www.opencoesione.gov.it

La rilevazione statistica e gli interventi delle

politiche di coesione: indicatori territoriali,

monitoraggio e trasparenza

Simona De Luca

Unità di valutazione degli investimenti pubblici

Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica

Corso sulle Politiche per la coesione territoriale

Banca d’Italia

Roma, 18 novembre 2014

Le politiche di coesione in Italia

Destinate all’intero territorio nazionale secondo la divisione delle regioni

nazionale tra Mezzogiorno/Centro Nord ed europea per «Obiettivi»:

2007-2013: Convergenza, Competitività e Occupazione e Cooperazione Territoriale

2014-2020: Meno Sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia), In

transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna) e Più sviluppate (le restanti)

Finanziate da risorse aggiuntive europee e nazionali:

Fondi Strutturali Europei FESR e FSE + co-finanziamento nazionale obbligatorio,

Fondo Nazionale per lo Sviluppo e la Coesione, Piano d’Azione per la Coesione

Nel 2014-2020 ai Fondi Strutturali (FESR e FSE) si aggiungono le risorse

comunitarie dei Fondi FEASR e FEAMP + co-finanziamento nazionale obbligatorio

Rivolte principalmente a colmare lo svantaggio territoriale del Sud

nel 2007-2013 il Mezzogiorno assorbe quasi l’80 % delle risorse

Multisettoriali con interventi di diversa natura

Ricerca e Innovazione, Capitale umano, Infrastrutture, Inclusione Sociale,

Occupazione, Ambiente, Incentivi alle imprese

Quadro finanziario 2007-2013: una ricostruzione del programmato

Mezzogiorno Centro-NordNon ripartibile

territorialmenteTotale

Fondi europei 2007-2013 (*) 35.526,3 12.248,9 - 47.775,2

Cofinanziamento nazionale ai Programmi Operativi dei Fondi Strutturali 12.576,6 7.245,9 19.822,6

Fondi Strutturali UE (POR, PON, POIN) 22.949,6 5.003,0 27.952,6

Fondi nazionali (FSC 2007-2013) (**) 16.512,4 3.695,6 494,0 20.701,9

Interventi regionali 16.506,3 3.695,6 - 20.201,9

PAR e interventi assimilati derivanti da Delibere settoriali e territoriali 15.512,5 3.695,6 - 19.208,1

Obiettivi di Servizio 993,8 - - 993,8

Interventi nazionali 6,0 - 494,0 500,0

Piano di Azione per la Coesione (PAC) (***) 11.335,0 80,1 80,0 11.495,1

Interventi del PAC con programmazione a valere sul Fondo di rotazione 11.335,0 80,1 80,0 11.495,1

14.410,3 3.579,8 61,7 18.051,8

Accordi di Programma Quadro 14.410,3 3.579,8 61,7 18.051,8

TOTALE 77.784,0 19.604,4 635,7 98.024,0

Tabella A - Risorse finanziarie stanziate per le politiche di coesione “in essere" - dati aggiornati al 30 giugno 2014 (milioni di euro)

FAS 2000-2006 (****)

Risorse stanziate per le politiche di coesione «in essere»

Dati aggiornati al 30 giugno 2014 (milioni di euro)

Le risorse dell’AP 2014-2020 per l’Italia

Le risorse comunitarie (cui si aggiungono gli oltre 20 miliardi del

cofinanziamento nazionale) sono pari a circa 44 miliardi di euro di cui:

FESR 20,6 miliardi

FSE 10,4 miliardi

FEASR 10,4 miliardi

FEAMP 0,537 miliardi

Cooperazione territoriale europea (che include Programmi condivisi fra più

regioni di diversi Stati membri) 1,1 miliardi

“Youth Employment Initiative” (iniziativa in favore dell’occupazione giovanile)

0,567 miliardi

L’Italia, dopo la Polonia, è il secondo Stato membro UE per dotazione di

questa parte del bilancio comunitario ed è tra i contribuenti netti all’Unione.

Dati e indicatori per le politiche di coesione

Policy territoriali hanno bisogno di dati e indicatori statistici e amministrativi:

In Italia le politiche di coesione hanno contribuito significativamente ad aumentare disponibilità e tempestività delle statistiche territoriali e a favorire la realizzazione di sistemi di monitoraggio degli interventi finanziati

A fronte di un panorama iniziale molto povero (primi anni 2000) oggi la disponibilità pubblica di dati e statistiche territoriali è significativamente cresciuta

…

per misurare il contesto territoriale

.

come supporto alla programmazione delle policy

.

per monitorare l’attuazione delle politiche

…

per favorire la partecipazione pubblica

Politiche di coesione e sistemi di monitoraggio

Le politiche di coesione hanno contribuito attivamente anche alla costruzione

di sistemi di monitoraggio e di piattaforme di rilascio pubblico di dati:

Banca Dati Unitaria (BDU)

Sistema di monitoraggio federato (unitario):

definizione di un tracciato standard per i dati

alimentazione da parte delle diverse Amministrazioni coinvolte nell’attuazione della policy

Sistema di Monitoraggio

Unitario

Ministero Interno

MIUR

Regione Siciliana

MISE Regione Emilia

Romagna

Regione Veneto

…

Politiche di coesione e open government

Iniziativa di open government sulle politiche di coesione in Italia, promossa DPS

Si rivolge a cittadini singoli e organizzati, amministratori, tecnici e imprenditori

dell’innovazione, ricercatori e giornalisti perché tutti abbiano a disposizione

dati e informazioni per valutare l’efficacia e la coerenza dell’impiego delle

risorse delle politiche di coesione.

OpenCoesione

Dati puntuali sull’universo

dei progetti finanziati dalle

politiche di coesione

presenti in BDU

Dati sul contesto

territoriale e finanziario per

conoscere i territori in cui

si finanziano gli interventi

Il portale OpenCoesione

Conti Pubblici Territoriali: il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) è direttamente produttore di dati sulla contabilità pubblica a livello regionale (spese e entrate della PA e del Settore Pubblico Allargato)

Indagine sulla povertà: rilevazione Istat oggi a regime. Significativo contributo del DPS – anche sul piano metodologico – per avvio e prime rilevazioni associate a indagine sui consumi

Censimento acqua: tre edizioni realizzate da Istat interamente finanziate dal DPS. Ampliamento progressivo del campo di osservazione, del coinvolgimento e coordinamento di soggetti istituzionali (Min Ambiente, ISPRA), della definizione di specifiche partizioni territoriali (agglomerati urbani)

Trasporti: settore ancora problematico per la misurazione statistica per difficoltà di coordinamento tra fonti e soggetti amministrativi titolari di dati e rilevazioni

Rischio sismico e idrogeologico: indicatori di «nuova» produzione basati anche su dati amministrativi (Protezione Civile e ISPRA). Attività metodologiche in corso per passare da Comuni a popolazione esposta e superare questioni di sensibilità alla policy

Politiche di coesione e statistiche territoriali

Esperienza complessivamente positiva ma «in continuo divenire»

Alcuni esempi di contributi delle politiche di coesione alla statistica territoriale:

ammontare complessivo dei finanziamenti che, a partire dagli anni 2000, sono

stati investiti in supporto metodologico e produzione di statistiche territoriali. Si

tratta di Fondi Strutturali Europei (principalmente attraverso il PON Assistenza

Tecnica) e Risorse Nazionali

34 milioni utilizzati per attività di natura tecnico-scientifica di

coordinamento nazionale, con il ruolo guida del DPS, dando impulso e

accompagnando la produzione di statistiche territoriali

Rete dei Conti Pubblici Territoriali in primis

Politiche di coesione e statistiche territoriali

I finanziamenti della coesione a supporto della produzione statistica territoriale

12 milioni (di cui 2/3 da fondi europei) finanziano accordi e convenzioni per la produzione di dati con dettaglio territoriale

Siglati con Istat in primis ma anche con altri produttori di statistiche ufficiali (Ispra,

Invalsi, Ministero della Salute)

≅ 46 milioni di €

Banca dati CPT: www.dps.gov.it/it/cpt/index.html

Banca dati ISTAT di Indicatori territoriali per le politiche di sviluppo: www.istat.it/it/archivio/16777

Atlante statistico territoriale ISTAT delle infrastrutture: www.istat.it/it/archivio/41899

Atlante statistico ISTAT dei Comuni (due edizioni, in fase di aggiornamento): www3.istat.it/dati/catalogo/20061102_00/

Politiche di coesione e statistiche territoriali

I principali prodotti realizzati

Banca dati ISTAT degli Indicatori territoriali per le politiche di sviluppo

• Realizzata grazie agli Accordi tra Istat e DPS per favorire la

disponibilità pubblica di statistiche territoriali (regionali e sub-

regionali) con adeguata tempestività

• Contiene più di 200 indicatori (anche per genere, quando

significativo) disponibili a livello regionale e sub regionale, per

macroarea e per le aree obiettivo delle politiche di sviluppo

• Disponibili i dati di base di ciascun indicatore

• Disponibili anche indicatori a livello sub-regionale

• Pubblicata anche in formato csv, corredata da metadati

L’esperienza degli Obiettivi di Servizio

Policy orientata a risultati misurati con indicatori statistici su livelli di

erogazione di servizi essenziali con target uguali per tutti: da sistema

premiale a programmazione controllata verso i risultati

Abruzzo

Molise

Campania

Puglia

Basilicata

Calabria

Sicilia

Sardegna

S.01 S.04 S.05 S.06 S.07 S.08 S.09 S.10 S.11

Targ

et=

10%

Targ

et=

35%

Targ

et=

12%

Targ

et=

3,5

%

Targ

et=

230 K

g/a

b.

Targ

et=

40%

Targ

et=

20%

Targ

et=

75%

Targ

et=

70%

Targ

et=

70%

istruzione asili nido gestione rifiuti urbani servizio idrico

integrato

ADI

4%12% 1,2%410

Kg/ab.13% 7% 25% 47%50%30% 8% 2,3%

320

Kg/ab.27% 13% 23% 23%47%23%20%

Dettaglio

S.11

Valore di partenza

Distanza residua

da colmare Progresso Regresso

Il monitoraggio periodico: come procede verso gli obiettivi

Indicatori di risultato nell’Accordo di Partenariato 2014-2020

Indicatori di risultato a livello di AP

Sono circa 110 e hanno natura statistica

Sono associati ai Risultati Attesi (RA) in cui si articolano gli 11 Obiettivi tematici (OT) dell’Accordo

Target che esprime la direzione in cui si mobilita il PO e l’intensità dello sforzo, da riferirsi all’intera popolazione potenziale

Consentono di soddisfare la condizionalità ex ante introdotta dalla CE su “sistemi statistici e indicatori di risultato”

Risolvono il problema di omogeneità di metodi e fonte, ma non sempre di granularità (livello garantito NUTS2)

Non tutti sono a oggi disponibili. Alcuni rappresentano una nuova scommessa di misurazione

Ciascun PO deve scegliere l’indicatore dell’AP che meglio approssima il proprio RA e giustificare eventuale uso di altro

L’AP non contiene target non obbligatori da Regolamento e di difficile negoziato

Politiche di coesione e sistemi di monitoraggio

Il Sistema di monitoraggio unitario

• 2007-2013:

tracciato standard (variabili obbligatorie e sezioni facoltative)

margini di interpretazione (unità elementare di rilevazione: progetto/operazione,

titolo, soggetti correlati e relativi ruoli)

dal 2012 in poi OpenCoesione e GT su riuso e diffusione dei dati

• 2014-2020:

Semplificazione del tracciato standard

Maggiore interoperabilità

Variabili obbligatorie e condizionate

Rafforzamento delle linee guida per la compilazione

OpenCoesione come portale unico

GT su qualità e trasparenza dei dati nell’AP

Sistema di monitoraggio unitario

113 variabili scaricabili in formato CSV

32 variabili scaricabili da query su OpenCoesione

Classificazioni

del Sistema CUP

Identificazione, classificazioni del QSN ,

dati finanziari, tempi, localizzazioni, soggetti

Var1 …………………… Var32

Var1 …………………… Var113

Var1 ……………………………… VarN

I dati sui progetti in attuazione: dal monitoraggio alla pubblicazione

Classificazioni

del Sistema CUP

Identificazione, classificazioni del QSN ,

dati finanziari, tempi, localizzazioni, soggetti

Totale dei progetti e delle

risorse nel complesso o

nell’ambito della selezione

effettuata

Grafici interattivi per

l’immediata visualizzazione della

distribuzione delle risorse e del

numero di progetti per tema e

per natura dell’intervento

Sintetica panoramica della

distribuzione delle risorse per

tema e per natura dell’intervento

Ricerca diretta delle

Amministrazioni responsabili

dei progetti e degli altri

soggetti coinvolti nella

realizzazione

Accesso diretto alle

localizzazioni (regioni,

province, comuni) tramite

mappe interattive e ricerca

per trovare il numero di

progetti, l’ammontare degli

investimenti e la lista dei singoli

interventi

Progetti col maggiore

finanziamento sono

evidenziati in home page

Contenuti del portale OpenCoesione: homepage Quadro dei principali dati disponibili

Per ogni tema sintetico ( 13

raggruppamenti delle categorie di

spesa UE 2007-13) è disponibile una

selezione di indicatori territoriali che

consente di leggere i dati sui progetti

insieme a proxy statistiche dei risultati

generali delle politiche di coesione.

Gli indicatori selezionati garantiscono la

comparabilità delle informazioni nel

tempo tra le regioni e con la media

nazionale.

Indicatori territoriali Oltre i dati sui progetti

Progetti 1

Soggetti N

Per il 90% dei progetti: 1 CUP 1 Codice locale progetto

Per il 10% dei progetti: 1 CUP N Codici locali progetto

La struttura dei dati pubblicati: le relazioni tra gli oggetti

Localiz-

zazioni

N

Pagamenti

(serie

bimestrale)

N

Le classificazioni settoriali dei dati: i temi sintetici a partire da QSN e CUP

• La classificazione di un progetto in uno dei 13 temi sintetici

individuati su OpenCoesione è effettuata a partire da

classificazioni dei dati che provengono da diversi percorsi

amministrativi (temi prioritari UE/classificazione QSN e

classificazione CUP)

• Il tema sintetico è una classificazione di alto livello che

compie una sintesi nell’aggregazione dei temi UE ed una

mediazione nel raccordo con la classificazione CUP

• Per analisi puntuali è preferibile utilizzare una classificazione

con più dettaglio o utilizzare più classificazioni

congiuntamente

• Ogni progetto può essere localizzato (contemporaneamente) su più

territori di tipo comunale, provinciale, regionale o nazionale

• Le mappe del sito OpenCoesione:

• risolvono la multilocalizzazione conteggiando un progetto

(oppure i suoi finanziamenti o pagamenti) tante volte quanti sono

i territori (comunale, provinciale o regionale) nei quali ricade

• gestiscono la diversa precisione territoriale conteggiando, per un

dato livello, tutti i progetti che appartengono a quel livello

territoriale nonché tutti quelli dei livelli sottostanti

• I dati visualizzabili dal portale OpenCoesione secondo un criterio

territoriale non sono direttamente sommabili, né aggregabili tra

più livelli

• I dati scaricabili dal portale OpenCoesione sono sommabili poiché

forniscono separatamente i progetti localizzati in una regione da

quelli localizzati in più regioni

Questioni collegate alla localizzazione dei progetti

Questioni collegate a finanziamenti e pagamenti

http://www.opencoesione.gov.it/progetti/1lisv2011h130011/

Il finanziamento di un progetto è calcolato

come somma delle singole fonti di

finanziamento pubbliche (Finanziamento

Totale Pubblico - FTP)

I pagamenti non sono suddivisi per fonte, ma

costituiscono una sola voce di spesa

complessiva. I pagamenti comprendono

anche i recuperi, cioè i movimenti di segno

opposto ai pagamenti che costituiscono la

restituzione di somme precedentemente

erogate. Si potrebbero quindi presentare

anche serie decrescenti nel tempo.

In caso di finanziamenti provenienti anche da fonte privata si può verificare

che i dati di monitoraggio siano erroneamente compilati (includendo anche i

pagamenti a valere sulle risorse private) e che quindi il totale dei pagamenti

sia superiore al totale dei finanziamenti pubblici

La fase di esecuzione costituisce la fase di

realizzazione «concreta» di un progetto Nel caso di infrastrutture, in proporzione alla complessità dell’opera, il termine del progetto può distare molto dalla chiusura della fase di esecuzione L’acquisto di beni/servizi e gli aiuti a imprese/individui si caratterizzano come eventi di tipo puntuale e possono avere una durata di esecuzione nulla

(data di inizio e fine coincidono)

Questioni collegate alle fasi dei progetti e ai tempi di attuazione

I soggetti (BDU 2007-2013) non sono organizzati e classificati secondo

un’anagrafica unica e questo comporta potenzialmente:

la moltiplicazione di soggetti unici dovuta a differenti imputazioni (es. CNR

o C.N.R.)

l’accorpamento di soggetti diversi per i quali è stata usata una

denominazione troppo generica (es. Università degli Studi Roma Tre

invece che “Dipartimento di Economia - Università degli Studi Roma Tre)

la non sistematica individuazione un soggetto quando assume il ruolo sia

di programmatore che di attuatore

Il processo di mascheramento di soggetti individuali con la generica

dicitura *individuo* a posto del dato personale nel campo “soggetto

attuatore” (o nel campo “titolo del progetto”), che crea un soggetto

attuatore virtuale

Al momento pubblicati solo dati sui soggetti programmatore e attuatore

(no benefificiario e destinatario). Ridefinizione dei ruoli per il 2014-2020

Questioni collegate ai soggetti: chi programma e attua i progetti

• Il fattore che determina un elevato numero

complessivo di progetti in attuazione è la scelta,

di alcune amministrazioni, di definire (ed inserire)

un progetto per ogni soggetto destinatario di

finanziamento pubblico

• Il comportamento è presente in particolare nel

caso di contributi a persone ed è evidente nel

caso della regione Lombardia per i finanziamenti

a valere sul Fondo Sociale Europeo.

• Implicazioni in fase di analisi, vedi «Il disastro

dei fondi strutturali europei» di Perotti e Teoldi,

lavoce.info

Questioni collegate al numero dei progetti: l’individuazione dell’unità

elementare

• La data (bimestrale) alla quale vengono riferiti i dati di ogni rilascio

costituisce una data massima di aggiornamento delle informazioni,

poiché rappresenta la data alla quale vengono “congelate” le ultime

informazioni di monitoraggio inviate dalle amministrazioni

• Per amministrazioni che, al momento della fotografia bimestrale, non

abbiano fornito informazioni aggiornate verranno prodotte le ultime

disponibili

• ogni progetto può presentare una data di aggiornamento inferiore o

uguale a quella di rilascio

• La data di aggiornamento di un progetto deve essere tenuta in

considerazione quando si valutano le informazioni strettamente legate

al tempo (pagamenti, data inizio e date fine fase)

Questioni collegate all’aggiornamento dei dati

Sul portale è disponibile il valore procapite del finanziamento sul

territorio calcolato come il finanziamento complessivo (ovvero il pagamento

complessivo) dei progetti associati al Comune, alla provincia o alla regione

diviso per la popolazione residente di fonte Istat dello stesso comune,

provincia o regione al 31/12/2011.

I progetti localizzati in “ambito nazionale/regionale/provinciale”

contribuiscono solo al calcolo del valore pro capite medio

nazionale/regionale/provinciale.

Altri valori relativizzati di potenziale interesse si possono ottenere

rapportando il finanziamento totale (ovvero il pagamento complessivo)

dei progetti alla superficie del territorio dove si realizzano, a target

specifici di popolazione a cui si rivolgono, al numero di addetti/UL

presenti o finanziati, etc.

Questioni collegate al calcolo del procapite su OpenCoesione

Il valore della trasparenza: quali vantaggi?

• Valore in sé, reso tangibile con le azioni di apertura di dati e

informazioni

• Le Amministrazioni trasparenti non sono necessariamente le migliori

ma diventano più brave

• Dentro e fuori l’Amministrazione si utilizzano gli stessi dati per

prendere le decisioni: la valutazione pubblica aperta nel lungo

termine porta ad un miglioramento dei risultati

• Utile per ricercatori e giornalisti, ma anche per le stesse

Amministrazioni (maggiore consapevolezza, miglior coordinamento

tra diversi livelli di governo)

• Dati come materia prima fondamentale (nuovo petrolio) per

un’economia basata sull’informazione (possibilità sviluppo nuove

applicazioni e servizi, ecc.)

• La trasparenza conviene, anche economicamente

L’indagine sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei PO in Europa

2011 2013

Fonte: Indagine sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei Programmi Operativi 2007-2013

La sfida del monitoraggio civico

Open Data e "la mano invisibile" (Brito, 2007; Robinson et al., 2009)

Public value and data divide (Dawes and Helbig, 2010; Gurstein,

2011;Harrison et al, 2011)

Grazie per l’attenzione

simona.deluca@dps.gov.it