Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo ... · SENTENZA sul ricorso numero di registro...

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.

1/23giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Pescara/Sezione 1/2012/201200278/…/201200421_01.XML

N. 00421/2012 REG.PROV.COLL.N. 00278/2012 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 278 del 2012, proposto da:

Alessandro Di Marcoberardino e Giovanna De Amicis, rappresentati e

difesi dall'avv. Maurizio Russi, con domicilio eletto presso Giampiero

Mastrodicasa in Pescara, via Arapietra, 32;

contro

- Comune di Montesilvano, rappresentato e difeso dall'avv. Marina De

Martiis, con domicilio eletto presso Marina De Martiis in Pescara, via

Catania,14;

- Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Distrettuale dello Stato, domiciliata in L'Aquila, via Buccio di Ranallo

C/ S.Domenico;

nei confronti di

- Lorenzo Silli, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Nieddu, Giulio

Cerceo e Stefano Corsi, con domicilio eletto presso Giulio Cerceo in

Pescara, via G. D'Annunzio, 142;

Manuel Anelli, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Colletti, con

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


domicilio eletto presso Andrea Colletti in Pescara, via Raffaello, 113;

per l'annullamento

dell’atto di proclamazione degli eletti alla carica di consigliere del

Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni svoltesi i giorni 6-7 e

20-21 maggio 2012, nella parte in cui sono stati attribuiti alle liste della

maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15 consiglieri, invece che 14 ed

è stato nominato quale consigliere il Sig. Lorenzo Silli della lista “Il

popolo di Montesilvano” e nella parte in cui non è stato proclamato

eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montesilvano, di

Lorenzo Silli, di Manuel Anelli e del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2012 il dott.

Michele Eliantonio e uditi l'avv. Maurizio Russi per le parti ricorrenti,

l'avv. Marina De Martiis per il Comune resistente, l'avv. distrettuale

dello Stato Massimo Lucci per il Ministero intimato e l'avv. Giulio

Cerceo per il controinteressato Lorenzo Silli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Alessandro Marcoberardino, candidato della lista “Città nuove”, e

la sig.ra Giovanna De Amicis, elettrice del Comune di Montesilvano,

riferiscono che nei giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012 si sono svolte le

elezioni del Sindaco e dei consiglieri comunali nel Comune di

Montesilvano.

Riferiscono, inoltre, che:

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


- il turno di ballottaggio del 20-21 Maggio 2012 si era svolto tra i

candidati sindaco Manola Musa (appoggiata al primo turno dalle

seguenti liste: PdL, Lista Civica Arcobaleno, Montesilvano Città Futura,

Città Nuove, La Destra) e Attilio di Mattia (appoggiato al primo turno

dalle seguenti liste: UdC, i Giovani per Montesilvano, Montesilvano

Bene Comune, PD, Essere Montesilvano, Sinistra Unita, IdV);

- a tale turno di ballottaggio si erano apparentate con il candidato

sindaco Manola Musa le liste Api – Alleanza per l’Italia e Democrazia e

Libertà, le quali aveva appoggiato al primo turno il candidato sindaco

Francesco Maragno, mentre si erano apparentate con il candidato

sindaco Attilio Di Mattia le liste Fini – Futuro e Libertà e il Popolo di

Montesilvano, le quali anch’esse al primo turno avevano appoggiato il

candidato sindaco Francesco Maragno;

- al turno di ballottaggio era risultato vincitore il candidato Attilio Di

Mattia;

- la Commissione Elettorale Centrale aveva attribuito alla maggioranza

n. 15 seggi ed alla minoranza n. 9 seggi;

- pertanto, erano stati proclamati quali eletti per la maggioranza, in base

a quanto disposto dall’art. 73, comma 10, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.

267, oltre al Sindaco Attilio Di Mattia, i consiglieri Feliciano D’Ignazio,

Gabriele Di Stefano, Adriano Chiulli, Enzo Fidanza, Massimiliano

Pavone per la lista Partito Democratico, Anthony Aliano e Stefano Di

Felice per la lista Montesilvano Bene Comune, Lino Ruggero e Pietro

Gabriele per l’UdC, Enea D’Alonzo e Fabio Vacca per l’IdV, Carlo

Tereo De Landerset per Fli, Deborah Comardi per Sinistra Unita,

Federico Di Giovanni per Essere Montesilvano e Lorenzo Silli come 15°

consigliere di maggioranza per la lista Il popolo di Montesilvano;

- per la minoranza erano stati proclamati consiglieri comunali De

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


Martinis, Cilli, Di Pasquale, Vittorio Catone per il PdL, Paolo Di Blasio

per la Lista Arcobaleno, Ernesto De Vincentiis per Montesilvano

Futura, e Manola Musa, Francesco Maragno e Manuel Anelli quali

candidati sindaci non eletti;

- il candidato ricorrente si era collocato al 9° posto tra tutti i candidati

della coalizione che aveva appoggiato il Sindaco perdente.

Con il ricorso in esame hanno impugnato dinanzi questo Tribunale tale

atto di proclamazione degli eletti, nella parte in cui erano stati attribuiti

alle liste della maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15 consiglieri,

invece che 14 ed era stato nominato quale consigliere eletto il Sig.

Lorenzo Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”. Hanno chiesto,

nella sostanza, la correzione di tale atto nel senso che vengano attribuiti

alla minoranza n. 10 seggi e non 9 come disposto con l’atto impugnato.

Hanno dedotto a tal fine due motivi di ricorso:

1) la violazione dell’art. 73, comma 10, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n.

267, che disciplina l’attribuzione del premio di maggioranza,

evidenziando che erroneamente la Commissione Elettorale Centrale

aveva inteso tale norma nel senso che la maggioranza consiliare avrebbe

dovuto raggiungere almeno il 60% dei seggi, per cui qualora avesse

assegnato alla maggioranza 14 consiglieri, la percentuale che questa

avrebbe raggiunto sarebbe stata del 58,33%. In realtà, tale scelta ha

comportato che sono stati assegnati 15 seggi alla maggioranza, così che

questa ha avuto una percentuale del 62,5% del consiglio comunale. Ad

avviso della parte ricorrente, nell’interpretazione di tale norma avrebbe

dovuto essere utilizzato il criterio analogico ed avrebbe dovuto

applicarsi in merito il principio dell’arrotondamento aritmetico previsto

in via generale in materia di elezioni comunali e provinciali dagli artt. 71,

comma 8, e 75, comma 8, del predetto D. Lgs. n. 267. E ad uguali

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


conclusioni si sarebbe dovuto pervenire anche considerando la ratio

della norma contenuta nel decimo di tale art. 73, che tende a garantire la

governabilità (criterio del 60%), in quanto non si era considerato che

anche il Sindaco fa parte a tutti gli effetti del Consiglio comunale, per

cui. qualora l’Ufficio Centrale avesse assegnato alla minoranza n. 10

seggi, alla coalizione vincitrice delle elezioni sarebbe stata ugualmente

garantita la maggioranza consiliare, in quanto questa avrebbe potuto

contare su 15 voti (14 consiglieri + 1 il Sindaco) su 25 votanti, cioè sul

60% dei voti. In aggiunta, ha osservato che la sentenza del Consiglio di

Stato n. 2928/20 12, pubblicata lo stesso giorno dei ballottaggio aveva

diversamente risolto il problema interpretativo ed aveva testualmente

affermato che “la norma, come risulta dal dato testuale, fissa nel 60% dei

seggi del consiglio il limite massimo del c.d. premio di maggioranza o di

governabilità” e che “la percentuale del 60% dei seggi esprime il numero

massimo dei seggi attribuibili a titolo di premio di governabilità, sicché

non si può far luogo ad alcun arrotondamento dei decimali all’unità

superiore, non potendo mai essere superata per effetto dei decimali la

percentuale del 60% dei seggi attribuibili alla coalizione collegata al

sindaco vincente”, per cui “l’arrotondamento alla unità superiore

comporterebbe l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco

vincente di un ulteriore seggio con superamento del limite invalicabile

del 60% dei seggi attribuibili a detta coalizione nelle condizioni previste

dalla legge ”.

2) che l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza era stato

assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato sindaco non eletto della lista

“Movimento 5 Stelle - beppeglillo.it”, che non si era apparentata con

nessuno dei due sindaci ammessi al ballottaggio e che aveva ricevuto 967

voti, mentre tale seggio avrebbe dovuto essere proclamato eletto il

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista “Città nuove”, che

aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la cui coalizione

aveva come la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a quella ottenuta

dal sig. Anelli. Per cui conclusivamente hanno evidenziato che,

prescindendo dall’esito del primo motivo, in ogni caso il risultato

elettorale avrebbe dovuto esser corretto con l’inclusione del ricorrente

tra i consiglieri eletti.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio e con memoria

depositata il 21 agosto 2012 si è limitato ad evidenziare il contrasto

giurisprudenziale in materia, evidenziando, peraltro, che avrebbe dovuto

essere preferita l’interpretazione della norma prospettata dalla parte

ricorrente.

Il Comune di Montesilvano si è costituito in giudizio.

Si è costituito in giudizio anche il sig. Lorenzo Sulli, candidato eletto

nella minoranza, che con memorie depositate il 27 luglio ed il 25

settembre 2012, dopo aver eccepito l’inammissibilità del ricorso in

relazione alla mancata impugnativa della circolare del Ministero

dell’Interno n. 8 del 2012, che aveva analiticamente disciplinato le

modalità di calcolo del predetto premio di maggioranza, ha evidenziato

che nella specie era stato correttamente calcolato detto premio e che non

avrebbe potuto applicarsi il principio dell’arrotondamento aritmetico,

previsto da altre norme (artt. 71, comma 8, e 75, comma 8, del predetto

D. Lgs. n. 269), non applicabili alla fattispecie.

Si è, infine, costituito in giudizio anche il consigliere Manuel Anelli, che

con memoria depositata il 27 luglio 2012 ha in via pregiudiziale

evidenziato la nullità del gravame perché non era chiaro l’oggetto della

domanda e perché i motivi non erano stati specificati; nel merito, ha poi

contestato il fondamento della censura dedotta con il secondo motivo.

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


Alla pubblica udienza dell’11 ottobre 2012 la causa è stata trattenuta a

decisione

.

DIRITTO

1. - Con il ricorso in esame, come sopra esposto, gli attuali ricorrenti

hanno impugnato l’atto di proclamazione degli eletti alla carica di

consigliere del Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni svoltesi

i giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012, relativamente a due diversi aspetti:

a) nella parte in cui sono stati attribuiti alle liste della maggioranza

vincitrice al ballottaggio 15 consiglieri, invece che 14 ed è stato

nominato quale consigliere il Sig. Lorenzo Silli della lista “Il popolo di

Montesilvano”;

b) nella parte in cui l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza

era stato assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato sindaco non eletto

della lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, che non si era

apparentata con nessuno dei due sindaci ammessi al ballottaggio e che

aveva ricevuto 967 voti; mentre, a loro avviso, avrebbe dovuto essere

proclamato eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista

“Città nuove”, che aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la

cui coalizione aveva come la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a

quella ottenuta dal sig. Anelli. Per cui conclusivamente hanno

evidenziato che il risultato elettorale avrebbe dovuto esser corretto con

l’inclusione del ricorrente tra i consiglieri eletti.

Il ricorso è fondato solo relativamente alla richiesta sopra riassunta alla

lettera a), mentre è privo di pregio per la parte sopra riassunta alla lettera

b).

2. - Quanto alla prima richiesta, va ricordato che l’art. 73, comma 10, del

D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ha previsto l’attribuzione di un premio di

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


maggioranza a favore della lista o del gruppo di liste collegate al Sindaco

eletto; in particolare, tale normativa ha disposto che a tali liste venga

assegnato “il 60 per cento dei seggi” e che “i restanti seggi vengono

assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate”. Essendo di trenta il

numero dei consiglieri del Comune di Montesilvano, nelle precedenti

elezioni erano stati assegnati alla maggioranza 18 seggi ed

all’opposizione 12 seggi.

Con l’art. 1, comma 1, del D.L. 25 gennaio 2010, n. 2 (convertito, con

modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42), sono stati modificati i

commi 184 e 186, dell’art. 2 della L. 23 dicembre 2009, n. 191 (legge

finanziaria 2010), nel senso che è stato ridotto del 20% il numero dei

consiglieri comunali e dei consiglieri provinciali, a decorrere (come

previsto dal successivo secondo comma di tale art. 1 del D.L. n. 2/2010)

dalle elezioni del 2011.

In applicazione di tali disposizioni il numero dei consiglieri comunali

del Comune di Montesilvano è stato ridotto da 30 a 24, con la

conseguenza però che il computo del 60% di tali seggi, ai fini del della

determinazione del premio di maggioranza, dà come risultato questa

volta un numero decimale: 14,4.

Con l’atto impugnato sono stati assegnati 15 seggi alla maggioranza e 9

seggi alla minoranza, per cui alla maggioranza è stato assegnato, nella

sostanza, il 62,50% dei seggi, in luogo del 60%, mentre, secondo la parte

ricorrente, in mancanza di esplicite previsioni in merito, il numero

complessivo dei seggi da attribuire alla maggioranza andava arrotondato

a 14, cioè all’unità inferiore.

Come è noto, relativamente all’interpretazione della norma in questione

la giurisprudenza amministrativa non ha assunto un atteggiamento

unico; sono state al riguardo prospettate tre diverse opzioni

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


interpretative in ordine al modo di procedere all’arrotondamento della

cifra decimale risultante dall’attribuzione del premio di maggioranza:

a) secondo un primo orientamento (Cons. St, sez. V, 1° marzo 2012, n.

1197, e 18 aprile 2012, n. 2260) deve essere sempre effettuato un

arrotondamento per eccesso all’unità superiore, in quanto alla

maggioranza va garantito almeno il 60% dei seggi, al fine di garantire la

governabilità dell’ente locale, attraverso la precostituzione, in favore del

Sindaco eletto, di una larga maggioranza in consiglio comunale, che gli

consenta di portare agevolmente a termine il mandato; secondo tale tesi,

in definitiva, l’eventuale arrotondamento per difetto «non

corrisponderebbe né alla “ratio” della norma, né alla volontà del

legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore

governabilità dei medi e grandi comuni»;

b) secondo un secondo orientamento (Cons. St. sez. V, 21 maggio 2012,

n. 2928, e da ultimo Tar Abruzzo, sede L’Aquila, 3 ottobre 2012, n. 500)

l’arrotondamento va sempre effettuato per difetto all’unità inferiore, dal

momento che il 60% rappresentata il massimo dei seggi attribuibile alla

maggioranza; secondo tale opzione interpretativa il limite del 60%

rappresenta, in definitiva, «il punto di equilibrio individuato dal

legislatore tra i contrapposti valori della governabilità dell’ente locale e

della tutela delle minoranze che permea la disciplina del sistema

elettorale nei comuni con più di 15.000 abitanti». Un equilibrio che non

potrebbe essere alterato mediante l’arrotondamento della cifra decimale

all’unità superiore, perché tale arrotondamento, comportando

l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco vincente di un ulteriore

seggio, pregiudicherebbe in modo ingiustificato il principio

rappresentativo, già sacrificato dalla previsione di un correttivo

maggioritario alla ripartizione proporzionale dei seggi;

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


c) secondo un terzo orientamento (al quale ha già aderito questo

Tribunale con le sentenze 29 luglio 2011, n. 490, e 20 ottobre 2011, n.

572) va effettuato l’arrotondamento per eccesso della cifra decimale, se

superiore a 50 centesimi, e per difetto in caso contrario, in analogia con

la disciplina contenuta negli artt. 75 e 71 dello stesso T.U., relative alle

elezioni provinciali ed alle elezioni nei comuni con meno di 15.000

abitanti. Va, invero, ricordato che la questione oggi all’esame è oggetto

di espressa e chiara disciplina per le elezioni dei consigli comunali di

comuni con meno di 15.000 abitanti nonché per le elezioni dei consigli

provinciali: quanto alle prime, l’art. 71, comma 8, del t.u.e.l. stabilisce che

«alla lista collegata al candidato alla carica di sindaco che ha riportato il

maggior numero di voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al

consiglio, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei

consiglieri da assegnare alla lista contenga una cifra decimale superiore a

50 centesimi»; mentre per le seconde, il medesimo criterio di

arrotondamento è previsto dall’art. 75, comma 8, dello stesso testo

unico, secondo il quale «qualora il gruppo o i gruppi di candidati

collegati al candidato proclamato eletto presidente della provincia non

abbiano conseguito almeno il 60 per cento dei seggi assegnati al

consiglio provinciale, a tale gruppo o gruppi di candidati viene assegnato

il 60 per cento dei seggi, con arrotondamento all’unità superiore qualora

il numero dei consiglieri da attribuire al gruppo o ai gruppi contenga

una cifra decimale superiore a 50 centesimi». Non essendovi per i

comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti alcuna previsione

espressa, secondo tale orientamento andrebbe applicata per analogia tale

modalità dell’arrotondamento nel caso di decimali, che - secondo alcuni

giudici (TAR Emilia-Romagna, sede Bologna, sez. II, 16 dicembre 2011,

n. 841) - sarebbe “un principio generale pregiuridico comune a tutti i

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


settori dell’ordinamento e non derogabile per implicito”.

3. - Il primo orientamento, va ulteriormente ricordato, è stato recepito

dalla circolare n. 8/2012 della Direzione centrale dei servizi elettorali del

Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero

dell’Interno, trasmessa ai Prefetti in vista delle elezioni comunali del 6 e

7 maggio 2012, nella quale si è testualmente chiarito che «la percentuale

del 60% da assegnare in virtù del premio di maggioranza deve essere

determinata sempre attraverso l’arrotondamento per eccesso, anche nei

casi in cui il numero dei consiglieri da attribuire alla lista o al gruppo di

liste collegate al sindaco vincente contenga una cifra decimale inferiore

ai 50 centesimi» e tale circolare è stata puntualmente applicata nel caso di

specie.

Tale circolare, che non è stata impugnata con il ricorso in questione, non

può però ritenersi rilevante - così come eccepito dal controinteressato -

ai fini della soluzione della questione dedotta in giudizio.

E’ noto, infatti, che le circolari, pur quando sono formalmente dirette

agli organi periferici dell’amministrazione, hanno una indubbia rilevanza

esterna solo però quando non sono espressione di una mera attività

interpretativa, in quanto in tale ipotesi le circolari sono suscettibili di

"disapplicazione" da parte del giudice (Cons. St., Ad. plen., 14 novembre

2011, n. 19). Le circolari amministrative, invero, sono atti diretti agli

organi ed uffici periferici e non hanno di per sé valore normativo o

provvedimentale o, comunque, vincolante per i soggetti estranei

all'Amministrazione, con la conseguenza che i soggetti destinatari degli

atti applicativi di esse non hanno alcun onere di impugnativa, ma

possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere

che sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che

avrebbe dovuto essere disapplicata; dal che discende, a fortori, che una

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche

d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa

applicazione; mentre, per gli organi destinatari sono vincolanti solo se

legittime, potendo peraltro essere disapplicate qualora siano “contra

legem” (Cons. St., sez. VI, 9 dicembre 2010, n. 8637).

4. - Così risolta l’eccezione di rito proposta dal controinteressato e così

sommariamente riassunte le diverse soluzioni interpretative proposte

dalla giurisprudenza, va meglio ricordato che l’attuale sistema elettorale

è stato introdotto nel nostro ordinamento con la L. 25 marzo 1993, n.

81, che è stato trasfuso dapprima nella L. 8 giugno 1990, n. 142, ed oggi

nel D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Tale sistema si fonda su due principi basilari:

- il garantire la reale rappresentanza politico-amministrativa

(determinando il numero di consiglieri da eleggere in proporzione ai

voti ricevuti dalle singole liste e scegliendo i quozienti più alti);

- l’assicurare la governabilità dell’ente locale, garantendo dopo il

ballottaggio una maggioranza del 60% dei seggi in Consiglio comunale

(artt. artt. 71, 73 e 75).

La normativa di dettaglio contenuta in tale normativa individua degli

specifici punti di equilibrio tra tali due principi della rappresentanza e

della governabilità, dando la preferenza al primo nelle ipotesi in cui le

liste collegate al sindaco non eletto abbiano superato al primo turno il

50% dei voti (c.d. anatra zoppa) e dando la preferenza al secondo, con

l’attribuzione del premio di maggioranza, nel caso in cui non si sia

verificata la predetta evenienza.

Quanto, poi, alla determinazione del numero dei seggi di attribuire, si è

anche in tale ipotesi (solo, però, relativamente alle Province ed ai comuni

con popolazione inferiore a 15.000) raggiunta una posizione di

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


compromesso, prevedendo espressamente (agli artt. 71 e 75) che alla lista

collegata al candidato alla carica di sindaco o di presidente della

Provincia che ha riportato il maggior numero di voti sono attribuiti i

due terzi o il 60% dei seggi assegnati al consiglio “con arrotondamento

all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla

lista contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi”. Con tali

disposizioni il legislatore ha cioè ritenuto che, computando i decimali,

tale premio possa comportare l’attribuzione di un numero di seggi alla

maggioranza anche superiore ai due terzi o al 60%, dando cosi una

soluzione diversa da quella ipotizzata con le due tesi sopra indicate alle

lettere a) e b), secondo le quali - come già detto - alla maggioranza

dovrebbe essere sempre garantito un congruo numero di seggi (60%) o,

al contrario, non potrebbe mai essere garantito un numero di seggi

superiore quello previsto dalla norma per consentire la governabilità.

L’art. 73, che disciplina l’elezione per i comuni con popolazione

superiore a 15.000 abitanti, contiene al n. 10 una previsione identica a

quella contenuta nei predetti artt. 71 e 75, con la sola eliminazione

dell’inciso sopra ricordato, relativo all’arrotondamento “all’unità

superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla lista

contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi”.

Tale omissione, ad avviso del Collegio, non è dovuta ad una precisa

scelta del legislatore volta ad introdurre una disciplina diversa in

relazione alle modalità di elezione dei componenti i consigli in

questione, ma deriva dal fatto che il numero dei consiglieri previsto

dall’art. 37 dello stesso T.U. per i comuni in questione non presenta

particolari problemi per i calcolo del 60% dei seggi: il numero dei seggi

che risulta applicando tale percentuale relativamente alle diverse

tipologie previste non da, infatti, come risultato dei numeri decimali

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


(con la sola esclusione del Comuni con popolazione superiore a 250.000

abitanti, nei quali il quoziente è superiore al 50%). Deve perciò ritenersi

che il legislatore, nel disciplinare le fattispecie in parola utilizzando,

peraltro, espressioni letterali identiche, abbia omesso all’art. 73 l’inciso in

questione in quanto la fattispecie disciplinata (cioè l’evenienza di una

cifra decimale inferiore a 50 centesimi risultante dal conteggio della

percentuale del 60%) non avrebbe potuto verificarsi per i comuni con

popolazione superiore a 15.000 abitanti.

Ritiene, pertanto, la Sezione di dover confermare quanto già deciso con

le predette sentenze 29 luglio 2011, n. 490, e 20 ottobre 2011, n. 572, nel

senso che il problema interpretativo sorto solo in seguito ad una

modifica della composizione dei consigli comunale successiva alla

creazione della norma (che ha comportato la riduzione del numero dei

consiglieri) vada risolto nel senso che deve effettuarsi l’arrotondamento

per eccesso della cifra decimale, se superiore a 50 centesimi, e per difetto

in caso contrario, in analogia con la disciplina contenuta nei predetti

artt. 75 e 71 dello stesso T.U., data l’evidente rapporto di somiglianza

e/o affinità tra gli elementi della fattispecie regolata da tali articoli e gli

elementi di quella non regolata e data l’identità della ratio delle predette

disposizioni, ravvisabile nell’individuazione un punto di equilibrio tra i

predetti principi della governabilità e della rappresentatività.

Né può ritenersi che, trattandosi di norme eccezioni (art. 14 disp. prel.),

non sarebbe possibile il ricorso all’analogia o che le fattispecie

disciplinate attengano a vicende totalmente diverse.

Quanto alla prima, va invero evidenziato che le norme in questione sono

qualificabili, di certo, come norme speciali (per le quali è ammissibile il

ricorso all’analogia) e non come norme eccezionali, in quanto non

escludono per le fattispecie disciplinate l’applicazione delle regole

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


generali in materia; inoltre, va anche evidenziato che tale principio

dell’arrotondamento costituisce un principio generale nell’ambito della

materia elettorale così come disciplinata dal predetto testo unico.

Quanto alla seconda, se è pur vero che per i comuni inferiori a 15.000

abitanti e per il Consiglio provinciale non opera il voto disgiunto, tale

circostanza non può ritenersi di ostacolo all’applicazione analogica di

tali disposizioni anche per l’elezione del Consiglio comunale con

abitanti superiore a 15.000 abitanti, essendo l’arrotondamento frazionale

finalizzato alla ragionevole soluzione del contrasto tra i predetti principi

di governabilità e di rappresentatività, che non può non operare, data

l’evidente analogia tra le fattispecie disciplinate e tra quella non

disciplinata.

Il voto disgiunto, infatti, è previsto unicamente per la scelta ad personam

del Sindaco, ma confluisce pur sempre nel complessivo dei voti validi ed

è del tutto impensabile che il legislatore abbia voluto lasciare carente di

disciplina solo l’ipotesi in discussione, dopo aver disciplinato con

l’arrotondamento le altre operazioni elettorali; è più plausibile che abbia

ritenuto superfluo ripetere la stessa metodologia già indicata per

l’elezioni comunali, di cui nell’art. 71 cit., per poi confermarla per

l’elezione del Consiglio provinciale (art. 75 cit.).

Sul piano concreto e nello specifico, il sistema dell’arrotondamento,

oltre ad essere una necessità, nulla toglie alla governabilità dell’Ente,

potendo la maggioranza contare sempre su un sostanzioso margine

numerico (14 consiglieri ed il Sindaco, contro 10 consiglieri di

minoranza), senza ignorare che trattasi di un “premio di maggioranza”,

dato a scapito della rappresentatività politico-amministrativa della

minoranza, che deve sempre avere una sua capacità operativa e contro-

bilanciante.

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


Né può attribuirsi alcuno specifico rilievo alla circostanza che la norma

in questione abbia inteso assicurare “almeno” il 60% dei seggi, in quanto

tale avverbio è utilizzato anche nei predetti artt. 71 e 75. Giova, infine,

precisare che anche alla luce di una interpretazione costituzionalmente

orientata, non può non considerarsi che una diversa soluzione della

questione interpretativa porterebbe a vedere disciplinate diversamente

fattispecie sostanzialmente identiche, con la conseguenza che tale

disciplina potrebbe in astratto porsi in contrasto con i principi

costituzionali in materia, in quanto in alcuni enti - con peraltro un

numero di consiglieri anche ridotto - la governabilità, considerando i

predetti arrotondamenti per difetto, sarebbe meno garantita rispetto ai

comuni come quello ora all’esame nei quali la minoranza vedrebbe

sempre sacrificata la sua rappresentatività.

Alla luce delle suesposte considerazioni deve, conseguentemente, essere

accolta la richiesta sopra riassunta alla lettera a) nel senso che alle liste

della maggioranza vincitrice al ballottaggio avrebbero dovuto essere

attribuiti n. 14 seggi, invece di 15 seggi, dal momento che avrebbe

dovuto essere effettuata un arrotondamento per difetto nel calcolo dei

seggi da attribuire alla maggioranza (il 60% di 24 ha come risultato il

numero decimale 14,4 inferiore a 0,50).

5. - Una volta pervenuti a tale conclusione ed una volta acclarato che 10

seggi avrebbero dovuto essere attribuiti alla minoranza, va esaminata

l’ulteriore richiesta sopra riassunta alla lettera b), con la quale i ricorrenti

hanno dedotto che l’ultimo seggio disponibile attribuito alla minoranza

era stato erroneamente assegnato al sig. Manuel Anelli, candidato

sindaco non eletto della lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, che

non si era apparentata con nessuno dei due sindaci ammessi al

ballottaggio e che aveva ricevuto 967 voti, mentre avrebbe dovuto essere

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


proclamato eletto il ricorrente Alessandro Di Marcoberardino, della lista

“Città nuove”, che aveva appoggiato il candidato sindaco sig.ra Musa, la

cui coalizione aveva la nona cifra elettorale (di 1.018), superiore a quella

ottenuta dal sig. Anelli.

Tale doglianza, sia pur parzialmente fondata in relazione alla graduatoria

dei quozienti relativi all’assegnazione dei seggi, non può però

comportare l’elezione del candidato Di Marcoberdino, in quanto in

realtà il nono seggio (1.018) della coalizione collegata al candidato

sindaco Muso avrebbe dovuto essere assegnato al candidato Daverio,

mentre il decimo seggio avrebbe dovuto essere assegnato al candidato

sindaco non eletto Anelli della lista “Movimento 5 Stelle -

beppegrillo.it” (967).

Ai fini del decidere deve partirsi dal rilievo che l’art. 73 del testo unico

delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, che disciplina in modo

analitico l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione

superiore a 15.000 abitanti e le modalità di assegnazione dei seggi,

dispone, per la parte che qui interessa, che:

- “l’attribuzione dei seggi alle liste è effettuata successivamente alla

proclamazione dell’elezione del sindaco al termine del primo o del

secondo turno” (n. 4).

- “per l’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a

ciascun gruppo di liste collegate, nel turno di elezione del sindaco, con i

rispettivi candidati alla carica di sindaco si divide la cifra elettorale di

ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ...

sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si

scelgono, fra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a

quello dei consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria

decrescente. Ciascuna lista o gruppo di liste avrà tanti rappresentanti

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi nella graduatoria”

(n. 8);

- “nell’ambito di ciascun gruppo di liste collegate la cifra elettorale di

ciascuna di esse, corrispondente ai voti riportati nel primo turno, è

divisa per 1, 2, 3, 4, ..... sino a concorrenza del numero dei seggi spettanti

al gruppo di liste. Si determinano in tal modo i quozienti più alti e,

quindi, il numero dei seggi spettanti ad ogni lista” (n. 9);

- “una volta determinato il numero dei seggi spettanti a ciascuna lista o

gruppo di liste collegate, sono in primo luogo proclamati eletti alla

carica di consigliere i candidati alla carica di sindaco, non risultati eletti,

collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un seggio. In caso di

collegamento di più liste al medesimo candidato alla carica di sindaco

risultato non eletto, il seggio spettante a quest'ultimo è detratto dai seggi

complessivamente attribuiti al gruppo di liste collegate” (n. 11).

In base a tale normativa, ai fini dell’individuazione dei candidati da

eleggere, debbono essere effettuati i seguenti passaggi:

a) innanzi tutto si procede all’attribuzione dei seggi alle liste

“successivamente alla proclamazione dell’elezione del sindaco al termine

del primo o del secondo turno”;

b) poi si procede all’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna

lista o a ciascun gruppo di liste collegate, dividendo la cifra elettorale di

ciascuna lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ...

sino a concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere, scegliendo, fra

i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei

consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente;

c) infine, nell’ambito di ciascun gruppo delle liste collegate si

determinano i quozienti più alti e, quindi, il numero dei seggi spettanti

ad ogni singola lista.

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


In particolare, in base a quanto previsto dai predetti nn. 4 ed 8, innanzi

tutto l’attribuzione dei seggi alle liste va effettuata successivamente alla

proclamazione dell’elezione del sindaco al termine del primo o del

secondo turno. In quanto il turno di ballottaggio è stato previsto non

solo come modalità per l’elezione diretta del Sindaco, ma anche come

metodo per la composizione dei Consigli comunali, atteso che il gruppo

di liste collegate al candidato vincente beneficia del premio di

maggioranza, mentre il gruppo perdente beneficia di quella relativa

compattezza che gli viene utile per esercitare il proprio ruolo di

opposizione e di controllo sulla maggioranza (Cons. St., sez. V, 5 marzo

2012, n. 1255, 26 ottobre 2011, n. 5721, e 28 febbraio 2011, n. 1269).

Inoltre, per l’assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a

ciascun gruppo di liste collegate si “divide la cifra elettorale di ciascuna

lista o gruppo di liste collegate successivamente per 1, 2, 3, 4, ... sino a

concorrenza del numero dei consiglieri da eleggere e quindi si scelgono,

fra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei

consiglieri da eleggere, disponendoli in una graduatoria decrescente”,

con la conseguenza che ciascuna lista o gruppo di liste avrà tanti

rappresentanti quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi

nella graduatoria” (n. 8). Dopo aver compiuto questa prima operazione

si individua il numero dei seggi da attribuire alle singole liste (n. 9).

Infine, si procede alla proclamazione degli eletti alla carica di consigliere,

innanzi tutto dei candidati alla carica di sindaco, non risultati eletti,

collegati a ciascuna lista “che abbia ottenuto almeno un seggio” e

qualora, poi, siano collegate più liste al medesimo candidato alla carica

di sindaco risultato non eletto, il seggio spettante a quest’ultimo è

“detratto” dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste ad

esso collegate.

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


In altri termini, nelle ipotesi in cui il Sindaco venga eletto al ballottaggio

è ai collegamenti (eventualmente) sorti in tale fase che ci si dovrà far

riferimento per l’attribuzione dei seggi spettanti ed i voti da sommare

sono quelli di tutte le liste che appartengono al raggruppamento formato

per l’elezione del Sindaco. Mentre, nell’attribuzione dei seggi, in primo

luogo avviene la c.d. “prededuzione” dei candidati sindaci non eletti,

“collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un seggio” e tali

seggi sono sottratti dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di

liste collegate ai vari candidati sindaci non eletti.

Ciò detto, sembra al Collegio che debba oggi nella sostanza ritenersi

corretta l’attribuzione del seggio spettante alla lista “Movimento 5 Stelle

- beppegrillo.it”, anche se la Commissione elettorale non ha

correttamente applicato il predetto disposto normativo.

Una volta acclarato, infatti, che 10 seggi avrebbero dovuto essere

attribuiti alla minoranza, dall’esame degli atti si rileva che la cifra

elettorale delle liste collegate al candidato sindaco Musa era 9.162,

mentre la cifra elettorale della lista collegata al candidato sindaco Anelli

non eletto era di 967; per cui una volta divisa la cifra elettorale di tali

liste successivamente per 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10, si rileva che il nono

quoziente più alto era 1018 (da attribuire al PDL con il quoziente di cui

al predetto n. 9 di 805,8), il decimo quoziente più alto così ottenuto era

appunto di 967, mentre solo undicesimo era il quoziente di 916,2 (da

attribuire, in ipotesi, a “Città Nuove” con il quoziente di 774).

Per cui deve ritenersi che nove seggi andavano assegnati alle liste

collegate al candidato sindaco non eletto Musa: in particolare, uno al

sindaco non eletto Musa, cinque al Popolo delle Libertà, uno alla Lista

Arcobaleno, uno a Montesilvano Futura ed uno alla lista Democrazia e

Libertà (con prededuzione di quest’ultimo a favore del candidato

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


sindaco Maragno); mentre il decimo seggio avrebbe dovuto essere

attribuito al candidato sindaco Anelli (con il quoziente 967), che non era

risultato eletto e che non si era apparentato con nessuno dei due

candidati sindaci ammessi al ballottaggio.

Il quoziente 916, inferiore a quello della lista “Movimento 5 Stelle -

beppegrillo.it”, in quanto undicesimo non dava e non da diritto

all’assegnazione di alcun seggio.

6. - In relazione a quanto sopra esposto deve conclusivamente ritenersi

quanto segue:

- che non avrebbe dovuto essere proclamato eletto il candidato Lorenzo

Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”, in quanto la maggioranza

aveva diritto a 14 seggi e non a 15 seggi;

- che avrebbe dovuto essere proclamato eletto il candidato Claudio

Daventura, visto che la lista “Il popolo delle libertà” aveva il nono

quoziente utile (1.018);

- che la lista “Movimento 5 Stelle - beppegrillo.it”, con il decimo

quoziente utile (967), ha oggi diritto all’assegnazione di un seggio, per

cui deve oggi ritenersi che correttamente sia stato proclamato eletto il

candidato sindaco non eletto Anelli.

Sussistono, per concludere, in relazione alla complessità della normativa

applicabile alla fattispecie e delle questioni interpretative che tale

normativa pone, giuste ragioni per disporre la totale compensazione tra

le parti delle spese e degli onorari di giudizio.

.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di

Pescara (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


accoglie e, per l’effetto, rettifica l’atto di proclamazione degli eletti alla

carica di consigliere del Comune di Montesilvano a seguito delle elezioni

svoltesi i giorni 6-7 e 20-21 maggio 2012, nella parte in cui sono stati

attribuiti alle liste della maggioranza vincitrice al ballottaggio n. 15

consiglieri, invece che 14 ed è stato nominato quale consigliere il Sig.

Lorenzo Silli della lista “Il popolo di Montesilvano”, invece del sig.

Claudio Daventura.

Spese compensate.

Dispone che copia della presente sentenza sia immediatamente trasmessa

dalla segreteria al Prefetto della Provincia di Pescara ed al Sindaco del

Comune di Montesilvano.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre

2012 con l'intervento dei magistrati:

Michele Eliantonio, Presidente, Estensore

Dino Nazzaro, Consigliere

Pietro De Berardinis, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

22/10/12 N. 00278/2012 REG.RIC.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo ... · SENTENZA sul ricorso numero di registro...

Documents

Transcript of Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo ... · SENTENZA sul ricorso numero di registro...