Il processo dell’autonomia scolastica: dati e prospettive

Vicenza – 6 maggio 2005

Prof. Antonio Cocozza - Coordinatore dell’Osservatorio

sulla scuola dell’autonomia

OSSERVATORIO SULLA SCUOLA DELL’AUTONOMIA

 

LuissLibera UniversitàInternazionaledegli Studi Sociali

Guido Carli

Centro di ricerca sulleamministrazioni pubbliche“Vittorio Bachelet”

INDICE

1. PROSPETTIVE E AMBIGUITÀ DELL’AUTONOMIA

SCOLASTICA NEL SISTEMA ITALIANO

2. RUOLO E OBIETTIVI DELL’OSSERVATORIO SULLA SCUOLA DELL’AUTONOMIA

3. L’AUTONOMIA DIDATTICA, ORGANIZZATIVA E GESTIONALE

4. LE RELAZIONI TRA SCUOLE E TERRITORIO E L’ALTERNANZA SCUOLA – LAVORO

5. AUTONOMIA DI RICERCA E SISTEMA DI VALUTAZIONE

6. L’ANALISI DELLE BEST PRACTICES DELL’AUTONOMIA

7. QUALI SFIDE PER LO SVILUPPO DEL SISTEMA EDUCATIVO?

1. Prospettive e ambiguità dell’autonomia scolastica nel sistema italiano

Negli ultimi due decenni si stanno affermando sempre più negli ordinamenti politico-amministrativi e nei relativi sistemi di Welfare State dei principali Paesi industrializzati i principi di decentramento delle competenze dallo Stato alle autonomie locali, di autonomia istituzionale e funzionale, di sussidiarietà verticale e orizzontale.

Si assiste ad una ridistribuzione dei poteri e dei compiti tra le diverse le amministrazioni pubbliche, che tende a superare la logica centralistica e a proiettarsi in una prospettiva dove l’autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche svolge un ruolo fondamentale per la crescita e lo sviluppo del sistema dell’istruzione e della formazione, in una logica sinergica con gli stakeholders presenti nel territorio e nella comunità locale.

Il Rapporto Ocse Education at Glance 2004 conferma la tendenza verso l’autonomia

• La performance del nostro Paese in materia di educazione è ancora al di sotto della media dei 30 Paesi dell’area Ocse

• La percentuale di cittadini italiani che ha conseguito una qualifica di base è rimasta quasi invariata nel corso degli ultimi 40 anni (la Corea del Sud è passata dal 24° al 1° posto, il Giappone dall’11° al 3°, mentre l’Italia ha oscillato tra il 24° e il 26° posto (quart’ultimo)

• La stragrande maggioranza di Paesi che ottengono buoni risultati hanno un sistema educativo basato sui principi dell’autonomia delle Istituzioni scolastiche

• Il Paese che detiene la migliore performance è la Finlandia: un sistema educativo in cui vi è un buon livello di autonomia e uno stretto rapporto tra scuole e sistema politico, economico e sociale locale.

Il percorso dell’autonomia nel sistema scolastico italiano In Italia il processo di autonomia è stato avviato attraverso la prima delega al Governo nel

1995; L’articolo 21 della legge 59/97 introduce formalmente l'autonomia scolastica nel nostro

ordinamento; Il Regolamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche (dpr 275/99) lo sostanzia; Una nuova concezione istituzionale dell’autonomia scolastica viene successivamente sancita

al livello più alto, nell’ambito della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione attuata nel 2001. Iniziativa interessante della Regione Emilia Romagna (devoluzione quota curriculo regionale, biennio integrato);

Tali provvedimenti sono correlati ad altre norme, assunte in questi anni: dimensionamento delle ISA, conferimento della dirigenza scolastica, prolungamento dell’obbligo scolastico, introduzione della contrattazione integrativa, riforma degli ordinamenti, parità scolastica;

In un contesto di invarianza del ruolo degli OO. CC..

Il Regolamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche - DPR 275/99

Fornisce una serie di importanti opportunità alle scuole:L’autonomia didattica e le nuove modalità organizzative;La progettazione dell’offerta formativa; La formazione e l’aggiornamento culturale e professionale del

personale insegnante; La sperimentazione, l’innovazione tecnologica e disciplinare; La ricerca didattica sulle tecnologie dell’informazione e sulla loro

integrazione nei processi formativi; La documentazione innovativa e lo scambio di informazioni,

esperienze e materiali didattici all’interno della scuola e tra scuole diverse (costituzione di reti)

L’autonomia scolastica nella riforma Moratti I recenti provvedimenti in materia scolastica compresi i decreti attuativi

della legge 53/03 si pongono però per certi versi in controtendenza sia con quanto previsto nel Regolamento dell’autonomia, sia con gli orientamenti prevalenti negli altri sistemi nazionali;

Di fatto non hanno teso a favorire lo sviluppo della necessaria cultura dell’autonomia e della responsabilità degli attori nelle singole istituzioni scolastiche, che dovrebbe essere l’elemento fondamentale per un’efficace ed un’effettiva implementazione di questa riforma, dalla portata potenzialmente “rivoluzionaria”;

I provvedimenti in questione hanno invece alimentato una sorta di “riregolazione neocentralistica”, volta a ridare un ruolo sostanziale alle strutture ministeriali e ad una “regia centrale” delle politiche scolastiche.

2. Ruolo e obiettivi dell’Osservatorio sulla scuola dell’autonomia

In questo scenario altalenante, a partire dalla primavera del 2001, s’inserisce l’attività svolta dall’Osservatorio sulla scuola dell’autonomia, finalizzata ad attivare un Laboratorio per l'autonomia, con il compito sia di analizzare, monitorare e favorire il confronto e la crescita delle diverse realtà delle istituzioni scolastiche autonome, sia di elaborare un Rapporto annuale sullo stato di implementazione delle riforme nel sistema scolastico ed educativo;

L’obiettivo specifico è quello di analizzare le tendenze di evoluzione del sistema (indagine quantitativa), sulla base di dati raccolti attraverso una propria ricerca sul campo, che ha coinvolto 1000 scuole provenienti da tutto il territorio nazionale, già orientate positivamente nell’implementazione dell’autonomia, nonché di porre in evidenza le principali criticità e le più interessanti innovazioni (indagine qualitativa di best practices e case analysis), con conseguente elaborazione di studi, papers e pubblicazioni di carattere monografico.

Il Rapporto annualeRapporto 2002Survey generale e delineazione dei diversi profili dell’autonomia: autonomia di

ricerca; autonomia didattica; autonomia organizzativa e gestionale.Possibili linee di trasformazioni degli Organi Collegiali.

Rapporto 2003 (in collaborazione con la Fondazione per la scuola - Compagnia di San Paolo)

Analisi del rapporto tra scuole e territorio; Autonomia didattica e le connesse nuove modalità dell'autonomia organizzativa.

Rapporto 2004(in collaborazione con la Fondazione per la scuola - Compagnia di San Paolo)

Autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo;Sistema di valutazione: d’istituto, delle prestazioni professionali,

dell’apprendimento.

3. L’autonomia didattica, organizzativa e gestionale

 Nel Rapporto 2002 emerge che il 56,97% delle scuole dichiarano di

aver impiegato schemi di orario variati rispetto a quello ministeriale, e il 51,91% di aver fatto ricorso a gruppi-alunni diversi dal gruppo-classe tradizionale;

Nel 56,75% di scuole sono stati definiti standard minimi, criteri e strumenti per la individuazione dei livelli di competenza degli alunni, nonché i relativi criteri di monitoraggio e valutazione;

Nel 65,47% dei casi, però, non sono state adottate iniziative per la valutazione della dotazione professionale dell’istituto e gli obiettivi delle diverse componenti del mondo della scuola, relativamente all’innovazione dell’offerta formativa, non sempre risultano essere convergenti.

A conclusione dell’analisi di questo primo profilo dell’autonomia, possiamo affermare che il cammino verso la realizzazione dell’autonomia è già iniziato, i risultati di questa indagine delineano una tendenza generale del variegato mondo delle istituzioni scolastiche caratterizzata da “attenzione, apertura e sperimentazione” dei diversi profili dell’autonomia esaminati

Ma il processo di autonomia non potrà ritenersi concluso fino a quando la singola Istituzione scolastica non potrà:

Ridefinire e contestualizzare la sua specifica mission, in modo tale da poter elaborare proprie politiche educative (le mete fondamentali e gli obiettivi di lungo termine), attraverso il dialogo e l’interazione sinergica con le diverse tipologie di stakeholders presenti sul territorio;

Decidere, senza stringenti vincoli esterni, le politiche di acquisizione e allocazione delle risorse, a partire dalla gestione delle risorse umane (in particolare il personale docente), nonché i criteri di azione organizzativa necessari alla realizzazione degli obiettivi definiti nel Piano dell’Offerta Formativa.

4. Le relazioni tra scuole e territorio

Dai dati raccolti nel Rapporto 2003 risulta che solo il 12% delle scuole nell’elaborazione del POF ha utilizzato dati e informazioni di fonte regionale e nazionale e solo il 25% ha utilizzato quelli locali, per motivi riconducibili a difficoltà legate alla possibilità di stabilire rapporti con enti/soggetti esterni;

Risposte che “potrebbe essere comprensibili” per gli enti/soggetti a livello nazionale, ma comunque “poco convincenti”, dimostrano invece la reale propensione al superamento dell’autoreferenzialità da parte della scuola, nel caso di soggetti locali, più facilmente raggiungibili;

Questi dati rappresentano un indicatore del tasso di “apertura” dell’Istituzione scolastica al sistema istituzionale, economico, produttivo, professionale, sociale e culturale presente nel territorio, con il quale la scuola deve necessariamente interagire positivamente e sinergicamente, al fine di sviluppare effettivamente l’autonomia.

L’alternanza scuola-lavoroL’organizzazione di iniziative e progetti di alternanza scuola – lavoro, un

altro elemento di particolare valore, per la misurazione del tasso di innovazione del sistema scolastico (ripreso positivamente dall’articolo 5 della riforma Moratti) vede prevalere una percentuale di risposte negativa 54,2% di no. Prevale il   si in Valle d’Aosta, Lombardia, Friuli; si verifica un’equidistribuzione tra si e no in Piemonte, Sardegna.

In assenza di una virtuosa integrazione tra scuola e lavoro, che favorisce le necessarie opportunità di rendersi conto dell'utilità dell’istruzione e dei vincoli del mercato del lavoro, risulta essere difficile una corretta comunicazione tra questi due mondi così vicini e ancora troppo distanti.

La mancata integrazione rende quasi impossibile l’adesione completa ad un modello di life long learning, così come previsto dalla strategia di Lisbona elaborata dall’UE.

Schema di decreto legislativo (approvato dal CdM il 24 marzo 2005)1. Affermazione del diritto - dovere di espletare la formazione dai 15 ai 18 anni, attraverso l’alternanza di

periodi di studio e di lavoro, sotto la responsabilità dell’IS o formativa (Capacità esercizio autonomia e responsabilità progettuali ?);

2. I percorsi in alternanza sono progettati, attuati, verificati e valutati, sotto la responsabilità dell’IS o formativa, sulla base di apposite convenzioni stipulate (a titolo gratuito) con una serie di soggetti: imprese (associazioni di rappresentanza), CCIA, enti pubblici e privati, terzo settore (Capacità di coordinamento endoorganizzativo e interistituzionale, competenze di progettazione strategica ?);

3. Finalità dei percorsi: a) attuare modalità di apprendimento flessibili ed equivalenti sotto il profilo culturale ed educativo, che colleghino sistematicamente la formazione in aula con l’esperienza pratica; b) arricchire la formazione acquisita nei percorsi scolastici e formativi con l’acquisizione di competenze spendibili anche nel mercato del lavoro; c) favorire l’orientamento dei giovani per valorizzarne le vocazioni personali, gli interessi e gli stili di apprendimento individuali; d) realizzare un organico collegamento delle istituzioni scolastiche e formative con il mondo del lavoro e la società civile che consenta la partecipazione attiva dei soggetti economici e sociali nei processi formativi; e) correlare l’offerta formativa allo sviluppo culturale, sociale ed economico del territorio (Competenze di pianificazione formativa e programmazione didattica ?);

4. Funzione tutoriale (interna ed esterna) fondamentale per la riuscita dei percorsi integrati tra sistema dell’istruzione e della formazione professionale (Capacità di coordinamento interprofessionale, competenze di certificazione e valutazione ?).

5. Autonomia di ricerca e sistema di valutazioneNel Rapporto 2004 emerge che l'attività di ricerca proposta dall’art. 6 del

Regolamento dell'autonomia è stata avviata: per il 43, 2% prima dell'entrata in vigore del dpr 275/1999; per il 38,9% a partire dall’anno scolastico 2001/2002; nel 17,9% delle scuole non è stata ancora avviata;

Le difficoltà nell’avvio dell’attività di ricerca sono dovute sostanzialmente a due precise variabili: l’incompletezza della formazione degli insegnanti (32,5%), la mancata compatibilità tra tale attività e quella svolta dall’istituto (41,2%);

Tale risultato dimostra che, purtroppo, l’attuale sistema organizzativo e gestionale, ma anche e soprattutto il modello culturale, con cui è governata l’istituzione scolastica, rischia di essere troppo burocratico e autoreferenziale, a tratti incompatibile con l’attività di ricerca e il relativo sviluppo, che ad essa dovrebbe seguire.

Il sistema di valutazioneDalla valutazione del servizio rivolto agli utenti interni (personale della

scuola, studenti, famiglie) emerge che questi hanno fornito indicazioni utili per l’elaborazione del POF nel 88,7% delle scuole, prevale invece l’assenza di strumenti di valutazione del servizio scolastico che coinvolgano gli esterni;

Le ragioni principali dell’assenza di tali strumenti sono individuabili: nelle difficoltà a costruire una relazione con questa tipologia di utenti (60%) e nelle difficoltà di definizione degli strumenti di valutazione (25,1%);

Le ragioni relative all’assenza di iniziative per la valutazione della dotazione professionale dell’istituto e delle metodologie didattiche riguardano: le difficoltà nella definizione degli strumenti di valutazione 69,5%, ma anche la non adeguata consapevolezza del ruolo dei docenti (24,5%).

Di particolare interesse, il dato nel quale si evidenzia che l’organismo preposto alla valutazione istituzionale della scuola per il 51,4% dovrebbe essere un organismo indipendente, mentre per il 32,5% delle scuole tale organismo dovrebbe essere un istituto autonomo ma nominato dal Miur;

Come già avviene per il sistema universitario, l’istituzione di nuclei di valutazione interni alla scuola potrebbero cooperare con un organismo nazionale (85,5%) e l’87% delle scuole ritiene utile accanto all’autovalutazione dell’istituto anche una valutazione esterna;

L’attribuzione delle risorse deve avvenire anche sulla base della valutazione esterna per circa il 57% delle scuola (Valle d’Aosta 72,70%, Lombardia 66,70%, Molise 66,70%);

Per il 65,6 % delle scuole la valutazione esterna deve riguardare anche i singoli docenti.

6. L’analisi delle best practices dell’autonomia L’indagine sulle best practices si è proposta un obiettivo del tutto nuovo: leggere

le esperienze di autonomia più promettenti - nel senso di prossime a diventar tendenze - per inseguire il filo rosso della processualità, che è il carattere distintivo della scuola autonoma rispetto alla scuola centralizzata e della dipendenza;

Per quest’ultima basta attenersi alle disposizioni (le circolari) per assicurarsi quel "buon andamento" atteso dall’Amministrazione. Il “buon andamento” consiste nel rispetto formale di percorsi di insegnamento uniformi, scanditi cioè dalla regolarità della trasmissione di conoscenze prestabilite;

La scuola autonoma, al contrario, deve costruirsi gran parte delle regole e degli obiettivi con cui operare didatticamente, e soprattutto deve progettare percorsi combinati di insegnamento e apprendimento - e quindi di scelte contenutistiche e metodologiche - che hanno come obiettivo, ben al di là delle logiche trasmissive, l’effettiva maturazione di conoscenze e competenze da parte degli alunni.

I risultati dell’analisi delle best practices

Hanno messo in evidenza tre fenomeni emergenti:1. L’esperienza dell’autonomia avanza nella

realtà, ma in un quadro di “luci e ombre”;2. La processualità si afferma come carattere

distintivo dell'autonomia e richiede cultura e competenze adeguate;

3. La formazione degli insegnanti diventa una delle questioni critiche principali.

7. Quali sfide per lo sviluppo del sistema educativo? 1. Come insegna l’esperienza che possiamo trarre dall’analisi del sistema

finlandese, le migliori performance dei sistemi educativi non sono correlate e non dipendono meccanicamente dalla quantità di risorse impiegate, ma dalla qualità delle persone e dalla cultura dell’autonomia, nonché dal grado di responsabilità presente a tutti i livelli del sistema stesso;

2. Nel nuovo scenario un ruolo fondamentale sarà sempre più svolto dalla piena istituzione di un sistema di formazione continua per tutti i soggetti professionali che popolano la scuola (dirigenti scolastici, docenti, personale amministrativo, tecnico e ausiliare);

3. Dare risposte efficaci alla gestione delle tre variabili sistemiche fondamentali: Autonomia, Valutazione, Responsabilità.

È POSSIBILE AVERE AUTONOMIA E RESPONSABILITÀ, SENZA VALUTAZIONE ?

Una questione antica e una emergenza post moderna

“UNA VITA SENZA ESAME NON È DEGNA DI ESSERE VISSUTA”

(PLATONE, APOLOGIA DI SOCRATE)

“LA VITA ESAMINATA HA PIÙ VALORE DI UNA VITA SENZA ESAME”

(NOZICK, SOCRATIC PUZZLES)

“L’ESAME NELLA VITA, COME NELLA RICERCA, È SENZA FINE”

(VECA, LA FILOSOFIA E LA VITA ESAMINATA