Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

13 maggio 2019

La forma di governo statunitense

Volumi di riferimento:

F. Lanchester, “Gli strumenti della democrazia”, Giuffré, Milano, 2004, pp.370-407.

G.Morbidelli, L.Pegoraro, A.Reposo, M.Volpi, Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino,

2016, pp. 441-446.

G. de Vergottini “Diritto costituzionale comparato”, Cedam, Padova 2013, 686-696

SI CONSIGLIA LA LETTURA DEL TESTO DELLA COSTITUZIONE USA

Schema lezione

Esecutivo monocratico. Il presidente svolge le funzioni di capo dello Stato e del capo del governo.

Ha sia i poteri enumerati dalla Costituzione, sia poteri impliciti che di prerogativa. Emergency powers

Il Presidente è titolare del potere estero, è comandante in capo delle forze armate, ha un ruolo

fondamentale nel processo legislativo (impulso legislativo e potere di veto), ha il potere di fare

osservare le leggi, il potere di grazia, il potere di nomina, potere di revoca, poteri amministrativi

Il Congresso (art. I)

Bicameralismo parzialmente differenziato. Camera dei Rappresentanti e Senato: composizione e

competenze.

Potere legislativo: Il Congresso è dotato di poteri legislativi nelle materie espressamente previste

dall’art. I sez. 8.

Il ruolo del presidente nel processo legislativo (impulso legislativo e veto)

§§§§§§

14 maggio 2019

La forma di governo statunitense

Volumi di riferimento:

F. Lanchester, “Gli strumenti della democrazia”, Giuffré, Milano, 2004, pp.370-407.

G.Morbidelli, L.Pegoraro, A.Reposo, M.Volpi, Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino,

2016, pp. 441-446.

G. de Vergottini “Diritto costituzionale comparato”, Cedam, Padova 2013, 686-696

SI CONSIGLIA LA LETTURA DEL TESTO DELLA COSTITUZIONE USA

Schema lezione

Potere giudiziario (art. III)

Negli USA esistono tre ordini di giudiziario federale: la Corte suprema, i 13 tribunali di appello (circuit

courts) e 94 corti distrettuali.

Il giudiziario federale è competente per materia quando sono coinvolte materie disciplinate dalla

legislazione federale (Federal questions) oppure per diversity jurisdiction quando le parti in causa sono

Stati diversi o cittadini di Stati diversi.

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

La Corte suprema è composta da 9 giudici nominati a vita dal Presidente con l’approvazione del Senato.

Nasce sostanzialmente come corte d’appello.

Il controllo di costituzionalità e la sentenza Marbury vs Madison (1803)

Esempi di comparazione

Il controllo di costituzionalità nel diritto comparato

La fiducia nel diritto comparato

La formazione del governo nel diritto comparato

§§§§§§

15 maggio 2019

La forma di governo spagnola

Seminario a cura della prof.ssa Laura Frosina

1.Le origini della Costituzione spagnola del 1978 (Ce). La Costituzione spagnola del 27 dicembre 1978, seguita alla quarantennale fase del

regime autoritario franchista (1936-1975), ha consacrato il passaggio della Spagna da Stato autoritario a Stato di diritto “democratico” e “sociale” che individua nella libertà, nella giustizia, nell’uguaglianza e nel pluralismo politico i valori fondanti del proprio ordinamento giuridico.

La Transizione alla democrazia si è compiuta nell’arco di soli tre anni (1975-1978) per mezzo di un processo di ristrutturazione politico-istituzionale interno guidato sostanzialmente dal Re Juan Carlos di Borbone.

Con la morte del dittatore Francisco Franco, il 20 novembre 1975, Juan Carlos di Borbone sale al trono automaticamente in base alla legge sulla successione del 26 luglio 1947. Egli decide di mantenere alla presidenza del governo l’ultimo presidente del regime franchista, Carlos Arias Navarro, che preannuncia una progressiva liberalizzazione del regime.

Il 9 giugno 1976, con l’approvazione della nuova Legge per le associazioni politiche, inizia un processo di liberalizzazione del sistema politico che porta alla costituzione di nuovi partiti.

Il 3 luglio 1976 viene chiamato alla presidenza del governo il centrista, Adolfo Suarez, che presenta alle Cortes franchiste un progetto di legge per attuare la riforma politica, c.d. Ley para la Reforma política. Tale progetto, che prevede l’elezione diretta a suffragio universale di un nuovo Parlamento bicamerale, viene approvato dalle Cortes franchiste e ratificato poi con referendum il 15 dicembre 1976 dal corpo elettorale ad ampia maggioranza.

Il 15 giugno 1977, in base alla legge di riforma politica, si svolgono le elezioni per le nuove Cortes Generales. Il 22 luglio 1977 Juan Carlos presiede la sessione inaugurale del Parlamento neoeletto composto dal Congresso dei Deputati e dal Senato. All’interno del Congresso dei Deputati viene istituita una Commissione costituzionale incaricata di

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

redigere il progetto definitivo di Costituzione, che viene approvato definitivamente ad ampia maggioranza dai membri di entrambe le Camere. Il 6 dicembre 1978 il testo della nuova Costituzione vene ratificato con referendum dal corpo elettorale e, infine, promulgato dal Re Juan Carlos il 27 dicembre 1978 ed entra in vigore il 29 dicembre.

1. Forma di Stato e tipo di Stato. Per quanto riguarda la forma di Stato va osservato che la Costituzione individua in

alcuni articoli del suo Titulo preliminar le coordinate dell'ordinamento. La Spagna viene definita come uno "Stato sociale e democratico di diritto" che propugna come valori superiori del proprio ordinamento giuridico la libertà, l'eguaglianza la giustizia e il pluralismo politico. In tal modo l'ordinamento spagnolo cerca di fondere la esperienza costituzionale liberale con quella dello Stato sociale. La natura democratica e sociale dello Stato spagnolo si desume da diversi fattori costituzionali quali l'amplissimo catalogo dei diritti fondamentali (nell'ambito del quale assumono uno spazio rilevanti i diritti sociali e i diritti di nuova generazione), la grande efficacia dei meccanismi posti a tutela della loro garanzia; il rilievo assegnato alle Camere, il ruolo dei partiti politici nell'ambito di un sistema fondato prevalentemente sulle forme della democrazia rappresentativa e in cui gli strumenti di democrazia diretta hanno scarso rilievo, la centralità assegnata alla legge formale nel sistema pluralistico delle fonti, e il modello di decentramento territoriale che riserva con ampi poteri alle Comunità autonome.

Per quanto concerne il tipo di Stato, va osservato che il costituente spagnolo ha optato per un modello atipico, definito autonomico, che non risulta inquadrabile interamente né nell'ambito della categoria giuridica dello Stato federale né integralmente in quella dello Stato regionale. L'art. 2 della Cost. proclama la indissolubile unità della Nazione spagnola ma riconosce e garantisce il diritto alla autonomia di nazionalità e regioni. Questa distinzione tra nazionalità e regioni, che non ha uno specifico significato giuridico, ha in realtà una grande rilevanza politica poiché fa riferimento all'esistenza di enti autonomi che preesistevano alla Cost. aventi proprie tradizioni storiche e giuridiche peculiari, le c.d. Nazionalità storiche (che sono i Paesi bassi, la Catalogna e la Galizia), alcune delle quali riconosciute anche a livello costituzionale (penso al regime fiscale e finanziario speciale dei Paesi baschi), e le altre regioni che si sono costituite in comunità autonome seguendo le procedure indicate in Costituzione e sono quindi esperienze di decentramento sorte con il nuovo regime democratico ma che sono divenute molto simili alle prime sotto il profilo organizzativo e funzionale. L'evoluzione del modello di decentramento spagnolo, che richiederebbe una autonoma e più lunga trattazione, evidenzia come esso sia in perenne tensione tra le spinte alla diversificazione e alla asimmetria e le tendenze alla omogeneizzazione e alla sua evoluzione in senso maggiormente cooperativo che non convivono pacificamente all'interno dello Stato autonomico. Le problematiche dello Stato autonomico legate alle rivendicazioni e le criticità legate al suo funzionamento spingono da anni a discutere in merito ad una revisione costituzionale del modello di decentramento territoriale che non vede, però ,d'accordo i principali partiti politici né tantomeno quelli nazionalisti.

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2. La forma di governo monarchico-parlamentare

Per quanto riguarda la forma di governo, la Costituzione spagnola definisce la forma politica dello Stato con i termini “monarchico parlamentare” (art. 1, comma 3), singolare espressione utilizzata per servirsi di una formula che non alludesse né alla forma di Stato monarchica (che sembrava assicurare un'eccessiva centralità al Sovrano) né alla forma di governo monarchica (che pareva ridurre il rilievo assegnato al monarca) . Perché monarchico parlamentare? La preesistenza del Re ha indotto il costituente a optare per la combinazione dell’istituto monarchico con un sistema parlamentare efficiente, fondato su una rigida razionalizzazione dei rapporti tra Parlamento e Governo (Titolo V Ce). Il modello istituzionale adottato, chiaramente ispirato al sistema di cancellierato previsto dalla Legge fondamentale di Bonn, si caratterizza nei suoi lineamenti essenziali per: a) la figura di un monarca privo di responsabilità politica, b) la presenza di un parlamento con una struttura bicamerale fortemente imperfetta sbilanciata in favore della prima Camera, c) la razionalizzazione del rapporto fiduciario fra una Camera e il Governo, d) il rafforzamento della figura del Presidente del Governo.

2.1. La Corona Nell’ordinamento costituzionale spagnolo il Capo dello Stato corrisponde alla

figura regia, attualmente il Re Felipe VI, che rappresenta l’unità nazionale e svolge una funzione meramente rappresentativa e arbitrale nelle relazioni con gli altri organi istituzionali. Il Re rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali e opera internamente un controllo sul regolare funzionamento delle istituzioni.

Il Monarca non partecipa alla codeterminazione dell’indirizzo politico statale, funzione riservata al Parlamento e al Governo, ma non ne rimane organicamente estraneo. Il Re interviene, infatti, nel processo di formazione del Governo mediante la designazione e la nomina del Presidente, che deve ricevere l’investitura dal Congresso dei Deputati nelle forme e nei modi stabiliti dall’art. 99 Ce. Sempre nell’ambito del processo di costituzione del Governo, il Re è chiamato inoltre a nominare i Ministri, su proposta del Presidente, mediante decreti controfirmati da quest’ultimo. Inoltre può formalmente decretarne la revoca sempre su proposta del Presidente.

Al Re spetta sciogliere il Parlamento e indire nuove elezioni quando, trascorsi due mesi dalla sua costituzione, questi non riesca ad esprimere una maggioranza sufficiente ad eleggere un nuovo Presidente nei modi stabiliti dall’art. 99 Ce.

Ai sensi dell’art. 62 della Ce, il Re è titolare di plurimi poteri: sanziona e promulga le leggi; convoca e scioglie le Cortes nei termini stabiliti dalla Costituzione; indice il referendum nei casi previsti dalla Costituzione; emana i decreti approvati in sede di Consiglio dei Ministri; presiede il Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente del Governo; esercita il potere di grazia; esercita il comando delle forze armate, ratifica i Trattati internazionali, nomina il presidente del Tribunale supremo, i giudici del Tc e il procuratore generale dello Stato.

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

La rilevanza politica di alcune delle attribuzioni regie spinge alcuni Autori in dottrina ad evidenziare come in determinati momenti di crisi il suo intervento possa rendersi necessario per ristabilire la normalità politico-costituzionale.

Negli ultimi anni la monarchia spagnola è entrata in una fase di declino dovuta sostanzialmente al discredito subito dall'immagine del Re Juan Carlos e della famiglia reale coinvolti in una serie di scandali che hanno contribuito a sviluppare un sentimento antimonarchico nell’ordinamento spagnolo. In totale controtendenza rispetto ad un conclamato orientamento popolare da sempre favorevole a una figura storica come il Re Juan Carlos che, nonostante sia stato scelto dal dittatore Franco, ha acquisito sin da subito una profonda legittimazione nell'ordinamento spagnolo, proprio in quanto ha guidato rapidamente la Transizione favorendo il pieno consolidamento democratico della Spagna. Dall’ascesa di Felipe VI, successiva all’abdicazione del Re Juan Carlos, l’istituzione monarchia è ritornata ad acquisire nuovo prestigio nell’ordinamento spagnolo proprio in quanto egli ha dimostrato equilibrio, imparzialità e volontà di modernizzare l’istituzione monarchica.

2.2. Il Parlamento

Il Parlamento, c.d. Cortes Generales, è composto da due Camere, il Congresso dei

deputati e il Senato, a cui spetta l’esercizio della funzione legislativa, l’approvazione del bilancio e il controllo politico sull’azione del Governo, ai sensi dell’art. 66 Ce. La Costituzione delinea un bicameralismo asimmetrico sbilanciato a favore del Congresso dei Deputati, che svolge un ruolo prioritario nel procedimento legislativo rispetto al Senato, ed è l’unica Camera titolare del rapporto politico-fiduciario con il Governo.

Composizione del Congresso dei Deputati Il Congresso dei Deputati è composto da 350 deputati eletti in circoscrizioni

provinciali con sistema elettorale proporzionale. In ogni circoscrizione viene eletto un numero di deputati proporzionale alla densità della popolazione, ma in modo da garantire una rappresentanza minima di due deputati per ciascuna provincia (salvo le due encalves di Ceuta e Melilla rappresentate da 1 solo deputato). Il numero di deputati in media eletti è molto basso (6-7) e varia da 1 (Ceuta e Melilla) a 34 (Madrid).

Il metodo di traduzione dei voti in seggi è disciplinato dalla legge organica n. 5 del 1985 sul regime elettorale generale, che l'art. 68 della Cost. richiede sia ispirato a criteri di proporzionalità, è il metodo D'Hont. A livello circoscrizionale è operativa una clausola di sbarramento del 3% dei voti validi, che non permette alle liste che non superino tale soglia di concorrere alla ripartizione proporzionale dei seggi. In realtà nella maggior parte dei casi è necessario superare una soglia più elevata per ottenere la rappresentanza al Congresso. La formula elettorale scelta dalla legge organica, unitamente all’indicazione della provincia come circoscrizione elettorale e alla previsione di un numero minimo di seggi in ciascuna circoscrizione, e al numero non troppo elevato dei componenti della Camera, tende a far si che il sistema elettorale complessivamente adottato produca effetti tendenzialmente maggioritari. Tali effetti sono dovuti prevalentemente alla previsione di un numero basso di seggi in palio in

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

ciascuna circoscrizione che tende a sovra-rappresentare i principali politici a livello nazionale e quei partiti nazionalisti e regionalisti molto forti nelle Comunità autonome dove governano. Fino alle ultime elezioni i partiti sovra-rappresentati sono sempre stati il Partito popolare, di centro destra, e il Partido socialista obrero espanol, di centro sinistra, che sono riusciti a conquistare un numero di seggi superiore alla percentuale di voti e a godere di un primato indiscusso guadagnando una percentuale elevata dei seggi. A beneficiarne sono stati anche i partiti nazionalisti e regionalisti con una concentrazione di voti molto ampia all'interno di una specifica area territoriale quali, ad esempio, il Partido nacionalista Vasco, Convergencia i Unio, il Bloque nacional gallego, Esquerra Republicana de Catalunya. Le ultime elezioni del 2015-2016 hanno cambiato questo assetto partitico perché hanno interrotto il primato bipartitico del Psoe/Pp e portato all’ingresso di altri due importanti partiti a livello nazionale, Podemos e Ciudadanos

Le liste elettorali sono chiuse e bloccate e, pertanto, gli elettori non possono esprimere una preferenza per il singolo candidato, ma possono solo votare per il partito politico.

Composizione del Senato Il Senato è definito dalla Costituzione come Camera di rappresentanza territoriale

(art. 69), pur non presentando una composizione e un funzionamento corrispondente a tale definizione. Tre quarti dei suoi componenti sono eletti attraverso un sistema elettorale maggioritario a voto limitato, nell’ambito di collegi plurinominali. In ogni circoscrizione, che corrisponde anche in questo caso alla Provincia, sono eletti quattro senatori (fatta eccezione per Ceuta e Melilla che hanno diritto ad eleggere soli 2 senatori e per le isole maggiori in cui ne vengono eletti 3 e le isole minori in cui ne viene eletto 1) secondo quanto previsto dalla Costituzione. Il rimanente quarto dei suoi membri viene eletto direttamente dalle Assemblee legislative delle Comunità autonome, secondo le regole previste dai rispettivi Statuti di autonomia che devono comunque assicurare una adeguata rappresentanza proporzionale. Ogni Comunità autonoma ha diritto ad eleggere un senatore; quelle più popolose hanno diritto ad eleggere un senatore in più per ogni milione di abitanti.

Funzioni Il Congresso dei Deputati svolge un ruolo prevalente rispetto al Senato sia nel

rapporto politico-fiduciario con il Governo, sia nell’ambito del procedimento legislativo.

Il Senato rimane completamento escluso dal circuito di indirizzo politico con il Governo, non partecipando ai processi di attivazione e disattivazione del rapporto politico fiduciario.

Nel procedimento legislativo la volontà del Congresso prevale sempre su quella del Senato che dispone unicamente di un potere di emendamento e di veto sospensivo sulle proposte legislative e i progetti di legge già approvati dalla prima Camera. Il veto del Senato, che deve essere posto a maggioranza assoluta, è suscettibile di essere superato con una nuova votazione del Congresso a maggioranza assoluta o, a distanza di due mesi, con una ulteriore votazione a maggioranza relativa (art. 90 Ce).

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

Al Senato è riconosciuto un limitatissimo ruolo paritario rispetto al Congresso nell’esercizio di alcune prerogative che riguardano gli enti regionali. Ad esempio, può dare inizio ai procedimenti previsti dagli articoli 145 e 158, volti, rispettivamente, ad autorizzare accordi di cooperazione tra le Comunità autonome e a ripartire il Fondo di compensazione territoriale destinato ad equilibrare le differenze economiche tra le Regioni. Inoltre, ai sensi dell'art. 155 Cost., il Senato è chiamato dal Governo ad approvare le misure necessarie nei confronti di una Comunità autonoma che abbia violato gli obblighi costituzionali e legislativi, o abbia agito in modo gravemente pregiudizievole agli interessi dello Stato. Tale istituto è stato applicato una sola volta nell’esperienza spagnola in occasione del referendum sull’indipendenza svoltosi in Catalogna nel 2017.

Ciò evidenzia che il Senato, oltre alla scarsa rappresentatività delle autonomie territoriali, non presenta grandi peculiarità nel suo funzionamento e, pertanto, da oltre un trentennio si discute sull’opportunità di riformarne la composizione e il funzionamento per convertirlo in una Camera di rappresentanza effettiva delle autonomie territoriali.

2.3. Il Governo

Il Governo è composto dal Presidente, da eventuali Vicepresidenti, e dai Ministri, ai

sensi dell’art. 98 Ce. L’art. 97 della Ce delinea le principali funzioni del Governo, prevedendo che esso

dirige la politica interna ed estera, l’Amministrazione civile e militare ed esercita la funzione esecutiva e la potestà regolamentare conformemente alla Costituzione e alle leggi.

Il tratto più caratteristico del Governo consiste nella preminenza della figura istituzionale del Presidente sia nella compagine governo, che nei rapporti con gli altri organi costituzionali.

Questa posizione di superiorità del Presidente deriva anzitutto dai processi di formazione e destituzione del Governo, che si articolano prioritariamente tra il Presidente e il Congresso dei Deputati. Al Presidente spetta, infatti, decidere sulla nomina e la cessazione dei membri del governo, che rimangono politicamente responsabili nei suoi confronti, ferma restando la responsabilità politica collegiale dell’intero governo nei confronti del Congresso (art. 108 Ce)

Formazione del Governo Ai sensi dell’art. 99 Ce, il Re dopo avere operato le consultazioni con i portavoce

dei gruppi parlamentari con rappresentanza parlamentare al Congresso, designa il candidato alla Presidenza. Questi si presenta dinanzi al Congresso per esporre il suo programma politico e chiedere la fiducia. La fiducia si intende concessa se votata a maggioranza assoluta in prima votazione o, trascorse 48 ore, a maggioranza semplice in seconda votazione.

Se a distanza di due mesi dalla prima votazione nessun candidato regio riesce ad ottenere la fiducia secondo le modalità descritte si procede allo scioglimento automatico delle Cortes mediante decreto regio controfirmato dal Presidente del Congresso.

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

Il Presidente neoeletto presenta la lista dei Ministri che formeranno la sua compagine di governo. Questi saranno nominati dal Re con decreto dopo aver prestato giuramento.

Sfiducia costruttiva Il protagonismo del Presidente risulta anche dalle modalità con cui sono disciplinati

i meccanismi fiduciari che regolano i rapporti tra Governo e Parlamento. Nei confronti del Presidente del Governo, il Congresso può votare la sfiducia

costruttiva per provocare le dimissioni dell’intero gabinetto presidenziale. Ai sensi dell’art. 113 Ce, 1/10 dei deputati può presentare una mozione di sfiducia costruttiva che deve recare l’indicazione di un candidato alternativo alla presidenza e deve essere votata, trascorsi cinque giorni dalla sua presentazione, a maggioranza assoluta del Congresso. L’approvazione della mozione determina la destituzione dell’intero Governo in carica.

Nella prassi non si è fatto ampio ricorso a tale strumento. Finora sono state presentate soltanto quattro mozioni di sfiducia, di cui tre senza successo e l’ultima nel 2018 che ha riportato un esito positivo provocando la destituzione del governo Rajoy e la contestuale investitura di Sanchez. L’istituto della mozione di sfiducia costruttiva ha prodotto effetti politici differenziati, che hanno evidenziato sostanzialmente come si sia convertito in uno strumento di propaganda politica utilizzato dal principale partito dell'opposizione per presentare il candidato alla premiership e il proprio programma politico alternativo all'opinione pubblica. Il primo caso risale al 1980 quando l’opposizione socialista presentò una mozione contro l'allora presidente del governo centrista Adolfo Suarez, ledear del partito di Union de Centro democratico, indicando Gonzalez come candidato alternativo. Tale mozione non prosperò però evidenziò la debolezza del governo in carica. La seconda è stata presentata nel 1987 da Alianza popular contro il Governo socialista guidato da Gonzalez proponendo come candidato alternativo Hernandez Mancha. In questo caso la mozione non è stata approvata ma ha evidenziato la forza del Governo in carica e la fragilità dell'opposizione e quindi in questo caso sortì un effetto controproducente per i suoi proponenti. Nel 2017 è stata presentata da Podemos contro il Governo Rajoy indicando Iglesias come candidato alla leadership; in questo caso podemos era consapevole di non avere i numeri necessari per farla approvare ma ha fatto ricorso a tale strumento per presentarsi come valida alternativa di governo nelle future elezioni. Infine da ultimo, nel 2018, è stata presentata dai socialisti contro il governo Rajoy ed è riuscita a prosperare perché ha ottenuto il consenso di diverse forze politiche distanti tra loro (da Podemos ai partiti del nazionalismo basco e dell’indipendentismo catalano), uniti solo dalla comune volontà di destituire il governo in carica, caduto in una situazione di declino totale causa della sentenza Gurtel I che ha svelato una fitta trama di corruzione del Pp.

L'istituto della sfiducia costruttiva non si è rivelato uno strumento capace di promuovere la stabilità degli esecutivi, ma ha dimostrato di essere un istituto superfluo anche in funzione di deterrenza. Le ragioni del suo scarso utilizzo sono legate alle difficoltà di pervenire a un consenso non soltanto sulla destituzione del presidente in carica ma anche sull’investitura di un altro candidato e un programma politico alternativo, traducendo così una maggioranza numerica contraria al governo in una maggioranza politica favorevole a un nuovo esecutivo. La dislocazione delle forze

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politiche e i loro rapporti di forza non hanno creato delle premesse politiche adatte per far prosperare in seno al Congresso dei Deputati l’approvazione di una mozione di sfiducia costruttiva e con essa una maggioranza politica alternativa.

Anche nell’ultimo caso in cui ha sortito un esito positivo, costituendo un episodio costituzionale inedito, ha dimostrato di non essere in grado di garantire la stabilità dell’esecutivo. Infatti il governo iperminoritario di Sanchez, contando solo sui suoi 85 deputati, non è riuscito a far approvare la legge di bilancio nel febbraio 2019, soprattutto a causa dell’opposizione dei partiti indipendentisti catalani con cui si è rifiutato di scendere a compromessi sulla negoziazione del referendum di autodeterminazione da loro rivendicato.

Questione di fiducia Anche per quanto riguarda l'utilizzo del meccanismo della questione di fiducia si

registra un protagonismo del Presidente. Solo il Presidente del Governo infatti può, previa delibera del Consiglio dei Ministri, presentare una questione di fiducia sul suo programma politico o su una dichiarazione di politica generale, che si intende concessa quando votino a favore la maggioranza semplice dei deputati. La sua mancata approvazione provoca le dimissioni del Governo (art. 112 Ce).

La questione di fiducia è stata utilizzata raramente nella prassi, specie se operiamo un raffronto con il nostro ordinamento. E' stata presentata soltanto due volte: la prima volta nel 1980 dal centrista Suarez per rinsaldare la propria maggioranza scossa dalla presentazione della mozione di sfiducia da parte dell'opposizione socialista, la seconda volta nel 1990 da parte del socialista Gonzalez a seguito dei problemi sorti in occasione delle elezioni politiche del 1989. L'istituto della fiducia è stato utilizzato raramente proprio in quanto non si è avvertita l'esigenza di dover rinsaldare una maggioranza parlamentare sul programma politico anche perché il premier è anche il leader del partito è quindi è in grado di evitare frodi interne al suo partito, minacciando, eventualmente, come extrema ratio lo scioglimento delle Camere (c.d. scioglimento di maggioranza)

Scioglimento Ai sensi dell’art. 115 Ce, il Presidente, previa delibera del Consiglio dei Ministri, e

sotto la sua esclusiva responsabilità, può proporre lo scioglimento di una o di entrambe le Camere. Lo scioglimento viene disposto con decreto regio controfirmato dal Presidente del Governo. Si tratta di un potere di scioglimento discrezionale che si contrappone alla modalità di scioglimento automatico previsto nel caso in cui il Congresso non riesca a pervenire ad un accordo per l'investitura fiduciaria del presidente del Governo. Tale potere di scioglimento incontra dei limiti in quanto non è possibile ricorrervi nel caso in cui sia stata presentata una mozione di sfiducia, non sia trascorso almeno un anno dallo scioglimento precedente, e nella ipotesi in cui siano stati dichiarati gli stati di allarme, eccezione e assedio disciplinati dall'art. 116 Cost.

Si tratta inoltre di un potere fondamentale che il Presidente può sempre utilizzare in funzione di deterrenza per prevenire l’insorgenza di crisi parlamentari di governo.

Nella prassi è stato utilizzato dai governi con diversi finalità, sia per sfruttare momenti politicamente favorevoli e rinsaldare la maggioranza parlamentare nelle

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circostanze in cui si è ritenuto di godere di un consenso elettorale maggiore di quello parlamentare, sia per prevenire o risolvere crisi parlamentari di governo. Per riportare qualche esempio basti ricordare che nel 1989 è stato disposto dal Presidente Gonzalez per sfruttare un momento politicamente a lui favorevole attestato dal risultato positivo riportato dal suo partito nelle elezioni per il Parlamento europeo; ovvero viceversa nel 1996 lo scioglimento delle Cortes è avvenuto pochi mesi dopo la bocciatura del bilancio statale da parte di CiU che aveva sostenuto dall'esterno il governo Gonzalez. In questo ultimo caso quindi si può dire che lo scioglimento sia stata la conseguenza di una crisi di governo che avrebbe potuto preludere ad un cambio di maggioranza e a un nuovo esecutivo.

4. L’evoluzione della forma di governo nella prassi Nella evoluzione della forma di governo spagnola è possibile – a mio avviso-

distinguere tre diverse fasi: la prima che va dall’entrata in vigore della Costituzione del 1978 fino al 1982 caratterizzata da una forma di governo parlamentare a multipartitismo temperato fondata sulla centralità del Parlamento nella co-determinazione dell’indirizzo politico statale e sulla instabilità governativa, perché si costituiscono governi minoritari della UCD che cercano appoggi parlamentari. Si tratta di una fase iniziale sperimentale in cui non si è ancora assestato il sistema partitico. La seconda che va dal 1982 fino al 2015, in cui si consolida una forma di governo parlamentare maggioritaria, e in alcuni fasi ipermaggioritaria o presidenzialista, caratterizzata dalla presenza di governi monocolore, maggioritari o minoritari, e di un sistema di bipartitismo “imperfetto”, e infine sulla netta preminenza del Presidente del Governo quale leader del partito maggioritario al Congresso; la terza che va dal 2015 a oggi, data che fa da spartiacque, perché le elezioni politiche producono un nuovo assetto partitico che potremmo definire di multipartitismo moderato dovuto all’ingresso di due nuovi partiti, podemos e ciudadanos; si formano governi minoritari caratterizzati da una minore stabilità governativa e quindi inizia una nuova fase in totale controtendenza rispetto al passato

Per molti anni la stabilità governativa è stato uno dei tratti caratteristici della forma di governo parlamentare spagnola e per tale motivo che in Spagna, a differenza di altri ordinamenti costituzionali (primo tra tutti il nostro), non è stata avvertita almeno finora la necessità di operare revisioni o modifiche della fdg, se si eccettua la riforma costituzionale del Senato da cui da tempo si discute al fine di convertirlo in una camera effettivamente rappresentativa delle autonomie territoriali. Per molti anni il modello costituzionale delineato nel Titolo V è stato considerato quasi intoccabile e non è stato oggetto di proposte di riforma da parte dei partiti politici, grazie all’efficace resa della forma di governo che ha garantito stabilità e governabilità.

Questa evoluzione in senso maggioritario, quasi presidenziale o presidenzialista della forma di governo, accezione utilizzata da chi ne ha anche evidenziato uno snaturamento e criticato un eccessivo protagonismo presidenziale a detrimento dei profili della democrazia rappresentativa, è stata possibile grazie al rafforzamento dei due principali partiti politici in seno al Congresso dei deputati. Il c.d. bipartitismo imperfetto del Congresso dei Deputati, che ha contrassegnato l’esperienza spagnola fino al periodo più recente, si è caratterizzato per la presenza dominante di due grandi partiti di centro

Diritto costituzionale italiano e comparato 2019

sinistra, il Partito socialista operaio spagnolo, e di centro destra, il Partito popolare, e la presenza di taluni partiti nazionalisti e regionalisti minori che riescono a ottenere un numero significativo di seggi nelle circoscrizioni provinciali delle Comunità autonome dove governano. Nell’esperienza costituzionale spagnola dell’ultimo quarantennio si sono susseguiti Governi monocolore dei due principali partiti secondo una logica dell’alternanza (socialista e popolare), sostenuti interamente dal proprio partito a maggioranza assoluta o relativa, ovvero, esternamente, anche dai partiti politici nazionalisti e regionalisti con una più elevata rappresentanza parlamentare. Quest’ultima ipotesi si verifica soprattutto nel caso in cui il partito vinca le elezioni senza maggioranza assoluta. In tali casi il candidato alla presidenza del Governo tende a stipulare diverse tipologie di accordi di natura programmatica (c.d. di governabilità, o di investitura) con i partiti nazionalisti e regionalisti, in base ai quali questi si impegnano a votare la fiducia al Presidente in sede di investitura e a sostenere la sua azione in Parlamento, e il Governo, in cambio, promette di soddisfare le loro principali rivendicazioni autonomiste. In questi casi i partiti autonomisti divengono tasselli fondamentali per garantire la governabilità senza entrare a far parte dell’esecutivo nazionale.

Queste sono le principali dinamiche che si sono reiterate fino al 20 dicembre 2015, data delle elezioni politiche che hanno prodotto un quadro partitico inedito e particolarmente frammentato rispetto al passato, che ha reso particolarmente complessa la formazione del nuovo governo. La situazione di inedita frammentazione partitica scaturita dalle elezioni del 20 dicembre 2015 e la incapacità del Congresso dei Deputati di formare un Governo secondo le modalità indicate dall’articolo 99 Cost., hanno obbligato per la prima volta nella storia a ricorrere al meccanismo di scioglimento automatico, di cui al comma 5 di tale articolo, che ha portato all’indizione di nuove elezioni il 26 giugno 2016. Elezioni queste ultime che, sebbene abbiano riportato un quadro politico simile al precedente, hanno rafforzato il Pp permettendo di pervenire alla formazione del II Governo minoritario di Mariano Rajoy (con il sostegno esterno di Ciudadanos e Coalición Canarias) e di superare, così, una lunga fase di stallo politico-istituzionale. Il Governo Rajoy ha avuto tuttavia breve durata, sia per via della criticata gestione della crisi costituzionale catalana, sia perché il partito popolare è entrato in una fase di inarrestabile declino in seguito alla sentenza dell’Audiencia Nacional sul caso Gürtel I. Quest’ultima ha svelato una fitta trama di corruzione finanziaria legata al partito infliggendo durissime condanne a una larga parte dei suoi dirigenti. La destituzione del Governo Rajoy è stata consequenziale allo scoppio della crisi ed è avvenuta per via parlamentare mediante l’approvazione, il 1° giugno 2018, di una mozione di sfiducia costruttiva presentata dal gruppo parlamentare socialista, che è stata la prima a essere approvata. La mozione, che ha portato alla contestuale investitura alla presidenza del leader socialista Pedro Sánchez, è stata approvata a larga maggioranza da parte di un’alleanza di forze politiche eterogenee (da Unidas Podemos, ai nazionalisti baschi del Pnv, fino agli indipendentisti catalani di Esquerra Republicana de Catalunya (Erc) e del Partido democrata PdeCat) unitesi principalmente allo scopo di rimuovere il governo in carica. L’epilogo positivo della sfiducia costruttiva, che ha rappresentato un episodio costituzionale inedito, se da un lato ha contribuito a riconvertire un istituto che negli anni si era trasformato principalmente in uno strumento di propaganda dell’opposizione dall’altro, non è

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riuscito a dar vita a un Governo sostenuto da una maggioranza politicamente coesa capace di esprimere e portare avanti un programma politico unitario. Il Governo monocolore iperminoritario di Pedro Sánchez, avvicendatosi al governo sfiduciato di Mariano Rajoy, non è riuscito a superare nemmeno il primo anno, poiché è stato costretto a negoziare ogni singolo provvedimento con le altre forze politiche. La fine anticipata della legislatura è stata causata dalla mancata approvazione del progetto di legge di bilancio 2019, arenatosi a febbraio nelle Aule del Congresso dei Deputati sulla votazione di un c.d. enmienda a la totalidad. Decisiva in tal senso è stata l’opposizione dei partiti dell’indipendentismo catalano, che hanno posto il proprio veto sulla legge dinanzi al diniego di Sánchez a negoziare il referendum di secessione e il processo indipendentista. Il Presidente Sánchez ha scelto quindi il ricorso a elezioni anticipate per superare la situazione di instabilità politico-parlamentare creatasi in seguito a questa votazione. Il 28 aprile 2019 si sono svolte quindi le elezioni, le terze dell’ultimo quadriennio, che hanno confermato l’esistenza di un quadro partitico frammentato, pur riportando un risultato chiaro che evidenzia una netta inversione di tendenza rispetto alle passate elezioni con la vittoria, sia pur a maggioranza relativa, del partito socialista.