STRUMENTIE POLITICHE

TERRITORIALIPER LO SVILUPPO

LOCALE

LETTURA E ANALISIDI ALCUNE ESPERIENZE IN ITALIA

Federica Corrado

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via Raffaele Garofalo, 133 a/b00173 Roma

(06) 93781065

ISBN 978–88–548–2994–7

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I edizione: dicembre 2009

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Indice

7 Introduzione 11 Capitolo I Il territorio di Caserta nei progetti e programmi per lo

sviluppo locale

1.1. Introduzione, 11 – 1.2. Strumenti operativi di nuova genera-zione per lo sviluppo locale, 14 – 1.3. Una proposta metodologica di lettura del territorio, 16 – 1.4. Le risorse territoriali nel/del terri-torio casertano, 27 – 1.5. Riflessioni conclusive, 29

33 Capitolo II Fare sviluppo locale sostenibile attraverso la valorizza-

zione dei prodotti tipici: il caso dell’area protetta delle Cinque Terre

2.1. Boom del tipico e nuovi turismi, 33 – 2.2. Produzioni tipiche e territorio delle Cinque Terre: una storia costruita insieme, 35 – 2.3. Gli strumenti per valorizzare territori e produzioni tipiche, 41 – 2.4. I nodi territoriali del tipico, 54 – 2.5. Riflessioni sul ruolo del-le produzioni agro-alimentari di eccellenza nelle politiche di svi-luppo locale, 57

Quali politiche territoriali per lo sviluppo locale?

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63 Capitolo III Tra teoria e pratica dello sviluppo locale: il caso del

Luinese

3.1. Introduzione, 63 – 3.2. Il territorio del/nel PISL Sistema Loca-le del Lavoro n. 73, 66 – 3.3. Aspetti di criticità emersi dal lavoro di ricerca-azione, 69 – 3.4. Un’agenda di questioni per ri-connettere teoria e pratica dello sviluppo locale, 73

79 Capitolo IV Lo sviluppo locale non è (solo) turismo 83 Bibliografia

Indice

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Introduzione

Quali politiche territoriali per lo sviluppo locale? Il volume presenta i risultati di ricerche svolte in relazione

ad alcune esperienze di sviluppo locale che hanno avuto luogo in Italia. Si tratta essenzialmente di percorsi di ricerca-azione in territori differenti – Caserta, le Cinque Terre, il Luinese – che, a partire all’incirca dalla metà degli anni Novanta, hanno avviato e tentato di implementare politiche territoriali volte alla valoriz-zazione del territorio locale, in accordo con i concetti chiave dello sviluppo locale (centralità del territorio, integrazione, azione collettiva) e in linea con il superamento di una visione gerarchica delle politiche di sviluppo.

In particolare, i risultati presentati hanno l’obiettivo di met-tere in luce alcuni aspetti del complesso rapporto tra strumenti operativi, politiche territoriali, sviluppo locale e risorse del terri-torio, al fine di verificare se e come il territorio stesso possa es-sere effettivamente luogo dell’innovazione progettuale oppure rimanere debole e opaco riferimento concettuale.

Gli aspetti messi in luce in questo volume non vogliono es-sere esaustivi delle tante questioni legate allo sviluppo locale, così come anche le esperienze descritte possono considerarsi esempi di sperimentazione ordinaria della stagione appena con-clusa delle politiche di sviluppo.

Proprio in questa ordinarietà sta però il loro valore. Esse contengono vizi e virtù di quell’universo di territori locali che hanno cercato di emergere, di trovare una dimensione visibile ad una scala sovra-locale e di agganciarsi alle reti globali, sfrut-

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tando la recente strumentazione operativa per lo sviluppo terri-toriale e tentando di sperimentare nuove vie di sviluppo. In quest’ottica, si può affermare che le esperienze presentate costi-tuiscono uno spaccato significativo di quanto accaduto a partire dagli anni novanta in tema di sviluppo locale.

All’interno di queste esperienze è infatti possibile trovare quel fil rouge delle idee e dei concetti di fondo di matrice terri-torialista, che ha segnato e influenzato questa stagione delle po-litiche di sviluppo e che in un qualche modo (talvolta meramen-te retorico, talvolta schietto e reale) ha trovato applicazione nei progetti proposti. E proprio in relazione a questa – per certi ver-si controversa – applicazione dei concetti chiave dello sviluppo locale che le esperienze analizzate mostrano alcuni dei limiti che sono emersi nel panorama generale di questa stagione dello sviluppo locale. Limiti evidenti soprattutto nella definizione di una corrispondenza tra concetti teorici di riferimento, elabora-zione delle politiche e costruzione del progetto attraverso la nuova strumentazione operativa per lo sviluppo territoriale.

Questa stagione, che “si sta concludendo senza una effettiva valutazione di ciò che queste politiche abbiano effettivamente prodotto” e rispetto alla quale non si può parlare “di un reale apprendimento istituzionale dei casi di successo” (Messina, 2007, p. 122), permette comunque di mettere in luce alcune questioni da cui sarebbe utile (ri)partire per pensare ad una nuo-va (o rinnovata) stagione dello sviluppo locale. Una stagione che, se riesce a fare tesoro delle esperienze passate senza perde-re i riferimenti costitutivi, può aprire ad una prospettiva dello sviluppo locale che si inserisce nei più recenti approcci allo svi-luppo (Strategia di Lisbona, anzitutto) e che converge sugli aspetti dell’innovazione, coesione territoriale, cooperazione (Formez, 2007). In questi termini, le analisi proposte contribui-scono a rafforzare la riflessione attuale sullo sviluppo locale as-solutamente necessaria e ancora tutta aperta.

Il volume è articolato in quattro capitoli. Nei primi tre capi-toli vengono presentate le esperienze di sviluppo locale avviate rispettivamente a Caserta, nelle Cinque Terre e nel Luinese. Per ciascuna di esse sono state messe a punto metodologie di analisi

Introduzione

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e lettura del territorio, le quali, applicate alle progettualità espresse dai singoli territori attraverso la nuova strumentazione operativa per lo sviluppo (dai programmi urbani complessi alla programmazione negoziata ai programmi di iniziativa comuni-taria), hanno consentito di far emergere aspetti specifici utili a comprendere l’effettivo ruolo del territorio e delle sue risorse nella costruzione delle politiche per lo sviluppo.

In particolare, nel primo capitolo viene restituito il lavoro di ricerca svolto sul/nel territorio di Caserta. Un lavoro di ricerca nel quale sono stati indagati gli aspetti attraverso cui il territorio locale è stato reso operativo, attraverso la nuova strumentazio-ne, in termini di risorse individuate e modalità di valorizzazione delle stesse in vista di uno sviluppo integrato.

Nel secondo capitolo, viene proposto il caso delle Cinque Terre, in cui l’attenzione è stata centrata su una risorsa specifi-ca, le produzioni agro-alimentari di eccellenza. In questo caso, nella ricerca è stata svolta una analisi del territorio e delle sue risorse agro-alimentari di eccellenza in rapporto alla strumenta-zione che attualmente ne consente una diretta ed esplicita valo-rizzazione, con l’obiettivo di comprendere il possibile ruolo che questa risorsa può acquisire nel processo di costruzione delle politiche per lo sviluppo locale.

Nel terzo capitolo, l’esperienza di Luino, che fa riferimento ad un lavoro di ricerca-azione svolto in relazione al Programma Integrato di Sviluppo Locale Sistema locale del Lavoro n. 73, viene colta come punto di partenza per una riflessione sui mag-giori gap esistenti tra teoria e pratica dello sviluppo locale.

Il quarto capitolo, infine, apre ad una questione spinosa che emerge dalle descrizioni e analisi delle esperienze proposte, ma più in generale dalla pletora di casi di sviluppo locale, e cioè la quasi naturale propensione di declinare le politiche di sviluppo in politiche del turismo. Propensione che, se in molti casi porta a definire o consolidare una interessante via di sviluppo alterna-tiva, in altri casi rimane una proposta troppo debole e superfi-ciale per il territorio stesso.

Introduzione

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I capitoli che restituiscono il lavoro di analisi su Caser-ta e sulle Cinque Terre prendono spunto da progetti svolti per conto dell’Istituto sui Sistemi Territoriali per l’Innovazione, fondato da Politecnico di Torino e Compa-gnia di San Paolo, mentre per quanto riguarda il lavoro di ricerca-azione sul/nel territorio del Luinese, esso si inseri-sce in un progetto di ricerca-azione coordinato dall’Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia e svolto da un gruppo di ricercatori del Dipartimento Interateneo Territo-rio del Politecnico e Università di Torino, di cui l’autrice ha fatto parte.

Introduzione

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Capitolo I

Il territorio di Caserta nei progetti e programmi per lo sviluppo locale

1.1. Introduzione Il crescente diffondersi delle teorie sullo sviluppo locale in-

sieme alla definizione di una nuova generazione di strumenti operativi ha contribuito alla messa a punto di politiche di svi-luppo impostate sul/nel territorio locale, quale espressione di un certo contesto caratterizzato da risorse endogene specifiche e re-ti di soggetti locali che cooperano, negoziano, concertano e con-fliggono tra loro per la realizzazione di progetti collettivi e con-divisi.

Il territorio non è più considerato, come in passato, una tabu-la rasa da modellare con azioni autoritative e piramidali, ma piuttosto come un elemento attivo, un organismo vivente, nel quale trovare le specificità locali su cui i soggetti possono far leva per sviluppare e valorizzare il territorio stesso (Dematteis, 1995, Dematteis e Governa, a cura di, 2005, Magnaghi, 2000).

Il territorio acquista così centralità e diviene punto di riferi-mento nella costruzione di politiche e strategie: esso viene visto e interpretato come categoria concettuale strategica per impo-stare azioni contestualizzate, territorializzate e condivise.

Questa centralità fa riferimento ad un concetto di “territorio delle società umane”, per usare un’espressione di Dematteis

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(1985), che è altro da quello impropriamente chiamato territorio dagli studiosi del comportamento animale, che lo considerano ambito di dominio spaziale, in cui sono impliciti esclusione, an-tagonismo aggressivo, separazione.

In tal senso, possiamo distinguere tra Terra “come fatto es-senzialmente naturale” e Territorio, che indica “anche sempre una realtà materiale e come tale oggetto di operazioni tecniche” (Dematteis, 1995).

Il territorio dello sviluppo locale è così il risultato delle tra-sformazioni dell’ambiente, che avvengono nel corso del tempo, ad opera dei soggetti ed è composto da un insieme di elementi che sono: – il patrimonio territoriale, che corrisponde a quel complesso

di valori culturali, economici, sociali, etc. che il territorio stesso possiede, in quanto ereditati dal passato. In questo senso, il patrimonio territoriale diventa custode delle tradi-zioni e della cultura di una società (Bourdin, 1984, Gambi-no, 2005, Magnaghi, 2000, 2005);

– il milieu, inteso come un insieme di “prese” (Berque, 1990), cioè di potenzialità espresse da un determinato territorio che, per realizzarsi e porsi come reali risorse del processo di svi-luppo, devono essere riconosciute e colte dalla rete locale, espressione della soggettività sociale;

– la rete, all’interno della quale si instaurano relazioni coope-rative e/o conflittuali, che si stabiliscono fra i soggetti per l’uso, la valorizzazione e la riproduzione delle componenti del milieu all’interno di una visione progettuale, collettiva e condivisa (Pasqui, 2005, Salone, 2001). Se concordiamo con questa idea di territorio, allora le speci-

ficità territoriali, utili a definire le strategie per lo sviluppo, non possono che trovarsi nelle pieghe del territorio stesso e possono essere interpretate come potenziali risorse territoriali latenti, i-nespresse o da rivelare.

Una volta che le risorse territoriali vengono riconosciute e interpretate come tali dai soggetti, esse diventano elementi che, se messi al lavoro, consentono di migliorare la qualità della vita,

Capitolo I

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acquistando in tal modo il valore di vantaggi competitivi del/nel territorio stesso da impiegare e riprodurre attraverso le politiche urbane e territoriali dei governi locali (Corrado, a cura di, 2005).

Questa capacità/possibilità delle risorse territoriali di essere vantaggi competitivi del territorio dipende proprio dal fatto che le risorse territoriali sono localizzate e specifiche. Localizzate, in quanto saldamente ancorate ad un territorio e non trasferibili altrove se non con costi altissimi e tempi lunghissimi, e specifi-che, in quanto risultato di interazioni avvenute nel corso del tempo tra società e ambiente e quindi non riproducibili a piacere.

Come emerge dagli studi sui fattori di concorrenza spaziale (Colletis-Wahl, 1995, Colletis-Wahl e Pecquer, 2001) le risorse specifiche non sono fattori né comparabili né trasferibili e il lo-ro valore dipende dall’organizzazione localizzata sul territorio che le riconosce come tali. In altre parole, le risorse specifiche nascono da processi interattivi tra i soggetti e sono tali quando a) vengono impiegate in strategie collettive di attori per risolve-re un problema nuovo, b) non sono trasferibili, c) sono il risulta-to di una storia lunga, di un’accumulazione della memoria, di un apprendimento collettivo cognitivo, d) sono assolutamente ancorate al territorio.

Per tali ragioni, le risorse territoriali possono essere conside-rate “immobili” (Barca, 2000), ovvero un set di potenzialità fis-se in un luogo, le quali non possono fuggire verso territori, pae-si e regioni più attrattivi.

Partendo da queste premesse teorico-concettuali, l’obiettivo del presente capitolo è di sperimentare una metodologia di lettu-ra e analisi del territorio che consenta di comprendere modalità e tecniche di definizione e valorizzazione delle risorse in rela-zione alla progettualità locale, messa in campo nel territorio del-la città di Caserta attraverso i più recenti strumenti per lo svi-luppo locale.

Il territorio di Caserta nei progetti e programmi

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1.2. Strumenti operativi di nuova generazione per lo svi-luppo locale

A partire dagli anni Novanta in Italia si è avviata una fase di

costruzione delle politiche di sviluppo locale basata su alcuni concetti chiave (centralità del territorio locale, approccio bot-tom-up, carattere integrato delle azioni, formazione di partner-nariati pubblico-privati e relativa tendenza alla contrattualizza-zione), in relazione ai quali è stata messa a punto una nuova ge-nerazione di strumenti.

Questi strumenti possono essere ricondotti essenzialmente a due famiglie: – i programmi urbani complessi, promossi dal Ministero dei

Lavori Pubblici, rappresentano il tentativo di integrazione di tradizionali politiche finora settoriali (cioè riferite al settore ambientale, urbanistico e sociale) al fine di avviare azioni di rigenerazione urbana e sviluppo locale. Si tratta di pro-grammi in cui è richiesta una capacità del soggetto pubblico di essere costruttore di reti di soggetti, risorse e strategie in modo tale da poter mettere in atto un progetto collettivo e condiviso. In tal senso, questi programmi hanno avviato una stagione non facile per il soggetto pubblico, il quale non si trova più nel ruolo di decisore unico, ma in quello di promo-tore e suscitatore di progettualità1;

– la programmazione negoziata, definita attraverso la delibera CIPE del 21 marzo 1997, nella quale vengono individuati i seguenti istituti: l’intesa istituzionale di programma, l’accordo di programma quadro, il patto territoriale, il con-tratto di programma quadro ed il contratto d’area. I settori d’impiego di questi istituti sono molti, dalle politiche per l’industria che utilizzano i contratti di programma, alle poli-tiche per le opere pubbliche ed infrastrutture che utilizzano gli accordi di programma, fino alle politiche volte alla pro-mozione dello sviluppo locale che sono per lo più concorda-

1. Per un approfondimento sulla questione dei programmi complessi si veda Ava-

rello, Ricci, a cura di, 2000, Ombuen et al., 2000.

Capitolo I

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te attraverso i patti territoriali2. In particolare, la programma-zione negoziata nasce su impulso del Ministero del Bilancio, del Tesoro e della Programmazione Economica a seguito della fine degli interventi straordinari nel Mezzogiorno d’Italia. Sulla base degli effetti positivi ottenuti proprio dai Patti territoriali3 e in parallelo alle indicazioni provenienti dalle istituzioni comunitarie, questa nuova generazione di strumenti per lo sviluppo locale è stata applicata a tutto il territorio nazionale. Altri programmi specifici di intervento in aree marginali dal

punto di vista sociale, economico, ambientale, etc. fanno riferi-mento ad iniziative di tipo comunitario. In particolare, a livello urbano sono stati istituiti i Progetti Pilota Urbani (PPU), uno strumento concepito a partire dal 1990 e ormai non più in vigo-re, attraverso il quale è stato possibile elaborare progetti centrati sulla riqualificazione dell’immagine delle zone centrali della città e sull’ambiente urbano; il Programma Urban I e II, uno strumento che ha consentito di intervenire in più fasi nelle aree urbane deboli dal punto di vista economico, sociale ed infra-strutturale per favorire il rilancio di queste stesse attraverso l’inserimento di attività economiche, il potenziamento di infra-strutture e la creazione di strutture sociali.

A livello di area vasta, sono state invece proposte iniziative diverse; in particolare, per quanto riguarda lo sviluppo territo-riale vanno evidenziate: l’iniziativa Interreg, rivolta specialmen-te a rafforzare la cooperazione per lo sviluppo in territori tran-sfrontalieri, e l’iniziativa Leader, finalizzata nello specifico allo sviluppo rurale4.

2. Si veda Cersosimo, a cura di, 2000. 3. Sul ruolo dei patti territoriali si veda De Rita, Bonomi, 1998. 4. Si veda per una illustrazione più approfondita dei caratteri e contenuti degli stru-

menti di iniziativa comunitaria il sito ec.europa.eu/regional_policy e ancora Janin Rivo-lin, a cura di, 2000.

Il territorio di Caserta nei progetti e programmi

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1.3. Una proposta metodologica di lettura del territorio 1.3.1. Il territorio di Caserta

Nel corso degli anni Novanta, in parallelo al proliferare della

nuova strumentazione per il territorio, l’amministrazione della città di Caserta mette in atto una politica di sviluppo locale ba-sata su un processo di valorizzazione delle risorse territoriali che parte da un’azione di ri-pensamento del proprio capitale ter-ritoriale5.

Da lungo tempo Caserta è considerata dal turismo nazionale e internazionale una delle mete da inserire all’interno di circuiti turistici che fanno centro su Napoli o sulla costiera amalfitana, in quanto sede della famosa Reggia Vanvitelliana, inserita dall’Unesco nella Lista dei Beni del Patrimonio Mondiale dell’Umanità dal 1997 (Fig. 1).

Nel corso degli ultimi dieci anni, però, l’amministrazione comunale ha acquisito consapevolezza del grande limite che vi-ve la città, ormai solo più identificata come sede della Reggia, e ha cominciato a mettere in atto, anche insieme alla Regione Campania, politiche di sviluppo orientate alla valorizzazione di un insieme composito di risorse territoriali specifiche.

In questo modo, l’amministrazione ha voluto ridurre e, se possibile, porre fine ad un turismo essenzialmente mordi e fug-gi, rivolto all’uso/consumo disneyano dei luoghi, il quale inva-de giornalmente la zona nell’immediato intorno della Reggia senza interessarsi al territorio della città. Un territorio in realtà determinante per la storia della Reggia e custode della cultura e delle tradizioni locali.

Il lavoro svolto dall’amministrazione locale costituisce dun-que un caso studio interessante poiché essa ha elaborato un cer-to numero di progetti, utilizzando strumenti operativi di nuova

5. Il capitale territoriale “è per definizione un insieme di beni comuni propri di un

territorio, fissi in esso e non fruibili fuori di esso. Il capitale territoriale può essere in prima approssimazione pensato come un insieme di dotazioni, diversificato geografica-mente, che frutta risorse, anch’esse diverse da luogo a luogo” (Dematteis, 2005, p. 9).

Capitolo I

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generazione, volti a intraprendere un percorso di sviluppo locale integrato.

Figura 1 – Immagini di Caserta e del territorio contermini

1.3.2. La griglia di analisi Per poter comprendere il ruolo del territorio di Caserta

all’interno dei progetti e dei programmi per lo sviluppo avviati a livello locale è stata messa a punto una griglia di analisi che tie-ne conto di due questioni.

La prima questione riguarda la necessità di comprendere modalità di individuazione e descrizione delle risorse territoriali da parte dei soggetti coinvolti nella progettualità. Infatti, se le risorse territoriali costituiscono le prese per avviare progetti di sviluppo locale, allora la loro individuazione intesa come presa di coscienza ed esplorazione da parte dei soggetti dei valori in-siti nel territorio, e la loro descrizione, considerata quale rappre-sentazione delle diversità in termini di possibili risposte locali

Il territorio di Caserta nei progetti e programmi

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alle sfide globali, si pongono come fasi fondamentali del pro-cesso di sviluppo.

La seconda questione va riferita alla valorizzazione delle ri-sorse territoriali, intesa come azione che non genera una sem-plice trasformazione del territorio, ma una più profonda valoriz-zazione che per essere tale necessita di una connotazione inno-vativa e di un approccio sostenibile.

In questo senso, nella griglia di analisi vengono indagati i seguenti aspetti (Tab.1): – il tipo e il livello dei soggetti coinvolti nell’esperienza indica

il livello territoriale di appartenenza dei soggetti (locale, quando esistono relazioni face to face; sovra-locale, quando assumono un punto di vista esterno al locale e pongono lo sguardo ad un livello superiore; trasversale, quando agisco-no contemporaneamente a livello locale e a livello sovra-locale) e la tipologia dei soggetti stessi (economica, sociale, culturale, etc.);

– l’interazione tra i soggetti coinvolti individua il carattere dell’interazione che si instaura tra i soggetti durante il pro-cesso di elaborazione del progetto;

– le relazioni verticali di tipo gerarchico mettono in evidenza il carattere delle relazioni tra i diversi livelli di governo coin-volti nel progetto

– le potenzialità endogene esplicitamente riconosciute specifi-cano quali componenti del milieu sono state individuate e descritte come potenziali risorse;

– le potenzialità esogene esplicitamente riconosciute eviden-ziano se ci sono componenti esterne al milieu locale che so-no state interpretate come potenziali risorse;

– il criterio di utilizzazione delle risorse territoriali attraverso le azioni mette in luce la/le filosofia/e d’azione del progetto di sviluppo riguardo le risorse del territorio, in altre parole l’obiettivo del loro uso;

– effetti previsti o ipotizzati per il territorio locale tiene conto di quali conseguenze vengono previste all’interno del pro-getto dai soggetti che lo elaborano, consente di riflettere sull’effettiva territorializzazione del progetto. La territoria-

Capitolo I

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lizzazione può essere positiva, se produce valore aggiunto, cioè incrementa le dotazioni materiali e immateriali di quel territorio attraverso processi di sviluppo sostenibile; oppure negativa, se riduce a breve o medio termine le dotazioni di quel territorio senza avviare processi capaci di incrementarle nel corso del tempo. Quindi, nel caso di territorializzazione positiva siamo di fronte a processi di valorizzazione del ter-ritorio, mentre nel caso di territorializzazione negativa siamo in presenza di processi di svalorizzazione del territorio stesso.

Tabella 1 – Griglia di analisi Analisi del ruolo del territorio nei progetti per lo sviluppo locale

Tipo e livello dei soggetti coinvolti nell’esperienza

Politici, economici, sociali, cultura-li, etc. Locale, sovra-locale, trasversale

Interazione tra i soggetti coinvolti Concertazione/conflittualità/ coope-razione

Relazioni verticali (gerarchiche) tra i soggetti

Sussidiarie-tà/concertazione/conflittualità

Potenzialità endogene esplicitamente riconosciute come risorse attivabili

Potenzialità esogene esplicitamente riconosciute come risorse attivabili

Criterio di utilizzazione delle risorse territoriali

Valorizzazione, riuso, recupero, etc.

Effetti previsti o ipotizzati per il terri-torio locale

Il territorio di Caserta nei progetti e programmi