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I VINCOLI ALLA SPESA

DEL PERSONALE

e il nuovo sistema contabile

Data

Margherita Rubino

Dirigente Servizio Organizzazione

Comune di Torino

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I VINCOLI ALLA SPESA DEL PERSONALEdi cosa parleremo

Vincoli generali alla spesa del personale

Rapporto spese di personale/spese correnti

Contenimento della spesa entro un tetto massimo

Vincoli al fondo risorse decentrate

Vincoli alle assunzioni

• Turn over

• lavoro flessibile

I problemi del nuovo sistema contabile armonizzato

Margherita Rubino – Comune di Torino

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Premessa

Cosa si intende per spesa del personale?


Nel nostro sistema la spesa di personale è un aggregato

«a geometria variabile»

Bilancio (macroaggregato 01)

Tendenziale riduzione della spesa

Conto annuale

salario accessorio

Monte salari

Enti strutturalmente deficitari

Rapporto spese del Personale su spese correnti

Conto economico

…..

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Premessa

Cosa si intende per spesa del personale?


per la corretta applicazione dei vincoli

La Corte dei Conti ha individuato le regole per determinare

l’aggregato di spesa sia con riguardo alle voci da

considerare che alle modalità di calcolo

Queste regole sono state elaborate nel previgente sistema

contabile, ma ribadite anche nel nuovo.

Tuttavia proprio le differenze tra i due sistemi di

contabilizzazione della spesa stanno creando molti

problemi agli enti

vediamo perchè

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I VINCOLI ALLA SPESA

DEL PERSONALE

Le regole di calcolo

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Le regole1


l’accezione “spesa di personale” è tendenzialmente

univoca ed è da intendere in modo sostanziale

prescindendo dall’allocazione in bilancio delle voci

considerate

non rileva l’imputazione contabile della spesa ad un determinato intervento, ma la

sua sostanziale e diretta riconducibilità all’utilizzo dell’attività lavorativa da parte

dell’ente (C. Conti Veneto 94/2007)

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per ciascun vincolo opera un diverso aggregato dispesa di personale in relazione alle finalità che glisono proprie

non esistendo una disposizione normativa che indichi sicuramente qualisiano le componenti dell'aggregato spese di personale... (C.d.C.Autonomie 17/2013)

…per l’applicazione di ciascuna misura è rilevante definire la pertinentenozione di spesa di personale (C.d.C. ss.rr. 27-2011)...in ragione delle finalità perseguite dalle norme...(C.C. SS.RR. 27/2011).


Le regole2

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per individuare l’aggregato di spesa rilevante per ciascun limite

si deve utilizzare un criterio di stretta interpretazionedelle norme: sono da considerare incluse tutte levoci non espressamente escluse dalla legge(deroga espressa)

i vincoli imposti dal legislatore all'incremento dell'aggregato spese di personaledevono considerarsi cogenti e non estensibili in assenza di specifica previsione

normativa (C.d.C. autonomie 21 e 25/14)


Le regole3

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ad esempio

in applicazione di tali principi, nell’aggregato del tettomassimo di spesa la Corte include anche voci nonespressamente previste (cc. 557 e 557bis L. Finanziaria2007) ed anche se allocate in macroaggregati diversi dallo 01

macroaggregato 01

• Assegni per il nucleo familiare

• Buoni pasto...

macroaggregato 03

• Spese per la formazione (rientra anche tra le voci escluse)

• Spese per emolumenti corrisposti ai lavoratori socialmente utili

macroaggregato 09

• Spese sostenute dall’Ente per il personale di altri Enti in convenzione per la quota parte di costo effettivamente sostenuto

..........Margherita Rubino – Comune di Torino

Le regole3

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ed ancora

• per l’applicazione del taglio di legge alle risorsedecentrate, si devono considerare le risorse che finanzianole posizioni organizzative anche che se stanziate in bilancio(non imputate al fondo) come nei piccoli comuniC.Conti autonomie 26/2014

• ai fini del rispetto dei limiti di spesa alle assunzioni

flessibili, in assenza di deroga espressa, si computano

anche le spese riferite agli incarichi dirigenziali ex art. 110

c.1 TUEL (benchè abbiano una propria disciplina limitativa)C. Conti autonomie 14/2016


Le regole3

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in passato

la Corte ha derogato al principio di stretta interpretazioneescludendo anche alcune voci non espressamente previstedalla legge

ad es per il calcolo del tetto di spesa (es. recupero ICI) e del taglio alle risorsedecentrate (es. compensi avvocatura)

tuttavia

nelle ultime delibere della Corte dei Conti Autonomiesi registra un irrigidimento (C.Conti autonomie 14 e 16/2016)


Le regole3

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Il «cambio» della linea interpretativa si fonda sul rilievo costituzionale dellemisure di contenimento della spesa di personale, considerate principigenerali di coordinamento della finanza pubblica

la Corte Costituzionale ha affermato che le disposizioni che limitanola spesa personale non sono derogabili, in quanto norme inmateria di finanza pubblica:

• per le assunzioni a tempo determinato (sentenza 173/2012)

• per i vincoli al fondo decentrato e alla contrattazione(sentenza 178/2015)

• per i vincoli generali alla spesa di personale (tettomassimo) sentenza 27/2014


Le regole3

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pertanto

è da ritenere che il nuovo orientamento della Cortesostituisca interamente il precedente

ne consegue che le esclusioni dagli aggregati di spesaammesse in passato dalla Corte in via interpretativa,rischiano di non essere più ammessi perché, come dice laCorte

ove il legislatore avesse voluto, avrebbe potuto espressamente derogare… il silenzio della legge è, pertanto, confermativo dell’applicabilità dellalegge (C. Conti autonomie 14/2016)


Le regole3

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devono essere computate esclusivamente le speseeffettivamente sostenute

il principio di effettività è richiamato dalla Corte in un duplice senso

• per negare la possibilità di includere o escludere alcune voci dalla

base di computo (spese prenotate/virtuali)

si deve prendere in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo,

senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. C.Conti autonomie 25/2014

• Per escludere dall’aggregato, le spese rimborsate da altri enti e

quelle etero finanziate (nei limiti di legge)

Il principio ha subito diverse deroghe


Le regole4

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in caso di «comparazione tra i risultati raggiunti indiversi esercizi» la base di computo deve essereomogenea (stesse voci e stessa modalità di contabilizzazione)

per assicurare la confrontabilità della spesa registrata nellesingole annualità C.Conti autonomie 16/2013


Le regole5

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il principio di omogeneità resta un valido criterio quando si

tratta di includere o escludere specifiche voci di spesa che in

precedenza erano diversamente considerate, per legge o per

scelte interpretative della Corte.

a garanzia delle confrontabilità dei dati nei vari anni di riferimento, è necessario

che la comparazione venga effettuata tra aggregati omogenei, con le medesime

voci di inclusione ed esclusione (C.Conti Lazio 91/2014)

ad es.

• l’inclusione di una nuova voce nel tetto di spesa al lavoro flessibile dell’art. 9 c.

28 D.L. 78/2010 comporta anche la rettifica della spesa del 2009 C. Conti

Piemonte 4/2015

• l’esclusione della quota di IMU riversata allo Stato dalla spesa corrente 2013

(in quanto non più compresa in quella del 2014) possibile in quanto ipotesi in

cui esiste già una norma che dispone la sterilizzazione(art. 6 D.L. 6 marzo 2014, n. 16) C. Conti autonomie 16/2016


Le regole5

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Tuttavia anche in questo caso l’interpretazione dellaCorte Autonomie è più rigida che in passatoC. Conti autonomie 14 e 16/2016

in assenza di espressa previsione di legge, la Corte nonammette «correzioni» della spesa:

• nel caso in cui la disomogeneità deriva da sceltedell’ente, come in passato (esternalizzazione dei servizi),

• quando la disomogeneità nella serie storica è dovuta adiversi sistemi di contabilizzazione

le Corti di merito sono divise, ma la sezione Autonomie (16/2016) sembrapropendere per la tesi più restrittiva:benchè non possa ignorarsi l’eventuale sussistenza di possibili discrasie, ma tali fattispeciedovrebbero essere espressamente regolate dal legislatore o almeno da esso contemplate(C. Conti Autonomie 16/2016)


Le regole5

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ai fini della verifica del rispetto dei vincoli, si prende in

considerazione la spesa impegnata come risulta a

rendiconto in quanto deriva dalla effettiva gestione del

bilancio (C.d.C. ss.rr. 27/11)

Non si deve invece considerare:

• lo stanziamento, in quanto rappresenta solo una spesa programmata,

frutto di stime con ampi margini di opinabilità;

• la cassa, per la casualità dei pagamenti che derivano dal fisiologico scarto

temporale tra impegno e pagamento.


Le regole6

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Il principio è stato ribadito da C. Conti Autonomia 16/2016

per la verifica del limite della spesa di personale, da raffrontare

alla spesa corrente, è necessario far riferimento al dato degli

impegni, ... da desumere ... dal rendiconto approvato

salvo che sia necessario fare riferimento a documenti quali lo schema di rendiconto

approvato dalla giunta o quello predisposto dagli uffici, per l’esigenza di procedere

ad assunzioni prima dell’approvazione del documento ufficiale (C. Conti SSRR

27/2011).


Le regole6

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La rilevazione della spesa sulla base degli impegnicrea molti problemi nel nuovo sistema contabile

il principio della competenza potenziata distingue ilconcetto della registrazione dell’impegno (anno dicompetenza) da quello dell’imputazione (anno di esigibilità).

secondo il principio

Le spese si registrano per intero nell’anno in cui sorge

l’obbligazione giuridica, ma l’impegno si imputa all’anno in cui

diventano esigibili (saranno liquidate)

la fase dell’impegno si avvicina alla liquidazione riducendo l’anticipazione

propria dei bilanci autorizzatori


Le regole6

21Margherita Rubino – Comune di Torino

per effetto di tale principio

gravano sull’anno di esigibilità

• le spese che devono essere imputate ex novo in tale esercizio purse di competenza di anni precedenti

ad es. Il salario accessorio da pagare nell’anno successivo rispettoa quello di riferimento (garantito nell’anno di competenza con ilFPV).il fenomeno ha creato problemi in sede di prima applicazione(risolti con un espediente contabile dal principio contabile n. 4.2),ma si neutralizza in serie storica

• le spese imputate all’anno di competenza, ma non liquidate e, inconseguenza, reimputate in sede di riaccertamento.Tali risorse nel sistema previgente, se non spese, restavano imputate all’anno di stanziamento e gestite in conto residui.

Le regole6


ed ancora, gravano sull’anno di esigibilità

•Le eventuali somme accantonate annualmente per finanziare ifuturi rinnovi contrattuali si impegnano solo nell’anno dellasottoscrizione del CCNL, anche per la quota degli arretratifino a tale momento le somme accantonate nel fondo (facoltativo) non siimpegnano e confluiscono nell’avanzo vincolato;

•Le somme accantonate nel fondo rischi per garantire spesefuture e incerte si impegnano solo quando l’evento si verifica

fino a tale momento non possono essere impegnati e, ove non spesi,confluiscono nell’avanzo (riducendo le spese correnti dell’anno)

Le regole6


ed ancora gravano sull’anno di esigibilità

•le risorse destinate all’incentivazione del personale, ancheper la quota da pagare nell’anno, si possono impegnare solo aseguito della costituzione del fondo e sottoscrizione delcontratto integrativose l’ente non adotta questi atti nell’anno, non sorge il vincolo contabile sulfondo e gli stanziamenti confluiscono nell’avanzo vincolato (in tutto o inparte): si potranno utilizzare (impegnare) nell’anno successivo.

..........

Le regole6


discorso a sè vale per il FCDE

a fronte dell’iscrizione in entrata di crediti di dubbia esigibilità glienti hanno l’obbligo di immobilizzare in un fondo (FCDE) unaquota di spese correnti, determinata dalla legge, con lo scopodi. contenere la spesa ed evitare che sia finanzata in deficit

Questo fondo non è (mai) impegnabile e riduce la capacità dispesa dell’ente e l’ammontare della spesa corrente rilevante aifini del computo dei vincoli

Le regole6


pertanto, nel nuovo sistema contabile

gli impegni relativi a spese di competenza di anni precedenti,imputati all’anno di esegibilità, si sommano a quelli dicompetenza (potenziata) di tale anno

questo effetto falsa la spesa effettivamente riferibileall’esercizio e crea delle distorsioni perchè

indipendentemente dalle scelte gestionali dell’ente sidetermina:

• un incremento della spesa nell’anno dell’esegibilità

• una contrazione della spesa nell’anno di competenza

Le regole6


nonostante gli effetti distorsivi

la Corte non sembra disposta ad ammettere correttivi alprincipio dell’impegno, nemmeno per rimediare alledisomogeneità che il nuovo sistema armonizzato puòcreare nella verifica dei vincoli, specie se il raffronto è conannualità soggette alla «vecchia» contabilità (com’è per il tettodi spesa)

in quanto

diventano essenziali le valutazioni in termini di attendibilità delle entratepreviste in bilancio, corrette secondo i criteri della reale esigibilità(costituzione del fondo crediti di dubbia esigibilità) nonché la ponderataallocazione delle risorse, rispettosa dei vincoli imposti soprattutto ai finidella revisione della spesa (C.Conti autonomie n. 9/2016)

Le regole6


la Corte non sembra ammettere deroghe

• nè per la spesa corrente

dato che il riaccertamento ... e l’istituzione di un “idoneo” Fondocrediti di dubbia esigibilità, costituiscono strumenti basilari per l’avviodella nuova contabilità (C.Conti autonomie 4/2015)

• nè per la spesa di personale

considerato che il principio contabile di cui all’allegato n. 4/2 al d.lgs. n.118/2011, punto 5.2, disciplina compiutamente la corretta imputazionedegli impegni per la spesa del personale per effetto del passaggio alnuovo sistema di armonizzazione contabile (C. Conti Autonomie 16/2016)

Le regole6

28

nel 2013, invece, la stessa Corte autonomie aveva accoltoun’interpretazione più «morbida», proprio con riguardo aiproblemi connessi al nuovo sistema contabile

per ripristinare l’omogeneità della serie storica compromessa dalle

nuove regole della competenza potenziata, aveva consentito agli enti

sperimentatori di calcolare il tetto di spesa 2013 addirittura

redigendo un documento contabile di riclassificazione ... delle

spese di trattamento accessorio al personale sulla base del

precedente criterio (Corte Conti autonomie 16/2013)

tale documento dovrebbe avere il limitato scopo di consentire il raffronto, senza

sovrapporsi alle risultanze ufficiali del bilancio redatto secondo i nuovi criteri, e

dovrebbe risultare con questo conciliabile.


Le regole6

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La Corte aveva stabilito che per gli enti sperimentatori

anche le altre questioni che dovessero insorgere perl’applicazione dei limiti per la spesa di personalepotrebbero essere risolte applicando le modalità(extracontabili) sopra descritte

la RGS aveva ritenuto che, nell’anno 2013 la verifica dei limiti di spesa del

personale potesse essere effettuata facendo riferimento all’esercizio 2011,

piuttosto che al 2012 (nota n. 77981 del 3 ottobre 2012)


Le regole6

30

dunque

si registra un cambio netto di impostazione

tuttavia anche Corte autonomie 16/2016 contiene un’apertura

che in futuro potrebbe rivelarsi molto importante proprio in

ordine al sistema di verifica della spesa

un’apertura in linea con quanto, come appena visto, la stessa

Corte aveva deciso nel 2013 (autonomie 16/2013)


Le regole6

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Corte autonomie 16/2016

pur imponendo per il calcolo il dato degli impegni -

dunque la contabilità finanziaria

richiama il conto economico della nuova contabilità

armonizzata per escludere dal computo della spesa di

personale gli arretrati contrattuali:

in quanto nel conto economico la voce costo del personale

dell’anno (B13) non comprende gli arretrati contrattuali

registrati negli oneri straordinari (E25)


Le regole6

32

La corte si occupava dell’aggregato di spesa del parametro dell’incidenza,

ma al di là dello specifico problema

il richiamo al conto economico appare anomalo

proprio perchè mal si accorda con il principio della

rilevazione della spesa in funzione degli impegni in

contabilità finanziaria, ribadito dalla stessa Corte

la contabilità economica, infatti, prescinde dal dato degli

impegni perchè la rilevazione contabile dei costi non prevede

una fase autorizzatoria preventiva

ed è del tutto incomprensibile, rispetto all’orientamento consolidato della Corte, se lo

si legge come un’esclusione fondata sull’allocazione della spesa (E25 anziché B13

per gli arretrati contrattuali)


Le regole6

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• La contabilità economica registra il debito (obbligo di

pagare) nel momento in cui nasce es. fattura), dunque, in

una fase che in contabilità finanziaria corrisponde alla

liquidazione.

• in contabilità finanziaria, la registrazione contabile è

anticipata perché avviene con l’impegno, l’atto di

autorizzazione alla (futura) spesa : al momento della

registrazione, pertanto, il debito non è sorto ed esiste solo un

obbligo di futuro pagamento.

La competenza potenziata è nata proprio per avvicinare la contabilità finanziaria alla

economica: l’esigibilità sposta la registrazione dell’impegno verso la fase della liquidazione, al

momento in cui si registrano i costi in contabilità economica.

Riducendo l’anticipazione della registrazione si riduce il fenomeno dei residui, ma si produce

l’effetto negativo di non riuscire più ad attribuire pienamente la spesa all’anno di

competenza, se diverso da quello di esigibilità.


Le regole6

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perchè è importante il richiamo alla contabilità economica?

perchè la contabilità economica registra i fatti gestionali

secondo il principio della competenza economica: imputa i

costi all’anno cui si riferiscono (competenza «semplice»)

attraverso il meccanismo delle rettifiche e integrazioni

quindi rileva i costi in modo «simile» a quello in cui la vecchia

contabilità finanziaria rilevava la spesaper la quale, a causa dell’impegno, si parlava di «competenza giuridica»

Ma come si «passa» dalla contabilità finanziaria a quella economica?


Le regole6

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il principio contabile n. 4/3, indica come si registra nel conto

economico la spesa di personale rilevata in contabilità

finanziaria

tra le componenti negative del conto economico, devono essere

iscritti i costi del personale, ovvero tutti i costi sostenuti

nell'esercizio per il personale dipendente ... liquidati in contabilità

finanziaria ed integrati nel rispetto del principio della competenza

economica dell'esercizio.

La voce non comprende i componenti straordinari di costo derivanti, ad esempio,

da arretrati (compresi quelli contrattuali), che devono essere ricompresi tra gli

oneri straordinari alla voce "Altri oneri straordinari", e l'IRAP relativa, che deve

essere rilevata nella voce "Imposte"


Le regole6

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Così, ad esempio

La quota di accessorio da corrispondere nell’anno successivo

a quello di competenza (es. produttività)

• in contabilità finanziaria viene stanziata nell’anno di competenza ma

allocandola nel FPV che non può essere impegnato (a garanzia

dell’impegno imputato nell’anno successivo).

Perciò, la quota di risorse del FPV non è rilevata nel dato degli impegni

dell’anno di competenza

• in contabilità economica il FPV viene ugualmente registrato nell’anno

di competenza (attraverso le integrazioni)

allo stesso modo vengono registrate le spese oggetto di riaccertamento

rinviate al nuovo anno perchè ad es. non si è riusciti a liquidarle nell’anno

di competenza/esegibilità


Le regole6

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ed ancora

•gli arretrati contrattuali in contabilità finanziaria si impegnano

nell’anno di sottoscrizione del contratto, determinando un

incremento della spesa dell’anno

•in contabilità economica si imputa alla spesa di personale

dell’anno di sottoscrizione (B13) solo il costo riferibile a

quell’anno, mentre gli arretrati vengono registrati negli «altri

oneri straordinari» (E25)se non sono stati accantonati anno per anno, altrimenti la quota annuale di

accantonamento è registrata in B17 «accantonamenti»

e così via...


Le regole6

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dunque, nella contabilità economica non si pongono i

problemi che crea la competenza potenziata nella

nuova contabilità finanziaria

Pertanto, se si utilizzasse la contabilità economica

per verificare i limiti alla spesa, si supererebbero le

discrasie determinate dal principio della competenza

potenziata


Le regole6

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È vero che la contabilità economico-patrimoniale ha una

valenza solo informativa

ma è altrettanto vero che si manterrebbe un’assolutà

omogeneità nelle rilevazioni contabili e «nella conversione»

della spesa in costi, in quanto avviene con

il sistema integrato di contabilità che, attraverso la matrice di

transizione, correla ciascuna voce del piano dei conti della contabilità

finanziaria alle corrispondenti voci del piano relativo alla contabilità

economico-patrimoniale

consentendo la registrazione in modo da assicurare l'integrazione e la

coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura

economica e patrimoniale.


Le regole6

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l’uso della contabilità economica per la verifica dei vincoli

È solo una lontana speranza? ... Forse no

Nel «Piano degli Indicatori di Bilancio», allegato al nuovo bilancio e

rendiconto, sono elencati gli indici di sana gestione

per la loro verifica è utilizzato un sistema misto di competenza finanziaria

ed economica che rileva la spesa impegnata in contabilità finanziaria, ma

integrandola e rettificandola con i FPV

ad es., nel rendiconto, ai fini della verifica dell’incidenza delle spese di

personale sulle spese correnti, si precisa che

entrambe le voci di spesa sono al netto del salario accessorio pagato nell’esercizio

ma di competenza dell’esercizio precedente, e ricomprendono la quota di salario

accessorio di competenza dell’esercizio ma la cui erogazione avverrà nell’esercizio

successivo (allegato 2 punto 4.1)


Le regole6

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più precisamente per l’indice dell’incidenza la spesa da

computare è:

Spesa di personale

Macroaggregato 1.1

+ Piano dei conti 1.02.01.01 «IRAP»

+ FPV personale in uscita 1.1

- FPV personale in entrata concernente il Macroaggregato 1.1

Spesa corrente

Titolo I della spesa – FCDE corrente

+ FPV macroaggregato 1.1

- FPV di entrata concernente il macroaggregato 1.1


Le regole6

42

dunque

nella nuovo sistema contabile per verificare gli indici

di sana gestione dell’ente (che hanno le stessa

finalità dei vincoli alla spesa)

la spesa si rileva già prescindendo dal dato degli

impegni e utilizzando il principio di competenza

«semplice»


Le regole6

43

in conclusione per il calcolo dei vincoli

è possibile (ed auspicabile) che il riferimento della C.

Conti al conto economico costituisca un primo passo

verso il superamento del dato degli impegni in favore

della rilevazione dei costi in contabilità economica

peraltro

verso questa soluzione spinge anche la necessità, espressa

dall’obbligo del bilancio consolidato, di integrare la

situazione dell’ente con quella degli enti partecipati che

utilizzano la contabilità economica


Le regole6

44

I VINCOLI GENERALI ALLA

SPESA DEL PERSONALE

Tetto massimo alla spesa di personale

Incidenza della spesa di personale

sulla spesa corrente

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I VINCOLI GENERALI ALLA SPESA DI PERSONALE

Incidenza della spesa di personale

sulla spesa corrente


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Incidenza spese personale/spese correnti

Un po’ di storia. Fino al 2014

l’incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente era prevista

• nel c. 557 lett. a) L. finanziaria 2007 (come modificato dall’art. 14 c. 7

D.L. 78/2010) che la configura come una delle azioni che gli enti

soggetti al patto possono discrezionalmente adottare per contenere la

spesa entro il tetto massimo

• nell’art 76 c. 7 D.L. 112/08 che imponeva un autonomo vincolo alla

capacità assunzionale, di carattere strutturale (C.d.C. ss.rr. 27/11)

gli enti, soggetti e non al patto, con incidenza della spesa di

personale consolidata (ente + partecipate) sulle proprie spese

correnti pari o superiore al 50% non potevano assumere a qualsiasi

titolo


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nel 2014 il D.L. 90 (art. 3 c. 5) ha abrogato il vincolo alla

capacità assunzionale

tuttavia la Corte dei Conti ha ritenuto immediatamente

precettivo il c. 557 lett. a) L. 296/2006 e, dunque, vigente

l'obbligo di contenere l'incidenza della spesa di personale sulla

spesa corrente C. Conti autonomie nn. 27/2015 e 16/2016

in quanto obbligo desunto dal c. 557

La percentuale doveva essere contenuta entro la percentuale

media di incidenza registrata dall’ente nel triennio 2011-2013(557 quater)


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Pertanto, il tetto di riferimento non era più oggettivo (50%)

ma soggettivo: ciascun ente aveva il proprio limite, di solito

costituito da una percentuale inferiore al 50%

Il nuovo pametro risultava perciò più rigido di quello fissato dal D.L.

112/2008 e diventava difficile rispettarlo

• per la contrazione delle spese correnti in misura maggiore

rispetto alle spese di personale a causa della riduzione

delle risorse disponibili

• per l’applicazione delle nuove regole di contabilizzazione

della spesa del bilancio armonizzato


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a risolvere la situazione è ora intervenuto il D.L. Enti Locali

che ha abrogato il c. 557 lett. a) della finanziaria 2007

azzerando la costruzione interpretativa della Corte dei Conti

(art. 16 D.L. 113/2016)

Tuttavia, come abbiamo visto

Le più recenti deliberazioni della Corte sul parametro

dell’incidenza restano rilevanti per l’esatta interpretazione

delle regole di verifica dei vincoli alla spesa di personale


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effetti sul 2015

dunque il vincolo è stato «nuovamente» in vigore nel solo

2015, anno della prima pronuncia interpretativa della Corte

è interessante chiedersi cosa accada agli enti che hanno

violato il vincolo in tale anno, considerato che la Corte

aveva ritenuto applicabile la sanzione del divieto assoluto di

assumere nell’esercizio successivo(prevista per il tetto massimo dal c. 557ter)

a rigore questi enti dovrebbero soggiacere alla sanzione

perché l’abrogazione opera solo dal momento in cui è

assunta


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dopo il D.L. EE.LL.

il parametro dell’incidenza del rapporto delle spese di

personale sulle spese resta previsto nel nostro ordinamento:

1) in funzione premiale: per i soli enti soggetti al patto è un

indicatore di sana gestione che consentiva un turn over di

favore (art. 3 c. 5 quater)

La previsione ha ormai un ruolo residuale perchè resta

ferma, se acquisita, solo per gli anni 2014/2015 (resti) e

per il 2016, ma limitatamente alle assunzioni del comparto

(sono esclusi i dirigenti) c. 228 L. Stabilità 2016


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Segue

2) come indice di sana gestione senza previsione di percentuale e di sanzione

• conto annuale (scheda N 1A – domanda 17)

verifica l’andamento dell’esercizio precedente

• piano degli indicatori di bilancio da allegare al bilancio di

previsione e al rendiconto (allegato 1, punto 3.1)

art. 18 bis D.Lgs 118/2011 - DMI 22/12/2015

come visto, si tratta di un Indice di equilibrio economico-finanziario


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3) come obbligo di coordinare le politiche delle assunzioni

delle partecipate affinché riducano gradualmente la

percentuale spese personale/spese correnti (art. 3, comma 5 D.L.

90/2014).

pertanto l’ente non è più tenuto in proprio, ma deve agire

affinchè le partecipate rispettino una progressiva riduzione del

parametro (e non il contenimento entro una percentuale massima)

non sono previste sanzioni nè per l’ente che non adempia

l’obbligo di coordinamento, nè per le partecipate che non

rispettino le direttive

La norma fa riferimento al concetto di spesa ma avrebbe dovuto parlare di costi: le

società partecipate adottano la contabilità economica


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si ricorda infine che

il D.Lgs. 118/11 ha introdotto per tutti gli enti l’obbligo del

bilancio consolidato dal 2017 (sulla situazione del gruppo al 2016).

Il consolidamento coinvolge gli enti partecipati

indipendentemente dalla loro forma giuridica (art. 11bis).

Pertanto, in futuro il parametro potrebbe essere nuovamente utilizzato e

calcolato anche sui costi delle società partecipate. Nel rapporto, però,

sarebbero da ricomprendere tutte le spese di parte corrente e non solo

quelle di personale (com’era nel D.L. 112/2008).

Gli enti locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti possono non tenere la

contabilità economico-patrimoniale fino all'esercizio 2017 (art. 232 TUEL).

Questi enti redigeranno il bilancio consolidato nel 2018


55

I VINCOLI GENERALI ALLA SPESA DI PERSONALE



56


Il vincolo è regolato dall’art. 1 L. 296/2006 che detta una

disciplina in parte diversa per gli enti soggetti (cc. 557) e

non soggetti al patto (c. 562)

Tale differenza di regole permane anche se dal 2016 il

patto di stabilità non è più in vigore, sostituito dal

pareggio di bilancio

art. 1 c. 762 L. 208/2015

Le norme finalizzate al contenimento della spesa di personale che fanno riferimento al patto

di stabilita' interno si intendono riferite agli obiettivi di finanza pubblica recati dai commi da

707 a 734. Restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 562, della legge 27

dicembre 2006, n. 296, e le altre disposizioni in materia di spesa di personale riferite agli

enti che nell'anno 2015 non erano sottoposti alla disciplina del patto di stabilità interno


57


Enti soggetti al c. 557

Pertanto

Restano assoggettati alle regole del c. 557

Province

Comuni con popolazione superiore a 1000 ab. dal 2013

(art. 31 c. 1 L. 183/11). La popolazione è calcolata sulle risultanze ISTAT del

penultimo anno ex art. 156 c. TUEL

Aziende speciali ed istituzioni (art. 25 c. 2 DL 1/2012)

salvo le farmacie e quelle che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi

e culturali

Enti locali commissariati per infiltrazioni mafiose (art. 1 c. 436 L.

228/2012)


58



Dopo la riforma del D.L. 90/2014

il limite alla spesa massima regolato dai cc. 557 e 557quater è

un vincolo di contenimento costituito da un parametro

temporale fisso e immutabile (C.d.C. autonomie 21 e 25/14)

gli enti devono contenere la spesa di personale

dell’anno considerato entro il tetto costituito dal

valore medio della corrispondente spesa sostenuta

nel triennio 2011 – 2013 (triennio antecedente l’entrata in vigore

del D.L. 90/2015)


59



In tal modo il vincolo risulta più flessibile


le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se

causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’ente, trovano

fisiologica compensazione proprio nel valore medio pluriennale e

nell’ampliamento della base temporale di riferimento (C.Conti autonomie

25/2014)

prima della riforma del D.L. 90/2014 l’obbligo imponeva di ridurre ogni anno la

spesa rispetto all’anno precedente

60



anche per gli enti non soggetti al patto nel 2015 il limite di

spesa è un vincolo di contenimento

secondo il c. 562 della L. 296/2006

Le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico

delle amministrazioni e dell’IRAP, non devono superare il

corrispondente ammontare dell’anno 2008.

Gli enti costituiti per fusione devono contenere la spesa entro il tetto dato dalla

somma della spesa dei singoli enti nell’anno precedente la fusione (c. 450 L.

190/2014)


61

Tetto massimo alla spesa di personalemodalità di calcolo

Regole di calcolo del tetto di spesa

Come detto ciascun vincolo ha un proprio aggregato di spesa

per il tetto massimo le voci di spesa da prendere in

considerazione (da includere e da escludere) sono

espressamente individuate dalla legge

Il 562 esclude solo gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, ma è pacifico che le

componenti da prendere in considerazione sono quelle esaminate per gli Enti

sottoposti al patto di stabilità (C.d.C. autonomie 16/09)


62


Le regole: voci incluse/escluse

voci incluse nel computo dalla legge

• art. 1 c. 557 L. 296/06 – spese di personale, al lordo degli oneri riflessia carico delle amministrazioni e dell’IRAP

• art. 1 c. 557 bis L. 296/06 – costituiscono spese di personale anchequelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata econtinuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cuiall’art. 110 del D.Lgs. 267/00, nonché per tutti i soggetti a vario titoloutilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutturee organismi variamente denominati partecipati o comunque facenticapo all’ente


63

Tetto massimo alla spesa di personaleLe regole: voci incluse/escluse

Voci escluse dalla legge

• art. 1 c. 557 L. 296/06 – oneri relativi ai rinnovi contrattuali

• art. 3 c. 6 D.L. 90/14 – assunzioni del personale appartenente alle categorieprotette ai fini della copertura delle quote d’obbligo

• art. 16 c. 31 bis D.L. 138/11 – per i comuni con popolazione compresa tra1001 e 5000 ab., le sole spese di personale stagionale assunto con forme dicontratto a tempo determinato, che sono strettamente necessarie a garantirel’’esercizio delle funzioni di polizia locale in ragione di motivate caratteristichesocio-economiche e territoriali connesse a significative presenze di turisti (art.11 c, 4 quater D.L. 90/14)

• comma 424 L. stabilità 2014 assorbimento esuberi provincia

• art. 19 c. 8 L. 448/01 Maggiori spese autorizzate - entro il 31 maggio 2010 - aisensi dell’art. 3 co. 120 della legge n. 244/2007

• art. 3-bis, c. 8 e 9 del d.l. n. 95/2012 Spese per assunzioni di personale concontratto dipendente e o collaborazione coordinata e continuativa


64


come visto, secondo la Corte

in linea di principio, nel computo della spesa dipersonale rientrano tutte le voci non espressamenteescluse dalla legge

tuttavia, nel tempo la Corte ha escluso in viainterpretativa anche altre voci

Essenzialmente le esclusioni sono motivate con la mancanza di volontàdell’Ente di espandere la spesa di personale (C.d.C. Liguria 27/14)


65


i risultati di questo importante lavoro interpretativodella Corte erano riassunti nei questionari alrendiconto elaborati ogni anno per i revisori dalla C.C. autonomie (art. 1 c. 167 L. 266/05)

i questionari

pur avendo carattere non immediatamente precettivo ma diindirizzo programmatico, vincolante nei confronti deiRevisori…, assumono tuttavia rilevanza di canone diriferimento unitario C.d.C. ss.rr. 27/11

vediamoli


66

Tetto massimo alla spesa di personaleQuestionario 2014 (rendiconto 2013) – 1


Voci incluse

Retribuzioni lorde, salario accessorio e lavoro straordinario del personale dipendente con contratto a tempo indeterminato e a tempo determinato

Art. 1 c. 557 L. 266/06

Spese per il proprio personale utilizzato, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente

Art. 1 c. 557 bis L. 266/06

Spese per collaborazione coordinata e continuativa, per contratti di somministrazione e per altre forme di rapporto di lavoroflessibile

Art. 1 c. 557 bis L. 266/06

Eventuali emolumenti a carico dell’Amministrazione corrisposti ai lavoratori socialmente utili Circ. MEF 9/06

Spese sostenute dall’Ente per il personale, di altri Enti, in convenzione (ai sensi degli artt. 13 e 14 del CCNL 22 gennaio 2004) per la quota parte di costo effettivamente sostenuto

Circ. MEF 9/06

Spese sostenute per il personale previsto dall’art. 90 del d.lgs. n. 267/2000 Circ. MEF 9/06

Compensi per gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110, co. 1 d.lgs. n. 267/2000 Art. 1 c. 557 bis L. 266/06

Compensi per gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110, co. 2 d.lgs. n. 267/2000 Art. 1 c. 557 bis L. 266/06

Spese per il personale con contratti di formazione e lavoro Circ. MEF 9/06

Oneri riflessi a carico del datore di lavoro per contributi obbligatori Art. 1 c. 557 L. 266/06

Spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento alla circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni del codice della strada

C.d.C. Piemonte 34/14

IRAP Art. 1 c. 557 L. 266/06

Oneri per il nucleo familiare, buoni pasto e spese per equo indennizzo Circ. MEF 9/06

Somme rimborsate ad altre amministrazioni per il personale in posizione di comando Circ. MEF 9/06

Spese per la formazione e rimborsi per le missioni ?

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Tetto massimo alla spesa di personaleQuestionario 2014 (rendiconto 2013) – 2


Voci escluse

Spese di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati Circ. MEF 9/06( escluse dal patto stabilità: art. 31 c. 10 L. 183/11)

Spese per il lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività elettorale con rimborso dal Ministero dell’Interno

Circ. MEF 9/06

Spese per la formazione e rimborsi per le missioni Circ. MEF 9/06

Spese per il personale trasferito dalla regione o dallo Stato per l’esercizio di funzioni delegate, nei limiti delle risorse corrispondentemente assegnate

Circ. MEF 9/06

Eventuali oneri derivanti da rinnovi contrattuali pregressi Art. 1 c. 557 bis L. 266/06

Spese per il personale appartenente alle categorie protette Art. 3 c. 6 D.L. 90/14

Spese sostenute per il personale comandato presso altre amministrazioni per le quali è previsto il rimborso dalle amministrazioni utilizzatrici

Circ. MEF 9/06

Spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato conquote di proventi per violazione al Codice della strada

Circ. Min. Int. 5/07

Incentivi per la progettazione C.d.C. autonomie 16/09

Incentivi per il recupero ICI C.d.C. autonomie 16/09

Diritti di rogito C.d.C. autonomie 16/09

Spese per l’assunzione di personale ex dipendente dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, co. 25)

C.d.C. ss.rr. 15/11

Maggiori spese autorizzate - entro il 31 maggio 2010 - ai sensi dell’art. 3 co. 120 della legge n. 244/2007 L. 448/01 art. 19 c. 8

Spese per il lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività di Censimento finanziate dall’ISTAT (circolare Ministero Economia e Finanze n. 16/2012)

Esclusi dal patto di stabilità ex art. 50 D:L. 78/10

Spese per assunzioni di personale con contratto dipendente e o collaborazione coordinata e continuativa ex art. 3-bis, c. 8 e 9 del d.l. n. 95/2012

Deroga espressa:sisma 2012

68


il questionario al rendiconto 2015 non contiene piùl’indicazione analitica delle voci incluse ed escluse

Il punto 1.2.11.1 - 2 (enti soggetti e non al patto)

• Si limita a chiedere se l’ente ha rispettato il parametro deicc. 557 e 562

• per a verifica del rispetto dei criteri di cui ai cc. 557 e 562riporta una tabella sintetica in cui le voci della spesaimpegnata devono essere indicate al lordo dellecomponenti da escludere


69




70


la corte precisa che non sono richiesti dati quantitativi delpersonale, perchè reperibili tramite il SICO (sistema

conoscitivo del personale dipendente dalle AA.PP.)

Ma l’acquisizione in SICO dei dati di spesa del personaleavviene attraverso il conto annuale che non registra alcundato specifico utile alla verifica del tetto massimo.

Si limita a chiedere se l’ente ha rispettato il parametro (scheda 1A –domamda 23)


71


così

Gli unici dati di spesa di cui potrà disporre la Corte sono quelliche gli enti riporteranno nella nuovo questionario al rendiconto

E considerato che le voci di spesa dovranno essere indicate al lordo dellecomponenti da escludere

non si comprende come la Corte possa controllareeffettivamente il rispetto del vincolo


72


La scelta della Corte potrebbe indicare unallentamento dei controlli

ma si pone un dubbio per le voci da escludere

considerato il rigore delle più recenti delibere della Corte inordine all’individuazione dell’aggregato di spesa

senza la specifica elencazione nel questionario sipotranno ancora escludere le voci non espressamenteindicate dalla legge?

Gli enti dovranno tenere un vademecum con tutte le decisioni della Corte odella RGS che prevedono esclusioni?


73


Enti soggetti al 557

Le sanzioni

In caso che il parametro non sia rispettato si applica lasanzione prevista per la violazione del patto (art. 557 ter)

nell'esercizio successivo è fatto divieto agli enti diprocedere ad assunzioni di personale a qualsiasititolo con qualsivoglia tipologia contrattualeart. 76 c. 4 del D.L. 112/08)

Eccezioni:

Consentita la mobilità per compensazione, tra dipendenti aventi identico profilo esenza aggravio per la finanza pubblica (parere MEF 0053596/2010)

Assunzioni categorie protette nella quota di riserva (C.d.C. Sicilia ss.rr. 49/11)


74

Tendenziale riduzione della spesa

Enti non soggetti al 562


Le sanzioni

Il c. 562 non prevede specifiche sanzioni per l’ente

In mancanza di specifiche sanzioni il c. 562 non è in grado di comprimere la politica

assunzionale oltre l’anno in corso e pertanto non impedisce di assumere l’anno

successivo (C. Conti lombardia n. 16/2013)

tuttavia, il mancato rispetto del parametro:

costituisce violazione di una disposizione imperativa di finanza

pubblica e potrebbe comportare responsabilità amministrativa

in capo agli amministratori o dirigenti (C.d.C. Piemonte 288/12)

75


Enti soggetti ai c. 557 e c. 562

Le sanzioni

La violazione del vincolo impedisce a tutti gli enti diincrementare il fondo destinato all’incentivazione delpersonale con risorse aggiuntive di natura discrezionale

«...gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazioneintegrativa ... in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto distabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa». (art. 40 c. 3quinquies Dlgs165/2001)


76


Enti soggetti ai c. 557 e c. 562

Le sanzioni

Il divieto riguarda le risorse che gli enti possono, e nondevono, destinare annualmente al fondo in presenza deirequisiti contrattuali:

•per il comparto, le risorse variabili previste all'art. 15, cc. 2 e 5CCNL del 1° aprile 1999

•per la dirigenza, le risorse aggiuntive dell'art. 26 c. 3 CCNL 23dicembre 1999

Presumibilmente, il divieto si applica nell’esercizio successivo all’anno diviolazione del parametro (come previsto per il divieto di assunzione)


77

I VINCOLI AL FONDO

RISORSE DECENTRATE

DEL PERSONALE

78

I vincoli al Fondo Risorse Decentrate

le regole di contabilizzazione ed erogazione

del fondo


79

Fondo Risorse Decentrate

il principio contabile 4.2 stabilisce le regole per impegnare la spesa

di personale secondo la competenza potenziata:

• la spesa per i trattamenti fissi e continuativi, è impegnata

nell’esercizio di riferimento, all’inizio ed automaticamente

• la spesa per i rinnovi contrattuali compresiva degli oneri

riflessi a carico dell’ente e degli arretrati, è impegnata

nell’esercizio in cui è firmato il contratto collettivo nazionale

• la spesa per il trattamento accessorio è stanziata

nell’esercizio di competenza, destinando la quota da

liquidare nell’esercizio successivo al FPV a copertura del

relativo impegno da imputarsi all’esercizio successivo.


80


inoltre

con specifico riferimento allle risorse decentrate, il principio contabile

stabilisce che

la corretta gestione del fondo comprende tre fasi

obbligatorie e sequenziali (C. Conti Veneto 263/2016)

E secondo le regole contabili

solo nel caso in cui nell’esercizio di riferimento siano

adempiute correttamente tutte e tre le fasi, le risorse

decentrate potranno essere impegnate e liquidate

... vediamole


81


le tre fasi della gestione delle risorse decentrate

1) individuazione a bilancio delle risorse, ed in

particolare delle risorse variabili (art. 15 cc 2 e 5

CCNL 1999) che per il loro carattere occasionale

non si consolidano nel fondo e, pertanto,

costituiscono ogni anno nuovi e maggiori oneri per

l’ente (a differenza delle risorse stabili)


82



2) adozione dell’atto di costituzione del fondo che

attribuisce il vincolo contabile alle risorse decentrate

e svolge una funzione ricognitivaquantifica l’ammontare di ciascun fondo in applicazione alla regole

contrattuali e normative vigenti

per C. Conti Veneto 263/2016 la costituzione del fondo è atto:

• formale

• unilaterale dell’ente

• di competenza dirigenziale (il principio contabile parla di «delibera»)

• sottoposto alla certificazione dei Revisori


83



3) sottoscrizione del contratto decentrato annuale

che costituisce il momento in cui l’obbligazione si

perfeziona e le risorse possono essere impegnate.

Il contratto individua le modalità di ripartizione del

Fondo


84


rispetto alle fasi di gestione del fondo

quali sono le situazioni in cui l’ente si può trovare?

Il principio contabile ne ipotizza tre, C. Conti

Veneto 263/2016 le richiama e fissa alcuni

importanti principi interpretativi


85


le situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il principio contabile

A) nell’anno di competenza l’ente costituisce il fondo

e sottoscrive il contratto decentrato

con la sottoscrizione del contratto si perfeziona l’obbligazione e l’ente

può impegnare il fondo (e procedere ai pagamenti) secondo il principio

della competenza potenziata (esigibilità)

pertanto

gli impegni sono imputati:

• in parte all’anno in corso per le obbligazioni da liquidare nell’esercizio

• in parte all’anno successivo (produttività)

La quota «rinviata» viene garantita dallo stanziamento di pari

importo collocato nel FPV dell’anno di costituzione del fondo



Fondo risorse decentrate

contabilizzazione nel nuovo sistema contabile D.Lgs. 118/11

esempio di contabilizzazione a regime

87

Fondo Risorse Decentratele situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il principio contabile

B) nell’anno di competenza non viene costituito il

fondo (e in conseguenza non viene sottoscritto il contratto)

senza l’atto di costituzione non si produce il vincolo contabile sul fondo

e, pertanto, tutte le risorse decentrate costituiscono economie di bilancio,

ma

• la quota stabile, in quanto obbligatoriamente prevista dalla

contrattazione collettiva nazionale, confluisce nell’avanzo

vincolato e potrà essere spesa l’anno successivo (come ris.

variabile)

• le risorse variabili, incluse quelle «riportate a nuovo», restano

definitivamente acquisite al bilancio come vere e proprie

economie di spesa e non sono più destinabili al trattamento

accessorio (C. Conti Veneto 263/2016)


88


inoltre

la Corte ritiene che la costituzione del Fondo debba

avvenire tempestivamente all’inizio dell’esercizio

perchè ogni ritardo determina rallentamenti nel processo di

individuazione della destinazione delle somme stanziate con

ripercussioni negative sul procedimento di valutazione e

attribuzione degli incentivi (C. Conti Veneto 263/2016)

La Corte non considera che spesso la costituzione del fondo avviene in ritardo

perchè, come accade negli ultimi anni, l’approvazione del bilancio interviene ad

esercizio avanzato a causa dell’incertezza dei trasferimenti. In ogni caso, gli enti

agiscono in piena legalità in forza delle proroghe di legge


89


le situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il pricipio contabile

C) nell’anno di competenza viene costituito il fondo,

ma non è sottoscritto il contratto decentrato

con la formale costituzione del fondo le risorse decentrate sono

definitivamente vincolate, ma senza il contratto l’obbligazione non si

perfeziona e l’impegno non può essere assunto

Pertanto, le risorse del fondo - sia per la quota stabile che per

quella variabile - confluiscono nell’avanzo vincolato in attesa

della formale sottoscrizione del contratto decentrato

nell’esercizio successivo ...

Margerita Rubino – Comune di Torino

90


Il principio contabile ammette che il contratto decentrato

venga sottoscritto nell’anno successivo a quello di

riferimento

anche perchè la mancata sottoscrizione non dipende esclusivamente dalla volontà

degli enti. Questi, in ogni caso, possono provvedere unilateralmente, in via

provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo (art.40 c. 3ter D.Lgs 165/01)

tuttavia, la Corte ritiene che il contratto concluso dopo la

scadenza del periodo di riferimento sia illecito

sussistono forti dubbi sulla liceità della contrattazione tardiva perchè

consente la ripartizione della parte variabile di retribuzione in assenza

sia di criteri predeterminati ... che di qualsivoglia processo di verifica

C. Conti Lombardia 287/2011 e C. Conti Veneto 263/2016 - Aran, RAL 1555/2013


91

Fondo Risorse Decentratepertanto

applicando il principio contabile come interpretato dalla Corte

come nel caso di mancata costituzione del fondo

anche nel caso in cui non si sottoscriva il contratto

nell’anno di riferimento, si determina l’impossibilità di

conservare ed erogare la quota variabile del fondo

le risorse variabili hanno natura annuale e non ripetibile e, pertanto, trascorso il

periodo di riferimento senza che sia possibile utilizzarle, costituiscono economie del

bilancio dell’ente.

L’ente potrà tornare a stanziarle nell’esercizio successivo (nei limiti che ciò sia

consentito dalla disciplina vincolistica del c. 236 l. Stabilità 2016) ma non potrà

disporre retroattivamente di quelle dell’anno precedente


92

al Fondo Risorse Decentrate

ci sono alcune precisazioni da fare

benchè nè il principio contabile nè la Corte lo specifichino

il contratto decentrato annuale non è sempre necessario

Infatti, molto spesso gli enti sottoscrivono contratti che dettano

le regole di ripartizione delle risorse decentrate valide per più

anni, anche relativamente alla produttività

contratti che assumono valenza «normativa» ad es. perchè fissano mansioni, profili

professionali e tariffe per il riconoscimento delle indennità o perchè individuano

obiettivi pluri-annuali fissando i criteri di erogazione nel caso di loro conseguimento


93


anche ARAN riconosce la legittimità di questo modo di operare,

almeno per le risorse che non devono essere quantificate

annualmente (stabili) in quanto

sebbene le modalità di utilizzo delle risorse … sono determinate con la

contrattazione decentrata con cadenza annuale (art. 4 c. 1 CCNL 22/1/2004)

nessuna disposizione legale o contrattuale impone... il rispetto di

una successione completa e continua di contratti, in linea con i

diversi archi temporali di riferimento

e ciò vale principalmente nei casi in cui non vi siano motivi per

modificare il contratto precedente o, soprattutto, non vi siano

risorse nuove ed ulteriori da distribuire per le diverse finalità

indicate nell’art.17 CCNL 1/4/1999 (RAL 1555/2013)


94


Inoltre

il CCNL prevede che i contratti integrativi conservano la loro

efficacia fino alla stipulazione, presso ciascun ente, dei

successivi contratti collettivi decentrati integrativiart. 4 c. 4 CCNL 22/1/2004

l’Aran esprime dubbi, condivisibili, sull’effettiva applicabilità della norma agli istituti

del trattamento accessorio che richiedono una valutazione discrezionale (produttività,

indennità di responsabilità ecc.)

«L’ultrattività» dei contratti decentrati sarebbe perciò limitata agli istituti previsti e

interamente disciplinati direttamente dai CCNL (turno, reperibilità ecc.)


95


in conclusione

gli effetti descritti dal principio contabile e dalla Corte dei Conti

in caso di mancato accordo, non si producono per la parte di

risorse variabili che è già stata contrattata (e destinata a

remunerare istituti di salario accessorio) in accordi stipulati

precedentemente

in linea con questa impostazione il conto annuale 2016 che

nelle istruzioni sul monitoraggio alla contrattazione integrativa

2015 limita l’effetto alle risorse variabili ancora da contrattare


96


per completezza si segnala che

le istruzioni emanate dalla RGS per il conto annuale 2016,

riferito all’esercizio 2015 (istruzioni sulla tabella 15)

• prevedono la possibilità di formalizzare la costituzione del fondo

addirittura oltre la scadenza di compilazione del conto annuale, dunque,

abbondantemente nell’anno successivo a quello di riferimento.

In tale evenienza è consentito retificare successivamente il conto

• nell’ipotesi di mancata contrattazione prevedono che le risorse variabili

«ancora da contrattare» incrementino una tantum le risorse contrattuali

del fondo dell’anno successivo e, dunque, che non vadano perse


97


Resta da evidenziare un’altra conseguenza che a rigore dovrebbe

discendere dalla mancata sottoscrizione del contratto

• secondo il principio contabile e la Corte dei Conti

il fondo non può essere impegnato in assenza del

contratto decentrato

• secondo le regole contabili

non è possibile liquidare la spesa dell’accessorio

in mancanza dell’impegno


98


pertanto

dovrebbe concludersi che

fino alla sottoscrizione del contratto gli enti non

possono erogare l’accessorio, senza possibilità di

distinguere tra utilizzo di risorse stabili e variabili

tuttavia si ritiene che

tale effetto si determini solo per le risorse variabili

infatti...


99


• solo le risorse variabili dipendono effettivamente dalla

costituzione del fondo e dalla contrattazione, per essere

quantificate e attribuite al personale

• Invece, le risorse stabili sono certe nel loro ammontare

(dopo la costituzione del fondo) e restano in ogni caso nella

disponibilità dell’ente

Pertanto, dovrebbe essere possibile procedere all’impegno

ed al pagamento in ogni caso, considerato anche che

remunerano istituti assimilabili al tabellare come le PEO

Peraltro, il conto annuale 2016 consente l’erogazione anche ove non sia

costituito il fondo e senza distinguere tra stabili e variabili


100


in ogni caso

Benchè le regole elaborate appaiano lontane dalla realtà in

cui gli enti sono costretti a muoversi

è importante applicare tempestivamente le

previsioni del principio contabile così da

concludere l’iter, con la sottoscrizione del

contratto decentrato, nel corso dell’esercio di

riferimento


101

I vincoli al Fondo Risorse Decentrate

gli obblighi di contenimento e riduzione


102


c. 236 della L. Stabilità 2016 (208/2015)

dal 2016 gli enti locali devono nuovamente

• contenere il fondo entro il valore complessivo del

2015 (c.d. tetto massimo)

• ridurlo proporzionalmente alla riduzione del

personale in servizio, sempre rispetto al 2015.


103


La norma riproduce sostanzialmente il testo dell’art. 9, c. 2bis

D.L. 78/2010, con poche differenze

• Il tetto massimo è costituito dal fondo 2015

• il taglio in proporzione ai cessati deve tener conto degli “assumibili”

• la durata del vincolo è fissata in modo incerto, al completamento

della riforma della P.A., previsto entro febbraio 2017 (artt. 11 e 17 l.

124/2015)

la sentenza della Corte Costituzionale n. 178/2015 ha ritenuto legittimi

i limiti posti al fondo risorse decentrate, purché siano contenuti in un

lasso di tempo ragionevole

tale è stato ritenuto dalla Corte il periodo di vigenza del citato art. 9,

comma 2-bis, che è rimasto in vigore per 4 anni, dal 2011 al 2014.


104


L’identità di contenuto, comporta che

1) Le «nuove» riduzioni alle risorse decentrate hanno

efficacia limitata nel tempo (una tantum) e, pertanto,

dovrebbero essere ripristinate al termine del periodo di

vigenza, salvo nuova disposizione che ne disponga il

carattere permanente

I tagli del D.L. 78/2010 sono diventati strutturali solo con l’art. 1 c. 456 L.

stabilità 2014 (RGS circolare 20/2015)

2) restano valide le modalità operative utilizzate fin ora,previste dalle circolari della Ragioneria Generale dello Statonn. 12/2011 e 16/2012.

In tal senso dispone anche la recente circolare MEF 12/2016.


105

Vincoli al Fondo Risorse Decentrate 7

Regole applicative

Ai fini dell’applicazione dei limiti posti alle risorse decentrate,

gli enti devono in primo luogo determinare il valore

complessivo del fondo 2015 che costituisce l’anno di

confronto per l’applicazione di entrambi i vincoli.

Questo è dato...


106


Il fondo 2015 – la decurtazione permanente

1) dal valore del fondo 2010 decurtato in modo

definitivo degli importi ridotti negli anni 2011-

2014 (anche) in applicazione del D.L. 78/2010

art. 1, comma 456, della L. 147/2013

la circolare RGS n. 20/2015 ha chiarito che i tagli operati nei

singoli anni di applicazione dei vincoli non devono essere

cumulati, ma storicizzati

In pratica, il fondo storico deve essere decurtato di un importo pari alle

riduzioni operate “nell’anno 2014”, essendo stata rigettata la tesi che

riteneva necessario “sommare” le decurtazioni degli anni 2011-2014


107

Fondo Risorse Decentrate1) Il fondo 2015 - la decurtazione permanente

sulla storicizzazione del taglio è in atto un importante dibattito

la circolare della RGS 13/2016 sul conto annuale 2015 afferma

che la legge di stabilità 2014 ha reso permanente il taglio a

valere sul fondo 2015 e che, pertanto

la decurtazione permanente ... per la sua natura fissa e ricorrente, è stata

allocata esclusivamente nella sezione delle risorse fisse e

continuative in grado di garantirne nel tempo la prevista copertura; infatti

le risorse variabili - caratterizzate da “eventualità e variabilità” e aventi

efficacia solo per l’anno in cui vengono disposte - non garantirebbero la

necessaria copertura (pag. 158)

Negli anni precedenti il conto annuale riteneva che le risorse tagliate fossero

«congelate»


108

Fondo Risorse Decentrate1) Il fondo 2015 -la decurtazione permanente

a prescindere dalla tardività dell’intervento della RGS (la

circolare è del 2016), secondo questa impostazione

per rendere permanenti i tagli, la L. di stabilità 2014 avrebbe

imposto agli enti di operare nel 2015 un intervento

retroattivo sui fondi 2011-2014, per modificare la natura delle

riduzioni apportate in quegli anni in cui i tagli non erano

strutturali (e riguardavano, perciò, in proporzione sia la parte stabile che

variabile)

In sostanza, secondo la RGS, gli enti dovrebbero rettificare il fondo 2015

«trasferendo» sulle sole risorse stabili le riduzioni apportate al fondo stesso

nei 4 anni precedenti

il valore del fondo non muta, ma ne muta la composizione


109

Fondo Risorse Decentrate1) Il fondo 2015 - la decurtazione permanente

L’operazione richiesta agli Enti dalla RGS presenta, pertanto,

tutte le incognite degli interventi ex post

• lascia perplessi la possibilità di incidere su un fondo riferito ad

un esercizio precedente e, dunque, già liquidato:

si dovrebbe giustificare ex post la maggior quota di risorse

variabili (in corrispondenza con la maggior riduzione delle

stabili) con progetti ed obiettivi individuati «in sanatoria» e

pertanto, come visto, illegittimi.

Ove ciò non fosse possibile, secondo le regole del fondo,

quelle risorse variabili non sarebbero erogabili

(costituirebbero economie)


110

Fondo Risorse Decentrate1) il fondo 2015 - la decurtazione permanente

ed ancora

• le risorse variabili aggiuntive (sostituendo le stabili) sarebbero

prive della legittimazione all’uso attribuita dall’approvazione del

bilancio, perché questa sarebbe intervenuta nell’erronea

convinzione dell’obbligatorietà della dazione

• l’ente si potrebbe trovare in paradossale situazione di

incapienza sopravvenuta delle risorse stabili che non gli

permette più di finanziare istituti come le progressioni orizzontali

ma senza poter agire in riduzione della spesa, considerato che le

PEO sono assimilabili al tabellare e, come tali, sono indisponibili

(anche) contrattualmente


111

Fondo Risorse Decentrate1) il fondo 2015 - la decurtazione permanente

Sulla questione è importante Corte dei Conti Abruzzo

120/2015 che, proprio sul consolidamento del taglio disposto

dalla L. stabilità 2014 afferma

in tal modo, restano consolidate le decurtazioni, apportate nell’intero

periodo (1° gennaio 2011–31 dicembre 2014), disciplinate dall’articolo 9,

comma 2-bis, sia con riferimento alla parte fissa che alla parte

variabile del fondo

Pertanto, se il taglio 2011 – 2014 è stato applicato in

proporzione sia sulle risorse stabili che variabili, non sono

necessari interventi correttivi ex post

La decisione è rilevante anche per la corretta applicazione del

«nuovo» taglio previsto dalla L. Stabilità 2016


112

Fondo Risorse Decentratela costituzione del fondo – incrementi e riduzioni 2015

2) dagli eventuali incrementi (o riduzioni) realizzatinel 2015, anno nel quale non hanno operato limiti alfondo risorse decentrate (circolare RGS n. 20/2015)

ovviamente

tali incrementi devono aver rispettato le vigenti regolecontrattuali (ad es. art. 15 comma 2 e 5 CCNL comparto 1999).


113

Fondo Risorse Decentrate3) Esclusioni dal fondo 2015

3) dall'importo così determinato, devono essere

escluse alcune voci non soggette all'applicazione

dei vincoli e, dunque, da non considerare nemmeno

ai fini della determinazione del fondo 2015

• gli importi relativi agli incentivi alla progettazione

• i compensi relativi alle attività svolte per conto terzi

• i compensi ISTAT

• gli incrementi del fondo realizzati con risorse dell'Unione

Europea (ove consentito contrattualmente)


114


ed ancora

• le eventuali risorse non utilizzate nel fondo dell'anno

precedente e rinviate all'anno successivo

• risparmi del fondo straordinari (Aran parere 5401/2013)

• i risparmi di gestione derivanti da piani di razionalizzazione (circolare MEF n. 16/2012)

• i compensi per l’avvocatura limitatamente alle somme a

carico del privato soccombente

• per il fondo della dirigenza, le risorse destinate

all'onnicomprensività (circolare MEF 16/2012)


115


tendenzialmente la Corte comprende nell’aggregato di spesa

da considerare per la verifica dei vincoli al fondo tutte le

risorse destinate all’incentivazione del personale ovunque

allocate

ed infatti, molte esclusioni derivano dalle circolari della RGS e non

dalla Corte

alla luce dei più recenti orientamenti restrittivi della Corte dei Conti,

nel determinare la base di calcolo del fondo è importante attenersi

strettamente alle ipotesi di esclusione espressamente previste

nel dubbio, una voce deve considerarsi inclusa


116


sono invece da includere

• le spese compensate in quanto a carico dell'Ente (Corte Conti

SS.RR. n. 51/2011)

• le indennità di posizione e di risultato negli enti privi di dirigenza (Corte dei Conti autonomie n. 26/2014)

• le (residue) risorse derivanti dal recupero evasione ICI

• le risorse destinate all'incentivazione del personale dipolizia locale ai sensi dell'art. 208, comma 2bis, del Codicedella Strada


117


determinato il valore del fondo 2015, si devono

applicare al fondo 2016 i due vincoli

1) tetto massimo

la prima verifica riguarda il divieto di superare l’importo del

fondo 2015 che impone di tagliare le eventuali risorse in

esubero

il taglio deve operare su tutte le risorse del fondo, ed in

particolare sulla RIA dei cessati (retribuzione individuale di

anzianità) che per regola contrattuale incrementa le risorse

stabili (art. 4 c. 2 CCNL 2000-2001 comparto) RGS circolare n. 20/2015


118

Fondo Risorse Decentratetetto massimo

Si ricorda che

in ogni anno di applicazione del vincolo si deve «partire» dal

fondo 2015, inserendo le eventuali risorse aggiuntive in sede

di costituzione del fondo, prima di operare le riduzioni

pertanto il tetto massimo impedisce di incrementare il fondo

anche quando, col tempo, il fondo dell’anno di riferimento

diventa inferiore a quello del 2015 (in applicazione della

riduzione proporzionale alle cessazioni)

Ovviamente, sarà invece possibile superare il tetto 2015 con

le voci escluse dal vincolo (Corte dei conti Basilicata n.110/2014)


119

Fondo Risorse Decentrateriduzione proporzionale

2) riduzione proporzionale alle cessazioni

intervenute nell'anno

Il taglio opera in base alla differenza tra i dipendenti in servizio

nel 2015 e quelli presenti nell’anno soggetto al vincolo (a

seguito di cessazioni ed assunzioni), calcolata per «teste»

(unità di personale)

Il taglio deve essere applicato proporzionalmente sia sulle

risorse stabili che su quelle variabili (Corte dei Conti Abruzzo

120/2015)

La Circolare RGS 13/2016 sul taglio permanente non dovrebbe

trovare applicazione anche perchè, al momento, le riduzioni non

hanno carattere strutturale.


120


La finalità dichiarata è tagliare le quote di salario accessorio spettanti al

personale cessato, evitando che vadano a vantaggio dei dipendenti che

restano in servizio

I lavoratori presenti conserverebbero la quota media già in

godimento e, dunque, non subirebbero decurtazioni salariali

in realtà, il valore della quota media garantita non è assoluto,

ma varia in funzione del sistema di calcolo adottato

i principali sistemi di calcolo sono due

• Il sistema della RGS, monitorato nei questionari e tabelle del

conto annuale (circolari nn. 12/2011 e 16/2012);

• il sistema elaborato dalla Corte dei Conti Lombardia (pareri nn.

324/2011 e 116/2014).


121


ad una prima analisi

i due sistemi non sembrano eccessivamente diversi

• Il sistema della RGS

• si basa sulla semi-somma (media del personale in

servizio al 1 gennaio e al 31 dicembre)

• individua una percentuale di riduzione da applicare al

fondo

• taglia un valore medio annuo di accessorio spalmandolo

in parti uguali su due anni (del tutto analogo è il sistema

Aran)


122


• il sistema della C. Conti Lombardia

• calcola il periodo di permanenza in servizio del

dipendente

• nell'anno di cessazione limita la riduzione al rateo pari

all'effettivo risparmio conseguito (mensilità non erogate),

calcolato sulla base di un valore medio dell'accessorio

• rinvia all'anno successivo il taglio del restante risparmio

in caso di assunzioni il calcolo deve essere nettizzato considerando le

mensilità erogate nell’anno al nuovo assunto


123


Sembrerebbe quindi che la differenza consista

essenzialmente nell'entità dei ratei: nella suddivisione del

taglio tra i due anni interessati (quello della cessazione e il

successivo)

e che pertanto

il sistema della Corte dei Conti produca un vantaggio solo nel

caso di cessazioni che intervengono a fine anno perché

evita l’incapienza del fondo riducendolo solo di un importo pari

ai mesi effettivamente non erogati al cessato, e non (in ogni

caso) di 6 mesi come accade con il metodo della RGS


124


in realtà scegliere l'uno o l'altro metodo porta a risultati molto

diversi

• il sistema della Corte dei Conti Lombardia prende in

considerazione solo i cessati nell'anno da sottoporre al

taglio

• le circolari della RGS applicano la semi-somma non solo

agli anni soggetti a riduzione, ma anche all’anno di

confronto (ora, il 2015), benché la legge non lo sottoponga

a vincoli


125


infatti

la scelta applicativa della RGS comporta

1) un «ingiustificato» incremento della riduzionedel fondo 2016In quanto il metodo calcola la riduzione sommando allecessazioni 2016 anche le cessazioni 2015 (pro quota =metà del loro valore medio annuo).

Questo effetto si produce solo il primo anno diapplicazione del vincolo


126


ciò è evidente nell’esempio sottostante in cui si è ipotizzato

che nel 2016 non si verifichino cessazioni

il sistema di calcolo della RGS applica un taglio di oltre il 10%

perché opera il confronto con la media dei presenti nel 2015 (= 90), anziché con i

presenti al 31/12/2015 (= 80)


127


Le conseguenze possono essere particolarmenteproblematiche per gli enti che nel 2015, confidandosull'assenza di vincoli di legge, avessero riavviato la politicaincentivante finanziandola con i risparmi delle cessazioni

questi enti, nel 2016 potrebbero trovarsi nell’impossibilità dionorare gli impegni legittimamente assunti


128


2) riduce la quota media annua garantita alpersonale in servizio rispetto a quella del 2015Quale effetto permanente del taglio «aggiuntivo»

così, riprendendo l’esempio precedente, e supponendo un valore del fondo2015 pari a 2.000

la quota media del dipendente si riduce da 25 a 22,5.Margherita Rubino – Comune di Torino

129


ovviamente

questi effetti negativi si registrano solo se nel 2015 si

verificano cessazioni

ed anzi

nel caso in cui i dipendenti in servizio nel 2015 fossero

aumentati alla fine dell’anno - ipotesi improbabile considerato

l'attuale regime del turn over - il sistema della RGS potrebbe

avere un impatto addirittura positivo


130


il sistema della Corte dei Conti Lombardia non presenta questi

problemi perché limita la riduzione al risparmio effettivo dei

soli cessati dell'anno soggetto al taglio:

nell'esempio precedente, nel 2016, in assenza di cessazioni, il metodo

non avrebbe imposto alcuna riduzione e non si sarebbe ridotta la quota

media dei dipendenti in servizio al 31/1272015

Tuttavia, il sistema di calcolo è meno semplice (es. per gli

assumibili) e potrebbe richiedere in sede di redazione del

conto annuale della RGS, alcuni aggiustamenti

ad es., può essere necessario convertire la riduzione da una somma netta

(= risparmio conseguito) in una percentuale di taglio (dato richiesto nella

scheda informativa 2 del conto annuale)


131

Fondo Risorse Decentrateriduzione proporzionale - gli assumibili

una delle novità introdotte dalla L. stabilità 2016 è che

La riduzione proporzionale del fondo deve tener

conto del personale assumibile ai sensi della

normativa vigente

gli assumibili sono da computare tra i dipendenti presenti e,

pertanto, migliorano «il saldo» del personale in servizio

nell’anno soggetto al vincolo rispetto al 2015 e riducono il

taglio da operare


132


la circolare RGS n. 12/2016 ha chiarito che per il calcolo

degli assumibili si deve considerare la potenzialità ad

assumere, a prescindere dall’effettiva assunzione

…in particolare … dalla consistenza iniziale del personale … andranno

dedotte le unità per le quali è programmata la cessazione ed aggiunte

quelle assumibili in base alla normativa vigente (tra cui, ad esempio,

quelle relative a facoltà assunzionali non esercitate e riferite ad

annualità precedenti oggetto di proroga legislativa)


133


riduzione proporzionale - gli assumibili

Poiché la riduzione proporzionale opera «per teste»

per il computo corretto dei dipendenti in servizio, gli enti che

possono assumere entro un budget di spesa - una percentuale

del risparmio conseguito per le cessazioni intervenute l'anno

precedente - dovranno «trasformare» il budget in teste

enti già soggetti al patto di stabilità fino al 2015, unioni di comuni e comuni istituiti dal

2011 a seguito di fusione (commi 228 e 229 L. 208/2015).


134


«la trasformazione» avviene nel piano dei fabbisogni

annuale e triennale in cui l’ente esprime formalmente la

propria programmazione del turn over (circolare MEF n. 12/2016)

Infatti

si deve considerare che il budget disponibile può essere

speso assumendo un numero di dipendente variabile in

relazione al loro diverso costo (categoria di inquadramento)

il costo delle assunzioni si calcola sommando il trattamento fondamentale e, in

presenza di vincoli al fondo risorse decentrate, il valore medio dell’accessorio

(FP nota 11786/2011 e circolare 46078/2010. C. Conti Autonomie 28/2015)


135


nella programmazione delle assunzioni sarà possibile

utilizzare i resti della capacità assunzionale (circolare MEF

12/2016)

a tal proposito

si ritiene che le assunzioni programmate sul budget 2016 anche se non

realizzate nell'anno, non impongono una correzione in aumento del taglio

nel 2017, perché conservano il loro valore programmatico come resti: le

unità di personale previste in entrata, restano "assumibili" almeno per un

triennio.


136


stabilite le unità di personale «assumibile» che incrementano il

personale in servizio si procede con le modalità di calcolo viste

si evidenzia però che

gli enti che utilizzano il sistema della Corte dei Conti potrebbero trovare

qualche difficoltà applicativa nel conteggio del risparmio effettivo dell’anno

(mensilità non erogate ai cessati al netto delle mensilità erogate ai nuovi

assunti) in quanto ovviamente gli assumibili non sono in servizio (e non è

erogata loro alcuna mensilità)

si dovrà pertanto stabilire una data «virtuale» di assunzione che ad es.

potrebbe essere metà anno, come avviene nel calcolo della RGS


137

Fondo Risorse Decentrateriduzione proporzionale - personale della provincia

ancora per il 2016 sussiste l'obbligo per gli enti di destinare

la propria capacità assunzionale (fino al 100% delle

cessazioni) all'assunzione dei dipendenti della provincia in

esubero (e della Croce Rossa) salvo che venga dichiarato

l’assenza di esuberi nella Regione di appartenenza

per le assunzioni del personale in soprannumero si pone un

problema interpretativo di non facile soluzione


138

Fondo Risorse Decentrateriduzione proporzionale - personale della provincia

infatti

le risorse destinate al salario accessorio di questo personale

costituiscono uno specifico fondo (a carico delle risorse per le

assunzioni), distinto dal fondo risorse decentrate del restante

personale dell’ente che li ha assunti (art. 10 DM 14/9/2015 )

dunque, Il personale soprannumerario non grava sul fondo

degli altri dipendenti in servizio

ciò crea qualche perplessità in merito alla possibilità di computare questi

dipendenti tra gli assumibili (o tra gli assunti) perché il fondo si

avvantaggerebbe della presenza di personale che non finanzia con

conseguente incremento della quota media spettante al restante

personale


139


alcune notazioni generali

l'applicazione combinata dei due vincoli, tetto massimo e

riduzione per cessazioni, entrambi riferiti al 2015, rende

impossibile incrementare il fondo per tutto il periodo di

vigenza del regime vincolistico

infatti, l'incremento del fondo è impedito

• o dalla necessità di rispettare il tetto massimo, se l’aumento viene

inserito in sede di costituzione del fondo, prima dell'applicazione dei

vincoli (es. la RIA)

• o dall’obbligo di tagliare la quota media di accessorio dei cessati

evitando incrementi di quella che spetta al personale che resta in

servizio, se deciso successivamente (es. Art. 15 c. 5)


140

Fondo Risorse Decentratealcune notazioni generali

in sintesi

anche se negli anni il valore del fondo tenderà a ridursi rispetto

al 2015, per effetto dei tagli proporzionali alle cessazioni, non

sarà comunque possibile ripristinare le risorse ridotte per

legge, perché ciò si tradurrebbe in un incremento della quota

media spettante al (residuo) personale in servizio


141


discorso diverso, per le «riduzioni a consuntivo»:

• le riduzioni per i recuperi ai dipendenti in caso di malattia

• le risorse variabili da mandare in economia perché non

spese

In entrambi i casi si tratta di risorse, originariamente inserite nel

fondo in sede di costituzione e che non costituiscono parte della

quota media del personale cessato

sarà pertanto possibile reintegrarle nell’anno successivo perché

non costituiscono incremento né del fondo né della quota

media del personale in servizio


142


con specifico riguardo alle risorse variabili non spese

si ricorda che l’obbligo di mandarle in economia, e dunque di

non destinarle alla produttività, è pacificamente affermato

dalla Corte dei Conti, dall’ARAN e dalla RGS

è perciò necessario porre molta attenzione al rispetto di

questa prescrizione

peraltro nel conto annuale 2016 è comparsa per la prima volta

un’appendice alla tabella 15 che chiede di indicare le somme

effettivamente pagate sulla quota stabile e su quella variabile del fondo

La tabella non è ancora ben tarata, ma è presumibile che sia finalizzata a

monitorare propria l’esistenza di «avanzi» nelle risorse variabili


143



144

I VINCOLI ALLE ASSUNZIONI

145

LE ASSUNZIONI FLESSIBILI


Le assunzioni flessibili

Le limitazioni alle assunzioni flessibili sono disciplinate dall’art.

9 comma 28 D.L. 78/2010

In linea generale si deve ribadire che

nel pubblico impiego le assunzioni flessibili sono un eccezione alla

regola generale, e sono utilizzabili solo per rispondere ad esigenze di

carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale;

mentre per il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono

esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

(Art. 36 D.Lgs. 165/01)

questo principio deve costituire criterio interpretativo

prioritario anche per individuare eventuali deroghe ai limiti di

spesa


Le assunzioni flessibili 2

i limiti alle assunzioni flessibili

Tutti gli enti, siano o meno soggetti al patto di stabilità, possono avvalersi di

personale:

•con contratto a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di

collaborazione coordinata e continuativa;

•con contratti di formazione-lavoro, altri rapporti formativi, somministrazione di

lavoro, nonché lavoro accessorio (art. 70 c. 1 lett. d D.Lgs. 276/03)

Nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009

i comuni nati da fusione con rapporto spese di personale su spese correnti inferiore

al 30%, nei primi 5 anni dalla fusione non sono soggetti ai limiti relativi ai rapporti a

tempo determinato (c. 450 L. Stabilità 2015)


Le assunzioni flessibiliIl limite di spesa

Il limite di spesa per gli enti virtuosi

Le limitazioni … non si applicano agli enti locali in regola con l'obbligo di

riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell'art.1 L.

296/2006.

Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere

superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009 (art.

11 c. 4bis DL 90/14).

Secondo C. Conti sez. Autonomie n. 2/2015 che ha risolto l’incertezza interpretativa del testo

gli enti locali virtuosi sono comunque soggetti al limite

di spesa del 100% della spesa sostenuta nel 2009



Il limite per gli enti non virtuosi

a) enti soggetti al tetto di spesa del c. 557 L. stabilità 2007 (enti soggetti al patto nel 2015 - art. 1 c. 762 L. 208/2015)

nonostante l’infelice formulazione della norma (modificata dall’art. 11 c. 4bis D.L. 90/2014) gli enti che non rispettano il tetto di spesa

nell’anno successivo non possono assumere a nessuntitolo in applicazione della sanzione prevista dal c. 557 ter

pertanto, gli enti soggetti al c. 557 non saranno mai tenuti a contenere le

assunzioni flessibili nei limiti del 50% della spesa del 2009.



Il limite per gli enti non virtuosi

b) enti soggetti al tetto di spesa del c. 562 L. Stabilità 2007

(enti non soggetti al patto nel 2015 - art. 1 c. 762 L. 208/2015)

se non rispettano il tetto di spesa potranno comunque

assumere fino al 50% della spesa del 2009

infatti

il c. 562 non prevede (altra) sanzioni per gli enti che violano il vincolo



il calcolo del budget

•spesa impegnata a consuntivo nel 2009 = tetto massimo

•per gli enti privi di spesa nel 2009, si considera la spesa mediasostenuta nel triennio 2007-2009 (art. 9 c. 28)

•per gli enti privi di spesa anche nel triennio 2007/2009 si consideral’anno in cui l’ente procede ad assunzioni flessibili per far fronte adun servizio essenziale(C.d.C toscana 29/2012 richiamata da C.d.C. autonomie 12/2012)

•il limite di spesa può essere considerato in maniera unitaria,ampliando in tal modo le possibilità di azione dell’ente (C.d.C.ss.rr. 11/2012)


Le assunzioni flessibiliesclusioni di legge

per espressa previsione di legge alcune spese per

lavoro flessibile sono escluse dal limite di spesa

•le spese sostenute anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai

lavori di pubblica utilita' e ai cantieri di lavoro, se finanziati in tutto o in

parte da soggetti terzi (art. 3 c. 9 lett. B DL 90/2014)

•le assunzioni strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni

di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale

•le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di

lavoro accessorio (ex art. 70 c.1 D.Lgs. 276/2003)



altre esclusioni

È possibile escludere altre spese dal limite?

per gli enti locali, l’art. 9 c. 28 è norma di principio

per tale motivo la Corte, pur ritenendo immediatamente

cogente la disposizione, riconosce all’ente opportuni margini

di adattamento per adeguare il limite alle proprie esigenze(di recente C. Conti Autonomie 23/2016)

tuttavia sottopone tale facoltà alla presenza di condizioni

molto complesse (C.d.C. ss.rr. 11/2012)


Le assunzioni flessibili altre esclusioni

secondo C.d.C. ss.rr. 11/2012 l’ente può adattare i limitidell’art. 9 c. 28 alle proprie esigenze solo:

•nel caso in cui l’applicazione diretta della norma possa impedirel’assolvimento di funzioni fondamentali e non vi siano altri rimediorganizzativi. Dunque solo per i piccoli comuni;

•mediante l’adozione di un atto di carattere normativo (regolamento);

•assicurando comunque il rispetto complessivo del limite di spesa.

Se non si è in presenza di queste condizioni, i limiti impostidall’art. 9 c. 28 sono di diretta applicazione e cogenti



altre esclusioni

altre esclusioni individuate dalla Corte dei Conti

in passato la Corte

ha esteso al lavoro flessibile il criterio di stretta interpretazione della

legge e le esclusioni di alcune voci, elaborati per il tetto di spesa (cc.

557 e 562 L. finanziaria 2007)

Pertanto, anche per il limite di spesa dell’art. 9 c. 28:

si devono includere tutte le spese per assunzioni flessibili,

salvo si tratti di voci escluse dal computo del tetto di spesaC.d.C. autonomie 21/14

È ancora valida questa linea interpretativa?


Le assunzioni flessibilialtre esclusioni

come già visto

le più recenti pronunce della Corte hanno confermato la linea distretta interpretazione della norma, ma l’hanno applicata in modoancor più rigoroso in esito ad alcuni pronunciamenti della CorteCostituzionale

secondo questa nuova impostazione

Il principio che consente di escludere dai limiti di spesasolamente le spese espressamente previste dalla legge, nonammette deroghe ed opera anche per il limite dell’art. 9 c.28 (C. Conti autonomie 14/2016)


Le assunzioni flessibili altre esclusioni

Sulla base di tale ultimo principio la Corte ha stabilito che

le spese per le assunzioni dei dirigenti a tempo determinato

in dotazione organica previsti dall’art. 110 c. 1 TUEL, benché

disciplinati da norme speciali, restano soggetti al limite dell’art.

9 c. 28 perché non espressamente escluse (stessa regola per i

dirigenti extra dotazione dell’art. 110 c. 2)

dunque

nel dubbio, la spesa per l’impiego di personale «a

tempo» sono da considerare incluse nel limite dell’art.

9 c. 28


Le assunzioni flessibilicosa si intende per assunzione flessibile

resta da chiarire

ai fini dell’applicazione dell’art. 9 c. 28

quali sono le forme di impiego del personale che si possono

classificare tra i lavori flessibili

le eventuali forme contrattuali che non rientrano in

questa «categoria» non sono soggette al limite di

spesa

senza che ciò costituisca una deroga all’art. 9 c. 28



Il problema nasce perché l’art. 9 fa espresso riferimento al lavoro flessibile

ma senza darne una definizione

contiene solo un’elencazione di contratti «a tempo» ma con

caratteristiche molto diverse: con vincolo di subordinazione,

di natura assistenziale, di lavoro autonomo …

il DFP esclude dal monitoraggio del lavoro flessibile (art. 36 c.3 e 4 D.Lgs 165/01)

•collaborazioni occasionali

•patrocinio e rappresentanza in giudizio dell’amministrazione

•appalti, contratti e incarichi conferiti nell’ambito delle materie regolate dal codicedegli appalti pubblici per lavori, servizi e forniture

•incarichi di docenza

cosa si intende per assunzione flessibile



della questione si occupa (in parte) C. Conti autonomie

23/2016 con riferimento ad alcune forme di utilizzo di

personale di altre amministrazioni

La delibera non è di facile interpretazione, tuttavia, sembra

individuare un criterio generale per risolvere i casi dubbi




secondo C. Conti autonomie 23/2016

•premesso che

non si può affermare che il limite di spesa riguardi tutte,

indistintamente, le forme di impiego di personale diverse da

quella a tempo indeterminato

altrimenti il legislatore non avrebbe elencato puntualmente gli istituti da

assoggettare al tetto di spesa

•il campo di applicazione dell’art. 9, c. 28 si riferisce

alle ipotesi di conferimento di incarichi, di vario genere, finalizzatiall’instaurazione di nuovi rapporti a tempo determinato cheproducono un incremento della spesa di personale complessiva delsettore pubblico




dunque

la Corte non definisce in modo chiaro il perimetro del lavoro flessibile edanzi ritiene che vi rientrino «incarichi, di vario genere»

ma individua le caratteristiche del lavoro flessibile soggetto altetto di spesa dell’art. 9 c. 28 in:

•costituzione di un nuovo rapporto di lavoro

•e incremento della spesa di personale complessiva

le forme di impiego di lavoratori che non presentano talielementi costitutivi, non sono da considerare lavoro flessibile enon sono soggette ai relativi limiti di spesa.




Su tale assunto ha ritenuto inclusi nel limite di spesa

dell’ente utilizzatore

•Uso di dipendente a tempo pieno di altri EE.LL., al di fuori del suoorario di lavoro (per massimo 12 ore) - Art. 1 c. 557 L. 311/2004

per i comuni con popolazione inf. ai 5.000 abitanti, consorzi tra enti locali di servizi arilevanza non industriale, comunità montane, unioni di comuni

•dipendente di altri EE.LL. in part time al 50%, che presta servizioa titolo di attività ultronea (art. 1 c. 58 bis L 662/1996)

in entrambi i casi si instaura un nuovo rapporto di lavoro (subordinato oautonomo) e si incrementa la spesa complessiva in quanto si attribuisceal lavoratore una retribuzione aggiuntiva

La maggior spesa sarà computata nel limite dell’art. 9 c. 28 (oltrechènel tetto generale dell’art. 1 cc. 557 e 562 L. Finanziaria 2007)




ha ritenuto esclusi dal limite di spesa

dell’ente utilizzatore

•comando

•convenzione (art. 30 tuel)

•scavalco (art. 14 CCNL 22/1/2004)

•art. 1 c. 557 L. 311/2004 entro l’orario di lavoro del lavoratore

secondo la Corte l’ipotesi dell’art 1 c. 557 L. 311/2004 costituisce una formulaorganizzatoria ampia che può applicarsi a diverse modalità di utilizzo

In tutti questi casi non sorge alcun nuovo rapporto di lavoro e non siincrementa la spesa complessiva perché la retribuzione del lavoratore nonaumenta, ma viene solo ripartita tra gli enti

ciascun ente dovrà comunque computare la quota di spesa a suo cariconel tetto massimo dei cc. 557 e 562 L. Finanziaria 2007




in caso di comando/utilizzo di personale a tempo pieno in orario di lavoro

la Corte prevede però una conseguenza per l’ente cedente

l’ente cedente deve computare figurativamente nei limiti di spesadi cui all’art. 9, comma 28 ... l’importo delle economie realizzatenell’ambito del lavoro flessibile

Ciò affinchè i conseguenti risparmi di spesa non alimentino speseaggiuntive di personale o nuove assunzioni

la previsione crea notevoli dubbi interpretativi




forse la giusta chiave interpretativa è ritenere che

la delibera, sul solco di altre pronunce della Corte (in particolare C.Conti Lazio 91/2014), intenda applicare il principio di neutralitàfinanziaria elaborato per le cd mobilità neutre.

Infatti, nel caso di comando l’ente utilizzatore non computa larelativa spesa nei limiti dell’art. 9 c. 28

perché l’istituto non determina un incremento della spesaglobale della P.A., a patto che la medesima spesa sia statafigurativamente mantenuta dall’Ente cedente (C. Conti Lazio

91/2014)




Pertanto, se l’ente cedente «investe» il risparmio in una nuova assunzioneflessibile - l’unica possibile nei casi in cui non si liberano posti in organico -la maggior spesa dell’ente utilizzatore non è più compensata e vienemeno la neutralità finanziaria

Per questo motivo la Corte vieta agli enti di utilizzare il risparmio perprocedere ad assunzioni o incrementare la spesa di personale:

L’ente potrà procedere ad assunzioni flessibili solo nei limitidell’art. 9 c. 28 (50 o 100% della spesa 2009) senza poterricavare spazi ulteriori utilizzando la quota di risparmioottenuto con il commando del proprio dipendente




sanzioni

nel caso di mancato rispetto dei limiti dell’art. 9 c. 28 non è

prevista alcuna sanzione a carico dell’ente inadempiente.

Per i dirigenti, invece, il superamento dei limiti costituisce

illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

169

LE ASSUNZIONI A

TEMPO INDETERMINATO


Le assunzioni a tempo indeterminato

L. Stabilità 2016

la legge di stabilità 2016 è intervenuta anche sulturnover degli enti:

• ha mantenuto la differenza di disciplina tra entisoggetti e non al patto (c. 762)

• ha introdotto un regime differenziato per ilpersonale del comparto e per la dirigenza (c. 219)



turnover personale del comparto

enti soggetti al patto

• sono ridotte le percentuali di turnover previste dal D.L.90/2014 (c. 228), salvo che per le assunzioni delpersonale provinciale in esubero

• è disapplicato dal 2017 il meccanismo premiale previstodal D.L. 90/2014 per gli enti virtuosi

enti non soggetti

• resta ferma la previgente disciplina dettata dal c. 562 dellaL. Finanziaria 2007

comuni costituiti per fusione dal 2011 e unioni di comuni

• è previsto un turn over «speciale» (c. 229)




Enti soggetti al patto nel 2015

• negli anni 2016-2018 possono assumere entro il 25% del risparmio da

cessazioni dello stesso personale dell’anno precedente (c. 228)

• dal 2017 è disapplicato il turn over di favore previsto dal D.L. 90/2014

per gli enti la cui incidenza spese personale su spesa corrente è pari o

inferiore al 25%

Pertanto la capacità assunzionale degli enti è:

• per il 2016 = 25% o, se virtuosi, 100%

• per il 2017 = 25%

• per il 2018 = 25%




Unioni di comuni e comuni nati da fusione dal 2011

possono assumere entro il 100% del risparmio di spesa per i

cessati dell’anno precedente (c. 229)

le unioni sono sottoposte a due diverse regole di turnover:

• Quella dettata dal c. 229 che, essendo successiva ed avendo carattere

«speciale», dovrebbe prevalere

• Quella dettata per i comuni non soggetti al patto dall’art. 1 c. 562 L.

Finanziaria 2007 (100% per teste), mantenuta in vita dal c. 762

Secondo la L. Stabilità 2015 i comuni nati da fusione non dovrebbero essere

soggetti a limitazioni del turnover nei primi 5 anni, solo se registrano un rapporto

spese di personale inferiore al 30% (c. 450)



come si calcola il limite di spesa per assunzioni

la percentuale di turnover è riferita al risparmio di spesa derivante dallecessazioni dell’anno precedente

dunque gli enti utilizzano un budget = spesa virtuale

per il calcolo si applicano le regole indicate da FunzionePubblica (nota n. 11786/2011; circolare n. 46078/2010).

Tali regole sono ribadite dalla Corte dei Conti Autonomie28/2015

•per gli anni 2016 – 2018 è necessario calcolare separatamente il risparmioper dirigenti e personale el comparto

•per i resti di capacità assunzionale il calcolo riguarda indistintamente tutti icessati e può essere applicato per intero anche ad una sola delle duecategorie



come si calcola il risparmio da cessazioni

•il risparmio complessivo è dato da:

•trattamento fondamentale (tab., posizione iniziale d’inquadramento, quota

comparto a carico bilancio)

•valore medio dell’accessorio (fondo diviso media aritmetica del personale in

servizio = media al 1/1 e al 31/12) ma solo in caso il fondo sia soggetto a

riduzioni di legge ( in caso contrario la quota dei cessati resta nel fondo)

circolare F.P. n. 46078/2010

•il risparmio si considera sempre al lordo di oneri ed irap e su base

annua (non conta la data di cessazione) corte conti autonomie 28/2015

•non si computano tra le cessazioni le mobilità “neutre” e quelle dei

disabili nella quota dell’obbligo



come si calcola il costo delle assunzioni

il costo delle assunzioni è calcolato allo stesso modo

•non costituiscono assunzione le mobilità “neutre” e quelle dei disabili nei limiti della quota di legge

•si computano come assunzioni la trasformazione in tempo pieno del personale assunto in part time



turnover personale comparto

Enti non soggetti al patto nel 2015

Per i piccoli enti (comuni con popolazione inferiore a 1000

abitanti) resta ferma la regola stabilita dall’art. 1 c. 562 L.

296/2006 (c. 762 L. Stabilità 2016)

possono procedere all’assunzione di personale nel limite

delle cessazioni complessivamente intervenute nel

precedente anno

La capacità assunzionale è data dalle cessazioni intervenute

nell’anno precedente, ma è numerica: per “teste” e non per

budget di spesa


Le assunzioni a tempo indeterminato Enti non soggetti al patto nel 2015

Pertanto

nel rispetto del tetto di spesa dell’art. 1 c. 562 L. 296/2006

•è ammessa un’assunzione più onerosa ad es. cat. superiore o tempo pieno

in luogo di un part time (C. Conti Sardegna n. 67/2012)

•non si può assumere più unità anche se a parità di spesa ad es. 2 part time

18 ore per un tempo pieno (C. Conti Piemonte n. 14/2015)

inoltre anche per i piccoli comuni

•le mobilità neutre non costituiscono cessazioni/assunzioni

•non si computano le assunzione dei disabili nei limiti della quota d’obbligo(C.Conti SS.RR. Sicilia n. 36/2008)



turnover dirigenti

il regime del turnover è incerto in quanto il c. 228 non netratta e non è chiaro se e come la disciplina del c. 219 siapplichi agli enti locali. Il problema riguarda tutti gli enti locali

•il c. 219 stabilisce che, nelle more della riforma Madia sulla P.A., sonoindisponibili i posti vacanti al 15 ottobre 2015 (al netto dei dirigenti in servizioma senza incarico/incarico di studio, in posizione di comando, distacco, fuori ruoloo aspettativa).I contratti di conferimento degli incarichi dirigenziali perfezionatisi dopo il 15 ottobre2015 e fino al’entrata in vigore della legge di stabilità, sono automaticamente risolti

in ogni caso l’attuale disciplina del turnover della dirigenza cesserà con lariforma Madia che conterrà una completa revisione dello status deldirigente ed anche delle procedure di assunzione.


Le assunzioni a tempo indeterminatoturnover dirigenti

Quale normativa si applica nel 2016 alla dirigenza

Le posizioni sono due:

•la conferenza unificata e Anci, pur ritenendo che il c. 219 si applichi aglienti locali, subordinano l’indisponibilità alla ricognizione della dotazioneorganica imposta dal c. 421 (ritengono che sia comunque possibileassumere per coprire i posti residui, nel caso di riorganizzazioni concluse inriduzione)

•la Corte dei Conti (Puglia 73/2016 e Lazio 87/2016) ritiene che il c. 219 siapplichi immediatamenteanche agli enti locali

Pertanto, nel 2016 gli enti potranno coprire solo i posti resisi vacanti dopo il15 ottobre 2015

Per espressa previsione del c. 219 l’indisponibilità non opera per i dirigentiprovinciali in esubero



turnover dirigenti

Per entrambe le posizioni la disposizione non incide sulle regole delturnover della dirigenza e, pertanto:

i posti disponibili (vacanti dopo il 15 ottobre), possono esserecoperti nei limiti più favorevoli previsti dalle regole ordinarieprecedentemente in vigore: es. nel 2016

•per gli enti maggiori D.L. 90/2014 = 80% risparmio da cessazioni 2015 o 100% pergli enti virtuosi

•Per i comuni nati da fusione e Unioni C. 229 L Stabilità 2016 = 100% risparmio dacessazioni 2015

•il c. 219 non si applica ai responsabili nei comuni privi di dirigenza

La percentuale del risparmio dovrebbe essere calcolata conriferimento alle cessazioni del solo personale dirigenziale, (comeprevisto per il personale del comparto dal c. 228)



turnover dirigenti

La posizione della Corte è invece più rigorosa rispetto alle eccezioni aldivieto di assumere sui posti indisponibili:

•Il divieto si estende alle assunzioni qualunque sia la tipologia contrattualeadottata e, pertanto il divieto si estende anche alle assunzioni di dirigenti atempo determinato (in dotazione organica) ex art. 110 c. 1 TUEL

è dubbia anche la possibilità

•di ricorrere alla mobilità, anche neutra, peraltro al momento preclusadall’obbligo di ricollocare gli esuberi provinciali

•di utilizzare resti assunzionali di anni precedenti

perchè, secondo la Corte, il c. 219 non pone limiti di spesa (o «teste») alturnover ei dirigenti ma, invece, interviene sul presupposto per il legittimoesercizio delle facoltà di assumere dirigenti pubblici (C. Conti Lazio87/2016)


Le assunzioni a tempo indeterminato turnover dirigenti

La posizione della Corte sui posti indisponibili:

•è possibile assumere sui posti indisponibili:

•solo in esito a concorsi già banditi al 15 ottobre 2015 e non dopo,neanche se per assunzioni precedentemente programmate (come, invece,sostiene la conferenza)

•se si agisce in applicazione di norme di legge, come accade per leassunzioni dirette a soddisfare il fabbisogno minimo indefettibile per lacorretta erogazione di servizi essenziali (e non per tutti i posti comunqueconnessi a funzioni fondamentali e servizi essenziali) l’apertura dellaCorte, dunque, è limitata ai piccoli comuni



i resti assunzionali

nel caso in cui l'ente assuma in misura ridotta rispetto alle sue possibilità

annuali, produce un resto di «capacità assunzionale» che potrà usare in

seguito

•gli enti non soggetti al patto possono sommare nell’anno di

rifermento i budget assunzionali rimasti inutilizzati dal 2007

(cessazioni 2006) C. Conti SS.RR. n. 52/2010

•gli enti soggetti al patto possono utilizzare i resti del triennio

precedente (art. 3 c. 5 DL 90/2014 modificato dall’art. 4 DL 78/2015)

il triennio è dinamico: si determina a scorrimento in riferimento

all’esercizio in cui si procede ad assunzioni (C. Conti autonomie 28/2015)

In sostanza ogni anno si perde la possibilità di usare i resti della

capacità assunzionale anteriore al triennio precedente


Le assunzioni a tempo indeterminato i resti – la Legge di Stabilità 2016

per gli enti sottoposti al patto la legge di stabilità 2016

Oltre a ridurre il turnover al 25%, stabilisce che le precedenti

percentuali di turnover fissate dal D.L. 90/2014 restano ferme ai soli

fini di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area

vasta (c. 228)

Ne è sorto il dubbio che i resti assunzionali non fossero più

utilizzabili, se non per il ricollocamento del personale

provinciale.

La Corte dei Conti Molise 63/2016 ha chiarito che gli enti

possono continuare ad utilizzare i resti considerato anche

che, una volta maturati, questi restano acquisiti all’ente



i resti – la programmazione

le Corti dei Conti regionali sono in contrasto sulla possibilità di

utilizzare i resti per assunzioni in mancanza della

programmazione

•secondo alcune Corti l’uso dei resti sarebbe possibile solo se

le assunzioni che si intende effettuare sono state inserite

preventivamente nella programmazione del fabbisogno del

personale. (C. Conti Umbria 28/2016 e Campania 222/2016)

•Secondo altre invece l’uso è possibile anche in assenza di tale

programmazione (C. Conti Molise 63/2016 e Lombardia 398/2015)


Le assunzioni a tempo indeterminatoi resti – la programmazione

La questione è importante perchè se è necessaria la programmazione

•le quote dei resti non programmate andranno perse

•si potrà assumere solo il personale a suo tempo programmato

(per categoria e, per alcuni, profilo) senza poter soddisfare

eventuali esigenze sopravvenute.

La C. Conti autonomie non si è ancora pronunciata

tuttavia

•la necessità della programmazione può essere assolta anche nell’anno in

cui si decide di utilizzarei i resti

•l’istituto è nato per consentire ai piccoli comuni di assumere almeno una

unità sommando resti annuali di per sè insufficienti



«cumulo futuro» - Enti soggetti al patto nel 2015

Dal 2014 gli enti possono avvalersi anche del c.d. cumulo triennalediretto «al futuro» che consente di programmare le assunzionisommando nel piano del fabbisogno triennale i budget dello stessotriennio (art. 3 c. 5 D.L. 90/2014 - C- Conti autonomie 27/2014)

es. programmazione 2016 = budget 2016 già definito (cessazioni 2015) +

budget previsti degli anni 2017 – 2018

(cessazioni ipotizzate 2016 – 2017)

L’ente potrà esperire i concorsi ma le assunzioni dovranno avvenirenel rispetto delle regole del turn over: avverranno solo nell’annosuccessivo a quello in cui le cessazioni ipotizzate si sonoeffettivamente verificate e nei limiti di budget previsti



Cumulo e resti

In conclusione

L’ente ha a disposizione un arco temporale di 6 anni

CAPACITA’ ASSUNZIONALE PROGRAMMAZIONE

2017 - 20182013 - 2015

2016



Assunzione personale educativo

Il D.L. 113/2016 ha modificato la legge di stabilità 2016 introducendo unturnover «speciale» per il personale educativo (art. 17)

negli anni 2016 - 2018 i comuni possono adottare, nei limitidella disponibilità di organico, un piano triennalestraordinario di assunzioni a tempo indeterminato dipersonale insegnante ed educativo che deve concludersientro il 2018 (c. 228bis L. Stabilità 2016)



Le assunzioni possono avvenire nei limiti della spesa di personalecomplessivamente sostenuta per assicurare i relativi servizi nell’annoscolastico 2015-2016

la spesa così determinata costituisce il limite al turnoverdelle insegnanti, in sostituzione del 25% del c. 228

Le assunzioni devono comunque avvenire nel rispetto del pareggio dibilancio e delle norme di contenimento della spesa di personale (tettomassimo)



il budget può essere utilizzato per stabilizzare personale precario(228ter):

•Utilizzando le graduatorie di precedenti procedure di stabilizzazione oaltre graduatorie «generiche» purchè definite in esito a prova selettiva.

Queste assunzioni possono essere finanziate con le risorse destinate aicontratti a tempo determinato del personale stabilizzato (per un importo nonsuperiore all’ammontare medio del triennio 2013-2015) ma riducendodefinitivamente il tetto di spesa per lavoro flessibile

•Avviando nuovi concorsi riservati a personale insegnante che abbiamaturato presso l’ente 3 anni di servizio anche non continuativi

La spesa non può superare il 50% del budget assunzionale definito nel pianostraordinario al netto della quota utilizzata per le stabilizzazioni

Nelle nuove graduatorie a tempo indeterminato il numero di personeidonee possono superare solo del 10% il numero di posti messi a bando


La mobilità del personale in esubero degli

enti di area vasta


La mobilità degli esuberi della provincia

La legge di stabilità 2015 prevede per il biennio 2015 - 2016 la sospensione

della ordinaria capacità assunzionale degli enti per favorire la ricollocazione

del personale delle province dichiarato in esubero (c. 424 L. 190/2014)

salvaguardati i vincitori di concorso collocati in graduatorie dell’ente al 1/1/2015

negli anni 2015 – 2016 gli enti locali destinano il 100% del

turn over alla mobilità del personale dichiarato in esubero

Le facoltà assunzionali ordinarie sono ripristinate solo in esito

alla comunicazione della completa ricollocazione del personale

in esubero della propria regione (c. 234 l. Stabilità 2016)


La mobilità degli esuberi della provincia 6

alcune osservazioni generali

Le spese del personale ricollocato non si calcola al fine del

rispetto del tetto di spesa del c. 557 (la deroga opera anche

per i piccoli comuni )

possono procedere alle mobilità anche gli enti che nell’anno

precedente (art. 4 DL 78-2015)

•non hanno rispettato i tempi medi di pagamento

• non hanno rispettato il patto di stabilità (in vigore fino al 2015)

tuttavia resta fermo che le assunzioni devono essere

compatibili con il patto di stabilità dell’anno in corso (c. 424)

Il riferimento deve essere inteso al pareggio di bilancio (c. 762 L. Stabilità

2016)



alcune osservazioni generali

la mobilità del personale in esubero

•è consentita solo nei limiti del turn overcessazioni intervenute nell’anno precedente valutate in termini di risparmio di spesa

o di numero delle unità (enti soggetti o non soggetti al patto), dunque

•non è neutrala provincia elimina il posto in dotazione organica del personale in esubero: pertanto,

la mobilità comporta un incremento netto degli occupati del comparto, come una

nuova assunzione (e non un semplice trasferimento di unità).

•è finanziata dall’ente di destinazione (circolare F.P. 20506 27/3/2015)

La legge Del Rio prevedeva il trasferimento del personale con le relative risorse


La mobilità degli esuberi della provincia 9

divieti e deroghe

Deroghe all’art. 1 cs 424 L. Stabilità 2015

l’unica deroga prevista dalla legge di stabilità è l’assunzione

dei vincitori di concorso

per il resto...

Le deroghe consentite in via interpretativa sono pochissime

perchè escluse o dalla circolare Madia n.1 o dalle delibere

della Corte dei Conti



divieti e deroghe

a valere sulle ordinarie facoltà assunzionali 2015 – 2016 è possibile

•assumere personale appartenente alle categorie protette nei

limiti della quota di riserva mediante procedure ordinarie o

acquisendo personale provinciale appartenente a tali categorie

la spesa non incide né sul tetto di spesa del personale né sul budget assunzioni (art.

3 comma 6 D.L. 90/2014)

•assumere personale infungibile anche attingendo agli idonei

delle graduatorie

È sorto un contrasto tra la circolare Madia e la Corti dei Conti in ordine al

personale da considerare infungibile.

Per porre rimedio a questa situazione il DL. 78/2015 (art. 4) ha introdotto

una deroga espressa per il solo personale docente ed educativo

(inserendola nel c. 424)


La mobilità degli esuberi della provinciaInfungibili: personale docente ed educativo

la deroga del D.L. 78/2015 non è risolutiva perchè

consente l’indizione di nuovi concorsi solo in caso di

•esaurimento delle graduatorie vigenti (idonei)

•dimostrata assenza tra il personale in esubero di figure

professionali in grado di assolvere alle funzioni ricercate

Dunque, a parte l’apertura all’assunzione degli idonei, la deroga impone

comunque la preventiva verifica tra il personale provinciale in esubero

La necessità di tale requisito è ribadito dalla recente C. Conti toscana

3/2016


La mobilità degli esuberi della provincia 16infungibili: polizia municipale

per la polizia municipale, l'art. 5 del DL 78/2015 che, fino al completoricollocamento del personale di polizia provinciale, prevedeva

•la nullità delle assunzioni di personale per le funzioni di polizia, qualunque fosse latipologia contrattuale

•La possibiltà di assumere a tempo determinato ma solo per esigenze stagionali perun periodo non superiore a 5 mesi nell’anno solare, non prorogabili

La FP con nota del 29/2/2016 ha dichiarato che in alcune regioni, tra cui il

Piemonte, non c’è più personale di polizia provinciale da ricollocare.

Conseguentemente, in tali Regioni è ripristinata l’ordinaria facoltà

assunzionale, limitatamente alle assunzioni di polizia municipale, degli anni

2015-2016 ed anche anteriori al 2015.

in particolare cessa il regime speciale per le assunzioni a tempo determinato

che dovranno rispettare solo gli ordinari limiti finanziari ed ordinamentali

(così come la mobità )



divieti e deroghe

È possibile

•assumere utilizzando budget di anni precedenti

La possibilità di utilizzare liberamente i resti assunzionali è ormai

pacificamente ammessa (circolare Madia, C. Conti 26 e 28/2015)

Tuttavia il dibattito si concentra sulla necessità o meno della

programmazione:

ad es., nell’ipotesi di utilizzo nel 2016 dei resti del 2014 (cessazioni 2013),

non è chiaro se tali resti siano interamente utilizzabili o se lo siano solo per

la quota di capacità già programmata.

Corte Conti 28/2016, secondo l’interpretazione prevalente, ritiene utilizzabili

solo la quota dei resti programmata in quanto la quota non programmata si

cumula con la capacità assunzionale 2016 e per tal via resta assoggettata al

vincolo.


La mobilità degli esuberi della provincia 20Divieti e deroghe

Il blocco del turnover riguarda solo le assunzioni a tempo

indeterminato anche per mobilità (circolare Madia C. Conti autonomie

19/2015)

pertanto non sono soggette al vincolo

•le assunzioni di lavoro flessibile (C. Conti Autonomie (n. 26/2015)

•incarico conferito dagli EE.LL. con pop. inferiore a 5.000 abitanti, a

dipendenti pubblici a t. pieno (art. 1 c. 557 L. n. 311/2004

•Dirigenti a tempo determinato (art. 110 tuel)

•le forme di utilizzazione di personale che non comportano

l’istaurazione di un rapporto di lavoro

•distacco e comando

•scavalco/convenzione



divieti e deroghe

La procedura del ricollocamento del personale provinciale dovrebbe

concludersi in tempi brevi

La legge di stabilità 2015 ha esteso la procedura al personale inesubero

della CRI.

Gli esuberi del personale della CRI sono attualmente ancora consistenti.

Solo con la comunicazione formale della conclusione della

procedura gli enti potranno disporre liberamente della propria

capacità assunzionale ed assumere secondo le regole

ordinarie

Si ricorda a questo proposito che le le procedure concorsuali devono esere

precedute dall’esperimento della mobilità volontaria ed obbligatoria

204

Grazie per l’attenzione

Margherita rubino

I materiali saranno disponibili su:

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I VINCOLI ALLA SPESA DEL PERSONALE - Asfel Enti Locali · materia di finanza pubblica: • per le...

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