contiene … (l’individuazione delle aree a pericolosità e vulnerabilità geologica,

idrogeologica e sismica nonché le norme e le prescrizioni a cui le medesime aree

sono assoggettate …)

e) Individua … le aree destinate all’agricoltura; … le aree di valore paesaggistico-

ambientale ed ecologiche; … le aree non soggette a trasformazione urbanistica.





e-bis) individua e quantifica, a mezzo di specifico elaborato denominato Carta del

consumo di suolo, la superficie agricola … le aree dismesse … i lotti liberi, le superfici

oggetto di progetti di recupero o di rigenerazione urbana … L'approvazione della Carta

del consumo di suolo costituisce presupposto necessario e vincolante per la

realizzazione di interventi edificatori, sia pubblici sia privati, sia residenziali, sia di

servizi sia di attività produttive, comportanti … consumo di nuovo suolo.

1-bis. Il piano delle regole deve prevedere, per gli ambiti di rigenerazione urbana in cui

vengano previsti interventi di ristrutturazione urbanistica, la riduzione del contributo

di costruzione ...

2. … il piano delle regole individua i nuclei di antica formazione ed identifica i beni

ambientali e storico-artistico-monumentali oggetto di tutela ... Il piano delle regole

definisce … le caratteristiche fisico-morfologiche che connotano l’esistente, da

rispettare in caso di eventuali interventi integrativi o sostitutivi, nonché le modalità di

intervento ...

…

5. Le indicazioni contenute nel piano delle regole hanno carattere vincolante e

producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.

6. Il piano delle regole non ha termini di validità ed è sempre modificabile.





Lo Strumento Urbanistico Generale

Comunale in Piemonte





Legge regione Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56 come modificata dalle Leggi n. 3 del

25 marzo 2013, n. 17 del 12 agosto 2013 e n. 3 del 11 marzo 2015

Art. 1 bis

(Copianificazione, partecipazione e sostenibilità)

1. I processi di pianificazione del territorio avvengono applicando i principi di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, mediante il confronto e i processi di

copianificazione tra i soggetti … la copianificazione garantisce la partecipazione

attiva e con pari dignità delle amministrazioni interessate, ciascuna per le proprie

competenze.

…

Art. 14 bis

(Elaborazione del piano regolatore generale nelle componenti strutturale e operativa)

1. … gli elaborati del PRG possono essere articolati nelle componenti strutturale e

operativa...





Art. 15 bis

(Conferenza di copianificazione e valutazione)

….

2. Alla conferenza di copianificazione e valutazione partecipano con diritto di voto: il

comune … la provincia, la città metropolitana … la Regione … il Ministero per i beni e

le attività culturali, con diritto di voto.

Partecipano senza diritto di voto:

a) altri soggetti o amministrazioni pubbliche la cui partecipazione sia ritenuta

necessaria ai fini della copianificazione e della valutazione ambientale;

b) amministrazioni o enti pubblici o erogatori di servizi pubblici competenti …

c) soggetti competenti in materia ambientale.

…

5. Sono vincolanti, ancorché minoritari all'interno della conferenza … i pareri espressi

dalla Regione … relativi all’adeguamento e alla conformità agli strumenti di

pianificazione regionale o riferiti … a tutela (del) … paesaggio, ambiente, beni

culturali, pericolosità e rischio geologico, aree di elevata fertilità, infrastrutture o in

merito agli aspetti connessi alla VAS o per assicurare il coordinamento di politiche

territoriali o garantire la fattibilità di politiche comunitarie, nazionali e regionali ...

5bis. Il parere del Ministero … espresso in conferenza o trasmesso alla stessa,

assume carattere vincolante in merito agli aspetti riguardanti i beni paesaggistici …





Riferimenti bibliografici

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Territory and ArchitectureAn interdisciplinary debate on project perspectives, licensee Springer,

2015

V. A. Beard, Learning Radical Planning: The Power of Collective Action, SAGE Journals Online and

HighWire Press platform, 2013

L. Benevolo, Le origini dell’urbanistica moderna, Laterza,1983

G. Campos Venuti, La terza generazione dell’urbanistica, Franco Angeli, 1987

G. Campos Venuti e F. Oliva (a cura di), Urbanistica alternativa a Pavia, Marsilio, 1978

G. Campos Venuti e F. Oliva (a cura di), Cinquant’anni di urbanistica in Italia. 1942-1992, Laterza, 1993

A. Cappuccitti, Le diverse velocità del Piano urbanistico comunale e il Piano strutturale, Urbanistica

Informazioni, supplemento al n. 210 del 2006

R. De Lotto, M. L. Di Tolle (a cura di), Elementi di Progettazione Urbanistica, Maggioli editore, 2013

G. Di Benedetto, Introduzione all'Urbanistica, Vallecchi, 1977

P. Gabellini, Il disegno urbanistico, NIS, La Nuova Italia Scientifica,1996

B. M. Hudson, Comparison of Current Planning Theories: Counterparts and Contradictions, Journal

of the American Planning Association, 1979

C. Perrone, DiverCity, Franco Angeli, 2010

L’evoluzione della pianificazione · L'ultimo modello è quello del radical planning, il quale...

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