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La revocatoria de mandato en BoliviaAnálisis de limitaciones y propuesta de Reformas

“Construimos democracia como forma de vida”

DirectivaLilian Jimena Guzmán CastilloPresidente Red PCCS

Jenny Ruth MorenoVicepresidente Red PCCS

Marcelo O. Ortega AramayoTesorero Red PCCS

Documentos de Análisis - Orientaciones Ciudadanas01/2019

La revocatoria de mandato en Bolivia:Análisis de limitaciones y propuesta de reformas

Elaborado por:

Julio Ascarrunz Coordinador General Secretaría Técnica de la Red PCCS

Yanina WelpDirectora Regional para America Latina en el Center for Research on Direct Democracy (C2D), Universidad de Zurich

Edición: Griselda Romero MirandaDiseño: Leonardo Saavedra Peñaranda

Dirección: Av. 6 de agosto Nº 2460 entre Belisario Salinas y Pedro SalazarTeléfono/Fax: (591-2) 2120854 - 229164w

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Red Nacional de Participación Ciudadana y Control Social - Red PCCS

La revocatoria de mandato en Bolivia

Análisis de limitaciones y propuesta de reformas

Julio Ascarrunz y Yanina Welp

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La revocatoria de mandato en Bolivia: Análisis de limitaciones y propuesta de reformas

Resumen

El referendo de revocatoria del mandato, que permite a la ciudadanía reunir un número de firmas para someter a voto la continuidad de una autoridad electa en su cargo, se reguló en Bolivia en la Constitución de 2009. Desde entonces, dos ci-clos habilitados para activarlo han tenido lugar en el país –en 2013 y en 2018– en los que se registraron un total de 369 solicitudes. A pesar de este evidente inte-rés, la mayor parte los intentos no llegó a completar el proceso de formalización, mientras los que avanzaron en la recolección de firmas –con una sola excepción (Bolpebra, Pando)– no lograron la activación del referéndum. Este informe ana-liza la normativa boliviana, poniéndola en perspectiva comparada para luego profundizar en el análisis de las prácticas registradas. Finalmente se proponen lineamientos para la mejora del mecanismo.

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Índice

1. Introducción ............................................................................................................................ 5

2. El diseño institucional de la revocatoria de mandato en Bolivia .......................... 5

3. La normativa boliviana en perspectiva comparada .................................................. 8

4. Prácticas ..................................................................................................................................10

5. Conclusión ..............................................................................................................................22

6. referencias ..............................................................................................................................23

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1. Introducción

La revocatoria del mandato o referendo revocatorio es una institución antigua. Sus orígenes se remontan a Roma (Qvortrup 2011) mientras las discusiones sobre su introducción se han registrado en distintos momentos de la historia, como por ejem-plo en Inglaterra durante el siglo XVIII o durante la Revolución Francesa (Whitehead 2018). Sin embargo, fue descartada en la mayoría de los estados modernos, aunque la incluyeron algunos cantones suizos, durante el siglo XIX (sigue presente en la normativa de seis de ellos) y desde principios del siglo XX los estados de Estados Unidos, donde actualmente la mayoría la regula, como también buena parte de las provincias argentinas y los estados mexicanos1.

La difusión de la revocatoria fue lenta hasta la caída del muro de Berlín, momento en el que el surgimiento de nuevos esta-dos, la reunificación alemana y la expansión de la democracia fueron acompañados por la búsqueda de renovar los princi-pios de participación y control políticos . La revocatoria fue incorporada entonces a la normativa de algunos länder alemanes y también desde el nivel nacional en lugares tan distintos como Polonia y Colombia, Perú y Moldovia2.

En los países andinos la revocatoria del mandato fue introducida como parte de un proyecto constituyente que puso en el centro a la democracia participativa, al menos en teoría. El ciclo abierto por la Constitución colombiana de 1991 fue con-tinuado por Perú (1993), Venezuela (1999) y Ecuador (1998 y 2008), y lo cerró la Constitución boliviana aprobada en 2009. Venezuela, Ecuador y Bolivia son los únicos tres países del mundo en regular la revocación directa del presidente (activada “desde abajo” o por recolección de firmas). Otros países, como Rumanía, regulan la revocatoria indirecta del presidente, que funciona como un impeachment aprobado por el parlamento, “desde arriba”, pero que requiere de la ratificación de la ciudadanía mediante un voto.

En paralelo al crecimiento de la regulación han aumentado las prácticas a nivel global, entre las que destaca fundamental-mente la activación a nivel local en Perú, Estados Unidos y Japón (Welp 2018). La investigación comparada muestra que en estos casos la frecuencia de activaciones se explica por una combinación de variables que incluyen la insatisfacción ciudadana con la gestión gubernamental de los asuntos públicos, la capacidad organizativa de la sociedad civil y la facilidad de activación, en relación al número de firmas y otros requisitos entre los que sobresale el rol de los organismos electorales supervisando formalidades o evaluando las razones alegadas para activar la revocatoria.

En los dos ciclos habilitados para activar revocatorias que han tenido lugar en Bolivia hasta el momento –en 2013 y en 2018– se ha observado gran interés por activar el mecanismo y casi nulo éxito en conseguirlo. En este sentido, aunque la escasez de estudios sobre el tema podría explicarse por la introducción reciente y la baja efectividad de la revocatoria, consideramos central analizar los procesos registrados para identificar las limitaciones que enfrenta. El presente documento busca poner la experiencia boliviana en perspectiva comparada para luego profundizar en el análisis de la normativa y los intentos de activación registrados durante el último proceso de 2018.

2. El diseño institucional de la revocatoria de mandato en Bolivia

La revocatoria de mandato en Bolivia fue introducida en el ordenamiento jurídico nacional con la aprobación de la Consti-tución de 2009 (CPE) y la Ley del Régimen Electoral en 2010 (LRE)3. En términos de principios políticos, se establece que la democracia se ejerce de tres formas, representativa, comunitaria y directa. La directa y participativa es la que reconoce entre sus mecanismos la revocatoria de mandato (CPE Art. 11, II). La soberanía popular, como voluntad del pueblo, a través de las tres formas de democracia, permite “revocar autoridades y representantes del Estado Plurinacional” (LRE Art. 2, a).

1. Por una revisión de la expansión en Suiza véase Serdült (2015); en Estados Unidos, Bowler (2004), Spivak (2004); en Argentina, Arques (2014); y en México, Limón (2016).

2. Por un análisis de Alemania, véase Geissel y Jung (2018), para Polonia, Piasecki (2011); Japón, Okamoto y Serdült (2016), Perú, Tuesta Soldevilla (2014) y Welp (2016) y Moldovia, Miscoiu (2019). Por una revisión general de América Latina, Estados Unidos y Suiza véase Welp y Serdült (2014).

3. Por una revisión de la experiencia boliviana reciente con la democracia directa véase Mayorga y Rodríguez (2016).

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Así, se establece que “Toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Ju-dicial (…)” (CPE Art. 240, I) y el Tribunal Constitucional Plurinacional (LRE Art. 25, II), a partir de solicitudes provenientes de iniciativas ciudadanas (CPE Art. 240, III; LRE Art. 26) que solamente pueden presentarse después de transcurrida la mitad del mandato y antes del último año de gestión de la autoridad a revocar (CPE Art. 240, II; LRE Art. 27, I).

Los requisitos para la activación de revocatorias se establecen en la Constitución –al menos 15% del padrón electoral (CPE Art. 240, III) – y se desarrollan en la Ley de Régimen Electoral, diferenciando por autoridad y nivel de Gobierno. Así, se fija en 25% para autoridades nacionales, departamentales y regionales y 30% para autoridades municipales (LRE Art. 26, I). Adi-cionalmente, otros arreglos institucionales reconocen que además de los porcentajes mencionados, las adhesiones deben representar un 20% de cada departamento para autoridades nacionales, 20% de cada provincia para autoridades departa-mentales, y alcanzar el umbral del 25% en cada municipio que conforme la región. Para las autoridades nacionales y depar-tamentales que sean elegidas por circunscripciones más pequeñas, solamente se debe cumplir el porcentaje4.

Finalmente, la recolección de firmas y huellas dactilares, de acuerdo a los porcentajes mencionados, tiene un plazo de 90 días desde la habilitación de parte de la autoridad electoral (LRE Art. 27, II); transcurrido este periodo y una vez que se entre-guen los libros de firmas, el Tribunal Electoral (sea alguno de los Departamentales o el Supremo, según corresponda) tiene 60 días para realizar la verificación de los mismos. Una vez completados estos plazos y procesos, la autoridad electoral defi-nirá si se cumplieron o no los requisitos y procederá a su rechazo y archivo o levantará una resolución para que la Asamblea Legislativa Plurinacional con la mayoría absoluta de sus miembros realice la convocatoria (LRE Arts. 28 y 94, V). Esto significa que es posible que la Asamblea Legislativa Plurinacional decida no realizar la convocatoria (o que no pueda hacerlo), ya que, si bien el Órgano Legislativo nacional es la instancia facultada para convocar las revocatorias de mandato, la normativa no establece tal competencia como obligación.

Tabla 1: Requisitos de activación de la revocatoria en Bolivia

Fuente: Elaboración propia* 25% es para autoridades nacionales, departamentales y regionales. 30% es para autoridades municipales.

Este marco regulatorio tiene vigencia desde la fecha de aprobación de ambos cuerpos normativos (2009 y 2010), por lo que su aplicación ya tuvo una primera experiencia entre 2012 y 2013 (pasada la mitad del mandato, véase la Tabla 1). En este primer ciclo no se activó ninguna de las 124 solicitudes presentadas para revocar a 216 autoridades (Verdugo-Silva 2014). Sin embargo, el Tribunal Supremo Electoral emite los reglamentos específicos para cada proceso, por lo que este repaso del

4. Esto aplica a Diputaciones Uninominales del nivel Nacional o a Asambleístas Territoriales de los distintos Departamentos.

Periodo en que procede

Causas

Cantidad de Firmas

Tiempo de Recolección de Firmas

Umbral de Participación

Mayoría requerida

Si la autoridad es revocada

Mitad del mandato, antes del último año (CPE, Art. 240, II; LRE, Art. 27, I)

La ley no especifica causales

Al menos 15% (CPE Art. 240, III); 25/30%* (LRE Art. 26, I)

90 días (LRE, Art. 27, II)

50%+1 (LRE, Art. 30)

Mayoría simple y mayor cantidad de votos de aquellos con los que se eligió a la autoridad (LRE, Art. 31, a y b)

Se convoca a elecciones siempre y cuando no haya transcurrido la mitad de su mandato (CPE, Art. 286, II; LRE, Art. 198)

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diseño institucional no puede estar completo sin la revisión, para esta experiencia de 2018, del Reglamento de Condiciones Administrativas para los Procesos de Revocatoria de Mandato de Autoridades Electas por Voto Popular (RCA)5, del Manual de Verificación de Registros de Adherentes dentro del Proceso de Revocatoria de Mandato de Autoridades Electas por Voto Popular (MVRA)6, y del Reglamento para los Procesos de Revocatoria de Mandato de Autoridades Electas por Voto Popular 2018 (RPR)7.

La activación de una revocatoria de mandato por parte de la ciudadanía implica asumir los costes económicos del proceso. Las iniciativas ciudadanas para solicitar la revocatoria de mandato de cualquier autoridad electa por voto popular requieren, como ya se estableció, de la presentación de adhesiones ciudadanas equivalentes a distintos porcentajes según el tipo de autoridad y de circunscripción de la que se trate. Estas adhesiones deben ser recolectadas mediante un libro de firmas, sin embargo el Reglamento de Condiciones Administrativas (RCA) señala que los costos de impresión de los libros deben ser asumidos por él o los promotores de la iniciativa (RCA Art. 8, III) y que todas las partidas registradas deben ser transcritas en el formato informático dispuesto por la Autoridad Electoral (RCA Art. 9, Ib; RCA Art. 10d). Estos costes se incrementan según la cantidad necesaria de adhesiones por circunscripción dado que cada libro debe contener 50 folios que equivalen a 100 partidas (RCA Art. 9, II, 4, a). Finalmente, se suma el hecho de que cada libro debe contar con la intervención de un Notario de Fe Pública en dos ocasiones, al momento de apertura del libro (Acta de Apertura, RCA Art. 9, 3) y al momento de cierre del libro (Acta de Cierre, RCA Art. 9, 6). Los costos se reducen (en términos relativos) cuando se solicita la revocatoria de más de una autoridad del mismo Órgano Legislativo en la misma circunscripción (Concejo Municipal, Asamblea Legislativa De-partamental, etc.), ya que las adhesiones pueden recolectarse en un solo libro.

Los incentivos para la activación de revocatorias de mandato son bastante bajos. Como ya notó Verdugo-Silva (2014), los tiempos posibles para la activación son reducidos, lo que podría conducir a la opción de esperar nuevas elecciones en lugar de activarlas. El procedimiento de presentación y en particular los plazos de subsanación de defectos son restringidos: al momento de solicitar la aprobación para recolectar las adhesiones necesarias, los promotores tienen 24 horas para resolver observaciones formales (RCA Art. 13, II y III). Una vez entregados los libros, los promotores cuentan con 24 horas para subsa-nar algunas formalidades que hubieran sido incumplidas (RCA Art. 19, I), como la duplicación en la numeración de los libros (MVRA III, 2 a), la presentación encuadernada, anillada o cosida de los libros y su cubierta de cartulina (MVRA III, 3, 3.1 a), o la numeración de los folios y la correlación de las partidas (MVRA III, 3, 3.1, b). Otros requisitos tales como las carátulas, las actas de apertura y de cierre, el llenado de las partidas de forma manuscrita con bolígrafo azul o negro y en letra imprenta, los datos personales de los adherentes junto con sus huellas dactilares y firmas, o la validación de raspaduras o sobrescri-turas de las partidas en la casilla de observaciones no pueden ser subsanados (MVRA III, 3, 3.2). Esto quiere decir que una partida se considera nula ante las siguientes situaciones: a) si la partida física no corresponde con la transcrita en digital; b) si le faltan datos personales del adherente y lugar y fecha de registro; c) si no fue llenada de forma manuscrita, en letra tipo imprenta y con bolígrafo negro o azul; d) si no contiene las observaciones y leyenda de “corre y vale” en caso de enmiendas, sobreescrituras o raspaduras; y/o e) si no consigna la firma y huellas dactilares conforme a lo establecido en el Reglamento (MVRA V). De igual manera, la entrega de libros incompletos en formatos físico y digital es causal de archivo sin posibilidad de subsanación.

Para que la autoridad sea efectivamente revocada tras haber pasado por los procesos de verificación y por el acto de vo-tación, la asistencia electoral debe superar el 50% +1 del padrón electoral de la circunscripción (LRE Art. 30), el apoyo a la revocatoria debe ser mayor que su rechazo, y la opción por revocar a la autoridad debe superar en cantidad y en porcentaje a la votación obtenida por dicha autoridad al momento de su elección por voto popular (LRE Art. 31 a y b). Por consiguiente, puede darse el caso de que haya una participación elevada y una mayoría de votos a favor de revocar la autoridad pero que el procedimiento no proceda porque la autoridad recibió un caudal de votos superior en su elección.

Finalmente, existen ciertos vacíos en la regulación para el caso de que una autoridad sea revocada. La Ley del Régimen Electoral (LRE) establece que cuando una autoridad sea efectivamente revocada se aplica lo que diga la Constitución Polí-tica del Estado o las normativas fundamentales de cada entidad territorial autónoma (Estatutos Departamentales o Cartas

5. Aprobado mediante Resolución de Sala Plena TSE-RSP-ADM Nº 0580/2017 del 13 de diciembre de 2017 y modificado mediante Resolución de Sala Plena TSE-RSP-ADM Nº 012/2018 del 17 de enero de 2018.

6. Aprobado mediante Resolución de Sala Plena TSE-RSP-ADM Nº 0140/2018 del 3 de abril de 2018. 7. Aprobado mediante Resolución TSE-RSP-374/2018 del 8 de agosto de 2018.

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Orgánicas). En este sentido, el Artículo 286 de la Constitución mezcla la revocatoria con otras causales de alejamiento de una autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo tales como la renuncia, muerte e inhabilitación permanente estableciendo la convocatoria a elecciones como el mecanismo de sustitución, con la condición de que no haya transcurrido la mitad del mandato de dicha autoridad. Esto genera una contradicción ya que las revocatorias solamente pueden solicitarse una vez transcurrida la mitad del mandato de una autoridad. La salida establecida en el mismo artículo de la Constitución establece que se dará una sustitución según lo definido en la Carta Orgánica municipal, de lo que surge otro problema, ya que pocos gobiernos municipales cuentan con carta orgánica.

3. La normativa boliviana en perspectiva comparada

Los diseños institucionales condicionan la viabilidad y por ende las prácticas de un mecanismo de participación ciudadana y/o control social. Esto es así porque los requisitos y procedimientos de activación generan unos incentivos que hacen fac-tible o imposible su activación además de atribuir responsabilidades a los organismos de control. ¿Es el diseño institucional de la revocatoria en Bolivia más o menos complejo que en otros casos? Para analizar esta cuestión los aspectos clave a com-parar refieren a las razones de activación, el período en que puede activarse el mecanismo, el número de firmas necesarias, el tiempo otorgado para reunirlas, las mayorías requeridas para remover la autoridad y las consecuencias en caso de que una autoridad sea efectivamente revocada (la tabla 2 resume algunos de estos elementos).

Causales de activación

En algunas normativas la revocatoria se regula como derecho político, con la consigna tácita de que “el pueblo da y el pue-blo quita”, en otras se exige fundamentar las razones. En Ecuador (2008-2010), Perú (1994-2013), Venezuela y Dakota del Norte en Estados Unidos no es necesario fundamentar ni tampoco probar los causales por los que se solicita la remoción de una autoridad. Las razones pasan a formar parte de la campaña de recogida de firmas y eventualmente de los comicios, sin requerir de la intervención de los organismos electorales, que se limitan a supervisar el número de firmas. Los marcos regulatorios que exigen la fundamentación, como el ecuatoriano desde 2011, suelen traer mayores problemas de imple-mentación. El caso ecuatoriano es particularmente ilustrativo en este sentido ya que mientras entre 1998 y 2008 se pedía el sinsentido de basar una revocatoria en corrupción con sentencia firme (una contradicción en sus propios términos, ya que una autoridad con sentencia firme es apartada de su cargo), desde 2011 se restablecen causales muy específicos (incum-plimiento de programa o de la normativa de participación) que otorgan a la autoridad electoral unas competencias que superan lo administrativo para juzgar la “validez” política de la solicitud. Eso ocurre porque el organismo electoral no sólo debe supervisar el cumplimiento de los requisitos sino también juzgar sin son válidos y suficientes. En escenarios en que la independencia de los organismos electorales está en cuestión se generan problemas de legalidad y legitimidad.

Bolivia se ubica en medio ya que por un lado no se establecen causales específicos, pero por otro la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene que aprobar la convocatoria por mayoría absoluta, lo que acaba dando un rol difícilmente justificable al órgano político en la decisión sobre si la consulta procede o no.

Periodo de activación

La idea que subyace a la regulación de un periodo delimitado en que es posible activar una revocatoria de mandato es que una autoridad debe contar con un tiempo mínimo para demostrar que puede ejercer adecuadamente la función pública. Lo más corriente es que este período sea de un año desde el inicio del mandato, aunque en regulaciones como la de Bolivia y Venezuela se considera que el tiempo debe ser mayor y alcanzar hasta la mitad del período. También se encuentran excepciones, como California, en que no hay límites para iniciar una solicitud de revocatoria, lo que puede alimentar, en casos de crisis de los partidos, una constante activación o amenaza de activación que se disocia de la rendición de cuentas, corriéndose el riesgo de que pase a formar parte de la puja político-partidaria.

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Las firmas: número y tiempo de colección

El número de firmas y el tiempo para reunirlas es central ya que un número muy elevado podría imposibilitar la activación mientras que un número muy bajo podría incentivar un uso tan frecuente que erosione la gobernabilidad (en combinación con otras variables, como los umbrales de aprobación requeridos). El tiempo para reunirlas se vincula con otros procesos, observándose nuevamente excepciones, como la de la normativa venezolana, en que apenas se otorgan tres días y en lugar habilitado por el organismo electoral (y bajo su supervisión). Estas condiciones reducen enormemente los problemas de verificación de firmas, pero dificultan la reunión de las mismas y pueden ser percibidos como formas de control para evitar revocatorias indeseadas por el gobierno si el organismo electoral se percibe como carente de autonomía.

Tabla 2: La regulación boliviana en perspectiva comparada

País/Estado

Bolivia

Ecuador 1998

Ecuador 2008

Ecuador desde 2011

Perú (hasta 2013)

Venezuela

California

Minnesota

North Dakota

Razones

Derecho político

Corrupción; Voto programático

Derecho político

Voto programático

Derecho político

Derecho político

Derecho político

Malversación, mala administra-

ción, crímenes

Derecho político

Periodo de activación

Mitad del mandato, antes del último año

Por corrupción, en cualquier

momento

Después del primer año, antes

del último


del último


del último

Mitad del mandato, antes del último año

En cualquier momento



Firmas

25% (N/D/R)30% (M)

30%

10%

Desde 25% (5.000 votantes registrados) a 10% en + 300.000

votantes

25% pero hasta un máximo de 400,000

20%

12% votantes en la última elección

25% votantes en la última elección

25% electores

Tiempo para reunir las

firmas

90 días

---

60 a 180 días

60 a 180 días

Ilimitado (dentro del

período)

3 días

160 días

90 días

--

Si la autoridad es revocada

Nuevas elecciones siempre y cuando no se haya cumplido la

mitad del mandato

Asumen lo/as suplentes



Si se revocan más de 1/2 de las autoridades se convocan

nuevas elecciones, si no asumen los suplentes

Dependiendo del momento, nuevas elecciones o asumen

los suplentes

En una elección simultánea se revoca o no y si se revoca se

elige la nueva autoridad

Nuevas elecciones

Nuevas elecciones

Fuente: Elaboración propia basada en las leyes de cada estado/país.Nota: N = Nacional / D = Departamental / R = Regional / M = Municipal

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Mayorías y umbrales

Altos porcentajes de validación y umbrales de aprobación pueden generar que, aunque gane una opción, como ocurre a menudo en Colombia, la misma no prospere porque el número de votantes no supera el umbral para que se considere vá-lido. Otro tanto ocurre con las mayorías solicitadas que pueden derivar en que una autoridad que saca más votos en contra sea ratificada si no supera la mayoría establecida.

Asumen los suplentes o se convocan elecciones

El estudio comparado de experiencias sugiere que la convocatoria de elecciones anticipadas podría funcionar como incen-tivo para que los partidos se aboquen a activar revocatorias (los perdedores de una elección contra el ganador). Esto ocurre especialmente en contextos en que el sistema de partidos es débil, fragmentado y escasamente institucionalizado. En Perú señalan que el incentivo político partidario estaría detrás de buena parte de los intentos de activación (véase Welp 2016, Tuesta Soldevilla 2014). Los diseños institucionales generan una arena en que el mecanismo puede contribuir a resolver situaciones de crisis extrema, para las que parece haberse pensado, o alternativamente convertirse en un instrumento más de la lucha política o eventualmente en una “institución durmiente” (Serdült 2015). Las diferentes consecuencias dependen, a su vez, no sólo de los diseños institucionales sino también de la fortaleza de los organismos de control y supervisión y la responsabilidad y fortaleza de los representantes y partidos políticos.

4. Prácticas

Desde que se permite la revocatoria de mandato en Bolivia (2009) se han presentado un total de 369 solicitudes para revo-car a diferentes autoridades del país8. En el primer intento llevado adelante, en el año 2013, se presentaron un total de 124 solicitudes para remover 216 autoridades. Este proceso, sin embargo, fue caracterizado por Julio Verdugo-Silva (2014) como un fenómeno desarrollado “entre la expectativa de uso y los intentos fallidos de activación” porque de las 124 solicitudes, 79 fueron aceptadas, pero ninguna de ellas desembocó en la celebración del proceso electoral por no cumplir con los requisi-tos sea de forma o de cantidad de firmas recolectadas.

El proceso llevado adelante en esta segunda oportunidad, en el año 2018, presentó características propias, aunque con si-milares resultados. Se presentaron un total de 245 solicitudes, de las cuales 16 fueron desistidas y 62 no pasaron a la fase de recolección de firmas. Estas solicitudes fueron destinadas a 371 Concejales, 84 Alcaldes, 15 Asambleístas Departamentales (3 por población y 12 por territorio), 2 Ejecutivos Seccionales de Desarrollo, 2 Corregidores, un Sub-Gobernador, 5 Goberna-dores, un Asambleísta Regional, y 2 Diputados Uninominales. Esto refleja un incremento de 124% en la cantidad de autori-dades que se pretendieron revocar; de igual manera los tipos de autoridades variaron de cuatro tipos en 2013 (Concejales, Alcaldes, Asambleístas Departamentales, y Diputados Uninominales) a 9 tipos en 2018 (Alcaldes, Concejales, Asambleístas Departamentales, Ejecutivos Seccionales de Desarrollo, Corregidores, Sub-Gobernadores, Gobernadores, Asambleístas Re-gionales, y Diputados Uninominales).

8. Se tiene una experiencia previa en 2008 donde se sometieron a revocatoria a ocho de los nueve prefectos de Departamento junto con el Pre-sidente y Vicepresidente del país. Sin embargo, este proceso fue iniciado “desde arriba” por el mismo presidente como estrategia para resolver una pugna política con autoridades departamentales opositoras (principalmente del oriente del país) que polarizaba el país (para un análisis de esta experiencia, véase Mayorga y Rodríguez 2015).

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Gráfico 1: Tipos de autoridad objetivo de solicitudes de revocatoria 2013-2018

Fuente: Elaboración propia con base en Datos del OEP y Verdugo-Silva (2014)

A continuación, se presenta un análisis detallado de los intentos de activación de 2018. Se toman en cuenta cobertura geo-gráfica, tamaño de población, afiliación partidaria y género como elementos para describir los intentos de revocatoria de mandato. Finalmente, se describen algunas características de la única solicitud que prosperó: Bolpebra.

Cobertura geográfica

La interrogante que guía esta sección es si existen regiones o departamentos en los que se intentan activar más procesos de revocatorias que en otros. El Gráfico 2 muestra la cantidad de solicitudes presentadas por departamento, indistintamente de si las mismas fueron dirigidas a autoridades municipales, departamentales, regionales o nacionales. En la misma gráfica se compara las solicitudes con la cantidad de municipios sobre los que fueron presentadas. Esta distinción se realiza en virtud de que en varios municipios se presentó más de una solicitud incluso para las mismas autoridades. Este fenómeno puede deberse a un alto descontento de la población con sus autoridades electas y/o a casos de falta de coordinación entre distin-tos actores sociales para llevar adelante una sola solicitud con los esfuerzos que eso representa.

Gráfico 2: Solicitudes de revocatoria y municipios en que se presentaron por Departamento

Fuente: Elaboración propiaNota: La suma total de solicitudes es de 235 debido a que no contempla 10 solicitudes presentadas al Tribunal Supremo Electoral que no avanzaron

(3 desistidas y 7 rechazadas) por falta de información detallada del tipo de autoridades.

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El caso más paradigmático es el de Tarija, ya que alberga la mayor cantidad de solicitudes en la menor cantidad de munici-pios (43 solicitudes en cuatro municipios). En los casos de Pando y Chuquisaca se presentaron 8 y 13 solicitudes en cuatro municipios respectivamente. En Santa Cruz, La Paz, Potosí y Cochabamba las solicitudes presentadas provienen de una mayor cantidad de municipios. La mayor cantidad de municipios afectados por solicitudes se observa en el Departamento de La Paz. Todos estos datos, sin embargo, pueden ser engañosos si no se presenta tal cantidad en relación al número total de municipios de cada Departamento.

Tabla 3: Municipios que presentaron solicitudes de revocatoria por Departamento

Fuente: Elaboración propia

La Tabla 3 muestra la cantidad de municipios objetivo de las solicitudes de revocatoria y el porcentaje que eso repre-senta del total de municipios que existen en cada Departamento. En este caso llama la atención Beni, donde más de la mitad de los municipios del Departamento tuvieron algún tipo de iniciativa para revocar a alguna autoridad. Luego sigue Tarija con 36,4% de los municipios del Departamento. La mayoría de los departamentos se queda en un umbral de entre 20 y 28 por ciento. Chuquisaca es el Departamento con menos municipios involucrados en activaciones (13,8% del total departamental).

Por último, el Gráfico 4 muestra las variaciones de los tipos de autoridades por Departamento. Cabe recalcar que más allá de las solicitudes presentadas en los 88 municipios de todo el país, se suman 9 en provincias y 5 en departamentos. Los tipos de autoridades se dan en función de la forma de elección de cada uno de ellos, es así que en los municipios se trata de Con-cejales, Alcaldes, algunos Asambleístas por población y por territorio dependiendo el Departamento, Ejecutivos Seccionales de Desarrollo en el caso de Tarija, Corregidores en el caso de Beni, Asambleístas Regionales, y Diputados Uninominales que pueden estar hasta dentro de la circunscripción municipal. En cuanto a las provincias, las autoridades que pueden surgir de las mismas son los Asambleístas Departamentales por población o por territorio según el Departamento y los Sub-Gober-nadores en el caso de Beni. Por último, los cinco Gobernadores provienen de los Departamentos.

DEPARTAMENTO

LA PAZ

ORURO

POTOSI

COCHABAMBA

CHUQUISACA

TARIJA

SANTA CRUZ

BENI

PANDO

TOTAL DE MUNICIPIOS

87

35

40

47

29

11

56

19

15

PORCENTAJE

27,6

20

17,5

23,4

13,8

36,4

28,6

57,9

26,7

MUNICIPIOS CON SOLICITUD DE REVOCATORIA

24

7

7

11

4

4

16

11

4

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Gráfico 3: Tipos de autoridades por Departamento con solicitud de revocatoria


Una vez más, los departamentos de Tarija y Beni sobresalen. En esta situación ambos Departamentos tienen 6 tipos de autoridades diferentes que cuentan con solicitudes no repetidas9, aunque dichas autoridades varían en función del diseño institucional de cada Departamento (dentro de Tarija se pueden encontrar Ejecutivos Seccionales de Desarrollo y Asam-bleístas Regionales, mientras que dentro de Beni hay Sub-Gobernadores y Corregidores). Al otro extremo, el Departamento de La Paz es el más simple ya que solamente se presentaron solicitudes de revocatoria para Alcaldes y Concejales. Al medio de estos dos polos, los restantes 6 Departamentos muestran entre 3 y 4 tipos de autoridades.

Tamaño poblacional

El tamaño demográfico de la circunscripción de una autoridad que se pretende revocar podría influir sobre la frecuencia de activación. La hipótesis responde a la lógica de que, a menor cantidad de población, menor cantidad de firmas requeridas para activar una revocatoria de mandato, y por ende sería más fácil el proceso y más probable tener éxito. ¿Explica el tamaño poblacional más o menos frecuencia de intentos de activación?

Gráfico 4: Solicitudes de revocatoria por tamaño de la población


9. Se explicita no repetidas dado que en varios casos muchas solicitudes fueron presentadas para la misma autoridad. En esas situaciones solamente se cuenta como una autoridad.

13


Los datos recopilados muestran que la mayor cantidad de solicitudes se presentaron en entidades con población entre 5.001 y 20.000 habitantes. Este dato parece reforzar la hipótesis planteada, pero con la salvedad de que no se trata de las más pequeñas sino de aquéllas con población media-baja. El panorama se complejiza más al dar cuenta de que las entida-des con menor población de todas (menos de 5.000 habitantes) son las que albergaron la menor cantidad de solicitudes presentadas. Por último, las entidades que están al medio en cuanto cantidad de solicitudes son las que también están al medio en cuanto a cantidad de población. Estos tres datos dan a pensar que la hipótesis debiera replantearse incorporando la ubicación geográfica respecto de los centros (capitales y/o ciudades más grandes), bajo la lógica de que mientras una entidad esté más lejos no solamente tiende a tener menos población, sino que también experimenta mayores dificultades en la organización y recolección de los requisitos formales para llevar adelante las solicitudes.

Dado que la mayor cantidad de autoridades sobre las que se presentaron solicitudes de revocatoria fueron autoridades municipales (ver Gráfico 1), es necesario hacer énfasis en las mismas. En este sentido, el Gráfico 6 presenta las solicitudes destinadas a algún tipo de autoridad municipal (Alcalde y/o Concejales) por el tamaño poblacional de tales municipios.

Gráfico 5: Cantidad de autoridades municipales con solicitud de revocatoria por tamaño poblacional


Los municipios de entre 5.001 y 20.000 habitantes y de entre 20.001 y 50.000 habitantes son los que más solicitudes presen-taron para revocar a sus autoridades. En el primer caso, de las 59 autoridades que se querían revocar 34 estaban destinadas a Alcaldes y 25 a Concejales; en el segundo caso, de las 43 autoridades, 27 eran Alcaldes y 16 Concejales. En los otros cuatro escenarios para los municipios más pequeños o más grandes, poblacionalmente hablando, se solicitaron 23 para Alcaldes y 17 para Concejales.

Los datos absolutos, sin embargo, no terminan de describir el panorama, es así que la Tabla 4 relativiza los valores presenta-dos a partir del porcentaje de activaciones sobre el total de entidades por tamaños, diferenciando, también, entre munici-pios, provincias, y departamentos.

14


Tabla 4: Incidencia del tamaño de población sobre activaciones


Los resultados obtenidos refutan la hipótesis de que a menor tamaño de las entidades mayor frecuencia de activación. Con-trariamente a lo propuesto, los datos relativos dan cuenta de que las entidades con mayores poblaciones son las que más intentos reciben tanto a nivel departamental como municipal y provincial. Más aún, los municipios que son los espacios que más solicitudes recibieron muestran una correlación lineal negativa entre tamaño poblacional y activaciones relativizadas según su incidencia sobre el total de municipios existentes dentro de ese rango poblacional. Las provincias, por su parte, si bien muestran variaciones no lineales entre el tamaño demográfico y las activaciones, confirman que las que más recibieron en términos relativos fueron las que mayor población concentran. Finalmente, los departamentos exhiben una concentra-ción total de las activaciones en los que más población tienen.

HAB. / ENTIDAD

< 5.000

5.001 - 20.000

20.001 - 50.000

50.001 - 150.000

150.001 - 500.000

> 500.001

TOTAL

TOTAL MUNICIPIOS

63

192

60

15

5

4

339

MUNICIPIOS AFECTADOS

5 (7,94%)

38(19,79%)

28 (46,67%)

10 (66,67%)

5 (100%)

4 (100%)

90 (26,55%)

TOTAL PROVINCIAS

3

29

39

31

7

3

112

PROVINCIAS AFECTADAS

0 (0%)

4 (13,79%)

3 (7,69%)

2 (6,45%)

1 (14,29%)

2 (66,67)

12 (10,71%)

DEPARTAMENTOS AFECTADOS

--

--

--

0 (0%)

0 (0%)

5 (100%)

5 (55,56%)

TOTAL DEPARTAMENTOS

0

0

0

1

3

5

9

15


Afiliación partidaria

En cuanto a la afiliación partidaria de las autoridades que se pretende revocar, se debe tomar en cuenta que varias solicitu-des contemplaban a más de una autoridad y que en algunos casos éstas pertenecen a partidos distintos. Es por este motivo que los totales presentados por partido sobrepasan la cantidad de solicitudes en general. La organización política que fue objeto de la mayor cantidad de solicitudes fue el Movimiento Al Socialismo (MAS) con un total de 341 solicitudes destinadas a distintos tipos de autoridades de este partido. Le sigue DEMOCRATAS con 87 solicitudes hacia sus miembros y luego MNR con 56. En total son 38 partidos o movimientos que son blanco de solicitudes de revocatoria. Sin embargo, es necesario hacer dos precisiones, la primera es que muchas de las solicitudes estuvieron destinadas a la totalidad de los cuerpos legisla-tivos, en especial Concejos Municipales, donde el MAS tiene gran presencia (1.144 concejales de 2.022 del total existente en el país, lo que representa el 56,58%); la segunda precisión es la relativa al porcentaje de miembros de los distintos partidos que son objeto de las solicitudes en relación al total de autoridades que pertenecen a dichos partidos/movimientos. En este sentido, esta mayoría de solicitudes presentadas hacia el MAS puede resultar engañosa. Es así que la Tabla 5, a continuación, presenta información más detallada y relativa por tipo de autoridad y partido.

Tabla 5: Partidos de autoridades objeto de solicitud de revocatoria


PARTIDO

MAS

DEMOCRATAS

MPS

MNR

ASP

SOL.BO

UN

FPV

POTOSIMOP

PP

UNICO

PUD

ASIP

AS

CST

FRI

NACER

UNIR

UDA

SOL

TOTAL ALCALDES

227

22

15

10

7

4

2

5

2

5

1

2

4

3

1

1

3

2

1

0

SOLICITUDESALCALDES

46(20,26%)

7(31,81%)

1(6,67%)

5(50%)

3(42,86%)

1(25%)

1(50%)

4(80%)

1(50%)

2(40%)

0(0%)

1(50%)

1(25%)

1(33,33%)

0(0%)

1(100%)

2(66,67)

1(50%)

1(100%)

--

TOTAL CONCEJALES

1.144

131

88

59

43

43

42

34

33

32

31

25

22

21

19

17

15

14

10

9

SOLICITUDES CONCEJALES

154 (13,46%)

33 (25,19%)

12 (13,64%)

30 (50,85%)

11 (25,58%)

13 (30,23%)

9 (21,43%)

12 (35,29%)

6 (18,18%)

1 (3,13%)

4 (12,90%)

10 (40%)

6 (27,27%)

4 (19,05%)

3 (15,79%)

4 (23,53%)

0 (0%)

1 (7,14%)

8 (80%)

4 (44,44%)

SOLICITUDES ASAMBLEISTAS

22 (13,41%)

2 (8%)

--

2 (40%)

0 (0%)

0 (0%)

2 (40%)

--

4 (100%)

0 (0%)

0 (0%)

0 (0%)

--

--

0 (0%)

0 (0%)

0 (0%)

--

1 (11,11%)

--

TOTAL GOBERNADORES

6

1

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

SOLICITUDES GOBERNADORES

4 (66,67%)

0 (0%)

--

--

--

0 (0%)

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

--

1 (100%)

--

TOTAL ASAMBLEISTAS

164

25

0

5

1

12

5

0

4

5

1

2

0

0

3

1

7

0

9

0

16


En los cuatro tipos de autoridades presentadas, la organización política que más solicitudes recibe para intentar revocar a sus autoridades es el MAS; sin embargo, es necesario relativizar estos datos. Según datos oficiales (OEP 2017), fueron 38 los partidos políticos o agrupaciones ciudadanas que obtuvieron al menos una alcaldía; más de 50 las que lograron hacerse con al menos una concejalía; 14 que obtuvieron representación legislativa departamental; y 4 se hicieron con por lo menos una gobernación.

De las organizaciones políticas que obtuvieron algún grado de representación para los cuatro tipos de autoridades desta-ca el MAS, que recibió solicitudes de revocatoria para el 20,26% de sus Alcaldes, 13,46% de sus Concejales, 13,41% de sus Asambleístas Departamentales, y 66,67% de sus Gobernadores en todo el país. DEMOCRATAS, por su parte, fue objeto de intentos de revocatoria para 31,81% de sus Alcaldes, 25,19% de sus Concejales, y 8% de sus Asambleístas Departamentales; su único Gobernador, del Departamento de Santa Cruz, no fue afectado por solicitudes de revocatoria. SOL.BO recibió solici-tudes de revocatoria para 25 % de sus Alcaldes y 30,23% de sus Concejales; ninguno de sus Asambleístas Departamentales, ni su único Gobernador, recibieron solicitudes de revocatoria. Por último, UDA fue afectado en su único Alcalde (100%), el 80 % de sus Concejales, 11,11% de sus Asambleístas Departamentales, y en su único Gobernador (100%). En los extremos de solicitudes de revocatoria para Asambleístas departamentales, destaca que toda la representación de POTOSIMOP10 (100%, equivalente a sus cuatro representantes) recibió solicitud de revocatoria, siendo el extremo superior; mientras que, en el extremo inferior sin contar el cero, los DEMOCRATAS (2 de 25) fueron los menos afectados por solicitudes de revocatoria.

De las restantes agrupaciones políticas que no obtuvieron cargos ejecutivos departamentales, pero sí sobresalieron en los comicios municipales, destaca que las autoridades municipales electas por parte de Movimiento Por la Soberanía (MPS)11 que trataron de ser revocadas significaron el 6,67% de sus alcaldes y el 13,63% de sus concejales, y, en el MNR, todavía vigen-te a nivel subnacional en algunos departamentos, el 50% de sus alcaldes y el 50,85% de sus concejales. En los extremos del nivel municipal, el 80% de los alcaldes del Frente Para la Victoria (FPV)12 y el 66,67% de NACER13 fueron objeto de intentos de revocatoria; por el otro lado, los porcentajes más bajos fueron los de MPS (6,67%). En cuanto a solicitudes de revocatoria para concejales, el partido del que más autoridades electas fueron blanco de intentos fue el MNR con su 50,85% mencionado anteriormente; mientras que, en el otro extremo, el partido que menos de sus concejales se intentaron remover mediante la activación de este mecanismo fue Participación Popular (PP)14 con solamente 3,13% que representa al único concejal de sus 15 que recibió solicitud de revocatoria.

10. Movimiento de Organización Popular (MOP o POTOSIMOP) es una agrupación ciudadana del Departamento de Potosí vigente desde abril de 2006.

11. El MPS es una agrupación ciudadana del departamento de La Paz reconocida legalmente desde enero de 2010. Ex miembros del MAS, tales como Román Loayza y Félix Santos, así como dirigentes sindicales y campesinos como Alejo Veliz y Felipe Quispe, formaron o forman parte de sus filas. Su representante es Lino Villca dirigente cocalero de los Yungas y cofundador del MAS.

12. Partido de alcance nacional con personalidad jurídica reconocida en febrero de 2009 que obtuvo cinco alcaldías y, en 5 departamentos, logró hacerse de 34 concejalías.

13. Nacionalidades Autónomas por el Cambio y Empoderamiento Revolucionario (NACER) es una agrupación ciudadana del Departamento del Beni legalmente constituida desde junio de 2006 que obtuvo tres alcaldías.

14. Agrupación ciudadana del Departamento de Oruro legalmente constituida desde 2014 que obtuvo un total de 32 concejalías entre Oruro y Santa Cruz.

17


Género

La última de las características a ser explorada es la relacionada a género. Se observa aquí si las autoridades mujeres fueron mayor blanco de intentos de revocatoria. Se tomaron en cuenta los cargos de elección unipersonal, dejando de lado las solicitudes para concejales y asambleístas electos por lista. Esto en razón de que la mayoría de las solicitudes para este tipo de autoridades fueron presentadas a la totalidad de la entidad o de los electos, por lo que analizar la cuestión de género en estas instancias sería analizar un reflejo de dicha entidad y no así de lo que a este acápite le interesa: buscar si existe alguna tendencia en que las mujeres tienen más probabilidades de sufrir revocatorias.

Tabla 6: Solicitudes de revocatoria por género

Fuente: Elaboración propia con apoyo de datos del Observatorio de Paridad Democrática del OEP (observatoriodeparidaddemocratica.oep.org.bo) y del Atlas Electoral Tomo IV (OEP 2017).

La Tabla 4 muestra, en términos absolutos, que de las autoridades que no se eligen mediante listas sobre las que se intenta-ron activar revocatorias, 13 son mujeres y 88 son hombres. La Tabla presenta entre paréntesis el porcentaje que esos datos absolutos significan del total de autoridades existentes en el país, por género. En los casos de diputadas y de asambleístas departamentales mujeres, la cantidad de autoridades mujeres que fueron objeto de solicitudes de revocatoria no significa un porcentaje relevante dentro de las entidades a las que dichas autoridades pertenecen. En ambos casos las solicitudes presentadas representan un 3,23% del total de asambleístas mujeres y diputadas. Por otra parte, los seis asambleístas de-partamentales hombres significan un 4,05% del total de asambleístas varones en todo el país; por su parte el diputado uninominal sobre el que se presentó la solicitud de revocatoria representa el 3,13% del total de diputados uninominales en la Asamblea Legislativa Plurinacional.

La situación es distinta en el caso de las Alcaldías. Las ocho autoridades ejecutivas municipales mujeres representan un 28,57% del total que existen en el país, mientras que los 76 alcaldes hombres sobre los que se presentaron solicitudes de revocatoria solamente significa el 24,44% del total que existen en el país. Este dato refleja no solamente la enorme brecha de género todavía pendiente para máximas autoridades ejecutivas en el nivel municipal, sino que también muestra una aparente tendencia de género para los intentos de revocatoria de mandato por iniciativa popular, con una diferencia de cuatro puntos porcentuales. Finalmente, es necesario hacer notar que las solicitudes de revocatorias presentadas para los cinco gobernadores representan el 55,56% de este tipo de autoridades, mientras que mujeres no entran en esta sección, debido a que ninguna de las nueve autoridades ejecutivas departamentales son mujeres.

MUJERES

HOMBRES

ALCALDESAS

ALCALDESAS

Total Bolivia

28

Total Bolivia

311

Total Bolivia

124

Total Bolivia

148

Total Bolivia

31

Total Bolivia

32

Total Bolivia

0

Total Bolivia

9

Intentos de Revocatoria8 (28,57%)


Intentos de Revocatoria

4 (3,23%)


6 (4,05%)


1 (3,23%)


1 (3,13%)


--


ASAMBLEÍSTAS DEPARTAMENTALES

ASAMBLEÍSTAS DEPARTAMENTALES

DIPUTADAS UNINOMINALES

DIPUTADAS UNINOMINALES

GOBERNADORAS

GOBERNADORAS

18


Solicitudes encaminadas

Una vez explorado el panorama general de las solicitudes presentadas, resulta relevante dar cuenta de la siguiente fase del proceso: la recolección de firmas. De las 245 solicitudes presentadas, 16 desistieron al inicio, 62 fueron rechazadas, y 168 fueron habilitadas para la recolección de firmas.

Gráfico 6: Cantidad de solicitudes por cantidad de firmas requeridas


El Gráfico 6 refleja la cantidad de firmas requeridas por las solicitudes que estaban habilitadas para esta segunda parte del proceso. Las solicitudes que requerían de 5.001 a 20.000 firmas fueron las más presentes en esta etapa, sin embargo, las solicitudes que necesitaban menos de 5.000 firmas quedaron en segundo lugar no por mucho. A ambos grupos las separa cinco solicitudes de diferencia. Casi la mitad de las solicitudes de los dos primeros casos era lo que comprendía el rango de entre 20.001 y 100.000 firmas. Finalmente, las solicitudes habilitadas que precisaban más de 100.001 firmas fueron solamen-te cinco.

Los plazos formales, es decir por ley, establecían un máximo de 90 días para la recolección de firmas. Sin embargo, este mis-mo plazo podía ser menor, según el diseño institucional (ver punto 2 del presente informe), en los casos en que una solicitud refería a una autoridad contra la que ya había sido presentada otra iniciativa con anterioridad. Incluso se dieron casos en los que dentro de una misma solicitud de revocatoria para diferentes autoridades de entidades distintas (por ejemplo, una sola solicitud para alcalde y concejales), los plazos hayan variado según la autoridad15. Así, en 104 casos se otorgaron los 90 días para la recolección de firmas. En otros 74 casos la cantidad de días efectivos para la recolección de firmas fue distinta a los 90 establecidos: en nueve situaciones se superaron los 90 días de plazo (91 días para cinco autoridades, 92 días para dos autoridades, 93 y 96 días para las restantes dos autoridades, respectivamente); por debajo del plazo máximo establecido en la normativa boliviana, la solicitud que tuvo la menor cantidad de tiempo fue una presentada para el Alcalde del municipio de Yacuiba (Tarija) debido a que en el mismo municipio y para la misma autoridad se llegaron a presentar 13 solicitudes diferentes, por lo que, aplicando la normativa, la primera de ellas determinó el tiempo de las demás16.

15. Esto provoca que la sumatoria deja de ser 168, que corresponde a la cantidad de solicitudes aceptadas. Existen 10 casos que están inmersos dentro de otras solicitudes.

16. Todos los datos provienen de una base de datos facilitada por Secretaría de Cámara del Tribunal Supremo Electoral tras una solicitud escrita hecha por los autores.

19


De 245 solicitudes presentadas y 168 habilitadas para la recolección de firmas solamente una (1) de ellas pasó a la habilita-ción para realizar el referendo de revocatoria. A continuación, se analizan las razones de inhabilitación expresadas en la base de datos del Tribunal Supremo Electoral.

Gráfico 7: Razones de inhabilitación de solicitudes de revocatoria

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo ElectoralNota: Las cantidades suman un total de 176 dado que algunas solicitudes que contenían iniciativas de revocatoria para más de un tipo de autoridad

expresaban en algunos casos razones distintas.

Se registran seis motivos de inhabilitación de una solicitud: incumplimiento de plazo, no presentación o desistimiento in-formal, incumplimiento de requisitos en general, no cumplimiento de requisitos formales o de forma, incumplimiento de la cantidad de firmas, y desistimiento formal. Con una diferencia muy marcada, el incumplimiento de plazo fue el motivo que llevó a la mayor cantidad de solicitudes a no proceder hacia la celebración de referendos.

La no presentación o desistimiento informal, el incumplimiento de la cantidad de firmas, y los desistimientos formales que-dan claros como razones de inhabilitación, no obstante, las razones de incumplimiento de requisitos en general y de no cumplimiento de requisitos formales o de forma queda abierta a distintas interpretaciones con base en el reglamento del proceso de revocatoria de mandato 2018. Esto quiere decir que puede deberse a motivos tales como la incompatibilidad entre la partida física y la digital, la ausencia de uno o más datos personales de los adherentes, la no aclaración en casos de raspaduras o enmiendas en la partida, o el vacío injustificado de firma y huella dactilar; de igual forma, y según lo establecido en el Manual de Verificación de Registro de Adherentes, también podría ser el caso de que la partida no haya sido llenada de forma manuscrita, en letra tipo imprenta y/o con bolígrafo negro o azul.

La ambigüedad que presentan estas dos razones descritas, junto con la cantidad de solicitudes rechazadas que se encuen-tran dentro, llama la atención al proceso llevado adelante por las autoridades electorales, departamentales o nacional, se-gún corresponda. Esto llama a tomar en cuenta como una variable central el rol de los organismos electorales y la rutiniza-ción de ciertos procesos.

20


La excepcionalidad del caso de Bolpebra

La única solicitud que salió adelante en el mar de rechazos, incumplimientos, y desistimientos fue la presentada hacia el Alcalde del municipio de Bolpebra (Pando).

Bolpebra es un Municipio ubicado al norte del país en la frontera con Brasil y Perú17 a 58 km de la capital del Departamento de Pando, Cobija. Cuenta con una población de 2.173 habitantes (de acuerdo al Censo de 2012), que representa el 1,97% de la población del Departamento, y una superficie de 2.486 km2, por lo que su densidad poblacional es de 0,87 habitantes por kilómetro cuadrado. El 100 por ciento de su población es considerada rural. De acuerdo al Servicio Estatal de Autonomías (SEA)18 del Estado Plurinacional de Bolivia, 1.541 habitantes del municipio se encuentra dentro de la categoría de población pobre (la mayoría en pobreza moderada) y el promedio de su presupuesto municipal entre 2010 y 2015 es de casi 11 millo-nes y medio de bolivianos19.

La máxima autoridad ejecutiva del municipio, que será sometida a referendo revocatorio, es el Alcalde Erlin Hurtado Casa-nova del Movimiento Al Socialismo (MAS), cargo que obtuvo con el 41,09% del total de los votos en las elecciones subna-cionales de 2015. Su Concejo Municipal está conformado por cinco miembros de los cuales dos son del MAS, dos de PUD20, y uno que corresponde a PASO21.

La revocatoria fue dirigida sólo contra el Alcalde del municipio22. El promotor de la iniciativa fue Fernando Luis López Prada, delegado titular de Pando Somos Todos (PST), una agrupación ciudadana del departamento vigente legalmente desde octubre de 2016. La iniciativa necesitó de la recolección de apenas 371 adherentes equivalentes al 30% del padrón electoral del municipio (1.237 electores en la última elección23) y contó con el plazo de noventa (90) días, establecidos por ley, desde el 3 de enero de 2018 (fecha de notificación al promotor) hasta el 3 de abril del mismo año (fecha límite para la entrega de libros de adherentes).

Tras haber completado los requisitos y haber pasado por los controles de la administración electoral, la iniciativa pasó del Órgano Electoral Plurinacional a la Asamblea Legislativa Plurinacional para la convocatoria al proceso. Es así que el 17 de septiembre de 2018 se promulgó la Ley Nº 1101 de Convocatoria a Proceso de Revocatoria de Mandato del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra. En siete artículos se oficializó la convocatoria a elecciones, se estableció como fecha de realización el domingo 16 de diciembre de 2018, se instó al Tribunal Supremo Electoral a aprobar el Calendario Electoral, se estableció la pregunta para el día de los comicios, se confirmó la responsabilidad del Órgano Electoral Plurina-cional de administrar el proceso, y se estableció el procedimiento de transferencia de los recursos solicitados por el TSE para llevar adelante el acto electoral.

Dentro de las actividades y competencias señaladas por la Ley, destaca el procedimiento para la transferencia de recursos a favor del Órgano Electoral Plurinacional para llevar adelante el proceso de revocatoria. La normativa boliviana establece que los recursos necesarios provienen de las cuentas de cada entidad. Esto quiere decir que, para las revocatorias hacia au-toridades nacionales, los fondos salen del Tesoro General del Estado; para revocatorias hacia autoridades departamentales y municipales, los recursos derivan de los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales, respectivamente. En este sentido, la Ley de Convocatoria para el caso de Bolpebra establece que el Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra debe realizar la transferencia de los recursos establecidos por el Tribunal Supremo Electoral en los plazos que esta misma instancia determine. En caso de que el Gobierno Autónomo Municipal no realice esta transferencia de recursos dentro del plazo, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas está autorizado para ejecutar un débito automático de las cuentas Municipales en favor del Órgano Electoral.

17. Su nombre deriva, justamente, de una combinación de Bolivia, Perú, y Brasil: Bolpebra. 18. http://atesea.gob.bo/fichas/fichasM/ingreso.php19. El presupuesto varía de 7 millones en 2010 a 16 millones en 2013 y 10 millones en 2015.20. Partido Unido y Digno.21. Poder Amazónico Social una agrupación ciudadana de alcance departamental reconocida legalmente desde octubre de 2005. Su curul den-

tro del Concejo Municipal de Bolpebra se encuentra acéfalo. 22. Esto resulta relevante porque en el municipio se presentaron otras dos solicitudes que no prosperaron. Una hacia una Asambleísta Depar-

tamental y hacia el Concejo Municipal que pasó hacia la recolección de firmas, pero no fue presentada posteriormente. La otra, hacia los concejales municipales que fue rechazada y ni siquiera pasó a la fase de recolección de firmas.

23. La última elección que se utilizó para el cálculo del padrón electoral fue la de diciembre de 2017 donde se escogieron a las autoridades del Órgano Judicial electas por voto.

21


Con todo el marco normativo en orden, el TSE procedió a aprobar el Calendario Electoral dos días después de la promul-gación de la Ley de Convocatoria. La organización estaba en marcha y en orden hasta que, a finales de noviembre, a poco menos de un mes de la celebración de las elecciones, el proceso se paralizó. Las razones responden a que el Gobierno Autónomo Municipal no realizó la transferencia de recursos dentro del plazo y cuando se intentó activar el segundo meca-nismo (débito automático) encontraron que no había fondos suficientes dentro de las cuentas del Gobierno Municipal. Esto provocó que el Tribunal Supremo Electoral tuviera que solicitar a la Asamblea Legislativa Plurinacional la elaboración de una Ley que modifique la Ley 1101, de Convocatoria, postergando el proceso. La Cámara de Diputados aprobó el Proyecto de Ley Nº 406, de postergación del proceso de revocatoria en Bolpebra, el 11 de diciembre e inmediatamente pasó a la Cámara de Senadores. El tratamiento en la Cámara revisora fue expedito y para el 13 de diciembre el Pleno de la Asamblea Legisla-tiva Plurinacional sancionaba dicho Proyecto de Ley, estableciendo como nueva fecha de celebración de comicios el 17 de febrero de 2019.

5. Conclusiones

Los datos analizados en este informe muestran que ha habido un destacado interés por activar revocatorias del mandato en Bolivia. Por citar un ejemplo, el 57 por ciento de los municipios de Beni, el 36 por ciento de los municipios de Tarija y más del 20 por ciento de los municipios de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y Pando han registrado intentos de revocación. Sin embargo, apenas un referendo ha sido convocado. ¿Refleja esto el fracaso del mecanismo? Y si así fuera, ¿a qué se debe? Más investigación y un estudio en profundidad de los casos se requiere para llegar a conclusiones más sólidas, pero sí es posible adelantar una agenda de trabajo y unas conclusiones preliminares.

En primer lugar, el análisis del diseño institucional permite identificar aspectos que podrían ser mejorables para dar mayor eficiencia y seguridad en la activación de la revocatoria. Entre éstas destacan limitaciones del procedimiento, que refieren al escaso o nulo acompañamiento de las autoridades electorales para solucionar defectos administrativos y las limitaciones de los plazos. Por ejemplo, los plazos de resolución de errores y faltas en el cumplimiento de formalidades son extrema-damente cortos (24 horas) mientras los hechos que permiten desestimar solicitudes automáticamente son cuestionables (por ejemplo, el color de bolígrafo en que se escriben las firmas). Brindar asesoramiento y otorgar plazos adicionales para subsanar errores de forma es una solución vigente en la normativa de otros países de la región que debería considerarse.

En el diseño hay otras limitaciones, como la escasa atención dada a los procedimientos de validación de firmas. La expe-riencia latinoamericana reciente en ciudades capitales como Lima y Bogotá ha mostrado que la validación puede ocasionar numerosos problemas (véase Vásquez 2014). Trabajar en esta línea puede contribuir a prevenir problemas en el futuro.

En línea con lo que se reconocía desde el propio TSE24, los porcentajes de firmas requeridos parecieran ser muy altos, lo que dificulta la activación exitosa de la revocatoria en Bolivia. Se propone entonces diferenciar los porcentajes por tamaño poblacional o de electores bajo la lógica de que el mismo porcentaje requerido puede significar muy poco para una entidad pequeña y mucho para una grande. En esta misma línea, los porcentajes como tales no están muy alejados de los que dicta el análisis comparado, es así que pareciera ser más necesario revisitar los arreglos extras a la recolección de firmas (20% de cada departamento para autoridades nacionales, 20% de cada provincia para autoridades departamentales, y alcanzar el umbral (25%) en cada municipio que conforme la región) y los porcentajes que dichos arreglos establecen.

Otra cuestión a destacar refiere a los problemas de legitimidad que pueden derivar con el requisito exigido para la revoca-ción: una participación mayor al 50% +1 del padrón electoral y el apoyo mayoritario a la revocatoria, pero superando en can-tidad y en porcentaje a la votación obtenida por dicha autoridad al momento de su elección por voto popular. Esto podría derivar en un apoyo masivo a la revocatoria que no derive en la destitución si la autoridad fue electa con un porcentaje de votos superior (por ejemplo, un 55 por ciento a favor de la revocatoria no procedería si la autoridad fue electa con el 56 por ciento), y podría acarrear importantes problemas de legitimidad.

24. 4 razones por las que no prosperaron revocatorios. (1 de julio de 2018). La Razón, p. A20

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En el análisis del ciclo 2018, la mayor parte de las solicitudes habilitadas para recolección de firmas y que fueron posterior-mente archivadas se frustraron por el incumplimiento de los plazos establecidos. Si bien el periodo de 90 días coincide y/o está dentro de los márgenes de la mayoría de las experiencias comparadas, dos posibilidades no excluyentes entre sí pue-den proponerse: la primera, que los plazos puedan ser un poco mayores tomando en cuenta las características geográficas y demográficas de las poblaciones bolivianas, más aún en los casos de autoridades nacionales, departamentales y regionales que requieren otros arreglos más allá de un porcentaje del padrón electoral; la segunda posibilidad va más en torno a los procesos de educación y fortalecimiento ciudadano, es decir reforzar los conocimientos y capacidades de la población en cuanto al goce de derechos políticos “novedosos25”.

Es relevante también discutir y –se sugiere– modificar el rol otorgado a la Asamblea Legislativa Plurinacional. La re-vocatoria debería regularse como un proceso electoral y por tanto el órgano político no debe tener competencias para efectuar (o no) la convocatoria. Aunque no se han registrado problemas al momento, podrían observarse en el futuro, con nefastas consecuencias para la legitimidad e incentivos a la instrumentalización político partidaria de un mecanismo pensado para incrementar el rendimiento de cuentas. Este problema no es exclusivo de las revocatorias de mandato, sino que competen también a otros mecanismos de democracia directa como el referendo. En este sentido, y aprovechando un modelo de administración electoral independiente (Catt et al. 2014), que, a pesar de experimentar problemas, tiene un grado mayor de autonomía de modelos partidarios o algunos mixtos, podría destinarse la compe-tencia de convocar a este tipo de procesos electorales directamente al Órgano Electoral Plurinacional, como lo es con los procesos electorales de mandato fijo (LRE Art. 94, I).

Por último, generar instancias de deliberación y rendimiento de cuentas que acompañen la solicitud de revocatoria daría mayores oportunidades tanto a las autoridades que efectúan su trabajo correctamente como a la ciudadanía. Tanto insti-tuciones del Estado como la misma sociedad civil, deberían invertir más en los procesos de formación de opinión pública a partir de debates entre los promotores de las iniciativas y las autoridades sometidas, mucho más en los casos que efectiva-mente se lleguen a activar los procesos de revocatoria como sucedió con Bolpebra en 2018. Una ciudadanía informada es capaz de tomar más y mejores decisiones sobre cualquier tema, incluyendo la permanencia o salida de cualquier autoridad que ostenta un cargo de elección popular.

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25. Es decir que recién se contemplaron desde la Constitución de 2009.

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