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Augusto Barbera-Carlo Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, X ed. 2018Cap. 9. Il Parlamento

Capitolo 9

Il Parlamento

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NASCITA ED EVOLUZIONE DEL PARLAMENTO MODERNO

IN INGHILTERRA

• Divisione del parlamento in due camere: la House of Lords, o

camera alta, e la House of Commons, o camera bassa (a

partire dal XIV secolo)

• Sovranità del parlamento: il potere di stabilire l’ordine di

successione al trono (Act of Settlement del 1701)

• Rappresentatività della camera bassa: l’allargamento del

suffragio elettorale (dal Reform Act del 1832)

• Preminenza della Camera dei Comuni: il ridimensionamento

del ruolo della camera alta (Parliament Act del 1911)

• Rapporto fiduciario con il governo: il governo come «comitato

direttivo» in grado di guidare l’attività del parlamento


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IL BICAMERALISMO NELL’ORDINAMENTO STATUTARIO

Camera dei deputati:

camera rappresentativa

(membri eletti a suffragio

ristretto)

• Bicameralismo differenziato: due rami formati in modo

radicalmente diverso e con funzioni in parte diversificate

• Bicameralismo non paritario e diseguale: la regola «il

Senato non fa crisi» e la prassi delle «infornate» dei

senatori

Senato:

camera di nomina regia

(membri nominati a vita)


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IL BICAMERALISMO NELLA COSTITUZIONE DEL 1948

Camera dei deputati:

eletta a suffragio universale

e diretto

• Bicameralismo paritario e indifferenziato: entrambe le

camere espressione della sovranità popolare, di qui

l’identità di funzioni (bicameralismo perfetto, nel senso che

si fonda su due camere poste sullo stesso piano)

Senato della Repubblica:

eletto a suffragio universale

e diretto (a base regionale)


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LE DIFFERENZE FRA CAMERA E SENATO

* 6 anni fino alla legge costituzionale n. 2/1963, ma il Senato fu sciolto e rinnovato insieme alla Camera

nel 1953 e nel 1958

Camera dei

deputati

Senato della

Repubblica

componenti

elettorato attivo

elettorato passivo

durata

elezione

630 deputati

18 anni

25 anni

5 anni

–

315 senatori

+ senatori a vita

25 anni

40 anni

5 anni*

a base regionale

Elementi di

differenziazione


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IL BICAMERALISMO PARITARIO E INDIFFERENZIATO

Art. 70 Cost.

«La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle

due Camere».

Art. 94.1 Cost.

«Il governo deve avere la fiducia delle due Camere».

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LA COMPOSIZIONE DELLE CAMERE [1]

CAMERA DEI DEPUTATI

618 12

Circoscrizioni in Italia Circoscrizione estero


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LA COMPOSIZIONE DELLE CAMERE [2]

SENATO DELLA REPUBBLICA

309 6 fino a 5 n. -

Circoscrizioni a

base regionale

Circoscrizione

estero

Presidente della

Repubblica

Ex presidenti

della Repubblica


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I SENATORI A VITA

• Senatori a vita di nomina presidenziale: «cinque

cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi

meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e

letterario»

• Senatori a vita di diritto: «chi è stato presidente della

Repubblica» (salvo rinuncia)


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I DEPUTATI E SENATORI ELETTI NELLE

CIRCOSCRIZIONI ESTERO

• Chi può essere elettore per la circoscrizione estero:

cittadini italiani residenti all’estero, salvo opzione per

l’esercizio del diritto di voto in Italia

• Chi può essere candidato nella circoscrizione estero:

sia elettori residenti in Italia (in una sola ripartizione

della circoscrizione estero) sia elettori residenti

all’estero (solo nella ripartizione di residenza della

circoscrizione estero)


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INCOMPATIBILITÀ E INELEGGIBILITÀ PARLAMENTARI

• Incompatibilità: non si può detenere contemporaneamente due

cariche o uffici (opzione)– membri dell’altra camera (art. 65.2 Cost.), membri dei consigli e delle giunte

regionali (art. 122.2 Cost.), giudici costituzionali (art. 135.6 Cost.), parlamentari

europei (l. 78/2004), altre cariche e funzioni (l. 60/1953)

• Ineleggibilità: non si può essere eletti in ragione della carica o

dell’ufficio ricoperto (cessazione delle funzioni)– sindaci di comuni oltre 20 mila abitanti, presidenti di provincia,capo e vicecapo

della Polizia, capi di gabinetto dei ministri, prefetti e viceprefetti, funzionari di polizia,

ufficiali superiori delle Forze armate, diplomatici, coloro che in proprio o come rappresentanti legali di società private realizzano opere per lo Stato o forniscono

servizi o beni oppure hanno ricevuto concessioni o autorizzazioni di notevole valore

economico che importino l’obbligo di specifici adempimenti, rappresentanti e

amministratori di società sussidiate dallo Stato e volte al profitto, nonché i relativi

consulenti legali (esclusi i dirigenti di cooperative), magistrati che non si trovino in

aspettativa e comunque mai dove queste funzioni hanno esercitato nei 6 mesi

prima della candidatura (d.p.r. 361/1957)


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L’INCANDIDABILITÀ

D.lgs. 235/2012• Incandidabilità alla carica di deputato o senatore di chi abbia subito

una condanna definitiva a una pena detentiva di almeno due anni per

reati di particolare allarme sociale indicati dalla legge e anche per

delitti non colposi per i quali sia previsto il minimo edittale di quattro

anni

• Accertamento d’ufficio della causa di incandidabilità con la

cancellazione dalle liste; decadenza dalla carica se la sentenza di

condanna diventa definitiva durante il mandato (voto dell’assemblea)

• Durata dell’incandidabilità: almeno sei anni ovvero il doppio

dell’eventuale interdizione dai pubblici uffici inflitta al condannato a

titolo di sanzione integrativa (sommandosi alla stessa interdizione); in

taluni casi (abuso dei poteri o violazione dei doveri connessi) durata

aumentata di altri due anni fino a otto

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PROROGA E PROROGATIO

Art. 60.2 Cost.

«La durata di ciascuna camera non può essere prorogata se

non per legge e soltanto in caso di guerra».

Art. 61.2 Cost.

«Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i

poteri delle precedenti».

non oltre 70 giorni 20 giorniScioglimento

delle CamereElezioni

Prima riunione

delle Camere


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IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE: FUNZIONI

Elezione della lista dei giudiciaggregati della Corte costituzionale

2/3 dei componenti, 3/5 dopo la terza votazione

Elezione del presidente dellaRepubblica (e giuramento)*

2/3 dei componenti, metà più unodopo la terza votazione

Messa in stato di accusa del presidente della Repubblica

Metà più uno dei componenti

Elezione di otto componenti del Consiglio superiore dellamagistratura

3/5 dei componenti, 3/5 deivotanti dopo la secondavotazione

Elezione di cinque giudici dellaCorte costituzionale

2/3 dei componenti, 3/5 dopo la terza votazione

* Con la partecipazione dei delegati regionali


LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE

• Fonti costituzionali (artt. 55-82 Cost.)

• Fonti di autonomia parlamentare: regolamenti di

ciascuna camera, consuetudini e prassi

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LA RISERVA DI REGOLAMENTO PARLAMENTARE

Art. 64.1 Cost.

«Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a

maggioranza assoluta dei suoi componenti».

• Il regolamento della Camera: approvato il 18 febbraio 1971

e successive modificazioni (1978, 1981, 1982, 1983, 1986,

1987, 1988, 1989, 1990, 1993, 1996, 1997, 1998, 1999,

2009, 2012)

• Il regolamento del Senato: approvato il 17 febbraio 1971 e

successive modificazioni (1977, 1978, 1979, 1982, 1983,

1985, 1987, 1988, 1989, 1992, 1993, 1999, 2001, 2002,

2003, 2007, 2012, 2017)


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LA PUBBLICITÀ DELLE SEDUTE

Art. 64.2 Cost.

«Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere

e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi

in seduta segreta».

• I resoconti parlamentari dell’assemblea e delle commissioni

(sommari e stenografici)

• Le sedute in diretta tv in streaming (webtv.camera.it,

webtv.senato.it) e sul satellite (piattaforma Sky canali 524 e

525)

• L’ammissione del pubblico (tribune dell’aula e locali per la

trasmissione a circuito chiuso delle commissioni)


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LE DELIBERAZIONI: MAGGIORANZE E NUMERO LEGALE

Art. 64.3 Cost.

«Le deliberazioni di ciascuna camera e del Parlamento non

sono valide se non è presente la maggioranza dei loro

componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,

salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale».

• Adozione delle deliberazioni a maggioranza semplice, salvo

previsione di una maggioranza qualificata (quorum

funzionale)– esempio: «La Camera approva», «La Camera respinge»

• Non validità delle deliberazioni se non è presente la metà più

uno dei componenti (quorum strutturale)– esempio: «La Camera non è in numero legale per deliberare»

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ESEMPI DI MAGGIORANZE QUALIFICATE

• Adozione dei regolamenti parlamentari: a maggioranza

assoluta dei componenti– alla Camera 630:2+1

– al Senato 315(+N senatori a vita):2+1

• Elezione dei presidenti delle Camere– alla Camera a maggioranza dei due terzi dei componenti

(primo scrutinio: 420); a maggioranza dei due terzi dei voti

(secondo e terzo scrutinio); a maggioranza assoluta dei voti

(quarto scrutinio)

– al Senato a maggioranza assoluta dei componenti (primo e

secondo scrutinio); a maggioranza assoluta dei voti (terzo

scrutinio); ballottaggio fra i primi due (quarto scrutinio)


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QUORUM FUNZIONALE E ASTENUTI

Art. 48 R.C.

«1. Le deliberazioni dell’assemblea e delle commissioni sono adottate a

maggioranza dei presenti, salvo i casi per i quali è stabilita una

maggioranza speciale.

2. Ai fini del comma 1 sono considerati presenti coloro che esprimono

voto favorevole o contrario».

Art. 107 R.S. (modificato nel 2017)*

«1. Ogni deliberazione del Senato è presa a maggioranza dei senatori

presenti, salvi i casi per i quali sia richiesta una maggioranza speciale.

Sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o

contrario […]».

* Testo precedente: «1. Ogni deliberazione del Senato è presa a maggioranza dei senatori che

partecipano alla votazione, salvi i casi per i quali sia richiesta una maggioranza speciale […]».


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LO STATUS DEI PARLAMENTARI

• Divieto di appartenere a entrambe le Camere (art. 65.2

Cost.)

• Titoli di ammissione e cause di incompatibilità o

ineleggibilità giudicati dalle stesse Camere (art. 66 Cost.)

• Rappresentanza dell’intera nazione senza vincolo di

mandato (art. 67 Cost.)

• Insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati

nell’esercizio delle funzioni (art. 68.1 Cost.)

• Inviolabilità da ogni forma di limitazione della libertà

personale, di domicilio e di comunicazione (art. 68.2 e 3

Cost.)

• Indennità stabilità per legge (art. 69 Cost.)


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LA VERIFICA DEI POTERI

Art. 66 Cost.

«Ciascuna camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi

componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di

incompatibilità».

• Il regolamento della giunta delle elezioni (Camera, 6

ottobre 1998)

• Il regolamento per la verifica dei poteri (Senato, 23

gennaio 1992)


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IL DIVIETO DEL VINCOLO DI MANDATO

Art. 66 Cost.

«Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed

esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato».

• Divieto di mandato imperativo e disciplina di gruppo

• Il fenomeno del transfughismo parlamentare


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IL TRATTAMENTO ECONOMICO

Art. 69 Cost.

«I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla

legge».

• Indennità fissata dall’ufficio di presidenza in misura non superiore al

trattamento complessivo massimo annuo lordo dei magistrati con

funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione

• Diaria a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma

• Rimborso delle spese per l’esercizio del mandato

• Spese di trasporto e spese di viaggio

• Spese telefoniche

• Assistenza sanitaria integrativa

• Assegno di fine mandato

• Trattamento pensionistico basato sul sistema contributivo (dal 2012

al posto del vitalizio)

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LE IMMUNITÀ PARLAMENTARI (ART. 68 COST.)

• I parlamentari non possono essere chiamati a rispondere in

alcuna sede, penale, civile, amministrativa, per come votano e

per ciò che dicono «nell’esercizio delle loro funzioni» (c. 1)

• I parlamentari non possono essere soggetti a perquisizione

personale o domiciliare, arresto, detenzione o altra forma di

privazione della libertà personale «senza autorizzazione della

camera» di appartenenza, tranne arresto obbligatorio in

flagranza e condanna passata in giudicato (c. 2)

• I parlamentari non possono essere soggetti a intercettazioni in

qualsiasi forma di conversazioni o comunicazioni e a

sequestro di corrispondenza senza autorizzazione (c. 3)

• Non è più richiesta l’autorizzazione per sottoporre i

parlamentari a procedimento penale (l. cost. 3/1993)


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CORTE COSTITUZIONALE E INSINDACABILITÀ

Un esempio:

La Corte costituzionale

«nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati

del... relativa alla insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo

comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal

deputato... nei confronti di... promosso con ricorso del

Tribunale...» [...];

«dichiara che non spettava alla Camera dei deputati

affermare che le dichiarazioni rese dal deputato...

costituiscono opinioni espresse nell’esercizio delle sue

funzioni» e «annulla, per l’effetto, la delibera di insindacabilità

adottata dalla Camera dei deputati».


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LA COSTITUZIONE DEGLI ORGANI DELLE CAMERE

Seduta n. 1: elezione del presidente di assemblea

⇒ costituzione dei gruppi parlamentari

Seduta n. 2: elezione dell’ufficio di presidenza (vicepresidenti,

questori, segretari)

⇒ nomina dei componenti delle giunte

⇒ costituzione delle commissioni permanenti: elezione dei

presidenti e degli uffici di presidenza (dopo la formazione del

governo)


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IL PRESIDENTE DELL’ASSEMBLEA

• È eletto a maggioranza qualificata

• Rappresenta all’esterno la camera

• Assicura il corretto e ordinato svolgimento dei lavori

• Assicura il buon andamento dell’amministrazione interna

• Fa osservare il regolamento e dirige le sedute (dà la

parola, mantiene l’ordine, chiarisce l’oggetto e il

significato delle votazioni e ne annuncia l’esito)

• È coadiuvato da alcuni vicepresidenti e, per le funzioni

amministrative, dai questori ed è assistito, per il processo

verbale, dai segretari

• Non partecipa alle votazioni

• Ha poteri di nomina di alcune autorità indipendenti

• Ha rilevanti poteri sulla programmazione dei lavori


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L’UFFICIO DI PRESIDENZA

• È composto in modo da rappresentare tutti i gruppi

parlamentari

• Delibera il progetto di bilancio

• Nomina, su proposta del presidente, il segretario generale

• Decide su eventuali sanzioni proposte dal presidente

contro singoli parlamentari

• Decide in ordine alla formazione dei gruppi e alla

composizione delle commissioni

• Ha potere normativo relativamente a tutto ciò che

riguarda l’amministrazione, la contabilità e il personale

della camera


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LA CONFERENZA DEI «CAPIGRUPPO»

• È composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il

governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante

• Assiste il presidente in relazione a tutto ciò che riguarda

l’organizzazione dei lavori dell’assemblea

• Decide il programma dei lavori, il calendario e l’ordine del

giorno delle singole sedute

• Delibera a maggioranza qualificata dei tre quarti (con voto

ponderato: Camera) o all’unanimità (Senato)

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LE GIUNTE

Camera

• Giunta per il regolamento

• Giunta delle elezioni

• Giunta per le autorizzazioni

• Comitato per la legislazione

Senato

• Giunta per il regolamento

• Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari


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LE COMMISSIONI PERMANENTI

Camera• I Affari costituzionali• II Giustizia• III Affari esteri• IV Difesa• V Bilancio• VI Finanze• VII Cultura• VIII Ambiente• IX Trasporti• X Attività produttive• XI Lavoro• XII Affari sociali• XIII Agricoltura• XIV Unione

europea

Senato• I Affari costituzionali• II Giustizia• III Affari esteri• IV Difesa• V Bilancio• VI Finanze e tesoro• VII Istruzione, beni culturali• VIII Lavori pubblici,

comunicazioni• IX Agricoltura• X Industria, commercio, turismo• XI Lavoro, previdenza sociale• XII Igiene e sanità• XIII Territorio, ambiente• XIV Unione europea


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ALTRE COMMISSIONI (XVIII LEGISLATURA)

• Commissioni speciali– Commissione speciale per l’esame di atti del governo (Camera)

– Commissione speciale su atti urgenti del governo (Senato)

– Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti

umani (Senato)

• Commissioni d’inchiesta (monocamerali)


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LE COMMISSIONI BICAMERALI [1]

• Commissione parlamentare per le questioni regionali (art.

126 Cost.)

• Comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa (l. cost.

1/1953, l. cost. 1 /1989)

• Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi (l. 103/1975)

• Commissione parlamentare di vigilanza sull’anagrafe

tributaria (l. 60/1976)

• Commissione parlamentare di controllo sull’attività degli enti

gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza

sociale (l. 88/1989)


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• Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione

dell’Accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di

Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione

(l. 388/1993)

• Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza (l.

451/1997)

• Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (l.

124/2007)


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• Commissioni d’inchiesta– Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e

sulle altre associazioni criminali, anche straniere (l. 99/2018)

– Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse

al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati (l. 100/2018)

• Commissioni consultive

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I GRUPPI PARLAMENTARI

Art. 14 R.C.

«[...] Entro due giorni dalla prima seduta, i deputati devono dichiarare al

segretario generale della Camera a quale gruppo appartengono.

I deputati i quali non abbiano fatto la dichiarazione... o non appartengano

ad alcun gruppo, costituiscono un unico gruppo misto [...]».

Art. 14 R.S.

«Tutti i senatori debbono appartenere ad un gruppo parlamentare. I

senatori di diritto e a vita e i senatori a vita, nella autonomia della loro

legittimazione, possono non entrare a far parte di alcun gruppo.

Entro tre giorni dalla prima seduta, ogni senatore è tenuto ad indicare

alla presidenza del Senato il gruppo del quale intende far parte [...].

I senatori che non abbiano dichiarato di voler appartenere ad un gruppo

formano il gruppo misto […]».


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COMPOSIZIONE DEI GRUPPI PARLAMENTARI: CAMERA

• Per costituire un gruppo parlamentare occorre un numero

minimo di venti deputati

• L’ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di un

gruppo con meno di venti iscritti purché questo rappresenti

un partito organizzato nel paese (gruppi autorizzati)

• I deputati appartenenti al gruppo misto possono chiedere di

formare componenti politiche in seno ad esso (almeno dieci

deputati, o anche componenti di consistenza inferiore

purché vi aderiscano deputati, in numero non minore di tre, i

quali rappresentino un partito o movimento politico che

abbia presentato liste o candidature)


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COMPOSIZIONE DEI GRUPPI PARLAMENTARI: SENATO

• Ciascun gruppo deve essere composto da almeno dieci

senatori e deve rappresentare un partito o movimento

politico che abbia presentato alle elezioni del Senato propri

candidati con lo stesso contrassegno, conseguendo

l’elezione di senatori

• I senatori appartenenti a minoranze linguistiche riconosciute

e i senatori eletti nelle regioni speciali possono costituire un

gruppo composto da almeno cinque iscritti

• Quando i componenti di un gruppo si riducano nel corso

della legislatura a un numero inferiore a dieci, il gruppo è

dichiarato sciolto

• Nel corso della legislatura possono costituirsi nuovi gruppi

solo se risultanti dalla fusione di gruppi già costituiti


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I GRUPPI PARLAMENTARI NELLA XVIII LEGISLATURA [1]

Camera dei deputati

• Movimento 5 stelle: 220

• Lega Salvini premier: 125

• Partito democratico: 111

• Forza Italia Berlusconi presidente: 105

• Fratelli d’Italia: 32

• Liberi e uguali: 14

• Misto: 22– Maie-Movimento associativo italiani all’estero: 6

– Civica popolare-Ap-Psi-Area civica: 4

– Minoranze linguistiche: 4

– Noi con l’Italia-Usei: 4

– +Europa-Centro democratico 3

– deputati non iscritti ad alcuna componente: 1


41

I GRUPPI PARLAMENTARI NELLA XVIII LEGISLATURA [2]

Senato della Repubblica

• Movimento 5 stelle: 109

• Forza Italia Berlusconi presidente: 61

• Lega Salvini premier-Partito sardo d’azione: 58

• Partito democratico: 52

• Fratelli d’Italia: 18

• Per le autonomie (Svp-Patt, Uv): 8

• Misto: 12– Liberi e uguali: 4

– Maie-Movimento associativo italiani all’estero: 2

– +Europa: 1

– Psi: 1

– altri: 4


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LE FUNZIONI DELLE CAMERE

• La funzione legislativa

• Il rapporto fiduciario

• La funzione di indirizzo

• La funzione di controllo e di informazione

• Altre funzioni: giurisdizionali e amministrative

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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: LE FASI

• La fase dell’iniziativa (artt. 71, 99.2, 121.2 Cost.)

– iniziativa governativa

– iniziativa parlamentare

– iniziativa popolare

– iniziativa del Cnel

– iniziativa regionale

• La fase istruttoria (art. 72.1 Cost.)

• La fase deliberativa (art. 72 Cost.)

– procedimento normale o in sede referente

– procedimento in sede legislativa o deliberante

– procedimento misto o in sede redigente

• La fase della promulgazione (artt. 73-74 Cost.)

• La fase della pubblicazione (art. 73.2 Cost.)


44

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: L’INIZIATIVA

governo

n. 412 / 282*

ciascun

parlamentaren. 6.896 / 92*

consigli

regionalin. 77 /1 *

Progetto di legge

CAMERA o SENATO

50 mila

elettorin. 43 / - *

Cnel

n. 6 / - *

* N. progetti di legge presentati / approvati nella XVII legislatura (marzo 2013-marzo 2018); ai progetti

approvati vanno aggiunte 4 leggi di iniziativa mista


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COMMISSIONE PERMANENTE

competente per materia

Assegnazione in COMMISSIONE

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: ASSEGNAZIONE DEI

PROGETTI DI LEGGE

PRESIDENTE

Camera / Senato

ALTRE COMMISSIONI per il

parere (commissioni «filtro»)


46

Istruttoria in COMMISSIONE

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: VARI TIPI

ASSEMBLEA(discussione generale,

esame articolo per

articolo e votazione degli

emendamenti,

dichiarazioni di voto,

votazione finale)

ASSEMBLEA(dichiarazioni di voto,

votazione finale)

COMMISSIONE IN

SEDE REFERENTE

COMMISSIONE IN

SEDE DELIBERANTE

COMMISSIONE IN

SEDE REDIGENTE


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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: L’ISTRUTTORIA

• Necessità dell’intervento legislativo, con riguardo alla

possibilità di conseguirne i fini mediante il ricorso a fonti

diverse dalla legge

• Conformità della disciplina proposta alla Costituzione,

compatibilità con la normativa dell’Unione europea, rispetto

delle competenze delle regioni e delle autonomie locali

• Definizione degli obiettivi dell’intervento e congruità dei mezzi

individuati per conseguirli, adeguatezza dei termini previsti per

l’attuazione della disciplina, oneri per la pubblica

amministrazione, i cittadini e le imprese

• Inequivocità e chiarezza del significato delle definizioni e delle

disposizioni, congrua sistemazione della materia in articoli e

commi


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LA RELAZIONE TECNICA

Legge 196/2009 (art. 17)• I disegni di legge e gli emendamenti di iniziativa governativa

che comportino conseguenze finanziarie devono essere

corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle

amministrazioni competenti e verificata dal ministero

dell’economia e delle finanze, sulla quantificazione delle

entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché

delle relative coperture

• Le commissioni parlamentari competenti possono richiedere

al governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative

e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica della

quantificazione degli oneri da essi recati

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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE REFERENTE

• Esame in commissione

⇒ nomina di un relatore al quale la commissione conferisce

il mandato di riferire sul testo da essa predisposto

• Esame in assemblea

⇒ discussione sulle linee generali

⇒ esame e votazione di ciascun articolo e degli

emendamenti ad esso proposti

⇒ dichiarazioni di voto finale

⇒ votazione finale


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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE DELIBERANTE


⇒ approvazione del progetto di legge

• Rimessione in assemblea

⇒ su richiesta del governo o 1/10 dei componenti della

camera o 1/5 dei componenti della commissione

• Riserva d’assemblea

⇒ per i progetti di legge in materia costituzionale ed

elettorale, di delegazione legislativa, autorizzazione alla

ratifica di trattati internazionali, approvazione di bilanci e

consuntivi (art. 72.4 Cost); altre materie escluse dai

regolamenti parlamentari (es. conversione dei decreti legge)


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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE REDIGENTE


⇒ approvazione dei singoli articoli

• Esame in assemblea

⇒ votazione finale con sole dichiarazioni di voto


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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: LA NAVETTE

Esempio: in prima lettura dalla Camera al Senato...

Presidente della Camera ⇒ messaggio al presidente del Senato

ipotesi 1a) il Senato approva il progetto di legge nello stesso testo

⇒ messaggio al presidente della Repubblica⇒ promulgazione (salvo

rinvio) e pubblicazione

ipotesi 1b) il Senato apporta modifiche al progetto di legge

⇒ messaggio al presidente della Camera (ma a partire da questa

lettura la discussione sarà limitata alle parti modificate)

ipotesi 2a) la Camera approva il progetto di legge nello stesso testo

⇒ messaggio al presidente della Repubblica⇒ promulgazione (salvo

rinvio) e pubblicazione

ipotesi 2b) la Camera apporta modifiche al progetto di legge

⇒ messaggio al presidente del Senato (discussione limitata)

… fino all’approvazione conforme di entrambe le Camere


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PROCEDIMENTI LEGISLATIVI «SPECIALI»

• Esame dei disegni di legge di conversione di decreti

legge

• Esame dei progetti di legge costituzionale

• Esame del disegno di legge di bilancio

• Esame del disegno di legge di delegazione europea e

del disegno di legge europea


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L’«EQUILIBRIO DI BILANCIO» NELLA COSTITUZIONE

Art. 81 Cost. (modificato dalla l. cost. 1/2012)• Lo Stato è tenuto ad assicurare «l’equilibrio tra le entrate e le spese

del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi

favorevoli del ciclo economico» (comma 1)

• Il ricorso all’indebitamento è possibile «solo al fine di considerare gli

effetti del ciclo economico» e «al verificarsi di eventi eccezionali», con

voto a maggioranza assoluta delle Camere (comma 2)

• Sono riprodotte le previsioni del vecchio art. 81 sull’obbligo di

copertura finanziaria, l’annualità della legge di bilancio e del

rendiconto consuntivo, l’esercizio provvisorio (commi 3, 4 e 5)

• Il contenuto della legge di bilancio e le norme fondamentali per

assicurare l’equilibrio fra entrate e spese sono riservati a una fonte

specializzata, da approvare a maggioranza assoluta di ciascuna

camera e «nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale»

(comma 6; v. l. 243/2013)

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IL CICLO ANNUALE DI BILANCIO

L. 196/2009 (mod. dalla l. 39/2011 e dalla l. 163/2016)

• Entro il 10 aprile: documento di economia e finanza

(contenente il programma di stabilità e convergenza e il

programma nazionale di riforma)

• Entro il 30 giugno: rendiconto generale dello Stato e disegno

di legge di assestamento

• Entro il 27 settembre: nota di aggiornamento del documento

di economia e finanza

• Entro il 20 ottobre: disegno di legge di bilancio (diviso in due

sezioni)

• Entro il successivo mese di gennaio: disegni di legge collegati

alla manovra di finanza pubblica


56

IL COORDINAMENTO DELLE POLITICHE ECONOMICHE

E DI BILANCIO A LIVELLO UE

• Analisi annuale sulla crescita e relazione sul meccanismo di allerta

presentati dalla Commissione (novembre-gennaio)

• Conclusioni del Consiglio rispetto all’analisi annuale sulla crescita e

alla relazione sul meccanismo di allerta; relazioni della Commissione

sulla situazione macroeconomica di ciascun paese; approvazione da

parte del Consiglio europeo delle priorità strategiche e degli

orientamenti rivolti ai singoli paesi (gennaio-marzo)

• Valutazione della Commissione sui programmi di stabilità e sui

programmi nazionali di riforma; discussione in Consiglio delle

proposte della Commissione; approvazione da parte del Consiglio

europeo delle raccomandazioni specifiche per paese (maggio-luglio)

• Parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio

(novembre)


57

LA LEGGE DI BILANCIO DOPO LA RIFORMA DEL 2016

• La prima sezione della legge di bilancio (ex legge di

stabilità): livello massimo del ricorso al mercato

finanziario e del saldo netto da finanziare, norme che

comportano aumenti o riduzioni di entrata o di spesa

(tranne «norme di delega, a carattere ordinamentale o

organizzatorio» e «interventi di natura localistica o

microsettoriale»)

• La seconda sezione della legge di bilancio (ex bilancio di

previsione): stato di previsione dell’entrata, stato di

previsione di spesa per ministeri


58

L’ADEMPIMENTO ANNUALE DEGLI OBBLIGHI UE

• Legge di delegazione europea: conferimento al governo di deleghe

legislative per l’attuazione delle direttive europee; autorizzazione al

governo a recepire le direttive in via regolamentare; individuazione dei

principi fondamentali nelle materie di competenza regionale

• Legge europea: modifica o abrogazione di norme statali in contrasto

con la normativa Ue, a seguito di procedure di infrazione o sentenze

della Corte di giustizia; altre disposizioni necessarie per assicurare

l’applicazione di atti dell’Unione

Legge… n…

«Delega al governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri

atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea... (anno)»

Legge… n…

«Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell’Italia

all’Unione europea - Legge europea... (anno)»


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LE PROCEDURE DI INDIRIZZO

• Le mozioni: per promuovere una deliberazione dell’assemblea

su un determinato argomento (10 deputati/8 senatori)⇒ discussione sulle linee generali, esame degli emendamenti,

dichiarazioni di voto, votazione finale (anche per parti separate)

• Le risoluzioni: per manifestare orientamenti o definire indirizzi

su specifici argomenti (ciascun deputato o senatore)⇒ in commissione

⇒ in assemblea (in occasione di dibattiti su comunicazioni del governo o

su mozioni)

• Gli ordini del giorno di istruzione al governo: in genere per

tradurre emendamenti che non siano stati accettati dal governo⇒ illustrazione e votazione nel corso dell’esame di un progetto di legge o

di una mozione


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LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE [1]

• Le interrogazioni: una semplice domanda, rivolta per iscritto,

per sapere se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia

giunta al governo o sia esatta, se il governo intenda

comunicare documenti o notizie o abbia preso o stia per

prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato⇒ risposta del governo, replica dell’interrogante per dichiarare se

sia soddisfatto o no (cinque minuti)

⇒ interrogazioni a risposta scritta

⇒ interrogazioni a risposta immediata (question time):

illustrazione (un minuto), risposta (tre minuti), replica (due minuti)

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• Le interpellanze: una domanda, rivolta per iscritto, circa i

motivi o gli intendimenti della condotta del governo in

questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica⇒ illustrazione (quindici minuti), risposta del governo, replica per

dichiarare se sia soddisfatto o no (dieci minuti)


62


• Le audizioni in commissione⇒ intervento dei ministri per riferire su questioni politiche e

amministrative, intervento dei dirigenti preposti a settori della

pubblica amministrazione e a enti pubblici

⇒ audizioni di altri soggetti nel corso dell’istruttoria legislativa

• Le indagini conoscitive delle commissioni⇒ serie coordinate di audizioni cui invitare qualsiasi persona in

grado di fornire elementi utili, concluse con l’approvazione di un

documento sui risultati acquisiti


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• Le commissioni d’inchiesta⇒ istituite da ciascuna camera con propria delibera

⇒ istituite con legge (commissioni bicamerali)

Art. 82 Cost.

• Oggetto: «inchieste su materie di pubblico interesse»

• Composizione: «commissione formata in modo da

rispecchiare la proporzione dei vari gruppi»

• Poteri: «procede alle indagini e agli esami con gli stessi

poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria»


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ALTRE FUNZIONI DELLE CAMERE

• Decisioni in ordine alle contestazioni relative al

procedimento elettorale ex art. 66 Cost.

• Giurisdizione domestica sui ricorsi i provvedimenti in materia

di personale adottati dagli uffici di presidenza, riguardanti i

dipendenti delle Camere (autodichia)

• Autonomia amministrativa, contabile e di bilancio

• Funzioni in senso lato amministrative, cioè di gestione

diretta, attribuite a commissioni bicamerali (ad es.

commissione di vigilanza Rai)


65

LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI

CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI GRUPPO

o PRESIDENTE ASSEMBLEA

Calendario

(tre settimane):

predisposto sulla

base delle

indicazioni del

governo e delle

proposte dei gruppi

Programma

(due-tre mesi):

predisposto sulla

base delle

indicazioni del

governo e delle

proposte dei gruppi


66

IL CONTINGENTAMENTO DEI TEMPI: UN ESEMPIO

Tempo complessivo, comprese le dichiarazioni di voto: 6 ore

• Governo: 25 minuti

• Richiami al Regolamento: 10 minuti

• Tempi tecnici: 5 minuti

• Interventi a titolo personale: 59 minuti (con il limite massimo di 11 minuti

per ciascun deputato)

• Gruppi: 4 ore e 21 minuti– Movimento 5 stelle: 1 ora e 3 minuti

– Lega Salvini premier: 44 minuti

– Partito democratico: 42 minuti

– Forza Italia Berlusconi presidente: 40 minuti

– Fratelli d’Italia: 26 minuti

– Liberi e uguali: 23 minuti

– Misto: 23 minuti (Maie: 8 minuti; Civica popolare-Ap-Psi-Area civica: 4 minuti;

Minoranze linguistiche: 4 minuti; Noi con l’Italia-Usei: 4 minuti; +Europa-Centro

democratico: 3 minuti)

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LE MODALITÀ DI VOTAZIONE

• Le votazioni hanno luogo a scrutinio palese

– mediante procedimento elettronico (con o senza

registrazione dei nomi)

– per alzata di mano

– per appello nominale

• Sono effettuate a scrutinio segreto, se ne viene fatta

richiesta, le votazioni riguardanti persone e quelle che

incidono su principi e diritti fondamentali della

Costituzione (alla Camera anche sulle leggi elettorali)


68

PREROGATIVE DEL GOVERNO IN PARLAMENTO

• Diritto dei membri del governo di partecipare a qualsiasi

riunione e di far udire la propria voce in qualsiasi momento

(art. 64.4 Cost.)

• Potere del governo di ottenere in qualsiasi fase del

procedimento legislativo che sia seguito quello ordinario

(art. 72.3 Cost.)

• Possibilità di incidere sull’ordine del giorno delle Camere

attraverso il potere di decretazione d’urgenza (art. 77

Cost.)

• Previsione di alcune condizioni volte a evitare attacchi a

sorpresa contro il governo (art. 94.2 e 3 Cost.)

• Nessun obbligo giuridico di dimettersi se il governo viene

battuto da un semplice voto contrario (art. 94.4 Cost.)


69

LA QUESTIONE DI FIDUCIA

La questione di fiducia consiste nell’annuncio formale fatto

dal governo, nell’imminenza di una qualsiasi votazione

parlamentare, che esso la considera tanto rilevante ai fini

del proprio indirizzo che esso si dimetterà nel caso in cui

l’assemblea si pronunci negativamente.

• La questione di fiducia come consuetudine costituzionale

• La disciplina della questione di fiducia nei regolamenti

parlamentari (art. 116 R.C., art. 161 R.S.)

• Il ricorso alla questione di fiducia in occasione del voto

sui «maxi-emendamenti»


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LA QUESTIONE DI FIDUCIA: STATISTICHE

• Governo Prodi II (maggio 2006-gennaio 2008): 13 volte

alla Camera, 13 volte al Senato

• Governo Berlusconi IV (maggio 2008-novembre 2011): 27

volte alla Camera, 19 volte al Senato

• Governo Monti (novembre 2011-aprile 2013): 33 volte alla

Camera, 18 volte al Senato

• Governo Letta (aprile 2013-febbraio 2014): 7 volte alla

Camera, 2 volte al Senato

• Governo Renzi (febbraio 2014-dicembre 2016): 30 volte


• Governo Gentiloni (dicembre 2016-giugno 2018): 13 volte



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PARLAMENTO ITALIANO E UNIONE EUROPEA

• Le disposizioni dei regolamenti parlamentari sulla

«commissione politiche dell’Unione europea» e sulle

«procedure di collegamento con l’Unione europea»

• Le disposizioni della legge 234/2012 sulla partecipazione

del Parlamento alla fase ascendente e alla fase

discendente del processo normativo dell’Unione europea

• Le disposizioni del Trattato di Lisbona sul ruolo dei

parlamenti nazionali nell’Unione europea e sulla verifica

del rispetto del principio di sussidiarietà (art. 12 Tue e

protocolli nn. 1 e 2)

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