POLITICHE DI COESIONEPOLITICHE DI COESIONE

Prof. Guglielmo Wolleb

La programmazione della politica regionale unitaria in Italia

2007-2013

SommarioSommario

I. La governance della politica di coesione

II. Il processo di costruzione del QSN

III. Priorità e contenuti della nuova programmazione

IV. I soggetti

V. La cooperazione territoriale

I. La governance della politica di I. La governance della politica di coesionecoesione

Regolamento

Orientamenti strategici comunitari

Quadro strategico nazionale

Programma operativo (monofondo)

Commissione/Consiglio europeo

Commissione/Stati membri

Stati membri

Regioni o Amministrazioni centrali

II. Le tappe per la costruzione del QSNII. Le tappe per la costruzione del QSNLinee guida per l’elaborazione del QSN approvate con intesa della Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali (03/02/2005):

I fase: Estrapolazione e visione strategica (Documenti Strategici Regionali (DSR); Documento Strategico del Mezzogiorno (DSM); Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN) comune a tutte le Amministrazioni centrali

II fase: Confronto strategico Centro-Regioni

III fase: Stesura del Quadro strategico nazionale (prima bozza aprile 2006)

IV fase: parere della Conferenza unificata sulla proposta di QSN e adozione da parte del CIPE della versione ufficiale

V fase: trasmissione formale alla Commissione europea e successiva discussione. (Approvazione finale luglio 2007)

II. I documenti preparatoriII. I documenti preparatoriLe Amministrazioni centrali producono un Documento strategico

preliminare contenente: la valutazione dei programmi nazionali realizzati nel 2000-2006 l’identificazione delle priorità per il nuovo periodo le indicazioni sulle risorse e sulle principali linee di intervento

della politica regionale nazionale le indicazioni su come assicurare la coerenza con il Piano

nazionale di riforma

Il DPS e le Regioni del Mezzogiorno provvedono alla stesura del Documento strategico del Mezzogiorno per la definizione i) delle posizioni strategiche, ii) della governance, iii) della programmazione, iv) dell’integrazione tra policy e competenze istituzionali e v) delle relazioni partenariali, comuni a tutte le istanze del Mezzogiorno

II. I documenti preparatoriII. I documenti preparatoriCiascuna Regione, nel predisporre il proprio Documento strategico,

deve:

valutare gli effetti regionali dei principali grandi interventi nazionali o internazionali di rete

indicare come mettere a coerenza la programmazione economica con le diverse forme di governo del territorio

indicare le priorità relative agli obiettivi, agli strumenti, ai metodi di attuazione

fornire indicazioni sui metodi prescelti di concertazione istituzionale

suggerire le aree di intervento dove appaia opportuna e auspicabile l’integrazione con interventi di altre regioni ed eventualmente di altre aree comunitarie

II. Il metodoII. Il metodoIl Comitato di Amministrazioni centrali (CACE) per la politica di

coesione 2007-2013 è la sede di raccordo per l’impostazione del DSPN. Al Comitato è attribuito il compito di:

effettuare un’analisi dei fattori che spiegano l’inadeguata crescita della produttività nel Centro-Nord e che frenano la crescita di produttività nel Mezzogiorno

effettuare una ricognizione degli interventi in corso di realizzazione (APQ e Politiche nazionali)

coinvolgere nel processo le associazioni degli Enti locali e le Parti economiche e sociali

definire le modalità di interazione con le Regioni del Mezzogiorno e del Centro-Nord, della convergenza, della competitività e occupazione e della cooperazione territoriale, per la ricostruzione delle strategie comuni

facilitare la condivisione delle valutazioni e preparare adeguatamente il confronto negoziale anche con le istituzioni comunitarie sugli strumenti operativi ai vari livelli

II. Il metodoII. Il metodo

Il Comitato di Amministrazioni centrali per la politica di coesione 2007-2013 è composto da rappresentanti delle seguenti Amministrazioni:

1. Ministero dello sviluppo economico (capofila per il FERS)

2. Ministero del lavoro e delle politiche sociali (capofila per il FSE)

3. Ministero degli affari esteri

4. Presidenza del Consiglio dei Ministri (attraverso i vari Dipartimenti)

5. Ministero per l’istruzione, l’università e la ricerca

6. Ministero dell’economia e delle finanze

7. Ministero per l’ambiente e la tutela del territorio

8. Ministero per le infrastrutture e i trasporti

9. Ministero dell’interno

10. Ministero per le politiche agricole e forestali

11. Ministero per i beni e le attività culturali

12. Ministero della salute

13. ISTAT, per gli aspetti connessi ai dati statistici

II. Il metodoII. Il metodoA garanzia del principio del partenariato devono essere coinvolte:

1. le Regioni e le Province Autonome, con una costante informativa sulla evoluzione degli schemi di DSR e DSPN, nonché attraverso il confronto delle politiche tra i due livelli di governo su obiettivi, priorità e integrazione finanziaria programmatica e di governance

2. le istituzioni rappresentative degli Enti locali, chiamate a fornire il contributo delle rispettive istanze per la definizione di scelte e di strategie coerenti con i fabbisogni delle collettività locali

3. le Parti economiche e sociali, chiamate a fornire una lettura e un proprio originale contributo sulla diagnosi e sulle prospettive della competitività regionale a vari livelli territoriali

4. I cittadini, i lavoratori, gli studiosi, le imprese nell’ambito dei Seminari tematici sugli aspetti prioritari per la coesione e la competitività

II. I contenutiII. I contenuti

Elementi di continuità con il periodo 2000-2006:

1. la politica regionale va indirizzata nell’intero paese verso obiettivi di produttività, competitività e innovazione, accompagnati da una forte attenzione all’inclusione sociale e alla qualità della vita e dell’ambiente

2. gli obiettivi si perseguono promuovendo servizi collettivi (innalzare la qualità della vita, del lavoro, del fare-impresa; accrescere l’attrattività per le persone e i capitali) integrando tali interventi con forme mirate di incentivazione

3. le Regioni del Mezzogiorno presentano un tale potenziale di sviluppo inutilizzato e tali criticità comuni da rendere opportuna una quota dell’intervento generale simile a quella del ciclo di programmazione 2000-2006, oltre a una forma appropriata di unitarietà strategica (DSM)

II. I contenutiII. I contenutiElementi di discontinuità con il periodo 2000-2006 :

1. centralità all’obiettivo di migliorare il benessere dei cittadini

2. avvio di progetti multi-regionali di forte rilievo

3. più coraggiosa diffusione della cultura della valutazione, selettività degli interventi e forte attivazione del partenariato

4. obiettivi di servizio per mobilitare il processo politico di decisione

5. coinvolgimento del mercato dei capitali e del sistema bancario

6. unificazione delle componenti della politica regionale

7. maggiore integrazione della politica regionale nella politica ordinaria, anche per il rafforzamento di quest’ultima

8. semplificazione delle Intese istituzionali e degli APQ fra Stato centrale e Regioni e fra queste e i livelli locali di governo

9. rafforzamento della programmazione finanziaria a presidio dell’addizionalità della spesa regionale

III. I contenuti: QSN sezione strategicaIII. I contenuti: QSN sezione strategica1. obiettivi di coesione e competitività, che l’Italia e le sue

specifiche aree possono prefiggersi di raggiungere alla fine del periodo

2. priorità di intervento per la realizzazione degli obiettivi indicati, nelle diverse aree territoriali

3. integrazione finanziaria e programmatica fra i Fondi e con le altre politiche comunitarie

4. integrazione fra politiche regionali e politiche nazionali, coerenza fra politiche regionali e politiche di settore e di rete e pianificazione territoriale

5. governance e capacità istituzionali (nell’assetto amministrativo, nella regolarizzazione dei mercati e in relazione al coinvolgimento degli Enti locali e delle Parti economiche e sociali, nella gestione delle politiche regionali

III. I contenuti: QSN sezione operativaIII. I contenuti: QSN sezione operativaPer i tre obiettivi Convergenza, Competitività e occupazione e

Cooperazione territoriale devono essere riportati:

1. la lista dei Programmi Operativi

2. le risorse di massima, per anno, per ciascun Programma Operativo monofondo

3. la composizione, di massima, fra investimenti pubblici e trasferimenti alle imprese

4. l’indicazione degli obiettivi programmatici della politica regionale, nonché degli obiettivi della politica nazionale

5. i criteri per la costruzione di meccanismi di premialità

6. gli obiettivi programmatici relativi alle risorse della politica regionale nazionale (FAS) da proiettare su base settennale in raccordo con le politiche nazionali di settore

III. I contenuti: QSN sezione operativaIII. I contenuti: QSN sezione operativa

Per il solo obiettivo Convergenza, in aggiunta il QSN deve contenere:

1. la previsione settennale della spesa in conto capitale distinta per fonti aggiuntive e ordinarie, al fine di stabilire l’obiettivo verificabile di addizionalità

2. la ripartizione di massima delle risorse fra priorità di intervento

3. gli impegni operativi in merito ai profili della valutazione e delle capacità istituzionali

4. la dotazione annua totale del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e del Fondo europeo per la pesca e l’indicazione dei meccanismi di coordinamento territoriale dei relativi interventi con le politiche di coesione

III. I contenuti: il sistema delle prioritàIII. I contenuti: il sistema delle prioritàMacro-obiettivi Priorità

Sviluppare i circuiti della conoscenza

Miglioramento e valorizzazione delle risorse umanePromozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione per la competitività

Accrescere la qualità della vita, la sicurezza e l’inclusione sociale nei territori

Energia e ambiente: uso sostenibile ed efficiente delle risorse per lo sviluppo

Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale

Potenziare le filiere produttive, i servizi e la concorrenza

Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo

Reti e collegamenti per la mobilità

Competitività dei sistemi produttivi e occupazione

Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani

Internazionalizzare e modernizzare

Apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorseGovernance, capacità istituzionali, mercati concorrenziali ed efficaci

III. L’attuazioneIII. L’attuazioneAffinamento progressivo su tre livelli:

1. Livello di programmazione della strategia specifica (territoriale e/o settoriale) della politica regionale unitaria: definizione delle modalità con cui si concorre agli obiettivi generali e indicazione delle priorità del QSN al cui conseguimento concorrono i fondi comunitari e le risorse FAS

2. livello della condivisione istituzionale delle priorità, degli obiettivi, degli strumenti e delle responsabilità: definisce le priorità da conseguire in ambito di cooperazione istituzionale Stato-Regione e/o fra più Regioni; le modalità e le regole di cooperazione istituzionale; le specifiche responsabilità attuative; i conseguenti strumenti di attuazione

3. livello dell’attuazione e quindi degli specifici strumenti con cui la strategia di politica regionale unitaria si realizza

III. L’elaborazione della strategia specificaIII. L’elaborazione della strategia specificaOgni Regione e ogni Amministrazione centrale competente si dota

di un documento di programmazione strategica e di coordinamento tecnico. Il documento contiene:

gli obiettivi generali e gli obiettivi specifici con particolare riferimento alle priorità del QSN

il quadro di programmazione finanziaria unitario, distinguendo il contributo dei singoli PO e il programma di destinazione del FAS ed eventualmente di altre risorse impegnate

le modalità previste per il coinvolgimento del partenariato istituzionale e socioeconomico

l’indicazione delle priorità e degli obiettivi specifici per il cui conseguimento si individuano livelli di cooperazione istituzionale verticali e/o orizzontali

l’individuazione delle modalità di attuazione e di governance

le modalità di coordinamento con le altre politiche territoriali e settoriali

III. La condivisione istituzionaleIII. La condivisione istituzionaleL’Intesa istituzionale di programma, indicando le relative risorse

e fonti di finanziamento, individua:

1. le priorità della politica regionale unitaria per le quali si individua come necessario e/o opportuno e/o comunque più efficace una modalità attuativa basata sulla cooperazione Stato-Regione (Accordo di Programma Quadro Stato-Regione)

2. le priorità della politica regionale unitaria per le quali si individua come necessario e/o opportuno e/o comunque più efficace una modalità attuativa basata sulla cooperazione fra più Regioni e/o lo Stato (Accordo di Programma Quadro Interregionale)

3. gli interventi affidati alle Amministrazioni centrali saranno attuati attraverso l’Accordo di Programma Quadro (Stato/Regione o Interregionale), ovvero con modalità ulteriori

4. gli interventi che non richiedono per l’attuazione la cooperazione fra Regioni e Centro, e per i quali si definisce uno specifico documento programmatico da presentare al DPS e all’Intesa

III. L’attuazione operativa: gli APQIII. L’attuazione operativa: gli APQLa gestione dell’Intesa è affidata a:

un Comitato Istituzionale di Gestione (CIG) composto dai rappresentanti del Governo e della Giunta della Regione o Provincia Autonoma, che verifica periodicamente il raggiungimento degli obiettivi

previsti nei programmi un Comitato Paritetico di Attuazione (CPA), composto dai

rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte per gli aspetti tecnici

L’Intesa prevede, per ciascun settore d’intervento, la stipula di un Accordo di Programma Quadro sottoscritto dalla Regione, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché dalla o dalle Amministrazioni centrali competenti

Gli interventi inseriti nell’APQ sono finanziati con diverse risorse: ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate, comunitarie e private

III. L’attuazione operativa: gli APQIII. L’attuazione operativa: gli APQOgni Accordo di programma quadro stabilisce:

1. gli interventi da realizzare, specificandone i tempi e le modalità di attuazione

2. i soggetti responsabili dell’attuazione dei singoli interventi

3. la copertura finanziaria degli interventi, distinguendo tra le diverse fonti di finanziamento

4. le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati

5. gli impegni di ciascun soggetto firmatario e gli eventuali poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze

6. i procedimenti di conciliazione o definizione dei conflitti tra i soggetti partecipanti all’Accordo

Ciascun Accordo è accompagnato da un Allegato tecnico, che descrive obiettivi e finalità degli interventi e la coerenza con i principali strumenti di programmazione in atto sul territorio

III. L’attuazione operativa: i POIII. L’attuazione operativa: i PO

I Programmi operativi contengono:1. un'analisi della situazione di fatto in termini di punti di forza e debolezza e

la strategia scelta di conseguenza;

2. una motivazione delle priorità adottate tenuto conto delle priorità del QSN nonché dei risultati della valutazione ex ante

3. informazioni relative agli assi prioritari e ai loro obiettivi specifici, quantificati tramite un numero ristretto di indicatori di realizzazione e di risultato

4. una ripartizione indicativa per categoria dell'uso del contributo dei Fondi

5. un piano di finanziamento comprendente una tabella di ripartizione annuale degli stanziamenti e una che specifica, per ciascun asse prioritario, l'importo della dotazione finanziaria complessiva e del contributo dei Fondi

6. le informazioni relative alla complementarità con le azioni finanziate dal FEASR e quelle finanziate dal FEP

7. le disposizioni di attuazione

8. un elenco indicativo dei grandi progetti

III. La valutazioneIII. La valutazioneValutazione ex-ante: ottimizzare l'attribuzione delle risorse di bilancio nell'ambito dei programmi operativi e migliorare la qualità della programmazione; fondare le scelte attraverso l’analisi e la considerazione degli apprendimenti delle esperienze fatte e la chiara esplicitazione degli obiettivi e delle loro motivazioni

Valutazione in itinere: affrontare problemi, nuove opportunità, migliorare i processi attuativi e, eventualmente, modificare il programma; accumulare conoscenza per il periodo successivo di programmazione, evitare errori futuri e rimediare a quelli passati

Valutazione ex-post: accumulare conoscenza e rendere conto alla collettività di quanto fatto in precedenza

Valutazione Ambientale Strategica: prevista dalla Direttiva 42/01 per tutti i piani e programmi che hanno impatti sull’ambiente

Le valutazioni potranno essere condotte sia internamente, sia da soggetti esterni alla Amministrazione (almeno alcune valutazioni devono essere affidate a organismi indipendenti)

III. Le risorseIII. Le risorse

I fondi strutturali destinati all’Italia sono così ripartiti:

Ad essi vanno sommati le risorse di cofinanziamento nazionale e i fondi FAS per un totale di 124,7 miliardi di euro

III. Le risorseIII. Le risorseLe risorse della politica regionale sono ripartite come segue (%): Priorità MEZZ CONV COMP

Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane 11,7 11,5 24,5Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione per la competitività

14 13,8 18,3

Energia e ambiente: uso sostenibile ed efficiente delle risorse per lo sviluppo

15,8 16 9,3

Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale

8,8 8,7 3,4

Valorizzazione delle risorse naturali e culturali per l’attrattività e lo sviluppo

10,4 10,5 4,4

Reti e collegamenti per la mobilità 13,4 13,6 3,2Competitività dei sistemi produttivi e occupazione 16 16 23Competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani 5,8 5,7 9,6Apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorse

1,2 1,2 0,3

Governance, capacità istituzionali, mercati concorrenziali ed efficaci

2,9 3 4

IV. I soggetti: il coordinamento al CentroIV. I soggetti: il coordinamento al Centro

Il Comitato nazionale per il coordinamento e la sorveglianza della politica regionale unitaria accompagna l’attuazione del QSN. È composto dalle Amministrazioni centrali di settore, dal MEF, dalle Regioni, dai rappresentanti del partenariato istituzionale ed economico sociale

Il Comitato di Indirizzo e di Attuazione affianca l’Amministrazione responsabile del PON con la specifica finalità di assicurare la massima coerenza interna ed esterna della politica regionale unitaria È composto dall’Amministrazione centrale titolare del PON, da tutte le amministrazioni regionali interessate, dal DPS e dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (per quanto concerne gli interventi in materia di occupazione e valorizzazione delle risorse umane)

IV. I soggetti: le autorità operativeIV. I soggetti: le autorità operative

Per ciascun programma operativo lo Stato membro designa le seguenti autorità:

1. Autorità di gestione

2. Autorità di certificazione

3. Autorità di audit

4. Comitato di sorveglianza

5. Organismo nazionale di coordinamento in materia di controllo

6. Organismo responsabile per la ricezione dei pagamenti (eventuale)

7. Organismo responsabile per l’esecuzione dei pagamenti (eventuale)

8. Organismi intermedi (eventuale)

IV. I soggetti: la gestioneIV. I soggetti: la gestioneL’Autorità di gestione è responsabile della gestione e attuazione

del Programma Operativo, e in particolare deve: garantire l’applicazione dei criteri di selezione

verificare l'effettiva esecuzione e la conformità delle spese dichiarate dai beneficiari

garantire la raccolta dei dati necessari per la gestione finanziaria, la sorveglianza, le verifiche, gli audit e la valutazione, anche da parte dei beneficiari, e la corretta informazione dell’autorità di certificazione

garantire il corretto svolgimento delle valutazioni dei PO

guidare i lavori del comitato di sorveglianza

elaborare e presentare alla Commissione i rapporti annuali e finali di esecuzione

garantire il rispetto degli obblighi in materia di informazione e pubblicità

trasmettere alla Commissione le informazioni che le consentano di valutare i grandi progetti

IV. I soggetti: il controlloIV. I soggetti: il controllo

L’Autorità di certificazione ha in carico i seguenti compiti: elaborare e trasmettere alla Commissione le dichiarazioni certificate delle

spese e le domande di pagamento

certificare che la dichiarazione delle spese sia corretta e le spese dichiarate siano conformi alle norme comunitarie e nazionali e ai criteri applicabili al PO

garantire ai fini della certificazione di aver ricevuto dall'autorità di gestione informazioni adeguate

tener conto, ai fini della certificazione, dei risultati di tutte le attività di audit svolte dall’Autorità di audit o sotto la sua responsabilità

mantenere una contabilità informatizzata delle spese dichiarate alla Commissione

tenere una contabilità degli importi recuperabili e degli importi ritirati a seguito della soppressione totale o parziale della partecipazione a un'operazione, da restituire al bilancio generale dell'Unione europea

IV. I soggetti: il controlloIV. I soggetti: il controllo

L’Autorità di audit ha in carico i seguenti compiti: garantire che le attività di audit siano svolte per accertare l'efficace

funzionamento del sistema di gestione e di controllo del programma operativo, su un campione di operazioni adeguato per la verifica delle spese dichiarate

presentare alla Commissione una strategia di audit entro nove mesi dall'approvazione del programma operativo

entro il 31 dicembre di ogni anno, dal 2008 al 2015 presentare alla Commissione un rapporto annuale di controllo e formulare un parere in merito all'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo

presentare alla Commissione, entro il 31 marzo 2017, una dichiarazione di chiusura che attesti la validità della domanda di pagamento del saldo finale e la legittimità e la regolarità delle transazioni soggiacenti coperte dalla dichiarazione finale delle spese, accompagnata da un rapporto di controllo finale

IV. I soggetti: la sorveglianzaIV. I soggetti: la sorveglianza

Il Comitato di sorveglianza accerta l'efficacia e la qualità dell'attuazione del programma operativo:

esamina ed approva i criteri di selezione delle operazioni finanziate

valuta i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi specifici

esamina e approva i rapporti annuali e finali di esecuzione

è informato in merito al rapporto annuale di controllo e alle eventuali osservazioni espresse dalla Commissione

può proporre all'autorità di gestione qualsiasi revisione o esame del PO per favorire il conseguimento degli obiettivi dei Fondi o migliorare la gestione

esamina ed approva qualsiasi proposta di modifica inerente al contenuto della decisione della Commissione relativa alla partecipazione dei Fondi

In Italia per la programmazione 2007-2013 si provvederà ad una forte integrazione (interoperabilità) tra i sistemi di monitoraggio relativi alla politica regionale comunitaria nazionale

V. La cooperazione territorialeV. La cooperazione territoriale

Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) può essere costituito sul territorio dell’Unione europea (con personalità giuridica) per facilitare e promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e/o interregionale

Può essere composto da Stati membri, Autorità regionali, Autorità locali o altri organismi di diritto pubblico appartenenti ad almeno 2 Stati membri

I compiti dei GECT si limitano essenzialmente all'attuazione di programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dalla Comunità, a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e/o del Fondo di coesione

V. La cooperazione territorialeV. La cooperazione territoriale

Gruppo di coordinamento strategico che composto da Regioni, Amministrazioni centrali e partenariato istituzionale ed economico-sociale

In fase di programmazione: definisce i contenuti della strategia nazionale per la

cooperazione territoriale (ambiti specifici di intervento di interesse italiano; temi, strumenti e criteri di integrazione e complementarietà con gli altri strumenti finanziari comunitari e nazionali)

In fase di attuazione e gestione dei programmi: svolge azioni di indirizzo e coordinamento per lo sviluppo di progetti interregionali o multiregionali, al fine di conseguire massa critica e integrazione territoriale e settoriale delle iniziative di cooperazione territoriale; valorizza i partenariati già avviati e favorisce la ricerca di partenariati adeguati e affidabili; attiva tutte le attività di sistema necessarie al successo degli interventi

In fase di valutazione e reporting strategico: individua metodi e strumenti adatti a migliorare la qualità dei processi di monitoraggio e valutazione dei programmi