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Delibera n. 52/2018

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA

composta dai Magistrati

Giovanni Coppola Presidente

Rossella Cassaneti Consigliere

Alessandro Forlani Consigliere

Rossella Bocci Consigliere

Francesco Sucameli Primo Referendario

Raffaella Miranda Primo Referendario (relatore)

Carla Serbassi Primo Referendario

Nell’adunanza del 7 marzo 2018

VISTO l'art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio

1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994 n. 20, recante disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con il

decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267;

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VISTO il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei

conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con deliberazione n.

14/DEL/2000 in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;

VISTO il decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, recante "Disposizioni urgenti in

materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori

disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012", convertito dalla legge

7 dicembre 2012 n. 213;

VISTO il d.l. 8 aprile 2013 n. 35, recante "Disposizioni urgenti per il pagamento dei

debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli

enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali.

Disposizioni per il rinnovo del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria",

convertito dalla legge 6 giugno 2013 n. 64;

VISTO l'art. 243 bis e ss. del decreto legislativo n. 267/2000 (cd. TUE L) introdotto

dall'art. 3, comma 1 lett. r), del d.l. del 10 ottobre 2012 n.174, convertito con

modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n. 213;

VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.

16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012, recante "Linee guida per l'esame del

piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua

congruenza (art. 243-quater,TUEL commi 1-3)";

VISTE le deliberazioni della Sezione delle Autonomie n. 11/SEZAUT/2013/QMIG

del 26 marzo 2013; n. 14/SEZAUT/2013/QMIG del 20 maggio 2013; n.

22/SEZAUT/2013/QMIG del 2 ottobre 2013;

VISTA la delibera del Consiglio comunale di Marano (NA) n. 82 del 29/09/2014

avente ad oggetto: "Verifica stato di attuazione dei programmi e salvaguardia

equilibri di bilancio ex art. 193 D. Lgs. 267/2000 – ricorso alla procedura di

riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243 bis D. Lgs. 267/2000”;

VISTA la successiva delibera del Consiglio comunale di Marano n. 114 del

29/12/2014 recante "Approvazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale

ex art. 243 bis TUEL”;

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VISTA la delibera della Giunta comunale di Marano n. 38 del 29/05/2015, avente ad

oggetto “Riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi al 1 gennaio 2015

ai sensi dell’art. 3, comma 7 del D. Lgs. 118/2011 e primo accantonamento al Fondo

crediti di dubbia esigibilità”;

VISTA la delibera del Consiglio comunale di Marano n. 37 del 13 luglio 2015, con la

quale sono stati assunti i provvedimenti di ripiano del maggior disavanzo derivante

da detto riaccertamento straordinario;

VISTA la deliberazione di C.C. n. 51 del 31/08/2015 “Verifica del grado di

attuazione del piano di riequilibrio finanziario approvato dal consiglio Comunale

con deliberazione n. 114 del 29/12/2014. Proposta di Rimodulazione del Piano di

Riequilibrio finanziario pluriennale”;

VISTA la deliberazione del Commissario prefettizio n. 4 del 06/06/2016 di

rimodulazione del piano in applicazione dell’art. 1, comma 714 della Legge n. 208

del 28 dicembre 2015 (Legge di stabilità 2016);

VISTE le note della Direzione centrale della finanza locale del Ministero

dell’Interno, con cui sono state formulate richieste istruttorie al Comune di Marano;

VISTE le note del Comune di Marano di risposta alle richiamate richieste istruttorie

della Commissione ministeriale;

VISTA la nota n. 100908 del 19 ottobre 2017, acquisita al prot. n. 5615/2017 di

questa Sezione, con la quale il Ministero dell'interno ha trasmesso la relazione della

Commissione di cui all'art. 155 TUEL, ai sensi del citato art. 243 quater TUEL;

VISTA l’ordinanza istruttoria emessa dalla Sezione con deliberazione n. 250 del 20

novembre 2017, a seguito di assenso alla richiesta di proroga dei termini ivi

assegnati, a cui è stato dato riscontro con nota prot. C.d.C. n. 208 del 22 gennaio

2018.

VISTA la successiva nota integrativa acquisita agli atti di quest’Ufficio al n. 802 del

12 febbraio 2018;

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VISTA l’ordinanza n. 10/2018 con cui il Comune è stato convocato per l’adunanza

pubblica del 07/03/2018 trasmessa, in data 21/02/2018, unitamente alla relazione di

deferimento del Magistrato Istruttore;

VISTA la memoria prodotta dal Comune di Marano, prot. 7316/2018 , acquisita al

prot. C.d.C. n. 1887 del 2 marzo 2018;

CONSTATATA l’assenza dei rappresentanti legali della Commissione ex art. 155

TUEL e del Ministero dell’Interno convocati per l’odierna adunanza;

UDITI all’adunanza del 7 marzo 2018 per la Commissione straordinaria il

dott.Omissis, il Responsabile del Servizio Finanziario Dott.Omissis, il responsabile

del settore bilancio dott.Omissis;

UDITO in adunanza pubblica e in camera di consiglio del 7 marzo 2018 il Magistrato

incaricato dott.ssa Raffaella Miranda;

FATTO E DIRITTO

Premessa.

La disciplina contenuta nell’art. 243-bis TUEL prevede, al comma 1, che gli enti

locali, per i quali sussistano squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il

dissesto finanziario, possono ricorrere con delibera consiliare alla procedura di

riequilibrio finanziario pluriennale disciplinata dal medesimo articolo.

Il ricorso a tale procedura è consentito “(…) nel caso in cui le misure di cui agli

articoli 193 e 194 non siano sufficienti a superare le condizioni di squilibrio (…)”.

Come evidenziato dalla Sezione Autonomie della Corte dei Conti, la “(…) procedura

rappresenta, nell’ambito dell’attuale problematico panorama della finanza locale, un

utile rimedio per scongiurare la più grave situazione di dissesto. Tuttavia essa deve

essere rigorosamente attuata e sottoposta a scrupolosi controlli sulla regolarità della

gestione e sul puntuale procedere del percorso di risanamento, perché potrebbe

rilevarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di

dissesto da dichiarare ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011, diluendo

in un ampio arco di tempo soluzioni che andrebbero immediatamente attuate” (Corte

dei conti, Sezione delle autonomie, deliberazione n.16/2012/INPR).

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Inoltre, occorre evidenziare come la Sezione delle Autonomie, nell’ambito delle

Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità delle regioni e degli enti

locali (d.lgs. n. 118/2011, integrato e corretto dal d.lgs. n. 126/2014), abbia

evidenziato che “(…) le procedure legislative di risanamento delle diverse situazioni

di precarietà dei bilanci costituiscono misure eccezionali e derogatorie delle

ordinarie regole di contabilità giustificate dall’obiettivo di superare la condizione

strutturale di sbilanciamento delle gestioni. In funzione di tale esigenza, l’attuazione

in corso di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis TUEL deve

essere coordinata con le attività propedeutiche all’introduzione della contabilità

armonizzata che, in ogni caso, devono essere tempestivamente e regolarmente

eseguite” (Corte dei conti, Sezione delle autonomie, deliberazione n.4/2015/INPR).

1. Ricostruzione del procedimento di adesione al piano di riequilibrio.

Il Comune di Marano ha deliberato il ricorso alla procedura di cui all'art. 243-bis del

decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, con delibera del consiglio comunale n. 82

del 29 settembre2014, dichiarata immediatamente esecutiva ai sensi dell’art. 134,

comma 4 del suddetto decreto (di seguito TUEL).

La suddetta deliberazione è stata adottata in sede di verifica dello stato di attuazione

dei programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193 TUEL,

nonostante l’ente non avesse ancora approvato il bilancio di previsione.

In relazione a tale ultimo adempimento occorre tener presente che il termine

dell’allora vigente art. 151, comma 1 TUEL per l’approvazione del bilancio di

previsione per l'anno 2014, era stato in via definitiva differito al 30 settembre 2014

dall'art. unico, D.M. 18 luglio 20141.

1 Il predetto termine era stato inizialmente differito al 28 febbraio 2014 dall'articolo unico, D.M. 19 dicembre 2013, al 30 aprile 2014 dall'art. unico, D.M. 13 febbraio 2014, al 31 luglio 2014, dall'art. unico, D.M. 29 aprile 2014 e dall'art. 2-bis, comma 1, D.L. 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 maggio 2014, n. 68. Il Ministero dell’Interno, con direttiva 17 settembre 2014, n. 10082, aveva chiarito che, a seguito dello spostamento dell’adempimento in parola alla stessa scadenza della deliberazione degli equilibri, era possibile “attestare la verifica

degli equilibri nella stessa delibera di approvazione del bilancio”.

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L’ente, solo con deliberazione di G.C. n. 114 del 30 settembre 2014, ha predisposto

lo schema del bilancio di previsione, che è stato successivamente approvato

dall’Organo di indirizzo politico con deliberazione n. 88 del 21 ottobre 2014.

Il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, corredato dal parere dell'Organo di

revisione, è stato approvato con delibera del Consiglio comunale n. 114 del 29

dicembre 2014, entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione di

adesione. Alla data di approvazione del Piano, risultava che l'Ente aveva approvato il

rendiconto 2013, con delibera consiliare n. 57 del 19 giugno 2014, oltre il termine

ordinario fissato dalla legge al 30 aprile. Il comma 729-quater primo periodo della

legge 147 del 2013 (legge finanziaria per il 2014), come inserito dall’art. 7 del d.l. n.

16 del 2014, aveva tuttavia posposto al 30 giugno il predetto termine, sebbene per i

soli Comuni interessati dalla revisione ministeriale del gettito Imu 2013 e dal

conseguente ricalcolo delle assegnazioni del fondo di solidarietà comunale istituito

dall’art. 1, comma 380 della legge n. 228 del 2012 (legge finanziaria per il 2013).

L’Ente, in sede di individuazione delle misure volte a ripristinare il riequilibrio

economico-finanziario, ha espresso la volontà di non accedere al fondo di rotazione

per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all’ art. 243-ter TUEL

“avendo il Comune già usufruito dell’anticipazione di liquidità ai sensi dell’art.1,

comma 13 del D.L. 8/04/2013 n.35” (Cfr. quanto riportato nella parte in premessa

della già citata deliberazione 114/2014).

A tale ultimo riguardo, il Commissario straordinario ed il Dirigente dell’Area

economico-finanziaria, in esito ad una pregressa ricognizione da parte dei

responsabili di Settore dei debiti certi, liquidi ed esigibili maturati alla data del 31

dicembre 2012, avevano provveduto, con nota prot. 7783 del 30.04.2013, a chiedere

l’accesso al "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi

ed esigibili", previsto dal citato decreto (“Disposizioni urgenti per il pagamento dei

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debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli

enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali”)2.

L’importo dell’anticipazione di liquidità erogato all'Ente dalla Cassa Depositi e

Prestiti risulta pari ad euro 8.221.378,62, diviso in due rate di pari importo per euro

4.110.689,31 a valere sugli esercizi finanziari 2013 e 2014 e non corrisponde

all’ammontare richiesto, pari a euro 13.154.000,00.

La Giunta comunale con successiva deliberazione n. 68 del 28 maggio 2014, al fine

di accedere alle ulteriori risorse previste dal D.L. 102/2013, incrementativo del fondo,

ha stabilito di far svolgere ai Titolari dei Centri di Responsabilità un’ulteriore verifica

delle posizioni debitorie aventi gli indicati requisiti.

L’ ente, in base alle risultanze del predetto incarico, con nota prot. 237 del 3 giugno

2014, ha avanzato una richiesta di liquidità per ulteriori euro 11.470.000,00

interamente riconosciuti da parte del competente Istituto, con comunicazione prot.

2023301/14 del 18 giugno 2014.

La stipula del relativo contratto è stata formalizzata con determinazione dirigenziale

n. 54 del 20 giugno 2014. A tale provvedimento non ha fatto seguito la modifica del

piano ai sensi dell’art. 1, comma 15, del cit. d.l. 35/2013.

In data 27 dicembre 2014, l’Organo di revisione, in sede di resa del parere sulla

proposta al piano di riequilibrio pluriennale, esprimeva un parere non favorevole

rimarcandone “ (…) la mancata pianificazione e l’individuazione degli obiettivi, la

prefigurazione dei prevedibili effetti, l’individuazione di risorse, tempi e spazi, e

quindi la misurazione dell’impatto in termini di realizzazione delle finalità

perseguite” manifestando, nel contempo “ (…) perplessità sia per l’individuazione e

l’analisi del problema gestionale sia per le specifiche azioni proposte, risultando

queste ultime per buona parte già assunte come impegno in precedenza e non

realizzate” ( Cfr. parere n. 105/2014 allegato alla già richiamata deliberazione di

C.C. n. 114/2014).

2 Il comune già nel 2012 ha attraversato un periodo di instabilità politica culminato con le dimissioni del sindaco che hanno determinato la fattispecie dissolutoria, ex art. 141 del TUEL, del Consiglio comunale , sciolto con D.P.R. del 22 maggio 2012.

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1.1. Il contesto politico e territoriale del Comune di Marano al momento

dell’approvazione del Piano.

Prima di procedere nell’analisi delle condizioni di ammissibilità del piano, occorre

esaminare la situazione politico-amministrativa in cui è stato approvato nel 2014 il

suddetto piano di riequilibrio.

Infatti, successivamente all’approvazione dello stesso, il Consiglio comunale di

Marano di Napoli è stato sciolto a causa delle dimissioni rassegnate dal Sindaco

Liccardo eletto nelle consultazioni amministrative del 26 e 27 maggio 2013.

“Considerato che, all’esito di approfonditi accertamenti, sono emerse forme di

ingerenze della criminalità organizzata che hanno esposto l’amministrazione a

pressanti condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l’imparzialità

dell’attività comunale (…)” e che “la permeabilità dell’ente ai condizionamenti

esterni della criminalità organizzata ha arrecato grave pregiudizio agli interessi

della collettività e ha determinato la perdita di credibilità dell’istituzione locale(…)al

fine di porre rimedio alla situazione di grave inquinamento e deterioramento

dell’amministrazione comunale” ( cfr. preambolo del d.p.r. 30 dicembre 2016) si è

reso necessario disporre il commissariamento dell’ente locale, per rimuovere gli

effetti pregiudizievoli per l’interesse pubblico e il risanamento dell’ente. Così la

gestione del Comune di Marano è stata affidata in data 30.12.2016 per la durata di 18

mesi alla Commissione straordinaria di cui al d.p.r. citato.

Al riguardo, solo al fine di evidenziare il contesto socio-politico- economico in cui è

stato approvato, nonché gestito inizialmente, il piano di riequilibrio si ritiene utile

riportare alcuni stralci del citato d.p.r. rubricato “Nomina della commissione

straordinaria per la provvisoria gestione del Comune di Marano di Napoli”.

“All’indomani dell’insediamento dell’amministrazione eletta nel 2013 circa

l’eventuale sussistenza di cause ostative all’espletamento del mandato da parte dei

nuovi organi, (…) sono emerse circostanze meritevoli di considerazione, confermate

dall’attività di osservazione delle forze dell’ordine che ha evidenziato la fitta rete di

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parentele, le frequentazioni e le cointeressenze che legano amministratori ed alcuni

dipendenti ad esponenti di famiglie camorristiche egemoni sul territorio (…) La

commissione incaricata delle verifiche ha depositato le proprie conclusioni, sulle cui

risultanze il Prefetto (…) ha trasmesso l’allegata relazione (…) in cui si dà atto della

sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti ed indiretti

degli amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso e su forme

di condizionamento degli stessi, riscontrando pertanto i presupposti per

l’applicazione delle misure di cui al citato art. 143. Il 3 maggio 2016 (…) il sindaco

ha rassegnato (…) le dimissioni dalla carica, che hanno dato luogo allo scioglimento

del consiglio comunale ed alla contestuale nomina, con decreto del Presidente della

Repubblica 9 giugno 2016, di un commissario straordinario per la provvisoria

gestione amministrativa del comune, ai sensi dell’art. 141 del TUOEL. (…) Nel

contesto ambientale (…) descritto, risultano indicativi i vincoli familiari, le

frequentazioni e la comunanza di interessi economici, che costituiscono la base di un

collaudato sistema di gestione amministrativa, volta a favorire gli interessi illeciti

delle cosche locali, attraverso procedure apparentemente lecite. Rilevano, in tal

senso, i legami parentali dei membri della famiglia del primo cittadino con esponenti

del clan egemone e le parentele o le affinità di alcuni amministratori con soggetti

appartenenti o riconducibili alle locali cosche. Alcuni dei predetti amministratori

hanno anche rivestito cariche apicali all’interno dell’organo consiliare (…) La fitta

rete di parentele o i collegamenti con le famiglie camorristiche locali non si

riscontrano solo tra gli amministratori, atteso che il 15% dei dipendenti del comune

vanta vincoli familiari con esponenti della consorteria ed alcuni di essi risultano

coinvolti in procedimenti penali o in indagini per violazioni commesse per agevolare

le attività imprenditoriali di appartenenti al clan. Assumono un particolare

significato, (…) i rapporti emersi dalle indagini dell’autorità giudiziaria tra i

funzionari dell’ufficio tecnico e le imprese gestite dalle famiglie imprenditoriali

camorristiche (…). La descritta situazione, unitamente alla mancata copertura delle

posizioni apicali e di parte della dotazione organica - che registra circa il 50% di

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vacanze di personale - ha fattivamente contribuito ad aggravare la capacità di

gestire l’amministrazione determinando una macchina amministrativa assolutamente

inadeguata che ha costituito il veicolo per coltivare gli interessi camorristici. Alcune

vicende analizzate (…) attestano, inequivocabilmente, come le scelte

dell’amministrazione siano state indirizzate con l’intento di avvantaggiare il

sodalizio ovvero siano state improntate a logiche clientelari o personali degli

amministratori. Per contro, secondo ipotesi investigative, l’apporto del primo

cittadino è stato talmente apprezzato dalla criminalità organizzata da indurre il clan

ad intervenire su un consigliere affinché non sfiduciasse il sindaco allorché, nel

dicembre 2015, si stavano delineando le condizioni che avrebbero potuto condurre

ad una crisi dell’amministrazione comunale. Il Prefetto sottolinea l’intreccio di

interessi economici di un amministratore il quale, oltre ad aver ricoperto una

importante carica all’interno del consiglio comunale, svolge la funzione di sindaco in

due società riconducibili alla locale cosca, di cui una sottoposta nel 2011 a sequestro

preventivo da parte della Direzione distrettuale antimafia. Anche in un’altra

occasione, l’amministrazione comunale ha coltivato gli interessi privati di congiunti

degli amministratori, favorendo la persistenza di una grave situazione di illegalità,

peraltro generalizzata. Si tratta della mancata assegnazione degli stand del mercato

ortofrutticolo comunale occupati, sine titulo ed in assenza del versamento del

corrispettivo al comune, da soggetti, molti dei quali collegati alla criminalità

organizzata, tra cui uno stretto parente del sindaco. (…) è stato riscontrato il

frequente ricorso alla proroga degli affidamenti con l’elusione delle soglie minime

che rendono obbligatoria la richiesta di certificazione antimafia. Inoltre, sono stati

dilatati i tempi per l’esecuzione di alcuni lavori - come, ad esempio, gli interventi di

riqualificazione degli immobili confiscati alla criminalità organizzata - mentre,

talora, l’azione amministrativa dell’ente è risultata anche troppo rapida - come nel

caso degli incarichi di progettazione a professionisti esterni. Dall’accesso è emersa,

in particolare, la vicenda del mancato abbattimento di una struttura abusiva, situata

in un’area ove era in programma la realizzazione, con fondi regionali, di una strada

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comunale, previa espropriazione alcuni terreni di proprietà anche di uno stretto

congiunto del primo cittadino, a sua volta consanguineo di un esponente di rilievo

dell’organizzazione malavitosa locale. La mancata realizzazione dell’opera pubblica

e la perdita del finanziamento derivate dal mancato abbattimento dell’immobile

hanno arrecato un indubbio vantaggio alla famiglia del sindaco, a discapito della

collettività locale (…) Singolare è la circostanza che, nonostante l’infrastruttura non

sia stata realizzata, l’ente abbia tempestivamente disposto e liquidato, senza i dovuti

accertamenti, gli incarichi di progettazione dell’opera e che sia stato destinatario di

compensi incentivanti l’allora responsabile dell’area tecnica, oggi in quiescenza,

affine di un soggetto riconducibile al clan. (…) Le stesse condotte dilatorie, (…)

hanno connotato la gestione - anche in questo caso imputabile al citato ex

responsabile dell’area tecnica - dell’appalto relativo alla costruzione dell’asilo nido

del comune, da realizzarsi su un’area confiscata e consegnata al comune, i cui lavori

sono stati sospesi immotivatamente ed illegittimamente, per un lungo lasso

temporale, nell’interesse del titolare del bene confiscato, referente locale dei due

clan maranesi. Molteplici sono le irregolarità riscontrate, anche dalla magistratura

ordinaria, nella gestione dell’appalto per l’ampliamento e la gestione del cimitero

comunale, il cui procedimento, avviato nel 2006, non si è ancora concluso. (…)

Nonostante il contrario avviso dell’ufficio legale, il più volte citato ex responsabile

dell’area tecnica - divenuto nel frattempo presidente della commissione giudicatrice

- ha proseguito la procedura, affidando, nel 2010, la concessione ad una ditta i cui

titolari saranno destinatari, nel 2011, di un provvedimento restrittivo in quanto vicini

ad un clan camorristico. Si tratta della stessa società che detiene il monopolio degli

appalti cimiteriali casertani, colpita da interdittiva antimafia della prefettura di

Caserta ed oggi in amministrazione giudiziaria. Sulla vicenda si registra l’anomala

ingerenza del sindaco e del vicesindaco eletti nel 2013 che, con tecniche dilatorie

(…) hanno interferito sull’attività gestionale, per modificare le iniziali condizioni

contrattuali e per concludere il procedimento con la ditta concessionaria. Nella

gestione del ciclo integrato dei rifiuti la commissione d’accesso ha riscontrato un uso

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reiterato e censurabile dell’istituto della proroga contrattuale, al quale

l’amministrazione ha fatto ricorso fino al marzo 2015, allorché, nelle more del

perfezionamento della gara europea per l’affidamento del servizio, è stata espletata

una gara a procedura ristretta, aggiudicata in via provvisoria ad un’Associazione

temporanea di imprese. L’Associazione non ha, tuttavia, ottenuto l’aggiudicazione

definitiva poiché una delle due aziende in raggruppamento temporaneo è risultata

destinataria di un’interdittiva antimafia emessa dalla prefettura di Caserta. Il

servizio è stato quindi affidato alla seconda impresa in graduatoria, il cui contratto è

stato successivamente risolto per inadempienze legate ad una protratta contestazione

degli addetti alla raccolta (…). Nel mese di aprile 2016, il sindaco, con un discutibile

intervento invasivo delle competenze gestionali, ha affidato, con propria ordinanza, il

servizio ad una delle ditte facenti parte dell’ATI, vincitrice della gara a procedura

ristretta, all’uopo temporaneamente associata con l’impresa destinataria

dell’interdittiva antimafia. (…) La Direzione distrettuale antimafia ha esaminato la

documentazione relativa all’assegnazione dei lotti all’interno del Piano di

insediamento produttivo, poiché molte delle ditte che hanno ottenuto le aree

edificabili sono amministrate da soggetti con precedenti penali per associazione

mafiosa.(…) L’inchiesta ha così confermato la presenza nel contesto maranese di un

sistema imprenditoriale incline alla violazione delle norme e collegato ai clan locali,

mettendo in luce come alla pervicace pressione criminale non sia stato contrapposto

alcun ostacolo o impedimento da parte dell’amministrazione comunale. Ed è proprio

la mancanza di controllo che ha consentito la prosecuzione del rapporto concessorio,

nonostante le gravi violazioni della regolamentazione comunale e della normativa di

riferimento (...). Anche in materia urbanistica l’inerzia del comune ha creato le

condizioni favorevoli allo sviluppo di pratiche speculative da parte della criminalità

organizzata. Nell’ambito dei Piani di lottizzazione era stato programmato un

insediamento abitativo per anni non realizzato (…) Il decorso del tempo e l’inerzia

del comune hanno poi reso l’iniziativa non più rispondente agli interessi dell’ente.

(…) La mancanza di controllo dell’azione amministrativa da parte degli organi

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dell’ente, unitamente ad una gestione della cosa pubblica contraria ai principi di

buon governo, si sono tradotti in una grave violazione dei parametri di diligenza e

delle regole di buona amministrazione. Sintomatici della mala gestio sono la scarsa

capacità di riscossione delle entrate tributarie e dei canoni di utenza nonché le

carenze registrate nella gestione del patrimonio pubblico, in relazione al quale l’ente

continua ad assicurare la manutenzione dei beni senza incamerare gli introiti dovuti

da coloro che ne fruiscono. Dalla descritta conduzione dell’ente è derivato un

vantaggio per alcune famiglie malavitose che - pur in assenza di un contratto ovvero

senza pagare i canoni idrici o, ancora, attraverso allacci abusivi alla rete idrica

comunale - hanno beneficiato del bene primario.(…) Quanto al patrimonio pubblico,

il Prefetto evidenzia la situazione di soggetti legati alla criminalità organizzata che

occupano alloggi di edilizia pubblica sine titulo, senza versare i relativi canoni. Le

circostanze analiticamente esaminate e dettagliatamente riferite nella relazione del

Prefetto hanno rivelato una serie di condizionamenti dell’amministrazione comunale

di Marano di Napoli (Napoli), volti a perseguire fini diversi da quelli istituzionali,

che hanno determinato lo svilimento e la perdita di credibilità dell’istituzione locale,

nonché il pregiudizio degli interessi della collettività, rendendo necessario

l’intervento dello Stato per assicurare la riconduzione dell’ente alla legalità”.

Nel contesto descritto, in cui è stato approvato il piano in esame è stata poi insediata

la commissione prefettizia che ha dovuto affrontare una situazione gestionale calata

in una evidente crisi socio-politica-economica.

Anche nelle memorie dell’ente locale acquisite in data 2.03.2018 si evidenzia la

“gravissima crisi organizzativa dell'Ente dovuta ad una grave carenza di personale

ed in particolare all'assenza delle figure dirigenziali previste e necessarie alla

corretta gestione dell'Ente. ln particolare sono state per lungo tempo prive di guida

dirigenziale le Aree tecniche dell'Ente e successivamente anche l'Area Economico

Finanziaria è stata priva di guida dirigenziale. Tali circostanze hanno determinato

un disordine amministrativo perdurato almeno sino a metà dell'anno 2017 momento

in cui si è trovato un assetto organizzativo stabile e sono state colmate le carenze di

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figure dirigenziali dell'Area Economico Finanziaria e Tecnica” (cfr. pag. 16 delle

citate memorie).

2. Condizioni di ammissibilità del Piano: rispetto dei termini e delle formalità

prescritte dall'art. 243 bis TUEL.

Preliminarmente si rende necessario vagliare il rispetto delle condizioni e dei termini

procedurali fissati dagli artt. 243-bis e ss. TUEL ai fini dell’accesso alla procedura

pluriennale di riequilibrio.

Al riguardo si osserva che:

- alla data di adesione alla procedura, la Sezione regionale di controllo non

aveva adottato deliberazioni ai sensi dell'art. 6, comma 2, del decreto

legislativo 6 settembre 2011, n.149;

- la delibera con cui il Consiglio comunale ha avviato la procedura di riequilibrio

è stata trasmessa a questa Sezione regionale entro il termine di 5 giorni

dall'esecutività della delibera, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 243-

bis, co. 2 TUEL (cfr. la nota prot. Cdc n. 5554 del 12 novembre 2014, nella

quale, in ordine a tale incombenza, si fa riferimento, per relationem,

all’avvenuto invio a mezzo pec degli inerenti atti in data 3 ottobre 2014);

- la delibera con cui il Consiglio comunale ha approvato il piano di riequilibrio

(deliberazione n. 114 del 29 dicembre 2014) è stata adottata entro il termine

perentorio di 90 giorni prescritto dall’art. 243-bis co. 5 TUEL ed è corredata

dal parere dell’Organo di revisione;

- la predetta delibera di Consiglio Comunale è stata trasmessa a questa Sezione

di controllo ed alla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali

entro il termine di 10 giorni previsto dall’art. 243-quater, co. 1 TUEL.

3. Attività istruttoria.

L’istruttoria sul piano di riequilibrio è stata svolta dalla Commissione per la stabilità

finanziaria degli enti locali, così come previsto dall’art. 243-quater, co.1 TUEL.

15

Con nota n. 38934 del 4 maggio 2015 ( acquisita al prot. Cdc al n. 2634 del 4 maggio

2015) il Ministero dell’Interno inviava al Comune di Marano le seguenti richieste

istruttorie sul Piano di riequilibrio: “L'Ente ha approvato un piano di riequilibrio

della durata di dieci anni, senza accesso al fondo di rotazione, evidenziando una

massa passiva pari ad euro 20.507.211,64 composta da:

• disavanzo sostanziale d'amministrazione 2013 pari ad euro 16.225.904,99;

• debiti fuori bilancio da ripianare (pag. 57 del piano) pari ad euro 2.941.306,65;

• passività potenziali pari ad euro 1.340.000,00.

Alla luce della documentazione sin qui acquisita, emerge la necessità di acquisire

chiarimenti in ordine alle seguenti fattispecie:

1. Parere dell'Organo di revisione: l'Organo di revisione è invitato ad esprimere le

proprie valutazioni sulla consistenza della massa passiva che l'Ente intende

ripianare oltre che sull'adeguatezza delle misure individuate nel piano per il

riequilibrio pluriennale e sull'attendibilità delle previsioni di entrata;

2. Andamenti di cassa: l'Ente è invitato a produrre la determina del responsabile del

servizio finanziario in ordine alla quantificazione della cassa vincolata al

31.12.2014, preso atto che, in attuazione del principio applicato della contabilità

finanziaria n. 10.6, al fine di dare corretta attuazione all'articolo 195 del Tuoel,

"all'avvio dell'esercizio 2015, contestualmente alla trasmissione del bilancio di

previsione o, in caso di esercizio provvisorio, contestualmente alla trasmissione del

bilancio provvisorio da gestire e dell'elenco dei residui, gli enti locali comunicano

formalmente al proprio tesoriere l'importo degli incassi vincolati alla data del 31

dicembre 2014";

3. Risultato d'amministrazione: occorre fornire informazioni sul risultato

d'amministrazione 2014 e sul riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai

sensi dell'art. 3 comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011 e successive

modifiche e integrazioni; inoltre, sulla base del Decreto del Ministero dell'Economia

e Finanze di concerto con il Ministero dell'Interno del 2 aprile 2015, occorre dare

16

conto del ripiano dell'eventuale maggiore disavanzo e conseguentemente

dell'eventuale relativo impatto sul piano di riequilibrio pluriennale;

4. Analisi della capacità di riscossione: l'analisi dei rendiconti 2011/2013 evidenza

una ridotta capacità di riscossione delle entrate proprie; l'Ente voglia rappresentare

le misure concretamente approntate per conseguire un miglioramento delle

percentuali di riscossione;

5. Fondo svalutazione crediti/Fondo crediti di dubbia esigibilità: occorre fornire la

quantificazione del fondo svalutazione crediti per l'esercizio 2014 sulla base dell'art.

6, comma 17, del DL 95/2012 e dell'art.1, comma 17, del DL 35/2013 e successive

modificazioni; analogamente per l'anno 2015, ove disponibile, occorre fornire la

quantificazione dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità

evidenziandone la composizione nel rispetto del principio contabile applicato 3.3;

6. Debiti fuori bilancio e passività potenziali: l'Amministrazione quantifica i debiti

fuori bilancio di cui alla lett. e) dell'art. 194 Tuoel in misura differente, sia pur di

poche migliaia di euro, nei dati riportati nel piano rispettivamente a pag. 19 (euro

1.693.498,36) a pag.35 (euro 1.695.468,51 ricavabile dallo scorporo della tabella di

riepilogo) ed infine a pag. 57 (euro 1.691.679,86). Il totale dei debiti fuori bilancio

da riconoscersi attribuibili alla lett. a) e alla lett. e) dell'art. 194 Tuoel, così come

indicato nella tabella di ripiano a pag. 57, è pari ad euro 2.941.306,65; tuttavia il

totale dei "debiti fuori bilancio ancora da riconoscere" evidenziati da pagina 24 a

pagina 35 del piano è pari ad euro 3.035.095,49. Alla luce di quanto esaminato in

relazione ai debiti fuori bilancio l'Ente è invitato:

• a chiarire la quantificazione dei debiti fuori bilancio attribuibili alla lett. e)

dell'art. 194 Tuoel e il totale dei debiti fuori bilancio da riconoscere e da ripianare;

• a produrre gli accordi transattivi sottoscritti con i creditori in ordine alla

rideterminazione e rateizzazione del debito.

In relazione alle passività potenziali l'Ente ha effettuato una completa ricostruzione

del contenzioso in essere alla data del 1.10.2013; tuttavia si rende necessario un

aggiornamento di tale documento, al di là delle notizie riportate alle pagg. 21 e 22

17

del piano, e ancor più occorre fornire una effettiva valutazione prognostica di tale

contenzioso che sembra trovare nel piano una quantificazione non basata su un

calcolo, sia pure approssimativo, di oneri da probabile soccombenza quanto

piuttosto un valore residuale in base alle disponibilità reperibili nel decennio;

7. Andamento pregresso dei tributi locali, del servizio idrico integrato, del servizio

smaltimento rifiuti: occorre fornire le informazioni richieste dal punto 12 della

Sezione evidenziandosi l'andamento di tali entrate, relativamente alla fase

dell'accertamento e della riscossione, indicando il grado di copertura realizzato per

ciascun anno del triennio 2011/2013;

8. Servizi a domanda individuale: occorre fornire le informazioni richieste dal

punto 12 della Sezione prima e dal punto 7 della Sezione seconda dello schema

istruttorio relativamente ai tassi di copertura, alle somme stanziate in entrata e in

uscita, a quelle accertate ed impegnate, e a quelle pagate e riscosse sui servizi a

domanda individuale nell'ultimo triennio (2011/2013); si ricorda che per servizi

pubblici a domanda individuale si intendono tutte quelle attività non

istituzionalmente obbligatorie per gli enti locali, gestite direttamente dall'ente, che

vengono utilizzate a richiesta dell'utente, esclusi i servizi a carattere produttivo.

L'Amministrazione è quindi tenuta a determinare le relative tariffe e contribuzioni,

nonché, ex art. 6, D.L. 28 febbraio 1983, n. 55, conv. dalla legge 26 aprile 1983, n.

131/1986, a stabilire le percentuali di copertura dei costi complessivi di tutti i servizi

pubblici a domanda individuale e, in quanto ente assoggettato alla disciplina di cui

all'art. 243 bis, comma 8, lett. b) Tuoel, a rispettare una copertura minima del 36%,

considerando le complessive condizioni economico-finanziarie dell'ente;

9. Organismi partecipati: il Comune è invitato a produrre la deliberazione di

ricognizione delle partecipazioni strettamente necessarie ai sensi dell'art. 3,

comma28, legge n. 244/2007 e il piano operativo di razionalizzazione delle società e

delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute di cui all'art.

1, commi 611 e 612, della legge n. 190/2014;

18

10. Spesa di personale: l'Ente è invitato a produrre una nota informativa sulla

presenza e la spesa di personale con contratto a tempo determinato, attestando il

rispetto delle norme in materia di vincoli di spesa di personale assunto con le diverse

forme di lavoro flessibile.

Inoltre è invitato a produrre le seguenti certificazioni:

1 ammontare della spesa impegnata per il personale negli anni 2011, 2012, 2013 e

2014 ai fini del rispetto di quanto statuito dall'art. 1, comma 557 e 557 quater della

legge 296/2006, desunta dai conti consuntivi (nel caso del 2014 dal preconsuntivo)

approvati ed in conformità a quanto espresso nei quadri 6.2 e 6.3 del questionario

allegato alla delibera n. 11/2014 1NPR della Corte dei conti "linee guida e relativi

questionari per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per

l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n.

266 rendiconto della gestione 2013";

2 quantificazione dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente

al trattamento accessorio del personale e attestazione relativa al rispetto dei vincoli

di cui all'art. 9, comma 2-bis del d.l. 78/2010 e s.m.i;

11. Debiti di funzionamento: l'Ente è invitato a quantificare i debiti per spese di

funzionamento ripetitive e per eventuali contenziosi e procedure esecutive;

12. Tributi locali: occorre evidenziare se siano stati emessi nell'anno 2014 avvisi di

accertamento relativi ad Ici/Imu e Tarsu e indicare le entrate che verosimilmente

potranno essere accertate con l'attività di recupero dell'evasione;

13. Revisione della spesa corrente: occorre fornire informazioni in ordine alle

misure di revisione della spesa corrente sommariamente descritte nella parte

seconda del piano a pag. 45.

In ogni caso, per comprovare l'operatività delle misure di risanamento nel primo

triennio di programmazione finanziaria, è necessario acquisire il bilancio 2014/2016

in forma analitica, oltre al consuntivo 2014 e al riaccertamento straordinario dei

residui effettuato ai sensi dell'art. 3 comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011

e successive modifiche e integrazioni”.

19

L’ente forniva i necessari chiarimenti, nonché le indicazioni omesse in sede di

compilazione dello schema istruttorio (cfr. nota n. 9914 del 19 giugno 2015, acquisita

in data 22 giugno 2015 al prot. di questa Sezione al n. 3375 e contenente apposita

relazione predisposta dal Dirigente dell’Area Economico-finanziaria). Il predetto

documento, tuttavia, è stato assunto agli atti di quest’Ufficio privo dei relativi

allegati.

Successivamente, il Consiglio comunale, con deliberazione n. 51 del 31 agosto 2015,

trasmessa a quest’Ufficio con pec dell’8 settembre 2015 (cfr. prot. Cdc n. 4160

dell’8.09.2015) ha approvato una prima rimodulazione del piano, tenuto conto del

risultato della gestione finanziaria della prima annualità del piano di riequilibrio

decennale (2014).

In particolare, come sarà esaminato nel prosieguo, in sede di approvazione del

rendiconto è stato accertato un disavanzo di amministrazione inferiore rispetto a

quello che aveva costituito la base di elaborazione del piano di riequilibrio finanziario

pluriennale e, conseguentemente, sono state rideterminate, in diminuzione, le quote

da imputare nei restanti esercizi (dal 2015 al 2023).

L’ente, contestualmente all’approvazione del rendiconto, ha provveduto al

riaccertamento straordinario dei residui ai sensi dell’art. 3, comma 7, del D.

Lgs.118/2011, in esito al quale è emerso un notevole peggioramento del disavanzo di

amministrazione.

Il Consiglio Comunale, già con provvedimento n. 37 del 13 luglio 2015, deliberava il

ripiano del maggior disavanzo risultante dalle suddette operazioni ai sensi dell’art. 3,

comma 16 del d.lgs. 118/2011 e del DM 2 aprile 2015 emanato dal Ministero

dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’interno, ossia

secondo modalità derogatorie.

Il Commissario prefettizio, nominato con provvedimento del 24 maggio 2016,

avvalendosi delle attribuzioni di competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art.

48 TUEL, ha successivamente adottato la delibera n. 4 del 6 giugno 2016 in

applicazione dell’art. 1, comma 714 della legge 28 dicembre 2015, n.208 (legge

20

finanziaria per il 2016) secondo cui “(…) gli enti locali che hanno presentato il piano

di riequilibrio finanziario pluriennale (…), prima dell'approvazione del rendiconto

per l'esercizio 2014, se alla data della presentazione o dell'approvazione del

medesimo piano di riequilibrio finanziario pluriennale non avevano ancora

provveduto ad effettuare il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di

cui all'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, possono

rimodulare o riformulare il predetto piano, entro il 31 maggio 2017, scorporando la

quota di disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui di cui

all'articolo 243-bis, comma 8, lettera e), limitatamente ai residui antecedenti al 1º

gennaio 2015, e ripianando tale quota secondo le modalità previste dal decreto del

Ministero dell'economia e delle finanze 2 aprile 2015, pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2015. La restituzione delle anticipazioni di liquidità

erogate agli enti di cui al periodo precedente, ai sensi degli articoli 243-ter e 243-

quinquies del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, è

effettuata in un periodo massimo di trenta anni decorrente dall'anno successivo a

quello in cui è stata erogata l'anticipazione (…)”.

Nella citata delibera è stata approvata una seconda riformulazione del piano, in

termini di imputazione trentennale degli originari impegni assunti al momento della

sua adozione (cfr. pag. 20-22).

La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n.13/SEZAUT/2016/INPR, in ordine

ai limiti operativi della disciplina recata dall’art. 1, comma 714, L. 208/2015, ha

pronunciato il seguente principio di diritto: “La proposta di rimodulazione o di

riformulazione del piano già approvato o di quello adottato, corredata del parere

dell’Organo di revisione economico-finanziaria deve essere presentata,

rispettivamente, alla pertinente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti

(nel caso di piano già approvato) o alla competente Commissione ministeriale

(nell’ipotesi di piano solo adottato); il sopravvenuto intervento normativo attuato

con l’introduzione dei commi 714 e 715 riconosce la facoltà di riformulare o

rimodulare il piano già approvato o presentato solo per consentire il ripiano del

21

disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui nei termini e con le

modalità stabilite dall’art. 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal decreto

ministeriale 2 aprile 2015 ma lascia impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni

già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano”.

La precedente deliberazione n. 32/SEZAUT/2015/INPR aveva già posto l’accento

sull’esigenza “(…) dell’adeguamento dei piani di riequilibrio già approvati ed in

corso di gestione ai nuovi principi contabili di cui al d. lgs. 118/2011 ai fini di una

corretta rappresentazione del processo di riequilibrio”.

L’orientamento delle Autonomie si inquadra nell’ottica di coordinare l’attuazione del

piano di risanamento pluriennale con gli eventuali effetti peggiorativi derivanti dalle

attività propedeutiche all’introduzione della contabilità armonizzata.

In questa prospettiva, la Sezione delle Autonomie aveva evidenziato che “(…)

l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione che emerge a seguito delle

preliminari attività di armonizzazione dei bilanci è riconducibile, per una rilevante

parte, all’operazione di cancellazione dei residui che non sottendono

un’obbligazione giuridicamente perfezionata. I relativi effetti, teoricamente sono già

incorporati nelle previsioni del piano pluriennale di riequilibrio, costituendo obbligo

precipuo dell’ente ai sensi dell’art. 243-bis comma 8, lett. e) TUEL. (…) Sotto tale

profilo vengono, infatti, in evidenza: (…) b) le eventuali insussistenze/inesigibilità

sopravvenute in sede di ulteriore riaccertamento dei residui; (…) Tali fatti

sopravvenuti possono rendere necessario, come detto, rimodulare il piano di

riequilibrio approvato, ma occorre individuare anche i limiti di tale rimodulazione.

In proposito bisogna considerare che nel piano di riequilibrio la congruenza delle

previsioni rispetto allo scopo di ripristinare l’equilibrio strutturale del bilancio,

dipende da numerose ed articolate misure dirette ad aumentare le risorse e a

diminuire le uscite. Misure che si bilanciano nel percorso di riequilibrio e che non

possono essere arbitrariamente rimodulate, essendo coperte dal giudizio di merito

della Sezione regionale di controllo che ne ha valutato l’idoneità e la necessità per il

ripristino dell’equilibrio finanziario, ponderando sia il merito degli interventi

22

correttivi sia i previsti tempi di realizzazione. In funzione di tali esigenze, l’ente che

sta attuando un piano di riequilibrio finanziario, all’esito dell’attuazione delle

misure propedeutiche all’avvio dell’armonizzazione dei sistemi contabili, può

rimodulare il piano di riequilibrio solo ed esclusivamente in riferimento al maggior

disavanzo di amministrazione, ai sensi dell’art. 1, comma 538, della legge 190/2014.

Nessuna dilazione può essere apportata all’attuazione di tutte le altre misure indicate

nel piano approvato concernenti la realizzazione di maggiori entrate e la riduzione

delle spese, in special modo di quelle finalizzate al riequilibrio della parte corrente

del bilancio in caso di accesso al Fondo di rotazione come previsto dall’art. 243-bis,

comma 9” ( cfr. Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie 4/2015).

Il quadro interpretativo sopra esposto identifica un discrimine di ordine temporale fra

il ripiano trentennale del disavanzo scaturito dall’applicazione delle regole di

armonizzazione e quello decennale ex art. 243 bis TUEL, che mantiene un autonomo

profilo distintivo, come si evince anche dall’inciso contenuto nell’art. 1, comma 714,

della Legge 208/2015.

A seguito degli elementi conoscitivi forniti nel predetto atto, in termini di

ricognizione dei fattori di squilibrio, nonchè delle misure di risanamento ivi

ipotizzate, la Commissione formulava, con nota ministeriale n. 4913 del 07/02/2017,

(acquisita in pari data al prot. Cdc n. 600) una seconda richiesta istruttoria, nei

seguenti termini:

“Alla luce della documentazione sin qui acquisita, emerge la necessità di acquisire

chiarimenti ed aggiornamenti in ordine alle seguenti fattispecie:

1. Patto di stabilità: occorre acquisire informazioni sul rispetto del patto di

stabilità per l'anno 2015;

2. Saldo di finanza pubblica 2016: l'Ente è invitato a produrre il monitoraggio

sul raggiungimento del saldo di finanza pubblica di cui all'art. 1 comma 719, legge

stabilità 2016;

3. Andamenti di cassa: l'Ente è invitato a fornire un aggiornamento sulla

quantificazione dell'anticipazione di tesoreria corrisposta e restituita negli anni

23

2014, 2015 e 2016, oltre che sugli interessi passivi maturati, ed un aggiornamento

sullo stato di equilibrio/squilibrio dei fondi a gestione vincolata e sui tempi

eventualmente programmati per la loro completa ricostituzione: a tal proposito si

ricorda che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con delibera n.

31/SE.ZAUT/2015/INPR, ha chiarito che la gestione delle stesse presenta "profili

che, in ultima analisi, incidono sulla nodale questione della corretta

rappresentazione della situazione finanziaria dell'ente e della salvaguardia degli

equilibri di bilancio" e che risulta determinante una "corretta ricostruzione delle

risorse vincolate, in quanto incide sul risultato d'amministrazione, e, quindi, sulla

veritiera rappresentazione di un effettivo avanzo, o, al contrario, di un disavanzo al

quale deve essere data idonea copertura;

4. Risultato di gestione: si chiede un aggiornamento dei dati riferiti agli esercizi

2015 e 2016;

5. Ripiano del disavanzo d'amministrazione: con deliberazione del Commissario

Prefettizio n. 4/2016 di rimodulazione ex art. 1, comma 714, della legge n. 208/2015,

l'Ente ha applicato in sede di ripiano quote trentennali del disavanzo emergente dal

piano di riequilibrio, che si è via via ridotto sulla base dei miglioramenti dei risultati

d'amministrazione che sono seguiti all'esercizio 2013 preso in considerazione

nell'originario piano di riequilibrio tale modalità di ripiano del disavanzo da piano è

stata censurata dalla Corte dei conti — Sezione Autonomie — la quale con

deliberazione n. 16/2016 (rectius, 13/2016, ndr) ha enunciato il seguente principio di

diritto: "Il sopravvenuto intervento normativo attuato con l'introduzione dei commi

714 e 715 riconosce la facoltà di riformulare o rimodulare il piano già approvato o

presentato solo per consentire il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento

straordinario dei residui nei termini e con le modalità stabilite dall'art. 3 del decreto

legislativo n. 118 del 2011 e dal decreto ministeriale 2 aprile 2015 ma lascia

impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al

momento dell'approvazione del piano";

24

6. Maggior disavanzo d'amministrazione: il maggior disavanzo ai sensi del D.M.

2.04.2015 (scorporato della quota di "disavanzo da piano" al 31.12.2014) che è

derivato dall'operazione di riaccertamento straordinario dei residui è stato

determinato anche mediante l'applicazione, a scomputo del Fondo crediti dubbia e

difficile esazione al 31.12.2014, dell'art. 2, comma 6, del D.L. n. 78/2010 il quale

prevede che gli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità a valere sul fondo per

assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui

all'articolo 1 del decreto legge n. 35/2013 utilizzano la quota accantonata nel

risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini

dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di

amministrazione. Quest'Ufficio ritiene che l'applicazione di tale norma da parte del

Comune sia errata sulla base del parere reso dalla Commissione Arconet nella

seduta del 1.07.2017 che di seguito di riporta; "(..) l'articolo 2, comma 6, del DL 19

giugno 2015, n. 78, non produce effetti sul disavanzo straordinario già accertato con

la delibera di riaccertamento straordinario approvata entro il 15 giugno 2015, e per

il quale, da parte di alcuni enti, dovrebbe già essere stata definita la modalità di

recupero. La modifica dell'allegato 5/2 sarebbe possibile solo se prevista da una

specifica norma, così come per il comma 17-bis, aggiunto dal Dl. 78/2015

all'articolo 3, del D.Lgs 118/2011. L'articolo 2, comma 6, del DL 19 giugno 2015, n.

78, prevede solo che il Fondo DL 35 "si trasforma" in FCDE ma l'utilizzo del FCDE

non può avere effetto retroattivo, ed essere riferito alla data del 1° gennaio 2015. La

norma può comportare un effetto di riduzione del disavanzo, nel caso e con

riferimento all'esercizio in cui sarà effettuata la verifica di congruità del FCDE nel

risultato di amministrazione (a partire dal rendiconto 2015)".;

7. Debiti fuori bilancio e passività potenziali: secondo quanto rappresentato

nella nota prot. 9914 del 19.06.2015 la consistenza dei debiti fuori bilancio da

ripianare ma soprattutto delle passività potenziali da contenzioso è stata rivalutata in

aumento; a tal proposito occorre fornire un aggiornamento della ricognizione dei

debiti fuori bilancio medio tempore riconosciuti o anche solamente emersi, dando

25

conto degli accordi di rateizzazione intercorsi con i creditori. E' necessario inoltre

aggiornare il contenzioso in essere e la stima delle passività potenziali;

8. Analisi della capacità di riscossione ed esiti dell'attività di recupero evasione:

l'Ente è invitato a fornire un aggiornamento della tabella del punto 7 sezione prima

dello schema istruttorio aggiungendo le annualità 2014, 2015;

9. Tributi locali e servizi a domanda individuale: occorre aggiornare le

informazioni richieste dallo schema istruttorio fornendo i dati dei consuntivi 2014 e

2015;

10. Servizi per conto terzi: occorre aggiornare le informazioni richieste dallo

schema istruttorio fornendo i dati dei consuntivi 2014 e 2015;

11. Spese per il personale: l'Ente è invitato ad evidenziare:

• l'ammontare della spesa di personale prevista nel bilancio assestato 2016 e

l'ammontare della spesa impegnata per il personale negli anni 2011, 2012, 2013 ai

fini del rispetto di quanto statuito dall’art.1, comma 557 e 557 quater della legge

296/2006, desunta dai conti consuntivi approvati ed in conformità a quanto espresso

nella delibera n. 22/2016/INPR della Sezione Autonomie della Corte dei conti "linee

guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria degli

enti locali per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23

dicembre 2005, n. 266", laddove sono indicate le voci escluse dal computo della

spesa, compilando detti prospetti per ciascuna annualità sopra indicata;

• l'ammontare della spesa di personale risultante dal consuntivo 2015;

• la quantificazione delle risorse destinate annualmente al trattamento

accessorio del personale negli anni 2015 e 2016;

• l'ammontare della spesa del personale a tempo determinato negli anni 2014 e

2015;

12. Indebitamento: occorre aggiornare le informazioni richieste dallo schema

istruttorio;

26

13. Spese degli organi politici istituzionali: l'Ente è invitato ad aggiornare le

informazioni richieste dallo schema istruttorio con i dati a consuntivo degli esercizi

2014 e 2015;

14. Misure di riequilibrio-equilibri di parte corrente e di parte capitale-ripiano

della massa passiva: sulla base di quanto esposto nei precedenti punti 5, 6 e 7

occorre rivalutare la massa passiva e riformulare i prospetti degli equilibri di parte

corrente e di parte capitale, fornendo una rappresentazione analitica delle voci di

spesa costituenti la massa passiva nell'ambito dei bilanci annuali/pluriennali già

approvati (2014/2018) ed evidenziando, per le annualità successive, un prospetto

degli equilibri di parte corrente in cui sia dettagliata in capitoli la spesa corrente.

Occorre di conseguenza evidenziare le maggiori entrate e le minori spese che

concorrono al ripiano della massa passiva;

15. Recupero evasione: occorre evidenziare le somme che si prevede di accertare

dalla lotta all'evasione e le misure organizzative predisposte;

16. Debiti di funzionamento: occorre aggiornare la quantificazione dei debiti per

spese di funzionamento ripetitive e quelle per eventuali contenziosi e procedure

esecutive;

17. Incremento delle entrate correnti e tributi locali: occorre aggiornare i

prospetti dello schema istruttorio;

18. Revisione della spesa corrente: l'Ente è tenuto ad aggiornare il prospetto di

cui al punto 9) della sezione seconda dello schema istruttorio e a produrre

documentazione idonea a comprovare la riduzione della spesa corrente (in

particolare macroaggregati 101,103 e 104);

19. Dismissioni beni ed immobili dell'Ente: sebbene l'Ente non abbia richiesto

l'accesso al Fondo di rotazione, occorre specificare lo stato della procedura di

dismissione dei beni inseriti nel Piano delle valorizzazioni e delle alienazioni

immobiliari, specificando se le previsioni siano comprovate da specifiche indagini di

mercato.

27

In ogni caso, per comprovare l'operatività delle misure di risanamento, è necessario

acquisire in formato pdf:

• il rendiconto 2015 corredato del parere dell'Organo di revisione;

• il bilancio di previsione 2016/2018 in forma analitica corredato del parere

dell'Organo di revisione e comprensivo degli allegati di cui all'art. 172 del Tuoel e

dei documenti di programmazione ad esso presupposti (DUP):

• il bilancio di previsione 2016 assestato corredato del parere dell'Organo di

revisione;

• il preconsuntivo 2016”.

Il dirigente ad interim dell’Area economico-finanziaria ha dato riscontro alle richieste

con nota prot. 13690 del 27/04/2017 indirizzata al Ministero dell’interno (unitamente

ad apposito cd-rom, cfr. prot. Cdc n. 3155 dell’08/05/2017) con cui si comunicava

altresì l’intenzione dell’Amministrazione comunale di conformarsi ai suesposti

principi, sia in termini di proiezioni di riassorbimento dell’originario deficit, che di

modalità di recupero dell’extra deficit da riaccertamento straordinario dei residui.

Al termine dell’istruttoria svolta, la Commissione ministeriale nelle “Considerazioni

conclusive” dichiara che “il Piano del comune di Marano appare conforme ai

contenuti richiesti dalle disposizioni normative di riferimento ed alle indicazioni

contenute nelle Linee guida elaborate dalla Corte dei conti che vanno lette alla luce

dell’evoluzione normativa dell’armonizzazione contabile e dei recenti interventi

normativi. Il piano, nel suo complesso, secondo una valutazione ex ante, presenta

una ragionevole probabilità di raggiungimento del risanamento finanziario” (cfr. n.

100908 del 19 ottobre 2017, acquisita al prot. n. 5615/2017 di questa Sezione).

Successivamente alla recezione della suddetta relazione, la Sezione di controllo

regionale per la Campania della Corte dei conti, con deliberazione n. 250 del 20

novembre 2017, ha ritenuto necessario effettuare un supplemento istruttorio,

rilevando l’esigenza di acquisire chiarimenti in ordine al saldo (positivo) della

gestione residui dei primi due anni di gestione del PRFP ed ai conseguenti riflessi in

termini di riassorbimento del disavanzo di amministrazione, nonché, con riferimento

28

all’esercizio 2016, alla discordanza fra il saldo (negativo) afferente alla medesima

gestione come riportato dal responsabile finanziario nella relazione del 27.04.2017

(Cfr. la già citata nota n. 13690 del 27.04.2017) e quello (positivo) riportato nel

prospetto di conciliazione del risultato di amministrazione compilato dall’ Organo di

revisione in sede di resa del parere sul rendiconto.

In questa prospettiva veniva chiesto all’ Amministrazione:

- di indicare in dettaglio le maggiori risorse individuate a copertura del

disavanzo da extradeficit, e di relazionare in ordine alle determinazioni successive e

conseguenziali alla deliberazione della Commissione straordinaria n. 28 del

20.03.2017, avente ad oggetto “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari

2017/2019 ex art. 58 D.L. 112/2008”;

- di fornire analitica evidenza documentale e contabile circa le procedure seguite

per l’applicazione del Fondo rischi contenzioso, contenuto nell’avanzo a tal fine

vincolato, per il finanziamento dei debiti fuori bilancio avvenuto in sede di

salvaguardia degli equilibri di bilancio con deliberazione del C.S. n. 94 del

04/08/2017;

- di esibire dati aggiornati in ordine all’effettiva consistenza del contenzioso

atteso quanto riportato nell’atto deliberativo sopra richiamato, in ordine alla

“difficoltà di ottenere informazioni complete certe e definitive in merito al

contenzioso in essere” specificando altresì in un dettagliato prospetto la natura dello

stesso, l’origine e lo stato attuale, i criteri sottesi all’identificazione delle probabilità

di soccombenza definite in sede di computo del fondo rischi, nonché l’evoluzione

dello stesso, a decorrere dal primo anno di gestione del PRFP.

- di fornire un aggiornamento al corrente anno sullo stato delle anticipazioni

ordinarie e sull’utilizzo delle entrate a specifica destinazione, atteso il contestuale

mancato rimborso e reintegro delle cennate risorse al termine del 2016, dando

contezza, a tale ultimo riguardo, delle azioni programmate ed intraprese al fine del

superamento di detta patologia.

Il dirigente dell’Area economico-finanziaria, con nota trasmessa a mezzo PEC in data

29

15.12.2017, all’approssimarsi del termine assegnato per fornire i dovuti riscontri, ha

chiesto una proroga di ulteriori trenta giorni, attesa la necessità di ricostruire e

verificare l’evoluzione del piano ed acquisire dati certi da parte del competente

Settore avvocatura in ordine alle passività potenziali.

Concessa la suddetta proroga, le informazioni e gli aggiornamenti richiesti sono

pervenuti con nota prot. Cdc n. 208 del 22 gennaio 2018.

Il responsabile del servizio finanziario, in data 12 febbraio 2018 (cfr. nota prot. Cdc

802), ha integrato la suddetta documentazione mediante inoltro di apposito supporto

informatico di memoria.

Infine, a seguito di apposita relazione di deferimento trasmessa con ordinanza n.

10/2018 il Comune è stato convocato per l’odierna adunanza pubblica, in vista della

quale l’ente ha prodotto specifiche memorie (cfr. prot. 7316/2018, acquisita al prot.

C.d.C. n. 1887 del 2 marzo 2018).

4. Situazione economico-finanziaria dell'Ente locale.

Come già evidenziato, l'adesione alla procedura di cui all'art. 243 bisTUEL

“rappresenta, nell’ambito dell’attuale problematico panorama della finanza locale,

un utile rimedio per scongiurare la più grave situazione di dissesto. Tuttavia essa

deve essere rigorosamente attuata e sottoposta a scrupolosi controlli sulla regolarità

della gestione e sul puntuale procedere dei percorsi di risanamento, perché potrebbe

rilevarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di

dissesto da dichiarare ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n.149/2011, diluendo

in un ampio arco di tempo soluzioni che andrebbero immediatamente attuate” (Corte

dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione n.16/SezAut/2012/INPR).

Sulla base, quindi, di quanto affermato dalle Autonomie, occorre svolgere un’attenta

analisi sulla situazione finanziaria dell'Ente e valutare la puntuale ricognizione da

parte del Comune, con relativa quantificazione, dei fattori di squilibrio rilevanti

nonché la congruità del piano e l’adeguatezza dei mezzi rispetto ai fini stabiliti.

30

In proposito, riveste primaria importanza la rappresentazione della situazione

economico-finanziaria al momento dell’adesione alla procedura di riequilibrio da

parte dell’Ente locale, con l’osservanza del principio di veridicità, come

“prescrizione di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione

patrimoniale e finanziaria dell’ente e il risultato economico dell'esercizio” (cfr.

Postulati del sistema del bilancio in “Finalità e postulati dei principi contabili degli

enti locali, come approvati dall’Osservatorio il 12 marzo 2008”; il principio è

richiamato altresì dal Decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118, allegato 1).

Particolarmente stringente deve, inoltre, essere il rispetto del principio di attendibilità

che, sul fronte delle previsioni di entrata e di spesa del piano, non può prescindere

dalla valutazione degli andamenti storici e dal riflesso degli impegni pluriennali sul

piano stesso.

A tali fini, l’analisi della situazione finanziaria dell’Ente si è basata sulle

informazioni desunte dal piano di riequilibrio, sulle note istruttorie della

Commissione, sulle risposte dell’Ente con i relativi allegati documentali, sui dati

ottenuti dalla Sezione mediante l’acquisizione delle relazioni-questionari, trasmesse

ai sensi dell'art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n.266 e mediante

l’accesso a Network di finanza territoriale (comprendente, fra l’altro, le banche dati

SIQuEL e SIRTEL), sulla documentazione inviata dall’ente a seguito dell’ordinanza

istruttoria emessa con deliberazione di questa Sezione 250/2017, nonché sulle

memorie da ultimo acquisite in data 2.03.2018 in vista dell’odierna adunanza.

a) equilibrio di parte corrente.

Dai dati esposti nel piano di riequilibrio e da quelli rilevabili dal sistema di Finanza

locale risulta che nel 2012 il saldo di parte corrente era pari ad euro 2.547.022,15,

conseguito anche mediante ricorso ad entrate di carattere eccezionale.

In particolare, in detto anno, dal prospetto Siquel risulta che il Comune ha accertato

entrate non aventi carattere ripetitivo per euro 2.000.837,98, di cui euro 953.196,98

per “contributo rilascio permesso di costruire” (per quanto concerne l’effettivo

31

importo applicato ai suddetti fini cfr. infra) ed euro 1.047.641,00, per “recupero

evasione tributaria”, a fronte di spese di egual natura pari ad euro 635.916,28. Detto

ultimo importo, oltre alle spese per debiti fuori bilancio ed oneri straordinari,

comprende spese per euro 154.500,28 finanziate da “proventi codice della strada” e

di cui non risulta specificata la tipologia. Peraltro, nel piano, con riferimento alla

medesima annualità figurano anche entrate non ricorrenti relative a sanzioni al codice

della strada per euro1.235.555,01, non contemplate in sede di stesura dell’anzidetto

prospetto, mentre l’ammontare delle spese aventi eguale natura è individuato in euro

737.690,41.

Ad ogni modo, il differenziale in esame come desumibile dal prospetto compilato

dall’Organo di controllo interno, pari ad euro 1.364.921,70, evidenzierebbe come

alcune entrate a carattere non ripetitivo siano state applicate alla parte corrente del

bilancio senza che ciò fosse necessario, al fine di assicurarne gli equilibri. Infatti il

saldo di parte corrente al netto delle variazioni, pari ad euro 1.855.290,21, risulta

superiore all’importo complessivo degli anzidetti oneri di urbanizzazione ad esso

applicati. Nel complesso, l'incidenza delle entrate correnti straordinarie sul totale

delle entrate correnti, fermo restando le discordanze come sopra rilevate, è pari al

2,89%.

Nel 2013, l’omologo saldo di parte corrente era pari ad euro 1.418.402,26 e

risultavano entrate a carattere non ripetitivo per euro 2.922.689,53, (euro

3.068.703,67, secondo i dati del piano) riguardanti le medesime tipologie registrate

nell’anno precedente con l’aggiunta di entrate da sanzioni al codice della strada per

euro 1.496.054,52. (nel piano indicate in euro 1.440.836,06).

Tale andamento si determina a fronte di una contrazione degli accertamenti di

competenza delle voci di entrata afferenti al “contributo rilascio permesso di

costruire” e “recupero evasione tributaria”, pari, rispettivamente, ad euro 525.118,74

ed euro 901.516,27.

Nel complesso l'incidenza delle entrate correnti straordinarie sul totale delle entrate

correnti si attesta al 7,68%.

32

Le entrate in parola risultavano destinate al pagamento di spese a carattere non

ripetitivo, per un importo pressoché equivalente, pari ad euro 2.995.326,59 (nel piano

il medesimo importo risulta definito in euro 1.530.599,25). Tali spese, secondo

l’attestazione fornita dall’Organo di revisione erano riconducibili a consultazioni

elettorali o referendarie locali (euro 274.600,52) ed oneri straordinari della gestione

corrente (euro 692.094,75). La restante quota relativa alla tipologia “altre”, a

carattere residuale, ha riguardato in dettaglio: euro 133.322,44 per spese ex art. 208

del C.D.S., euro 782.277,92 per il “FSC”, euro 218.676,17 per “SUA Gara RSU”

(procedure di gara per l’affidamento dei servizi di raccolta dei rifiuti solidi urbani),

euro 851.918,00 “Fondo svalutazione” ed euro 42.436,79 per “rimborsi tributi

comunali”. ( cfr. per le voci richiamate e virgolettate la tabella 1.3 del questionario

consuntivo - Siquel 2013).

In via preliminare, come sarà specificato nel prosieguo, si osserva che lo

stanziamento del fondo svalutazione crediti identifica una posta contabile prevista

all’intervento 10 del bilancio degli enti locali redatto secondo il previgente modello

approvato con il D.P.R. n. 194/1996, che non è oggetto di impegno e che genera

un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota

accantonata. Pertanto il dato finanziario aggregato delle spese correnti straordinarie

risulta fuorviante in quanto include anche poste a carattere figurativo (il quadro

riassuntivo delle spese 2013-Sirtel, evidenzia la costituzione di un fondo

all’intervento 1010310 per il solo importo di euro 851.918,00), il cui impiego,

esclusivamente rivolto alla eliminazione di crediti inesigibili e controversi, è

consentito a decorrere dall’esercizio successivo.

Ne consegue che, l’Ente, nell’anno in esame, (limitatamente al 2013) e

contrariamente a quanto attestato dall’Organo di revisione, ha utilizzato entrate

correnti straordinarie per il finanziamento delle proprie spese di funzionamento.

Peraltro nel piano (cfr. tabella 4.3), viene indicata una differenza fra entrate e spese

correnti aventi carattere non ripetitivo al netto delle variazioni (conseguenti

33

all’utilizzo dei ridetti contributi per permesso di costruire) per oltre un milione di

euro.

Il risultato di gestione 2014 evidenzia un saldo di parte corrente pari a euro

3.071.060,46 ascrivibile all’effetto congiunto dell’incremento delle entrate e della

contrazione della spesa per rimborso prestiti.

Il saldo al netto delle variazioni risulta accresciuto dall’applicazione di oneri di

urbanizzazione per euro 577.280,94, per i quali valgono le considerazioni svolte con

riferimento all’esercizio 2012. I dati di sintesi sul trend storico delle entrate e delle

spese di parte corrente mostrano che l’Ente, a decorrere dal 2012, ha conseguito

consistenti avanzi di gestione in termini di competenza, in netta controtendenza

rispetto alla situazione già presa in considerazione nella deliberazione n. 225/2012 di

questa Sezione regionale di controllo. Per una completa disamina di tale aspetto

gestionale, sotto il profilo dei correlati andamenti di cassa, si rinvia ai successivi

paragrafi.

b) Risultato di amministrazione.

Fin dal rendiconto 2011, il risultato di amministrazione, pari a euro

7.481.933,83, risultava influenzato da un elevato importo di residui attivi di nuova

formazione provenienti dalla gestione di competenza e relativi ai Titolo I e III. Tali

residui ammontavano complessivamente ad euro 16.524.033,69. A fronte di

previsioni di entrata dei primi tre titoli pari a euro 41.085.232,08 (cfr. Questionario

preventivo Siquel, tabella 1.1, sezione seconda), si accertavano entrate per

euro34.886.348,61 e si riscuotevano somme pari a euro 17.507.077,00 (tasso di

riscossione del 50,18% -Fonte certificato al conto consuntivo).

Il tasso di riscossione migliorava leggermente nel 2012 (attestandosi al 55,93%).

Infatti, a fronte di accertamenti dei primi tre Titoli delle Entrate per euro

36.229.118,85 si riscuotevano euro 20.261.713,40.

34

Anche i risultati del 2013 confermano la difficoltà dell’Ente a riscuotere le entrate; a

fronte di accertamenti dei primi tre titoli pari ad euro 38.068.894,38, l’ente riscuoteva

somme pari a euro 20.711.172,86 (tasso di riscossione pari al 54,40%).

Il trend della riscossione in conto competenza è strettamente connesso alla gestione

dei residui attivi e passivi, che presenta profili di criticità particolarmente

significativi: il tasso di realizzazione di quelli attivi passa, infatti, dal 14,93% del

2010 al 17,28% del 2011 per ridursi successivamente nel 2012 (12,81%); nel 2013 il

medesimo tasso è pari all’8,63%. Le risultanze della gestione in termini di

riscossioni e pagamenti e, più in particolare, il mantenimento di risorse a basso tasso

di movimentazione evidenzia come il risultato di amministrazione ed il suo grado di

attendibilità fosse condizionato dall’avvenuto rispetto, sotto il profilo giuridico, delle

regole poste a presidio della correttezza delle annotazioni contabili eseguite, ai sensi

degli artt. 179 e 228 TUEL.

Al 31/12/2011 il risultato di amministrazione era pari ad euro 7.481.933,83.

Al 31/12/2012 il risultato di amministrazione era pari ad euro 8.838.352,88. In

entrambi gli esercizi, compreso il precedente nel quale l’Ente si trovava in condizioni

di deficitarietà strutturale ai sensi dell’art. 242 TUEL, il risultato è influenzato da un

elevato ammontare di residui attivi: più in particolare, nel biennio 2010-2011 e, poi,

nuovamente nel 2013, è stato superato il secondo parametro di deficitarietà (volume

dei residui attivi di nuova formazione provenienti dalla gestione di competenza e

relativi ai titoli I e III, con l’esclusione dell’addizionale Irpef, superiori al 42 per

cento dei valori di accertamento delle entrate dei medesimi titoli I e III esclusi i

valori dell’addizionale Irpef), mentre il terzo, (ammontare dei residui attivi di cui al

titolo I e al titolo III superiore al 65 per cento – provenienti dalla gestione dei residui

attivi – rapportata agli accertamenti della gestione di competenza delle entrate dei

medesimi titoli I e III) ed il quarto (volume dei residui passivi complessivi provenienti

dal titolo I superiori al 40% degli impegni della medesima spesa corrente),

presentano costantemente indici superiori alle rispettive soglie di riferimento.

35

La situazione al 31/12/2013 evidenzia un disavanzo pari a euro - 7.454.074,79, per la

quasi totalità ascrivibile alla differenza fra residui attivi pari ad euro 95.664.997,55 e

residui passivi pari ad euro 103.185.406,39. Il Collegio dei revisori, in sede di parere

al rendiconto, ha attestato un risultato di amministrazione contenuto nel più limitato

importo di euro - 6.836.163,31, avendo indicato, in sede di conciliazione dei risultati

finanziari, un diverso valore dell’importo accertato nell’esercizio precedente. La

disponibilità di cassa effettiva risulta pari ad euro 66.334,05 e non concorda con le

risultanze delle scritture contabili dell’Ente in ragione della mancata regolarizzazione

dei pagamenti per azioni esecutive effettuati dall’Istituto tesoriere per euro

617.911,48.

In sede di approvazione del rendiconto avvenuto con delibera n. 57 del 19 giugno

2014, il predetto disavanzo è stato rideterminato in euro -16.225.904,99, in

considerazione della necessità, innanzitutto, di garantire il rimborso

dell’anticipazione ottenuta per euro 8.221.378,62; in secondo luogo, la costituzione

del Fondo svalutazione crediti per euro 421.000,58 (laddove l’ente avrebbe dovuto

vincolare a tale titolo lo stanziamento figurativo di spesa, previsto in euro

851.918,00, ed iscritto alla voce 1010310 – Cfr. prospetto Siquel); ed infine, il

rispetto del vincolo di destinazione a spese in c/capitale di euro 129.451,00 (Cfr.

infra).

Il risultato di amministrazione riferito all’ultimo triennio, quindi, evidenzia un

trend in netto peggioramento; nel biennio 2011-2012, a fronte di un incremento del

risultato accertato, la quota liberamente destinabile si riduce da euro 4.745.407,83 ad

euro 678.786,96; ciò per effetto dell’obbligatoria costituzione, a decorrere da detto

ultimo anno, del fondo svalutazione crediti iscritto, ai sensi dell’art. 6, comma 17 del

D.L. 95/2012, in sede di approvazione del bilancio di previsione 2012 (cfr. nota

istruttoria prot. Cdc n. 4463 dell’11/09/2014 e nota di riscontro prot. n. 5554 del

12.11.2014).

Il fondo in parola risultava quantificato in euro 5.374.732,42 attestandosi ad un valore

leggermente superiore (26,40%) alla soglia definita dal legislatore, cioè al 25%dei

36

residui attivi di cui al primo e terzo titolo dell’entrata, aventi un anzianità superiore ai

cinque anni.

Il rendiconto della gestione 2013, come sopra evidenziato, si è chiuso in disavanzo di

amministrazione di euro - 16.225.904,99, determinato dall’incapienza del risultato di

amministrazione rispetto al totale dei fondi vincolati come sopra quantificati.

L’evoluzione della gestione depone per il mancato rispetto dei vincoli

precedentemente apposti, atteso che, al termine dell’esercizio, il disavanzo accertato

non risulta incrementato del fondo di ammortamento definito in euro 1.303.880,00.

Trattasi di un fondo a carattere facoltativo disciplinato dal previgente art. 167 TUEL e

vincolato al riacquisto di beni ammortizzabili. L’emersione del disavanzo è

conseguenziale ai rilievi formulati da questa Sezione con la già richiamata

deliberazione n. 225 del 2012, con la quale si sollecitava, ai sensi dell’art. 228,

comma 3 TUEL, un approfondito riesame dei presupposti di effettiva esigibilità delle

partite creditorie, avuto particolare riguardo ai residui provenienti da esercizi remoti e

per le tipologie a riscontrata bassa velocità di smaltimento.

Il Dirigente dell’Area economico-finanziaria, con la nota di riscontro aveva

evidenziato che già in sede di approvazione del rendiconto 2012, l’operazione in

parola, assunta con determinazione n. 23 dell’11.03.2013, aveva comportato la

riduzione di residui attivi per euro 3.937.480,26.

La successiva disamina, compiuta con determinazione n. 29 del 09/04/2014,

comportava un’ulteriore cancellazione di residui attivi per complessivi euro

33.800.000,00 di cui euro 25.246.784,00 afferenti ai titoli I e III; in esito a detta

operazione, risultavano eliminate dal conto del bilancio tutte le partite creditorie di

parte corrente anteriori al 2009 (Cfr. tabella Siquel 1.10.9- analisi anzianità residui-

questionario consuntivo 2013).

La situazione venutasi a determinare ha comportato un disequilibrio della gestione

residui, che, ancorché conciliato con le positive risultanze della gestione di

competenza e con l’assorbimento dell’avanzo vincolato per euro 1.400.000,00 (in

disparte l’azzeramento del fondo svalutazione crediti già costituito), era di entità tale

37

da non poter essere ripianato mediante gli ordinari strumenti di riequilibrio previsti

dall’art. 193 TUEL.

A ciò va aggiunto un ulteriore disavanzo sostanziale per mancata capienza del

risultato di amministrazione rispetto alle poste vincolate a sostegno della gestione

residui di parte capitale.

Al termine del predetto atto ricognitivo permaneva, infatti, un disallineamento pari a

circa 4,5 milioni di euro fra le consistenze dei residui attivi del titolo IV e V, pari ad

euro 41.335.621,73 e quelli passivi del titolo II, pari ad euro 45.850.361,56, rispetto

al quale appare inadeguato il correlato vincolo computato in sede di approvazione del

rendiconto (pari ad euro 177.758,00). Com’è noto la somma delle entrate capitali di

cui l’Ente può disporre in quanto già accertate (residui attivi dei titoli IV e V),

considerato il fabbisogno finanziario discendente dagli impegni di spesa assunti

(evidenziati dall’ammontare dei residui del titolo II) dovrebbe trovare un corretto

riferimento, in base alla differenza che emerge, in corrispondenti giacenze di cassa.

L’esposto ragionamento si basa sul seguente calcolo algebrico, idoneo ad

evidenziare, con un’equazione di controllo, eventuali squilibri strutturali di cassa e

l’uso di entrate a specifica destinazione, dato che negli enti a gestione virtuosa, le

spese devono eguagliare le entrate:

Entrate=Spese;

Res. Attivi+riscossioni=Res.passivi+pagamenti;

(Riscossioni-Pagamenti)+Res. Attivi=Res.passivi, cioè

Cassa+Res. Attivi=Res.passivi.

Al netto dei pagamenti, i residui passivi devono essere uguali alla cassa più i residui

attivi (cfr. in proposito Corte dei conti, Sezione regionale di controllo della

Lombardia, delibera 419/2013/PAR).

Il ridetto sbilancio evidenzia “l’importo di fondi vincolati (destinati, cioè, a spese in

c/capitale), utilizzato dall’ente per esigenze di cassa” e proprio tale evenienza deve

“tradursi, di norma, in un vincolo sul risultato di amministrazione medesimo (ergo in

38

un parallelo vincolo per competenza)” (cfr. in proposito Corte dei Conti, Sezione

regionale di controllo per la Campania deliberazione n. 14/2015/PRSP).

c) La situazione di cassa.

La situazione finanziaria, sopra delineata, ha condotto l’Ente, in cronica crisi di

liquidità, all’uso di entrate a destinazione vincolata, nonché al ricorso, pressoché

continuativo, ad anticipazioni di tesoreria che, solo a decorrere dal 2014, risultano

restituite a fine esercizio (Cfr. infra per una più attenta disamina del ricorso a detto

strumento).

L’ente, in sede di compilazione dello schema istruttorio inerente alla dimostrazione

del risultato di amministrazione dell’ultimo triennio (Cfr. pag. 11, della deliberazione

114/2014), ha attestato che, al termine degli esercizi finanziari 2011, 2012 e 2013, la

giacenza di cassa ammontava rispettivamente ad euro 1.303.570,38, euro

2.490.907,22 ed euro 684.245,53.

I predetti importi devono essere depurati dei pagamenti per azioni esecutive non

regolarizzate al termine dell’esercizio, ammontanti rispettivamente ad euro

1.240.996,69, euro 704.367,90 ed euro 617.911,48.

Tali operazioni, come noto, sono oggetto di puntuali verifiche da parte dell’Organo di

revisione e del Responsabile finanziario ex art. 223 TUEL; quest’ultimo deve

attestarne la correttezza mediante l’operazione di parificazione, con emissione di

mandati, o esecuzione di quelli eventualmente “sospesi”. Al riguardo il Collegio dei

revisori, in ordine alle ragioni ed agli importi delle discordanze di cassa, come sopra

riportate, ha attestato, con riferimento al 2011, la presenza di “provvisori in entrata

ed uscita da regolarizzare, modelli F24 in corso di addebito, mandato in

contestazione” (cfr. tabella Siquel 1.5- risultato di cassa).

Nel 2012, il fondo cassa al 31 dicembre, oltre alle predette esigenze di parificazione,

evidenzia una differenza fra le scritture contabili dell’Istituto tesoriere (euro

2.501.827,22) e quelle dell’Ente (euro 2.490.907,22) pari ad euro 10.920,00; trattasi

di movimentazioni non tracciate nel giornale di cassa dell’Istituto tesoriere e tuttavia

39

registrate nelle scritture contabili dell’Ente, in ragione dell’asserito “recupero senza

alcun titolo” del predetto importo (Cfr. quanto attestato dall’Organo di revisione in

ordine a tale discordanza, nella inerente tabella 1.6 - Siquel). Nel questionario Siquel

2013, risulta omessa qualsiasi indicazione in ordine alla suindicata discordanza, pur

avendo il ridetto Collegio esaminato il prospetto concernente la verifica ordinaria di

cassa ed il conto consuntivo del Tesoriere in sede di relazione sulla proposta di

deliberazione del rendiconto (Cfr. pag. 5 di detto documento).

Nel biennio 2011/2012, l’Ente si è avvalso della facoltà di disporre l’utilizzo in

termini di cassa di entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento di spese

correnti, per importi pari ad euro 2.900.000,00, non ricostituiti al termine

dell’esercizio (cfr. prospetti Siquel 1.5.3- anno 2011- 1.6.3 anno 2012). Nel prospetto

relativo al 2013 risulta omessa qualsiasi indicazione al riguardo.

In base a quanto esposto sembrerebbe che l’Ente abbia registrato un saldo negativo

delle somme vincolate (disavanzo) per far fronte ad esigenze di cassa, pari a euro -

2.837.426,31 nel 2011 e euro - 1.113.460,68 nel 2012. Peraltro, anche non

disponendo del dato relativo alle entrate a specifica destinazione utilizzate

nell'esercizio 2013 per i pagamenti di altre spese, la cui consistenza non è stata

ricostituita a fine esercizio, si ipotizza il persistere di un saldo di cassa negativo,

stante l’esiguità del fondo cassa disponibile pari ad euro 66.334,05 (tale risultato si

ottiene mediante il seguente calcolo: euro 684.245,53 - 617.911,48; cfr. i dati sopra

indicati). Al riguardo, si evidenzia che, al termine dell’esercizio successivo, i fondi

vincolati da ricostituire risultano pari ad euro 2.791.619,37.

Si può affermare, di conseguenza, l’esistenza nel triennio, di una cassa negativa

atteso che la sua liquidità effettiva è risultata più bassa dell’importo da reintegrare al

conto delle somme vincolate.

In proposito, si osserva che l'utilizzazione per cassa di entrate a destinazione

specifica, pure consentita dagli artt. 195 e 222 TUEL, costituisce uno strumento per

sopperire a momentanee carenze di liquidità; se l'Ente non riesce in tempi rapidi a

40

reintegrare le somme vincolate, la lampante violazione dell’obbligo di tempestivo

reintegro è sintomatica di una crisi strutturale di liquidità.

A tale riguardo, come già evidenziato, risulta infatti che l’Ente, dopo aver

movimentato, per economicità, i fondi a destinazione vincolata, ha fatto ricorso anche

ad anticipazioni di tesoreria per importi peraltro molto consistenti.

Dai dati del sistema di finanza locale Siquel, risulta, che nel 2011, il Comune è

ricorso ininterrottamente ad anticipazioni di tesoreria, per un importo massimo pari

ad euro 5.878.710,12. L’entità delle somme complessivamente corrisposte

nell’esercizio ammonta ad euro 28.972.626,77 e quelle restituite ad euro

23.155.074,56, con scopertura al termine dell’esercizio di euro 5.817.552,21. L’Ente

ha conseguentemente certificato al Ministero dell’Interno, ai sensi dell’art. 161

TUEL, lo sforamento del parametro di deficitarietà n. 9 (Cfr. banca dati del

Dipartimento per gli affari interni e territoriali- quadro di deficitarietà strutturale:

“eventuale esistenza al 31 dicembre di anticipazioni di tesoreria non rimborsate

superiori al 5 per cento rispetto alle entrate correnti”).

Le predette risultanze depongono per la violazione del limite di fido normativamente

previsto ed attestato dal revisore in euro 8.300.000,00.

Infatti, l’esposizione massima certificata dall’Organo di revisione in euro

5.878.710,12, aggiunta alle somme vincolate non ricostituite al termine dell’esercizio

e pari ad euro 2.900.000,00, esorbita il predetto limite. Ciò in quanto ai sensi del

combinato disposto di cui agli art. 195 e 222 TUEL, il metodo di computo del

plafond disponibile è da intendersi rapportato, in modo costante, al saldo tra

anticipazioni e restituzioni medio tempore intervenute ma, in caso di utilizzo di

somme con vincolo di destinazione non ricostituite al termine dell’esercizio,

l’anticipazione resta vincolata e, quindi, non utilizzabile per un corrispondente

importo (cfr. al riguardo le indicazioni enunciate dalla Sezione delle Autonomie con

atto di orientamento n. 23/SEZAUT/2014/QMIG).

La ratio delle norme sopra citate è quella di preservare la liquidità delle somme a

specifica destinazione, mediante la costituzione di un vincolo in riferimento allo

41

strumento dell’anticipazione di tesoreria che si realizza nella forma tecnica

dell’apertura di credito.

In altri termini, il legislatore ha stabilito in capo al tesoriere l’obbligo di monitorare le

complessive dinamiche di cassa al fine di definire correttamente la soglia di fido

massimo accordabile. Nell’esercizio 2012, il Collegio dei revisori ha attestato che

l’importo dell’anticipazione di tesoreria concessa, considerata anche la quota

corrispondente all’utilizzo delle somme a specifica destinazione per il pagamento

delle spese correnti ex art. 195 TUEL, è risultato inferiore al ridetto limite

(confermato, anche con riferimento a detta annualità, in euro 8.300.000,00).

Tale affermazione risulta confutata dal dato indicato nel piano di riequilibrio quale

esposizione massima di tesoreria, pari ad euro 6.338.433,08 (Cfr. piano di riequilibrio

pag. 6) sommato al totale dei fondi a destinazione vincolata non ricostituiti pari ad

euro 2.900.000,00 (cfr. tabella 1.6.3 questionario consuntivo Siquel 2012).

Il superamento del ridetto limite integra, sotto il profilo sostanziale, la violazione di

una prescrizione normativa di natura imperativa ed inderogabile, ossia di una clausola

legale alla quale le parti devono attenersi nell’esecuzione del contratto (cfr. la

richiamata deliberazione n. 23/SEZAUT/2014/QMIG).

Il prospetto relativo all’analisi sull’impiego di detto strumento evidenzia

movimentazioni complessive pari ad euro 20.981.988,33, quasi integralmente

restituite al termine dell’esercizio; l’utilizzo medio dei prelievi risulta pari ad euro

2.403.2016,12 e l’entità delle somme maturate a titolo di interesse passivo ad euro

237.592,42.

Anche nel 2013 l’anticipazione risulta utilizzata senza soluzione di continuità. Nella

relazione dell’Organo di revisione allegata al rendiconto 2013 è pretermessa qualsiasi

informazione al riguardo, ad eccezione dell’importo non restituito (pari ad euro

1.100.918,15) e delle somme maturate in termini di interessi passivi (euro

120.802,88). I dati integrativi del piano, evidenziano movimentazioni per euro

28.420.790,08, con un’esposizione massima di euro 4.743.791,42; il predetto limite

42

cumulativo (pari ad euro 8.700.000,00) risulta nei limiti rispettato, atteso che il

vincolo di cui all’art. 195 TUEL si attesta su un valore di euro 3.865.313,53.

Alla data di redazione del piano viene affermato che “(…) sono stati registrati

accertamenti ed incassi per euro 28.979.643,36; gli impegni e relativi mandati

ammontano alla stessa data ad euro 25.513.731,40, essendo in corso di registrazione

le sistemazioni contabili delle restituzioni di anticipazione” (cfr. deliberazione

114/2014- inciso riportato a pag. 6).

Al riguardo, posto il rapporto giuridico sottostante, si rappresenta che una corretta

scritturazione finanziaria nei documenti di bilancio avrebbe dovuto comportare, a

fronte di accertamenti e di ordinativi di incasso emessi, la contestuale annotazione dei

conseguenti impegni di spesa, a differenza di quanto sopra evidenziato.

Dai dati del piano risulta nel 2014, un incremento dell’esposizione massima di

tesoreria (pari ad euro 6.678.160,46), al netto della quota ascrivibile alle somme con

vincolo di destinazione per euro 3.793.953,31 (cfr. prospetto n. 3 compilato in sede di

approvazione del piano- andamenti di cassa).

L’ente, avendo riscontrato l’urgenza e la necessità di adeguare il limite massimo di

anticipazione di tesoreria attivabile ai sensi dell’art. 222 TUEL, ha ritenuto di doversi

avvalere dell’art. 2, comma 3 bis, d.l. n. 4 del 28 gennaio 2014, conv. dalla L. n. 50

del 28 marzo 2014, al fine di agevolare il rispetto dei tempi di pagamento di cui al

d.lgs. 9 ottobre 2002 n. 231 (cfr. il prospetto Siquel 1.6.4.).

Detto limite, determinato in euro 15.000.000,00, è stato individuato quale importo

delle somme complessivamente erogabili dal tesoriere nel corso dell’esercizio (cfr.

deliberazione di G.C. n. 64 del 6 maggio 2014- relazione istruttoria del Dirigente

dell’Area economico-finanziaria).

Pertanto, viene confermata, nell’arco del periodo considerato, una situazione di

illiquidità strutturale caratterizzata da notevoli sfasamenti tra flussi di entrata e di

spesa, oltre che dalle criticità in ordine ai suindicati limiti di utilizzo

dell’anticipazione.

43

Nella delibera di approvazione al piano, in ordine a tale fattore di squilibrio è stato

evidenziato che: “(…) La principale causa è da rinvenire nel fatto che fino al 2011, le

entrate pur correttamente iscritte in bilancio secondo il principio della competenza,

non sono tuttavia state assistite dalla correlata previsione nella parte spesa di alcun

fondo svalutazione crediti. Ciò ha sorretto un livello di spesa che, pur rispettando il

principio del pareggio finanziario di competenza, è risultato troppo elevato rispetto

alla capacità di tramutare i crediti (accertamenti) in reali introiti (incassi). Tale

motivazione, che indubbiamente costituisce un elemento oggettivo di squilibrio

strutturale, è accompagnata da altro elemento di natura fisiologica. Ci si riferisce al

naturale scostamento temporale tra i flussi di cassa in uscita dell’ente locale, che

presentano per lo più un andamento costante lungo il corso dell’esercizio finanziario

ed i flussi in entrata che restano collegati a scadenze rigide su cui l’ente non può

intervenire, in quanto derivanti da vincoli legislativi (scadenze versamenti tributi) o

da determinazioni di altre autorità (trasferimenti erariali). Altro elemento che

acuisce il ricorso all’anticipazione di tesoreria è l’incertezza che grava sulla

programmazione e gestione a causa dei continui mutamenti – durante il corso

dell’esercizio – delle norme in materia finanziaria. Ciò è avvenuto ad esempio nel

2013, in cui la mancata restituzione dell’anticipazione al 31/12 è da ricondurre in

gran parte alla soppressione dell’IMU sull’abitazione principale, che non ha trovato

completo ristoro nel trasferimento statale sostitutivo, a differenza di quanto

inizialmente previsto. Il D.L. n. 133, approvato in data 30/11/2013, e quindi in una

fase così avanzata dell’esercizio da non consentire rimodulazioni della

programmazione, ha previsto a carico dei contribuenti una quota (40%) della

differenza fra l’ammontare dell’IMU abitazione principale calcolata all’aliquota

comunale del 2013 (a Marano pari al massimo) e quella calcolata all’aliquota di

base. La scadenza del pagamento da parte dei contribuenti è stata, con lo stesso

decreto legge, rinviata all’esercizio successivo (16/01/2014, data ancora rinviata al

24/01/2014 dalla legge di stabilità 2014 del 27/12/2013) impedendo al Comune di

avvalersi per cassa di un’entrata che era stata programmata. (…) nel mese di

44

dicembre 2013 il Ministero dell’interno, non ha erogato interamente il saldo del

fondo di solidarietà comunale, ma ha limitato il versamento al 94,81% del dovuto. La

restante quota di euro 110.046,93 è stata versata al Comune il 26/02/2014. Se

dall’importo dell’anticipazione non restituita al 31/12/2013, si sottraesse l’importo

incassato per mini IMU nel 2014 ed il saldo del Fondo solidarietà, erogato

anch’esso nel 2014, l’anticipazione non restituita al 31/12 sarebbe stata di euro

337.252,15. (…) dal 2007 al 2012 il Ministero dell’Interno ha addebitato ingenti

somme a titolo di recupero del credito dell’Ex Commissariato, direttamente a carico

delle spettanze dovute al Comune, senza che fosse concordato o preavvisato un piano

di rientro. La decurtazione per cassa di tali contributi ha generato, in tali annualità,

forti squilibri ed è stata una delle cause che hanno determinato l’ampio ricorso

all’anticipazione di tesoreria” ( cfr. pag. 7-8 del piano di riequilibrio).

In base a quanto richiamato, seppur sinteticamente, risulta evidente come sia omessa

qualsiasi considerazione in ordine allo squilibrio dei fondi a destinazione vincolata

che presentano una perdurante esigenza di ricomposizione, come emerge dai dati

ripercorsi.

Dall'accertata incapacità di reintegro delle entrate vincolate si evince, inoltre, la

presenza di residui attivi inesigibili o di difficile esigibilità.

In tale ottica, la crisi di liquidità, acuita da strutturali diseconomie di riscossione in

conto residui (cfr. infra), concorre all’emersione di un vero e proprio debito

(cosiddetto debito di flusso), impossibile da fronteggiare in un contesto di necessità di

spesa crescente (anche in relazione alla formazione di debiti fuori bilancio).

La carenza di liquidità ha compromesso l’ordinario funzionamento dell’Ente sotto il

profilo della sua solvibilità, come è dimostrato dall’elevato ammontare dei crediti

liquidi ed esigibili al 31/12/2012 nonché di quelli per i quali, alla stessa data, era stata

già emessa fattura o altra equivalente richiesta di pagamento (pari a complessivi

euro19.691.378,62 come evincibile dalle richieste effettuate dal Comune per l'accesso

al fondo di cui al DL 35/2013).

45

Il ricorso a tale strumento si è reso infatti necessario per onorare esposizioni nei

confronti di vari soggetti quali società erogatrici della provvista di acqua, la Regione

in relazione al servizio di fognatura e depurazione, l’ex Commissario di Governo per

l’emergenza rifiuti, appaltatori del servizio di igiene urbana svolto in pregressi

esercizi e fornitori di non meglio precisati beni e servizi (cfr. deliberazione 114/2014-

pag. 7- nonché la relazione del Responsabile dell’Area Economico-finanziaria

allegata alla delibera n. 82/2014 di adesione alla procedura di riequilibrio).

Da ultimo, in relazione allo squilibrio di cassa esistente alla data di approvazione del

piano di riequilibrio, si evidenzia che:

a) la consistenza delle entrate a destinazione specifica da ricostituire per cassa ai

sensi dell’art. 243bis, comma 8, lett. e) TUEL afferenti principalmente a proventi da

concessioni edilizie, mutui e somme trasferite dall’O.S.L. per far fronte agli esiti di

cause pendenti alla chiusura del dissesto è stata quantificata in euro 3.160.473,11;

b) è stato riconosciuto e finanziato l’importo di euro 441.657,38, relativo ad un

sospeso di tesoreria derivante da un’ordinanza di assegnazione emessa a seguito di

procedura esperita da Arin s.p.a ai sensi dell’art. 159 TUEL, a fronte di analoghi

provvedimenti disposti dal giudice dell’esecuzione per complessivi euro 908.995,48

(cfr. pag 34 della deliberazione 114/2014).

d) Indebitamento.

L’Ente attesta che nell’ultimo triennio (2012-2014) non è ricorso all’assunzione di

mutui rilevanti ai fini del rispetto del vincolo di natura finanziaria posto dall’art. 204,

comma 1, TUEL, definito quale limite di incidenza degli interessi passivi sulle

entrate correnti (cfr. deliberazione n. 114/2014, pagg. 38 e 39).

La tabella relativa all’evoluzione del debito evidenzia un’esposizione complessiva al

31.12.2012 per euro 36.036.089,68, senza alcuna contrazione di nuovi prestiti e con

rate di ammortamento annuale pari a complessivi euro 3.268.160,06, (di cui euro

1.639.267,86 per quota capitale ed euro 1.628.892,20 per quota interessi).

46

Negli esercizi successivi, l’ammontare dell’indebitamento complessivo, al netto dei

prestiti rimborsati, risulta maggiorato rispettivamente di euro 8.341.378,62 ed euro

13.482.253,81 relativi a risorse erogate ai sensi del d.l. 35/2013 e del d.l. 269/2003,

che non costituiscono fonte di finanziamento per le spese dell’ente, ancorché

imputate, dal lato delle entrate, al titolo V, fra le accensioni di prestiti. La natura di

dette entrate prescinde dalla loro allocazione in bilancio, sicché le modalità di

reperimento e le condizioni di rimborso stabilite nel disciplinare le rendono

assimilabili, soltanto sotto il profilo procedurale, alle forme di indebitamento alle

quali possono ricorrere gli enti locali ai sensi dell’art. 202 TUEL.

Le prime, come noto, risultano qualificate come anticipazioni di liquidità dallo stesso

legislatore che ne ha previsto, ai sensi dell’art.1, comma 13 del d.l. 35/2013, l’utilizzo

in deroga alle disposizioni di disciplina del ricorso all’indebitamento di cui agli artt.

203 e 204 TUEL.

Le seconde, afferenti al fondo di rotazione per la demolizione delle opere abusive

(cfr. art. 32, comma 12, d.l. 269/2003), rivestono analoga natura (di anticipazione) in

ragione del fatto che l’impegno alla restituzione delle somme a tal titolo ricevute

grava in primis sul responsabile dell’abuso e, solo in caso di incapienza, sull’ente

mediante un meccanismo di regolazione contabile a valere sui pertinenti trasferimenti

statali (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, delibera

n.76/2013/SRCPIE/PAR).

Quale conseguenza della natura di anticipazione, le entrate in esame non possono

concorrere alla definizione dell’ammontare del debito, in sede di redazione del conto

del patrimonio (cfr. tabella 9.2 – valori patrimoniali del Passivo, debiti di

finanziamento).

In relazione ai dati sulle percentuali dell’incidenza degli interessi passivi sulle entrate

correnti, nel Piano di riequilibrio le stesse vengono indicate come segue: 5,45% per il

2012, 4,91% per il 2013, 4,50% per il 2011. Tali percentuali corrispondono a quelle

inserite nei questionari, ad eccezione di quella relativa al 2012 che viene indicata nel

suddetto questionario in 6,23%.

47

L’ente, con deliberazione del Commissario straordinario n. 50 del 30/11/2012, ha

disposto di procedere all’estinzione anticipata di n. 3 posizioni di mutuo, per un

importo complessivo di euro 593.634,50 ed un debito residuo, all’01.01.2013, di euro

520.628,81 ( cfr. art.16, comma 6 bis del d.l. n.95/2012). Il debito residuo dei mutui è

stato finanziato per euro 513.177,03, mediante l’utilizzo del fondo e per la quota

eccedente, pari ad euro 7.451,78, “attraverso risorse di bilancio di parte

corrente”(cfr. delibera 50/12 All. n. 40 alla delibera n.114/2014). Ciò ha innescato

una riduzione della spesa corrente su base annua pari ad euro 21.300,00,

“corrispondente al totale delle rate che avrebbero dovuto essere spesate in conto

titoli I e III” ( cfr. pag. 39 del piano) fino alla data di naturale scadenza dei mutui

stessi(ossia il 1° gennaio 2026 per il mutuo con numero 4469555, il 1° gennaio 2031

per quello contraddistinto dal numero di posizione 4535254 ed il 1° gennaio 2034 per

quello con contratto n. 4343936).

L’estinzione non ha comportato aggravi di spesa a titolo di indennizzo.

Nel 2014, con deliberazione di C.C. n. 94 del 24 novembre 2014, è stata approvata

un’operazione straordinaria di gestione attiva del debito, consistente nella

rinegoziazione di n. 47 mutui in essere con la Cassa DD.PP. per un ammontare

complessivo di euro 19.453.246,51 (cfr. allegato “A” della delibera 94/14 - infra

misure di risanamento).

Nell’ultimo triennio, l’ente non ha fatto ricorso al leasing immobiliare in costruendo,

né ha posto in essere operazioni di project financing; inoltre dichiara di non avere in

corso strumenti di finanza derivata.

f) Debiti fuori bilancio e passività potenziali.

La problematica dei debiti fuori bilancio, come ripercorsa dal responsabile finanziario

dell’Ente, nella relazione predisposta ed allegata alla delibera di Consiglio comunale

n. 82 del 29/09/2014 di adesione alla procedura di risanamento pluriennale, evidenzia

quanto segue:“Nel 2013 sono stati riconosciuti e finanziati debiti fuori bilancio per

euro 645.103,15 di cui euro 566.295,27 per sentenze ed euro 78.807,88 per

48

acquisizione di beni e servizi in assenza di copertura finanziaria. Al 31.12.2013

risultavano – come attestato nel rendiconto della gestione 2013- debiti fuori bilancio

per i quali non erano stati validamente adottati i provvedimenti di cui all’art. 193

TUEL, per l’importo di euro 1.242.867,87 di cui euro 843.043,22 ex lettera A ed euro

399.824,65 ex lettera E. Alla data odierna tali debiti, provenienti dal precedente

esercizio, sono stati riconosciuti e finanziati dal Consiglio Comunale per euro

706.658,05 tutti relativi alla lettera A. I debiti fuori bilancio ex lettera E , per i quali

al 31.12.2013 non erano stati adottati i necessari provvedimenti, non sono stati

ancora – alla data odierna- riconosciuti dal Consiglio Comunale. Una parte di essi

per l’importo di euro 110.885,72, è stato oggetto di istruttoria da parte del

competente Settore comunale e la relativa spesa è accantonata al pertinente capitolo

del 2014. Le relative proposte di delibera sono attualmente oggetto di

approfondimento istruttorio da parte degli uffici, a seguito di osservazioni formulate

dai revisori in sede di parere di loro competenza”( cfr. pag. 7 della delibera).

Questa Sezione regionale di controllo, già con la citata deliberazione n. 225/2012, in

sede di esame della relazione questionario sul rendiconto 2012, inviata ai sensi

dell’art.1, commi 166 e ss. L. 255/2006 aveva segnalato la forte consistenza dei debiti

fuori bilancio, “(…) considerata critica anche per l’altissima incidenza

dell’ammontare delle acquisizioni di beni e di servizi senza impegno di spesa ex art.

194 del d. lgs.n. 267/2000 lett. e)” ed in quanto finanziati con applicazione

dell’avanzo di amministrazione.

L’Ente, quindi, non è riuscito ad arginare il formarsi di dette fattispecie debitorie,

nonostante l’art. 56 del Regolamento di contabilità prevedesse espressamente il

rispetto della disciplina relativa agli impegni di spesa di cui all’art. 191 TUEL. Ciò ha

determinato evidenti riflessi, sotto il profilo della tempestività, delle correlate

procedure di riconoscimento consiliare, attesi i limiti quantitativi che ne consentono

la riconduzione alla sfera patrimoniale dell’Ente. Al riguardo il responsabile

finanziario segnalava come le relative proposte di riconoscimento fossero ancora

oggetto di approfondimento istruttorio da parte degli uffici, “a seguito di osservazioni

49

formulate dai revisori in sede di parere di loro competenza”(cfr. pag. 7 delibera

Consiglio Comunale n. 82/2014) . Infatti, l’organo di revisione aveva manifestato

forti perplessità sul rispetto della normativa vigente per i debiti fuori bilancio per i

quali “non risulta istruita idonea proposta di riconoscimento, sia in ordine

quantitativo sia in ordine temporale ” (cfr. parere n. 87/2014, richiamato nella citata

delibera 82/2014).

Il predetto responsabile ha proceduto d’ufficio all’aggiornamento delle evidenze

relative ai debiti fuori bilancio, sulla scorta delle comunicazioni del Servizio

avvocatura circa l’avvenuta notifica di sentenze, quantificando, in via provvisoria, in

euro 2.714.171,26, l’ammontare dei debiti per i quali occorreva individuare la relativa

copertura finanziaria.

Successivamente, in sede di predisposizione del piano, i responsabili dei Servizi, in

esito ad una ricognizione dei debiti inizialmente censiti dal Responsabile dell’Area

economico-finanziaria, hanno trascritto, in appositi prospetti, quelli ancora da

riconoscere.

Nelle tabelle riepilogative che seguono sono riportate le partite debitorie afferenti ai

diversi centri di responsabilità coinvolti, con indicazione, per ciascuna di esse, delle

motivazioni per le quali sono sorte, nonché dei relativi mezzi di finanziamento:

AREA TECNICA

TIPOLOGIA DEBITO

MOTIVAZIONE DEL DEBITO/ NATURA DELLA SPESA

IMPORTO FINANZIAMENTO

A Sentenza N. 5906/14- Risarcimento danni stradali

18.874,43 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A SENTENZA 572/14 - Risarcimento danni stradali

6.340,67 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A SENT. N.2627/14 - Risarcimento danni stradali 9.776,85 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A SENT. 2209/14 - Risarcimento danni stradali 12.166,08 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A D.I. 2939/2013 - Corrispettivo servizio risparmio energetico

55.000,00 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A SENTENZA N. 4401/12 - Risarcimento danni stradali

3.255,73 Bilancio 2014 - Risorse correnti

50

A Sentenza N. 983/12 - Spese CTU 8.000,00 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A D.I. 173/2011 - Spese condominiali 8.890,37 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. 189/2013 - Corrispettivo incarico progettazione

97.254,96 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A Sentenza 375/2014 TAR Campania esecuzione del giudicato formatosi in relazione al

D.l.397/2009 - Spese condominiali

1.334,45 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. 1832/2011 per TFR rapporto lavoro svolto alle dipendenze di Soc. appaltatrice servizio

R.S.U.

709,37 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. 1669/14 - Fornitura non pagata 10.356,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A SENT. 1367/12 - Risarcimento danni stradali 2.349,29 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A Decreto Ingiuntivo 710/2012 - Interessi su ritardato pagamento lavori

16.554,45 Bilancio 2015 Risorse correnti

A SENT. TAR 704/2013 13.506,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. 255/2010 - Mancato pagamento fornitura 4.863,62 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. 904/2011 - Interessi su ritardato pagamento servizio

23.626,73 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. n. 110/2012 + D.I. n. 423/2012 - Corrispettivo servizio smaltimento rifiuti speciali

33.465,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. N. 1227/14 - Risarcimento danni 9.158,20 Bilancio 2015 - Risorse correnti

A D.I. n. 351/2012, 353/2012, 466/2012, 453/2012, 465/2012, 409/2012, 410/2012 - Corrispettivo fornitura gas da riscaldamento non pagato, a

causa di procedura illegittima adottata dal Dirigente p.t. (Anno 2011 e 2012)

75.279,29 Residui passivi e.f. 2011 e 2012

E Corrispettivo fornitura gas da riscaldamento non pagato, a causa di procedura illegittima adottata

dal Dirigente p.t. (Anno 2011 e 2012)

80.720,71 Residui passivi e.f. 2011 e 2012

E Lavori stradali Anno 2011 36.416,83 Bilancio 2014 - Risorse correnti

E Servizio conferimento rifiuti organici Anno 2011 e 2012

54.521,33 Bilancio 2014 - Risorse correnti

E Fornitura materiali da costruzione anno 2011 8.835,00 Bilancio 2014 - Risorse correnti

E Lavori somma urgenza 2011 presso il Civico Cimitero.

21.591,76 Bilancio 2015 - Risorse correnti

51

E Servizio disostruzione fogna Anno 2011 3.448,50 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Quota associativa 2011 Consorzio S.O.L.E- Beni confiscati - Spesa non impegnata

5.963,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Oneri condominiali 2012 immobili di proprietà (spesa eccedente l'impegno assunto)

2.421,97 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Noleggio autocarro Anno 2013 10.370,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Lavori somma urgenza 2014 per i quali non è stata compiuta nei termini la procedura prevista

da art. 191 comma 3 TUEL, come sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera i), legge n. 213/2012, e da art. 10 vigente Regolamento di Contabilità

comunale

16.200,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Società ABC Acqua Bene Comune Napoli Azienda Speciale - Fornitura idrica acquedotto

comunale

949.495,91 Bilancio 2015 - Risorse correnti euro

180.000,00

E Bilancio 2016 - euro 370.000,00

E Bilancio 2017 - euro 399.495,91

TOTALE D.F.B. AREA TECNICA DA FINANZIARE NEL 2014: euro 213.186,92

TOTALE D.F.B. AREA TECNICA DA FINANZIARE NEL 2015: euro 462.063,67

TOTALE D.F.B. AREA TECNICA DA FINANZIARE NEL 2016: euro 370.000,00

TOTALE D.F.B. AREA TECNICA DA FINANZIARE NEL 2017: euro 399.495,91

AREA ECONOMICO FINANZIARIA

TIPOLOGIA DEBITO

MOTIVAZIONE DEL DEBITO/ NATURA DELLA

SPESA

IMPORTO FINANZIAMENTO

A D.I. 242/2009 - Condanna a spese spese legali

525,80 Bilancio 2014 - Risorse correnti

A SENT. 4799/2011 - Condanna a spese legali

429,67 Bilancio 2015 - Risorse correnti

TOTALE D.F.B. AREA E.F. DA FINANZIARE NEL 2014: euro 525,80

TOTALE D.F.B. AREA E.F. DA FINANZIARE NEL 2015: euro 429,67

52

AREA VIGILANZA

TIPOLOGIA DEBITO

MOTIVAZIONE DEL DEBITO/ NATURA DELLA SPESA

IMPORTO FINANZIAMENTO

A SENT. 2794/2010 - Condanna a spese legali 1.623,12 Bilancio 2015 -

A SENT. 459/10- Condanna a spese legali 1.060,34 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Custodia veicoli sequestrati 84.250,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Custodia veicoli sequestrati anno 2012 5.370,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Custodia cani randagi 65.000,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Traffico telefoni servizio annualità pregresse 1.394,05 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E ACI visure extra canone anno 2012 465,85 Bilancio 2015 – Risorse correnti

E Trasporti funebri salme rinvenute sul territorio comunale (n. 2 ditte)

5.451,34 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Custodia cani randagi 13.659,68 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Convenzione Videosorveglianza Giugliano 73.923,00 Bilancio 2016 - Risorse correnti

TOT. D.F.B. AREA VIGIL. DA FINANZIARE NEL 2015: euro178.274,38

TOT. D.F.B. AREA VIGIL. DA FINANZIARE NEL 2016: euro 73.923,00

AREA AMMINISTRATIVA

TIPOLOGIA DEBITO

MOTIVAZIONE DEL DEBITO/ NATURA DELLA SPESA

IMPORTO FINANZIAMENTO

A SENTENZA N. 32339/12 - Emolumento a dipendente comunale

1.510,18 Bilancio 2015 - Risorse correnti

E Quota associativa 2013 Associazione Formez PA

5.000,00 Bilancio 2014 - Risorse correnti

53

TOTALE D.F.B. AREA AMM.VA DA FINANZIARE NEL 2015: euro 5.000,00.

TOTALE D.F.B. AREA AMM.VA DA FINANZIARE NEL 2016: euro 1.510,18.

AREA AVVOCATURA- tipologia debito: lett. E compensi professionali per

patrocinio legale dell’Ente

CREDITORE IMPORTO

RICHIESTO IMPORTO

DECURTATO IMPORTO DEL

D. F. B. FINANZIAMENTO

Avv. omissis (n. 1 incarico) euro 3.327,75 euro 2.163,04 euro 2.163,04 Bilancio 2015 - Risorse correnti

Avv. omissis(n. 2 incarichi per i quali vi è già stato

accordo a riduzione compenso)

euro 13.616,69 euro 13.616,69 euro 13.616,69 Bilancio 2015 - Risorse correnti per

euro 8.170,01

Bilancio 2016 - Risorse correnti per

euro 5.446,68 Avv. omissis (n. 1 incarico)

euro 849,42 euro 552,12 euro 552,12 Bilancio 2015 - Risorse correnti

Avv. omissis(n. 19 incarichi)

euro 65.569,60 euro 42.620,24 Risorse correnti

euro 17.954,99 Bilancio 2015 - per euro 10.772,99

Bilancio 2016 - Risorse correnti

per euro 7.182,00

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 4.646,93 euro 3.020,50 euro 2.318,50 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis(n. 1 incarico)

euro 13.706,47 euro 8.909,21 euro 8.909,21 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 34.454,67 euro 22.395,54 euro 21.171,54 Bilancio 2015 - Risorse correnti

per euro 12.702,92

Bilancio 2016 - Risorse correnti

per euro 8.468,61

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 8.915,28 euro 5.794,93 euro 5.192,93 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 7 incarichi)

euro 6.316,85 euro 4.105,95 euro 2.546,25 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 3 incarichi)

euro 1.916,00 euro 1.245,40 euro 225,40 Bilancio 2015 - Risorse correnti

54

AVV. omissis (n. 4 incarichi)

euro 24.165,74 euro 15.707,73 euro 12.015,59 Bilancio 2015 - Risorse correnti

per euro 7.209,35

Bilancio 2016 - Risorse correnti

per euro 4.806,24

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 3.123,30 euro 2.030,15 euro 806,15 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 3.092,14 euro 2.009,89 euro 1.397,89 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 1 incarico)

euro 2.000,00 euro 1.300,00 euro 1.300,00 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 3 incarichi)

euro 17.198,75 euro 11.179,19 euro 9.797,89 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. omissis (n. 1 incarico per il quale vi

è già stato accordo a riduzione compenso)

euro 5.629,54 euro 5.629,54 euro 4.225,54 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. Omissis (n. 3 incarichi)

euro 14.129,83 euro 9.184,39 C 4.960,69 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. Omissis (n. 2 incarichi)

euro 2.318,31 euro 1.506,90 euro 819,90 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV.Omissis. (n. 1 incarico)

euro 3.732,81 euro 2.426,33 euro 2.110,26 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. Omissis (n. 4 incarichi)

euro 9.129,86 euro 5.934,41 euro 4.037,99 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. Omissis euro 4.838,86 euro 3.145,26 euro 1.921,26 Bilancio 2015 - Risorse correnti

AVV. Omissis (n. 1 incarico)

euro 14.802,56 euro 9.621,66 euro 8.989,51 Bilancio 2015 - Risorse correnti

Avv. Omissis (n. 1 incarico)

euro 3.593,06 euro 2.335,49 euro 2.335,49 Bilancio 2015 - Risorse correnti

TOTALE D.F.B. AVVOCATURA DA FINANZIARE NEL 2015: euro 103.465,30

TOTALE D.F.B. AVVOCATURA DA FINANZIARE NEL 2016: euro 202.321,66 +

euro 25.903,52

55

Ad integrazione della predetta tabella, viene segnalato un ulteriore debito per lo

svolgimento di n. 242 incarichi ( di cui n. 208 per giudizi conclusi e n.24 per giudizi

ancora pendenti) conferiti dal 1997 al 2010. Tale importo risulta transatto, a

tacitazione di ogni pretesa, per un ammontare onnicomprensivo di euro 430.000,00.

Dal piano risulta che la spesa da riconoscere ed imputare all’esercizio 2016, al netto

della quota finanziata dai residui passivi di bilancio, è pari ad euro 202.312,66.

Nella descritta definizione dei rapporti intercorrenti con la controparte, l’Avvocato

comunale ha “accertato l’effettivo svolgimento dell’attività difensiva (…) e

l’applicazione dei minimi della tariffa professionale” (cfr. pag. 31 delibera 114/14).

Ai suddetti fini, al professionista incaricato è stata effettuata una decurtazione sul

totale dei compensi dovuti del 35%, in ragione anche della grave situazione

finanziaria dell’ente.

Con atto di indirizzo della Giunta comunale sono stati individuati i parametri per la

definizione delle posizioni debitorie del Comune inerenti a tutti gli incarichi conferiti,

sia per i giudizi conclusi sia per quelli ancora pendenti (Cfr. deliberazione di G.C.

n.141 del 16 dicembre 2014). L’Organo di gestione ha in tal modo precisato a quale

arricchimento, inteso come risparmio di spesa, debba in concreto farsi riferimento per

le situazioni che configurano debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1,

lett. e) TUEL (cfr. anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la

Liguria, deliberazione n.55/2013, avuto riguardo alla necessità di valutazione

dell’utilità della prestazione, che costituisce l’altro connotato essenziale dell’istituto

in esame).

L’attività di ricognizione in tale ambito è risultata particolarmente complessa.

Dal citato atto di indirizzo risulta infatti che “ (…) presso l’Avvocatura comunale

erano pervenute numerose fatture di avvocati per importi eccedenti l’impegno di

spesa assunto. Gli impegni infatti erano stati assunti ex art. 183 TUEL, ma per

importi a volte simbolici, in alcuni casi pari solo all’importo dell’acconto accordato

al professionista, a volte comunque insufficienti a coprire l’ammontare del compenso

finale; alcune delibere, risalenti agli anni 90, sono del tutto prive di impegno

56

contabile. A conclusione dei relativi giudizi e a distanza di molti anni, in mancanza

di preventivi di spesa redatti al conferimento dell’incarico, le parcelle legali emesse

(…) esorbitano notevolmente rispetto all’impegno originariamente adottato” (cfr.

pag. 1 della relazione istruttoria allegata alla delibera 141/2014)3.

Nel piano si segnala che “Ai debiti ancora da riconoscere finora elencati, bisogna

aggiungere l’importo di euro 908.995,48 corrispondente ad assegnazioni presso il

tesoriere avvenute in pregressi esercizi che devono ancora trovare sistemazione

contabile nel bilancio dell’Ente, per la successiva emissione di mandati di

pagamento a copertura del sospeso”(cfr. pag. 34 del piano di riequilibrio).

Quanto allo stato del contenzioso, nel piano risulta richiamata per relationem

l’apposita tabella predisposta dal Settore Avvocatura in data 01.10.2013, in riscontro

a specifica richiesta avanzata dal Vice sindaco e dall’Assessore al bilancio (Cfr.

punto 9.3 del piano- allegato n. 35- ). In tale documento, vengono elencati in

dettaglio i procedimenti instaurati dal 2007, con indicazione sintetica, per ciascun

giudizio, della sua genesi, delle ragioni addotte dalla controparte, delle sottostanti

carenze amministrativo-gestionali, dell’importo richiesto e delle probabilità di

soccombenza. L’ente risulta destinatario di n. 310 atti di citazione per risarcimento

danni da insidie stradali e non risulta sottoscritta alcuna polizza di responsabilità

civile che tenga indenne l’Amministrazione dalle suddette richieste.

Nel piano tuttavia si evidenzia che, con riferimento a 66 giudizi “ è presente la

garanzia assicurativa della ditta che, all’epoca del fatto, era titolare dell’appalto dei

lavori di manutenzione stradale”. (cfr. pag. 21 della delibera 114/2014).Orbene, a

3 In tale contesto, alla luce dell'aleatorietà dell'iter dei giudizi e della conseguente assenza di basi oggettive sulla scorta delle quali assumere gli impegni di spesa ai sensi dell’art. 183 TUEL, la Giunta comunale, già con deliberazione n. 84 del 17.12.2013 aveva disposto “l’avvio della procedura tesa all’affidamento dell’incarico per il patrocinio, la difesa,

l’assistenza e la rappresentanza del Comune di Marano di Napoli in sede civile ed amministrativa" nei giudizi in cui il Comune non può essere rappresentato dall’Avvocato interno, al fine di predeterminare gli aspetti economici e sostanziali delle prestazioni richieste. Il responsabile del Servizio Avvocatura predisponeva apposita determinazione che, ritenuta in contrasto con i riferiti indirizzi, non veniva resa efficace. Il dirigente dell’Area Vigilanza (individuato con deliberazione di G.C. n. 100 del 16 09.2014) con determina n. 689 del 28 ottobre 2014, provvedeva all’approvazione di un apposito avviso e dell’allegato schema di contratto. Le prestazioni oggetto dell’incarico comprendevano un’attività di assistenza e consulenza nelle materie e questioni che potessero generare costituzioni in giudizio e vertenze, la resa di periodiche relazioni in ordine all’attività posta in essere anche in via stragiudiziale nonché la rappresentanza e difesa nei giudizi in materia civile (di primo e secondo grado) ed in quella amministrativa e contabile (di primo grado).

57

tale ultimo riguardo, si fa presente che l’ art. 30, comma 3, della Legge 109/94,

trasfuso poi nell’ art. 129 del d.lgs. 12 aprile 2006 in vigore fino al 17 aprile 2016

disponeva l’obbligo dell’esecutore dei lavori di stipulare una polizza assicurativa che

tenesse indenne l’amministrazione aggiudicatrice da tutti i rischi di esecuzione da

qualsiasi causa determinati e che prevedesse anche una garanzia di responsabilità

civile per danni a terzi nell’esecuzione dei lavori sino alla data di emissione del

certificato di collaudo provvisorio. Pertanto la copertura assicurativa prevista dalla

citata disposizione, vigente all’epoca dei fatti, concerne esclusivamente l’attività di

esecuzione dei lavori. Ciò non esclude che l’oggetto della polizza potesse essere

ampliato in ragione dello specifico oggetto del contratto. Il riferimento va alle attività

di vigilanza e di intervento sulla porzione di demanio stradale oggetto di affidamento

che, solo se espressamente posti a carico dell’appaltatore quali ulteriori obblighi

contrattuali, postulano in capo a detto soggetto una presunzione di responsabilità ai

sensi dell’art. 2051 c.c. (Cfr. T.A.R. della Campania, sentenza n. 4118 del 6 aprile

2004, nonché Consiglio di Stato, decisione n.3736 del 7 luglio 2005). Solo una

siffatta copertura assicurativa mediante individuazione di un soggetto coobbligato

avverso il quale rivalersi nei casi (frequenti) in cui i terzi danneggiati azionino un

giudizio di responsabilità consentirebbe di contenere i rilevanti esborsi economici in

tale ambito.

La Giunta, con deliberazione n. 93 del 23/07/2014 recante atti di indirizzo in materia

di sinistri stradali, insidie e trabocchetti, ha individuato una procedura deflattiva del

contenzioso attraverso la quale giungere, in presenza delle necessarie condizioni, al

componimento bonario delle insorgenti liti (cfr. allegato al piano n. 36). In detto atto

si prescrive che sia formato e detenuto, presso la competente articolazione dell’Area

tecnica, un apposito registro in cui riportare cronologicamente gli interventi

manutentivi effettuati nonché lo stato della segnaletica esistente, corredati di

fotografie attestanti lo stato dei luoghi, stante la presunzione in capo all’Ente della

responsabilità per danni cagionati da cose in custodia. Ciò in quanto le azioni

giudiziarie, “all’attualità, vedono nel 99% dei casi il Comune soccombente giacchè

58

la difesa dell’ente non viene articolata su elementi certi e probatori e la definizione

della lite viene quasi sempre determinata sulla scorta di dichiarazioni testimoniali di

parte” (cfr. pag. 6 deliberazione n. 93 del 23/07/2014).

L’elenco dei giudizi in corso comprende inoltre n. 104 vertenze derivanti da richieste

di annullamento di ingiunzioni fiscali e/o di altri atti di addebito del corrispettivo del

servizio idrico, per i quali il rischio di soccombenza è ritenuto di media entità.

Inoltre sussistono n.136 giudizi incardinati presso il Tar per impugnazione di

provvedimenti edilizi adottati dall’ente, riguardanti per lo più ordinanze di

demolizione. L’incidenza del contezioso in tale ambito è ritenuta indeterminabile, la

probabilità di soccombenza bassa, anche con riferimento ai casi di intervenuto

annullamento degli inerenti provvedimenti repressivi.

L’Ente, a fronte della presenza di oneri latenti afferenti un contenzioso quantificato in

via provvisoria in circa 23 milioni di euro (cfr. la già richiamata nota del competente

Settore allegata al piano di riequilibrio – all. 36), ne ha stimato le ricadute negli anni

di svolgimento della procedura in esame per un importo pari ad euro 1.150.000,00,

successivamente rideterminato in euro 1.340.000,00. Al riguardo sono stati previsti

accantonamenti con imputazione a decorrere dall’esercizio 2018 e per tutto il secondo

quinquennio dell’arco decennale di durata del piano (cfr. pag 58 del piano).

g). tributi locali e Servizi a domanda individuale.

Nel piano di riequilibrio non si dà conto degli andamenti pregressi dei tributi locali e

della gestione del servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani e del servizio

acquedotto. L’ente, con delibera del Commissario straordinario n. 83 del 07/06/2013

(cfr. all. n. 61 alla delibera n. 114/2014) ha stabilito di approvare un tasso di

copertura dei servizi di refezione scolastica nella misura del 50% della dotazione del

correlato capitolo di spesa n. 461 “e degli eventuali altri capitoli di spesa”

concernenti il medesimo servizio. Nelle prospettazioni del dirigente proponente non è

quindi individuata in modo univoco l’entità del relativo costo di gestione.

59

Quanto all’altro servizio offerto agli utenti (lampade votive ed altri servizi cimiteriali

quali inumazione, tumulazione, esumazione, estumulazioni e traslazioni), il predetto

Organo straordinario, con deliberazione n. 32 del 10/10/2012 (cfr. all. n. 23 alla

delibera 114/2014), ha provveduto all’aggiornamento delle relative tariffe.

Dall’esame del contenuto del menzionato atto non è dato evincere la misura

percentuale dei costi da finanziarsi mediante il vigente regime tariffario.

Inoltre, con riferimento al servizio di illuminazione votiva, le cui tariffe “non

risultavano essere mai state approvate” (cfr. pag. 40 del piano) l’Ente non escludeva

di poter adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante il

ricorso ad un operatore economico (Cfr. quanto espresso nel preambolo della delibera

32/2012). Tale evenienza, ferma restando la facoltà della gestione diretta in capo

all’Ente (Cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, 11 febbraio 2013), avrebbe quanto

meno richiesto una preliminare comparazione fra i costi di gestione in essere e gli

esborsi necessari all’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica. Il

responsabile finanziario dell’Ente ha specificato che la delibera di approvazione delle

tariffe suddette rappresenta l’“atto preliminare alla gara per la concessione del

servizio, aggiudicata dalla Stazione unica appaltante alla fine del 2013” ( Cfr.

relazione del 22.09.2014, allegata alla delibera 82/2014).

5. Il Piano di riequilibrio – I fattori di squilibrio.

Il piano di riequilibrio del Comune di Marano è articolato in due parti: la prima parte

è dedicata all’esame dei fattori e delle cause di squilibrio, la seconda al risanamento.

L’analisi delle criticità, effettuata dall’ente alla luce dei risultati del rendiconto 2013 e

della relazione del responsabile finanziario acclusa alla delibera di adesione alla

procedura in esame, ha evidenziato le seguenti problematiche:

a) disavanzo di amministrazione da rendiconto 2013, pari a euro - 16.225.904,99;

b) emersione di esposizioni debitorie pregresse provvisoriamente quantificate in

euro 2.714.171,26;

c) anticipazioni di tesoreria non restituite al 31.12 per euro 1.100.918,15;

60

Nella seguente tabella vengono riportati i fattori di squilibrio individuati nel piano

con la relativa quantificazione:

FATTORI DI SQUILIBRIO

Descrizione Importo

Disavanzo d'amministrazione da ripianare al

31/12/2013 euro16.225.904,99

Debiti fuori bilancio da riconoscere e finanziare ( Cfr.

pag. 57-58 del piano) euro 3.828.622,91

Passività potenziali da contenzioso ( Cfr. pag 58 del

piano) euro 1.340.000,00

TOTALE SQUILIBRIO DI BILANCIO euro 21.394.527,90

Nei paragrafi successivi si procede all’analisi dei singoli fattori di squilibrio e, a

seguire, delle correlate misure definite nel piano.

Tale analisi ha tenuto conto della gestione nel frattempo avutasi dall’approvazione

del piano fino all’invio della relazione ministeriale alla Sezione della Corte dei conti.

Lo stesso Ente, nelle memorie del 2.03.2018, evidenzia il “(…) lunghissimo lasso di

tempo trascorso dall'approvazione del piano pluriennale di riequilibrio da parte

dell'Ente avvenuta il 27/12/2014 e la definizione della relazione prevista dall'art. 234

— quater del TUEL da parte della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti

locali rilasciata in data 19/10/2017 e dell'avvio dell'istruttoria da parte della Corte

dei Conti possibile solo successivamente alla ricezione della citata relazione. ln

questo lungo periodo e successivamente all'approvazione della versione originale del

PRFP sono stati approvati dall'Ente tre rendiconti (2014 — 2015 — 2016) (…)” (cfr.

pag. 16 delle citate memorie).

5.1. Il disavanzo di amministrazione.

61

Il disavanzo di amministrazione risultante dal rendiconto del 2013 è posto a

fondamento della scelta effettuata con la deliberazione n. 82/2014, attesa

l’impossibilità di ricondurre in equilibrio la gestione in sede di ricognizione sullo

stato di attuazione dei programmi ai sensi dell’art. 193, comma 2 TUEL (Cfr. supra

par. 2 e 4 b).

L’emersione di tale squilibrio è da ricondurre all’operazione di riaccertamento dei

residui effettuata dall’Ente a decorrere dal 2012 a seguito dei rilievi di questa Sezione

circa la sussistenza di una rilevante mole di crediti relativi ai cespiti di più stretta

competenza dell’Ente (entrate tributarie ed extratributarie), caratterizzati da un basso

tasso di movimentazione, pari rispettivamente al 7,61% ed all’11,66% (Cfr. Corte dei

conti, sez. reg. Campania, delibera n. 225/2012).

In detta sede il responsabile dell’Area finanziaria al riguardo così si esprime

“Nell’ambito della rendicontazione 2013 si è dato luogo alla verifica della

permanenza degli equilibri finanziari derivanti dalla gestione residui. Si è

provveduto ad una verifica del mantenimento tra i residui attivi di quelli aventi

maggiore anzianità, nonché di quelli di più recente formazione in relazione ad una

prudente valutazione della loro fisiologica esigibilità. La verifica si è concentrata sui

residui attivi derivati dalle imposte ICI e TARSU e dai proventi del settore idrico

degli ultimi dieci anni che ammontavano, prima del riaccertamento in sede di

redazione del rendiconto 2013, ad un totale di 47 milioni di euro. In relazione a tali

crediti, legittimamente iscritti nei residui attivi in quanto assistiti da titoli giuridici

conformi al dettato normativo, si è effettuata una valutazione della relativa esigibilità

in relazione alla loro anzianità e all’entità delle riscossioni effettuate negli ultimi

esercizi. Tale verifica ha portato allo stralcio dal conto del bilancio di quota di tali

residui, in quanto di dubbia esigibilità, per l’importo complessivo di 33,8 milioni di

euro (esercizi di provenienza dal 2000 al 2011)” (cfr. pag. 4, deliberazione 82/2014).

L’operazione in parola, finalizzata all’emersione di un risultato di amministrazione

attendibile, faceva seguito ad una pregressa operazione di stralcio, evidentemente

sommaria, che aveva comportato l’azzeramento della posta a carattere provvisionale

62

costituita per complessivi euro 11.530.520,90 in ossequio ad un istituto (FSC) già

previsto nel previgente principio contabile n. 2, punto 14 e valorizzato dall’art. 6,

comma 17, del D.L. n. 95/2012.

In sintesi, a fronte del disavanzo come sopra indicato, erano state previste le seguenti

10 annualità da ripianare in ciascun esercizio:

Anno Quota

2014 8,01 1.300.000,00

2015 6,16 1.000.000,00

2016 7,40 1.200.000,00

2017 8,94 1.450.000:00

2018 9,40 1.525.904,99

2019 12,02 1.950.000,00

2020 1 2,02 1.950.000,00

2021 12,02 1.950.000,00

2022 12,02 1.950.000,00

2023 12,02 1.950.000,00

16.225.904,99

L’entità di detto disavanzo è stata successivamente rideterminata in euro -

8.703.685,47 al 31.12.2014.

Conseguentemente, l’Ente ha proceduto ad una rimodulazione del piano, diminuendo

la quota del disavanzo da imputare alle restanti annualità. Nella relazione finale

rassegnata dalla Commissione si evidenzia che “La quota del disavanzo di

amministrazione iniziale, subisce una forte contrazione (…)"(cfr. pag. 3 della

relazione). Al “31.12.2014 il disavanzo di amministrazione da recuperare è di - euro

8.703.685,47, in quanto nell’anno 2014 è stato recuperato l’importo di euro

7.522.219,52. Di seguito i nuovi importi rideterminati, nella tabella:

63

quota di ripiano per anno

2015 euro 583.126,15

2016 euro 699.751,38

2017 euro 845.532,91

2018 euro 889.795,10

2019 euro 1.137.095,99

2020 euro 1.137.095,99

2021 euro 1.137.095,99

2022 euro 1.137.095,99

2023 euro 1.137.095,99

(…)”.

(cfr. pag. 16 della relazione che richiama il piano rimodulato con deliberazione 51 del

31/08/2015).

Nella prima annualità del piano (il 2014) “la quota prevista di disavanzo da

ripianare era di euro 1.300.000,00, che per effetto della gestione del bilancio 2014, è

rideterminata nell’importo maggiore di euro 1.789.517,00 (cfr. pag. 16 della

relazione ministeriale)”.

Tuttavia, dalla documentazione in atti si evidenzia che il recupero indicato

conseguiva da un avanzo della gestione corrente pari ad euro 1.789.517,00 e da un

risultato positivo della gestione residui per euro 5.216.028,70, di cui euro

4.484.389,85 relativi allo stralcio di residui passivi della gestione corrente non

vincolata.

Per cui, già con la delibera 250/2017 di questa Sezione, veniva contestato che questa

attività di stralcio, in quanto intempestiva rispetto all’approvazione del piano e

conseguenzialmente alla corretta quantificazione dei fattori di squilibrio, sembrava

connotarsi come un quid novi rispetto alla iniziale situazione di squilibrio dei residui,

rilevata in sede di accesso alla procedura di riequilibrio.

L’ente sollecitato a chiarire i motivi di tale intempestiva attività ricognitiva, che ha di

fatto comportato una rideterminazione dell’entità dello squilibrio afferente la gestione

64

in parola, dopo l’ordinanza citata, non ha controdedotto alcunchè, limitandosi a

richiamare le predette risultanze contabili.

Successivamente, nelle memorie del 2/3/2018 il Comune ammette che “una più

attenta e tempestiva attività di riaccertamento dei residui con particolare riferimento

ai residui passivi avrebbe consentito di determinare in sede di prima approvazione

del PRFP un disavanzo ordinario inferiore a quello poi effettivamente quantificato e

non la sensazione di trovarsi di fronte ad un "quid novi" come giustamente definito a

pag. 6 della relazione di codesta Corte. Il disallineamento temporale e la

conseguente intempestività della revisione dei residui passivi rispetto agli attivi è

stata determinata del disordine organizzativo (…). Le misure organizzative adottate

dalla Commissione Straordinaria (…) consentono oggi di governare in modo più

efficacie i processi ed inoltre in merito al riaccertamento dei residui in vista del

rendiconto 2017 è stata emanata dall'Area Finanziaria la direttiva operativa prot.

6973/2018 del 27/02/2018 (allegato 1) contenente modalità precise da seguire per il

riaccertamento al fine di garantirne la piena rispondenza ai principi contabili” ( cfr.

pag. 17 memorie prot. n. 2/3/2018).

Tuttavia, è evidente che l’analisi del piano deve tenere in considerazione la situazione

complessiva dell’ente a partire dal primo anno di gestione del piano e non basarsi

esclusivamente su un’analisi prognostica delle misure poste in essere al termine del

2017 e non contemplate in sede di iniziale stesura del Piano.

In sintesi, il riassorbimento del disavanzo nel primo anno di gestione, pari ad euro

7.522.219,52, si correla anche e soprattutto al consistente stralcio di esposizioni

debitorie pregresse relative a spese di funzionamento (Cfr. nota di riscontro acquisita

in data 22.01.2018, pag.3).

Successivamente per effetto del passaggio alla contabilità finanziaria armonizzata

l’ente procede all’operazione di riaccertamento straordinario all’01.01.2015, nei

termini e con le modalità stabilite dall’art. 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011. A

seguito di questo accertamento il disavanzo aggiuntivo di amministrazione netto

viene quantificato in euro 22.642.367,41 comportando una rideterminazione, in

65

aumento delle suddette quote, per euro 754.745,57. Il tutto come di seguito

schematicamente rappresentato:

Descrizione Sub-totali Totali

MAGGIORE DISAVANZO Dl AMMINISTRAZIONE DA

RIPIANARE A CARICO DEL BILANCIO

euro

41.390.247,47

Svincolo quote vincolate determinate a seguito di vincoli

formalmente attribuiti dall'Ente

euro 16.650,74

Svincolo quote vincolate destinate ad investimenti, escluse

quelle finanziate da debito

euro 0,00

Utilizzo della quota accantonata nel risultato di

amministrazione, a seguito dell'acquisizione della Anticipazione

di liquidità ex D.L. 35/2013, per l'accantonamento al Fondo

crediti di dubbia esigibilità nel risultato di amministrazione

euro

18.731.229,52

Destinazione avanzo tecnico (art. 3, co. 14, d.Lgs. n. 118/2011)

Quota da ripianare a carico dei bilanci fino al 2044 euro

22.642.367,21

Quota annua euro

754.745,57

Numero di anni (max 30) N. 30

RESIDUO DA FINANZIARE ZERO

Tale quota annua, a seguito di specifico rilievo ministeriale, viene rideterminata in

euro 1.337.871,52.

Il maggiore disavanzo, calcolato ai sensi del suindicato decreto ed oggetto del ripiano

trentennale ex art. 3, comma 16, del D.lgs. n. 118/2011 (Cfr. deliberazione di C.C. n.

37 del 13.07.2015), scaturiva dalla differenza tra il risultato di amministrazione

formale a rendiconto 2014, pari a euro - 8.703.685,47, (espresso dalla somma

algebrica tra differenza residui e cassa) e risultato di amministrazione armonizzato,

pari a euro - 50.093.932,94; Nella relazione ministeriale si evidenzia l’“approvazione

66

del conto consuntivo 2015, con deliberazione del C.S. n. 7 del 06.06.2016 con un

disavanzo di amministrazione di - euro 29.197.464,60 (ulteriormente modificato in

sede di approvazione del conto consuntivo 2016). (…) Al 31.12.2015, il disavanzo di

amministrazione è stato rideterminato in euro 41.846.890,91, con una riduzione di

euro 8.230.391,39 rispetto al disavanzo accertato all’1/01/2015” (cfr. pagg. 3 e 6

della relazione della commissione). L’ente, con la riferita nota del 24/07/2017,

precisa che “il rendiconto della gestione 2015 (…) chiude con un disavanzo di

amministrazione di -euro 29.197.464,60 , derivante dall’avanzo al 31.12.2015 di

euro 19.932.568,91, cui si aggiungono i fondi vincolati ed accantonati che non

trovano adeguata copertura rispettivamente per euro 2.775.102,36 ed euro

46.354.931,15(cfr. pag. 4 della nota del 24/07/2017).

Disavanzo al 31.12.2014 -euro 8.703.645,47

Maggior disavanzo all’01.01.2015 -euro 22.642.367,21

Totale disavanzo all’01.01.2015 -euro 31.346.052,68

Disavanzo di amministrazione al

31.12.15

-euro 29.197.464,60

Quota recuperata nel 2015 euro 2.148.588,08

Quota imputata al 2015 euro 1.337.871,52

Maggior ripiano euro 810.716,36

Tuttavia, il rendiconto della gestione 2015 evidenzia un disavanzo di competenza pari

a euro -1.166.512,79, compensato da un saldo della gestione residui, positivo per euro

9.767.461,24 (cfr. tabella Siquel 1.2.10.5, nella quale risultano eliminati residui attivi

per euro 26.734.885,51 e residui passivi per euro 35.446.409,71). La gestione residui,

da fattore di squilibrio, rilevato ex ante in sede di accesso alla procedura di

riequilibrio, anche per il 2015 diviene misura di riassorbimento del disavanzo

medesimo. Infatti anche nell’esercizio 2015, il ritmo di riduzione degli obiettivi si

riduce per effetto di strutturali rilevanti cancellazioni di residui, in special modo del

67

titolo II, senza che venga data specifica evidenza, in sede di rendicontazione, ai

vincoli che ne conseguono.

Ciò posto, con l’ordinanza istruttoria 250/2017 la Sezione regionale chiedeva

all’Ente, con riferimento alle operazioni di riaccertamento ordinario post

armonizzazione, di fornire specifici chiarimenti sui residui passivi di parte capitale

cancellati, pari ad euro 28.162.546,78 soprattutto con riferimento alla differenza

negativa, pari ad euro 4.884.955,02, rispetto alle cancellazioni degli omologhi residui

attivi di parte capitale, pari ad euro 23.237.649,76. Il tutto da comprovarsi mediante

specifica evidenza documentale.

Il responsabile del Settore Bilancio, nella nota di riscontro, ha confermato che il

risultato di amministrazione 2015 “è ulteriormente migliorato rispetto al 2014 per

effetto della gestione residui come da seguente tabella”

Maggiori residui attivi euro1.147.450,62

Minori residui attivi euro 26.826.399,09

Minori residui passivi euro 35.446.409,71

Saldo gestione residui euro 9.767.461,24

(cfr. pag. 6 delle memorie n. 208 del 22.01.2018)

Il Comune specifica altresì che “la cancellazione dei residui attivi e passivi anno

2015, pari rispettivamente ad euro 26.826.399,09 ed euro 35.446.409,71 sono da

ricondursi al complesso delle operazioni di riaccertamento straordinario e ordinario

dell’anno (avvenute entrambe nell’anno 2015) e che le cifre (…) relative alla parte

capitale di cui alla richiesta istruttoria, euro 23.237.649,76 ed euro 28.162.546,78

sono una parte(…) delle stesse. In particolare la differenza pari ad euro

4.884.955,02 è giustificata (…) dalle reimputazioni effettuate in sede di

riaccertamento straordinario all’01.01.2015 (cancellazione del residuo passivo e

attivo con contestuale reiscrizione degli impegni e degli accertamenti nello stesso

anno 2015, con un differenziale pari al FPV parte capitale di euro 3.830.917,93 e

per la restante parte, euro 1.054.037,79 dalla cancellazione di residui passivi

68

p/capitale finanziati: euro 740.075,16 da entrate destinate dall’ente(…), euro

21.496,06 art. 208 CDS confluite nel vincolo relativo - euro 115.000,00 relativo ad

un trasferimento da parte della regione per l’acquisto di scuola bus confluito nel

vincolo trasferimenti ed euro 177.466,57 mutui della Cassa DD.PP. , confluito nel

vincolo Mutui come da schema ( all.5.1) che segue:

RR. PP. TIT.2 Canc. C/Residui euro 28.162.546,78

RR. AA. TIT.4 Canc. C/Residui euro 23.237.649,76

RR. AA. TIT.6 Canc. C/Residui euro 39.941,30

Sbilancio P/CAP euro 4.884.955,72

FPV da RSR euro 3.830.917,93

ART. 208 CdS euro 21.496,06

Trasferimenti euro 115.000,00

Mutui euro 177.466,57

Entrate libere euro 740.075,16

Quadratura euro 4.884.955,72

(…)”.

(cfr. pag. 8 delle memorie n. 208 del 22.01.2018)

Al riguardo si evidenzia che le suddette operazioni rilevano un’impropria

commistione degli effetti sul risultato di amministrazione 2015.

In particolare, appare inconferente il richiamo alle operazioni di riaccertamento

straordinario dei residui (di cui all’allegato 4.2 al d.lgs. 118/2011 punto 9.3) e alle

operazioni di cancellazione e reimputazione di dette partite comportanti la

determinazione del fondo pluriennale vincolato all’01.01.2015. Infatti solo la

dinamica complessiva del fondo pluriennale vincolato in spesa a rendiconto

costituisce l’indicatore chiaro per le relative verifiche sulla gestione. Come noto, il

riaccertamento straordinario esige una riclassificazione temporale dell’ammontare dei

residui attivi e passivi. In caso di eccedenza dei secondi sui primi, il fondo

69

pluriennale vincolato è lo strumento che esprime contabilmente la distanza temporale

intercorrente tra risorse acquisite ed il loro impiego.

Infatti, il FPV rappresenta il cardine concettuale ed operativo del principio della

competenza finanziaria potenziata, necessario a bilanciare uno squilibrio di esigibilità

fra crediti e debiti, ma non di risorse. A rendiconto, solo la cancellazione di un

impegno (debito) finanziato dal fondo pluriennale vincolato comporta la necessità di

procedere alla contestuale riduzione di una corrispondente quota del fondo

pluriennale vincolato, con liberazione di risorse a favore del risultato di

amministrazione (i.e. le cosiddette economie di impegno). Viceversa secondo le

prospettazioni dell’ente, in base alla documentazione acquisita, il miglioramento del

risultato di amministrazione al termine del 2015, nel contesto della nuova contabilità

armonizzata ed in virtù del riaccertamento straordinario, sembra conseguire alla

gestione residui, sviluppata con le operazioni di reimputazione, come sopra

quantificate.

Nelle memorie da ultimo acquisite vengono nuovamente ripercorsi i prospetti dei

residui reimputati dopo il riaccertamento straordinario comportanti la determinazione

di un FPV per complessivi euro 7.374.607,25. Vengono inoltre richiamati i prospetti

sui residui cancellati (ante 2015) a seguito di operazioni di riaccertamento

straordinario e ordinario.

Tuttavia, non è sufficientemente chiarito come tali operazioni complessive da

riaccertamento abbiano comportato effetti di rilievo sul risultato di amministrazione.

In particolare, il recupero del disavanzo sembra discendere dalla consistente

riduzione di quota del FPV con la contestuale liberazione di risorse a favore del

risultato di amministrazione.

Al riguardo, quanto alla commistione degli effetti sul risultato di amministrazione

2015 delle operazioni di riaccertamento straordinario ed ordinario in adunanza il

responsabile finanziario del Comune ha affermato che ritiene corretta la

quantificazione del risultato di amministrazione scaturito in esito alle stesse.

70

Con riferimento al 2016, con atto del Commissario straordinario n. 56 del

15/05/2017, è stato approvato il rendiconto della gestione 2016, che evidenzia un

risultato di amministrazione al 31/12/2016, pari ad euro - 35.859.823,77. In detta

delibera si rileva il recupero del disavanzo complessivo per ulteriori euro

6.204.239,51, dando atto del ripiano integrale delle quote di disavanzo ordinario

decennale, nonché di quello da extradeficit nel frattempo rideterminato in euro

1.379.119,89, alla luce della deliberazione di questa Sezione n. 1/2017/PRSP. L’Ente,

infatti, a seguito di specifico rilievo ministeriale, con la citata deliberazione, in ordine

all’utilizzo del fondo anticipazioni di liquidità ai fini dell’accantonamento al fondo

crediti di dubbia esigibilità, ex art. 2, comma 6 del D.L. 78/2015, ha inteso adeguarsi

ai limiti applicativi definiti dalla sopra richiamata deliberazione “nella misura

implicita (massima) della riscossione in conto residui di anno in anno intervenuta”

(cfr. Corte conti, sez. contr. Campania, n. 1/2017/PRSP).

Il responsabile finanziario, nella nota del 27.04.2017 (cfr. pag. 10) così si esprime:

“pertanto, per effetto della gestione in conto competenza 2016, si è data copertura

alla quota di disavanzo imputata alla terza annualità del piano di riequilibrio

finanziario (bilancio di previsione 2016), per euro 699.751,38 e la quota del maggior

disavanzo da RSR pari a euro 1.379.119,89, oltre che allo sbilancio della gestione

dei residui”. Nella delibera commissariale sopra citata (56/2017) si attesta l’integrale

recupero del disavanzo ordinario, pari a euro-16.225.904,99 e delle quote da

extradeficit di euro 1.379.119,89 imputate alle annualità 2015 e 2016.

Nell’anno in parola l’Ente ha conseguito un avanzo della gestione di competenza pari

ad euro 2.775.579,64. Il saldo della gestione residui, riportato nel prospetto di

conciliazione del risultato di amministrazione compilato dall’Organo di revisione

(cfr. pag. 13 della relazione allegata alla surriferita delibera n. 56/2017 di

approvazione del rendiconto), evidenzia un risultato positivo di euro 513.149,52,

laddove la già citata relazione del responsabile finanziario evidenzia un saldo

negativo per euro 1.374.183,66.

71

L’Ente sollecitato ad esplicitare le motivazioni di detta discordanza ed a chiarire a

quali titoli afferiscano le cancellazioni dei residui passivi intervenute per euro

5.779.563,59 (tale importo non concorda con quello indicato dal responsabile

finanziario in euro 3.545.771,12) ha evidenziato “che la relazione del 27/04 (2017,

ndr) si basa su dati del preconsuntivo, in seguito aggiornati con la delibera n.

56/2017 relativa al rendiconto 2016 sui quali si basa il prospetto dei revisori. In

particolare, risulta differente il dato relativo ai “Minori residui passivi” che

presenta un totale di euro 5.779.563,59 rispetto a euro 3.545.771,12 indicato nella

relazione del 27/04” (cfr. pag. 13-14 della nota n. 208 del 22.01.2018). Le

cancellazioni dei residui relativi alle spese in c/capitale, pari ad euro 3.571.121,71,

risultano correlate ad omologhi “(…) accertamenti annullati al titolo 4 “entrate in

c/capitale” e 6 “Accensione prestiti” per un totale di euro 3.423.351,63 con una

differenza pari ad euro 147.770,08 di cui: euro 22.540,66 sono da ritenersi economie

“libere” in quanto finanziate da “entrate destinate dall’ente” (…). e la restante parte

euro 125.229,42 è confluita nel vincolo costituito per “mutui contratti dall’ente” (cfr.

pag. 14 della nota n. 208 del 22.01.2018).

Al riguardo, si rileva che l’eliminazione di impegni impropri (i.e. i cosiddetti residui

di stanziamento che, ai sensi del previgente art. 183, comma 5 TUEL consentivano

l’assunzione di correlati “impegni automatici” in assenza di obbligazioni

giuridicamente perfezionate), avrebbe dovuto essere effettuata in sede di

riaccertamento straordinario (cfr. allegato n. 4/2 al D. Lgs. 118/2011, punto 9).

Conclusivamente, alla luce di quanto evidenziato, il descritto riassorbimento,

registrato in un periodo di transizione fra la classica contabilità finanziaria e la cd.

contabilità finanziaria potenziata, per essere credibile e sufficientemente sicuro, deve

essere verificato a consuntivo in base alla parametrazione degli istituti che

concorrono a definire il nuovo risultato armonizzato.

5.1.1. Fondo crediti di dubbia esigibilità.

72

L’introduzione dei nuovi principi contabili armonizzati ha imposto all’Ente di

provvedere alla traduzione del vecchio risultato di amministrazione al 31.12.2014 in

una nuova grandezza finanziaria all’01.01.2015.

Gli aggregati maggiormente rilevanti ai fini della effettiva determinazione di tale

grandezza, riqualificata in base al principio della competenza finanziaria potenziata e

ricalcolata alla stregua del principio di prudenza, sono rappresentati da due nuovi

istituti: il FCDE ed il FAL. È l'impatto di questi ultimi, essenzialmente, a determinare

il c.d. "maggior disavanzo", ossia un extra deficit che diventa un elemento strutturale

del saldo che definisce i risultati dell'amministrazione a consuntivo.

Infatti, “laddove prima della riforma contabile si distingueva tra risultato contabile

di amministrazione e disavanzo effettivo, integrato proprio dall'insufficienza del

risultato a coprire le quote vincolate, ora si parla tout court di disavanzo e del

conseguente obbligo di rientro, ai sensi degli artt. 42, comma 12, d.lgs. n. 118/2011 e

188 TUEL" (cfr. Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, deliberazione

n.9/2016/INPR).

Il FCDE, costituito dall’Ente in sede di riaccertamento straordinario dei residui attivi

e passivi ai sensi dell’art. 3, comma 7 del D. lgs. 118/2011, è stato quantificato in

euro 36.534.088,22, con la deliberazione di G.C. n. 38 del 29/05/2015. In detta sede

venivano individuate le entrate mantenute tra i residui attivi all’01.01.2015, che

richiedevano uno specifico accantonamento calcolato sui residui relativi a recupero

evasione ICI, Sanzioni tributarie, ICP, Pubbliche affissioni, Tosap, TARSU, TARI,

Sanzioni al C.D.S, Proventi del Servizio Idrico, concessioni di loculi cimiteriali e

Proventi da utilizzo strutture sportive.

Le modalità di calcolo, secondo quanto esplicitato dal responsabile finanziario,

avvenivano tenendo conto dell’ammontare dei residui al primo gennaio di ogni anno

desunti dai rendiconti 2010-2014 e degli incassi in conto residui, delle percentuali di

riscossione calcolate con ognuna delle medie previste dall’esempio di cui all’allegato

4.2 del D. Lgs. 118/2011, dell’ammontare dei residui al 31.12.2014 e delle riscossioni

del 2015.

73

L’Ente (in applicazione del punto 3.3 e dell’esempio n.5 dell’allegato 4.2 al d.lgs.

118/2011), in sede di bilancio di previsione 2015, stanziava un’apposita posta

contabile denominata “accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità”, in

relazione ai crediti di prevedibile formazione, della loro natura e dell’andamento del

fenomeno negli ultimi cinque esercizi precedenti (cioè della media del rapporto fra

incassi ed accertamenti per ciascuna tipologia di entrata). Le categorie di entrate a tal

fine individuate afferiscono alle Sanzioni amministrative al codice della strada, a

quelle da evasione ICI, alla Tari ed ai proventi del Servizio Idrico per un ammontare

complessivo di euro 3.965.705,45.

La somma accantonata nel risultato di amministrazione 2015 scaturiva

dall’applicazione dell’indicato criterio, in esito al quale il responsabile finanziario

aveva provveduto:

• a determinare i residui al 31.12;

• a calcolare la media dei rapporti incassi/residui all’inizio di ciascun anno degli

ultimi cinque esercizi;

• a calcolare il completamento a 100 della media di riscossione più alta fra quelle

previste;

• ad applicare la suddetta percentuale all’importo complessivo dei residui;

• ad utilizzare, “per quanto riguarda i residui provenienti dalla competenza”,

quale parametro guida, la percentuale del 55% stabilita per il periodo transitorio -

segnatamente per il secondo anno - dal principio contabile di cui all’All. 4/2, § 3.3.

(cfr. Relazione sulla gestione pag. 9).

Tale percentuale, come si vedrà, è prevista esclusivamente ai fini della

determinazione del FCDE “a previsione”.

Al termine dell’esercizio (quindi al 31.12.2015), il Fondo in parola veniva

quantificato in euro 39.254.931,15, e ritenuto congruo, ancorché inferiore alla soglia

di euro 39.460.331,95 risultante dall’applicazione della regola transitoria stabilita per

il calcolo del FCDE a rendiconto 2015, che consentiva di registrare disavanzi meno

negativi (cd. metodo semplificato).

74

Ne consegue ovviamente che la quantificazione indicata risulta altresì inferiore

all’ammontare del FCDE derivante dall’applicazione del metodo ordinario. Infatti, in

base al metodo di calcolo ordinario per la determinazione del FCDE a consuntivo –

relativamente all’annualità 2015– il Fondo come indicato dallo stesso Comune,

avrebbe dovuto raggiungere l’importo di euro 44.210.383,59 (cfr. pag. 9 delle

memorie del 2.03.2018), quindi con una sottostima di euro € 4.955.452,44.

Ai fini di una maggiore chiarezza espositiva, si ricorda che il d.m. 20 maggio 2015,

inseriva all’art.2, un’importante modifica al principio contabile di cui all’allegato 4.2,

paragrafo 3.3. Tale novella prevedeva la possibilità di sottrarre dal montante dei

residui di fine 2014, gli utilizzi del fondo crediti di dubbia esigibilità effettuati per la

cancellazione-stralcio dei residui, aggiungendo poi l’importo definitivamente

accantonato a FCDE nel bilancio di previsione. Il ricorso a tale facoltà era

subordinata a valutazioni che tenessero conto “della situazione finanziaria

complessiva dell’ente e del rischio di rinviare oneri all’esercizio 2019”.

Al 31/12/2016, a consuntivo, il Comune ha calcolato il fondo utilizzando, quale

parametro guida, la percentuale di abbattimento del 55% indicata dall’allegato 4/2, §

3.3 (Cfr. relazione del Collegio dei revisori pag. 14). Pertanto, il FCDE al 31/12/2016

veniva quantificato in euro 43.008.339,28.

Tuttavia, come evincibile dal principio contabile citato, tale percentuale è prevista

esclusivamente ai fini della determinazione del FCDE “a previsione”.

A tal fine, si richiama opportunamente, quanto previsto dal citato principio contabile:

“Con riferimento agli enti locali, nel 2015 è stanziata in bilancio una quota

dell'importo dell'accantonamento quantificato nel prospetto riguardante il fondo

crediti di dubbia esigibilità allegato al bilancio di previsione pari almeno al 36 per

cento, se l'ente non ha aderito alla sperimentazione di cui all'articolo 36, e al 55 per

cento, se l'ente ha aderito alla predetta sperimentazione. Nel 2016 per tutti gli enti

locali lo stanziamento di bilancio riguardante il fondo crediti di dubbia esigibilità è

pari almeno al 55 per cento, nel 2017 è pari almeno al 70 per cento, nel 2018 è pari

75

almeno all'85 per cento e dal 2019 l'accantonamento al fondo è effettuato per l'intero

importo4”.

Nelle memorie del 2/03/2018 viene affermato che “con Deliberazione di Giunta

Comunale n. 38 del 29/05/2015 si procedeva al "Riaccertamento straordinario dei

residui attivi e passivi al 1gennaio 2015 ai sensi dell'art. 3 comma 7 del D. Lgs

118/2011 e primo accantonamento al Fondo Crediti Dubbia Esigibilità quantificato

in € 36.534.088,22. Con Deliberazione del Commissario Prefettizio n. 06 del

06/06/2016 si procedeva all'approvazione del Rendiconto della Gestione 2015

portando l'accantonamento al FCDE al 31/12/2015 a € 39.254.931,15 e al

31/12/2016 a € 43.008.339,28 ex delibera della Commissione Straordinaria n. 56 del

15/05/2017” (cfr. pag. 5 delle suddette memorie).

L’Ente, inoltre, dichiara di essersi avvalso del cd. metodo ordinario ridotto che,

secondo il Comune, “prevede, laddove l'ente abbia optato, in sede di bilancio di

previsione 2015, per una percentuale di accantonamento più bassa del 100% (…),

può avvalersi di tale riduzione anche in sede di rendiconto” (cfr. pag. 6 delle

memorie del 2.3.18)

Al riguardo riporta il seguente schema riepilogativo:

FCDE 01/01/2015 31/12/2015 31/12/2016

36.534.088,22

Metodo Ord.

Ridotto

39.254.931,15 43.008.339,28

Metodo

Semplificato

39.460.331,95 41.097.657,10

Dopo aver illustrato il metodo cd. semplificato e il metodo ordinario l’ente specifica

che “avendo (…) optato in sede di bilancio di previsione 2015 per una percentuale di

accantonamento del 36% intende ora avvalersi di tale riduzione nel rendiconto 2015

4 Integrazione prevista dall’articolo 1, comma 509, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il

2015).

76

sui residui provenienti dalla competenza 2015 (metodo ordinario ridotto). Sui residui

di anni precedenti deve essere applicato il metodo ordinario pieno" (cfr. pag. 7 delle

memorie più volte citate).

Tuttavia, è evidente l’errore in cui è incorso il Comune ritenendo applicabile a

consuntivo, una percentuale di abbattimento prevista solo “a previsione”. Si

ribadisce, quindi, che il principio contabile in esame non contempla una metodologia

di calcolo (il ridetto metodo ordinario ridotto) ulteriore rispetto a quelle ivi

espressamente definite.

Il responsabile finanziario in adunanza ha ribadito che l’ente si è avvalso di detta

metodologia confortato sul punto dalle indicazioni riportate nello schema tipo di

relazione approvata dal Consiglio Nazionale dei Dottori commercialisti ed esperti

contabili.

Tuttavia, poiché allo stato degli atti questo Ufficio non è in possesso del suddetto

documento, né si è riusciti a reperirlo da internet, non è possibile tenere in

considerazione il citato schema tipo al fine di un eventuale affidamento da parte del

Comune.

Infine, il Comune riporta stralcio della Relazione sulla gestione 2015 dell’Organo di

revisione nel quale risulta confermato che il plafond disponibile per accantonamento

fondo crediti nel rendiconto 2015, in base al metodo semplificato, doveva essere di

euro 39.460.331,95.

L’ente in sede di memorie richiama, altresì, il principio contabile 3.3 laddove prevede

che “non sono oggetto di svalutazione i crediti da altre amministrazioni pubbliche, i

crediti assistiti da fidejussione e le entrate tributarie che, sulla base dei principi

contabili di cui al paragrafo 3.7, sono accertate per cassa. Non sono altresì oggetto

di svalutazione le entrate di dubbia e difficile esazione riguardanti entrate riscosse

da un ente per conto di un altro ente e destinate ad essere versate all'ente

beneficiario finale. Il fondo crediti di dubbia esigibilità è accantonato dall'ente

beneficiario finale" (cfr. pag. 9 delle memorie del 2.3.18).

77

A tal uopo allega le seguenti tabelle:

canc. +

reimput.

RSR

Acc/ti da

esclud

Acc/ti da

svalutare Periodo FCDE Media Compl.

01/01/2015 37.128.526,37 16,292 83,708

167.532,72 2.344.259,57 24.996.402,28

159.459,66 3.457.077,82 19.358.410,13

Trattasi, come evidente, di crediti allocati ai titoli I e III; a tale ultimo riguardo, il

magistrato istruttore in adunanza, nel prendere atto di quanto sopra riportato, ha

chiesto, con riferimento alle entrate per servizio di depurazione riscosse per conto

della Regione, l’acquisizione agli atti di pertinente documentazione attestante detta

modalità di gestione. In data 9 marzo 2018 è stata trasmessa la determinazione n. 54

del 20/05/2013 (cfr. Prot. Cdc n. 1979 del 9 marzo 2018) con la quale, ai sensi

dell’art.156 del D. lgs. 152/2006, è stata approvata la convenzione con la Regione per

la determinazione e regolazione di pagamento del corrispettivo del servizio regionale

comprensoriale di depurazione. Si tratta di documentazione in riferimento alla quale

non si è potuto effettuare l’opportuna istruttoria, in quanto, come detto, acquisita

successivamente all’adunanza.

In relazione agli anni 2015 e 2016, il Comune evidenzia che applicando il metodo

semplificato, al netto delle esclusioni di € 2.344.259,57 afferenti al titolo I ed €

78

3.457.077,82 afferenti al titolo III, il FCDE doveva consistere nell’ammontare

illustrato nella seguente tabella:

(Cfr. pag. 10 delle memorie del 2.3.18)

Tuttavia, la possibilità di ricorso al metodo semplificato per la quantificazione del

FDCE è subordinata a valutazioni che tengano conto della situazione finanziaria

complessiva dell’ente e, come detto, del rischio di rinviare oneri all’esercizio 2019.

Ciò in quanto si tratta di una forma agevolata che consente di registrare disavanzi

meno negativi.

Pertanto, in relazione alla circostanza che al termine del 2016 l’ente abbia comunque

assicurato un accantonamento superiore alla soglia derivante dall’applicazione del

metodo semplificato, si ribadisce che ciò risulta ininfluente, in quanto l’ente avrebbe

dovuto applicare il metodo ordinario, non essendogli consentito il ricorso a quello

semplificato.

Invero, applicando il metodo di calcolo ordinario per la determinazione del FCDE a

consuntivo – relativamente all’annualità 2015 – il Fondo deve essere quantificato

in euro 44.210.383,59 (cfr. il dato riportato a pag. 9 delle memorie del 2.03.2018

laddove si fa espressamente riferimento a detto sistema di calcolo) quindi, come

detto, con una sottostima di euro € 4.955.452,44 rispetto al valore effettivamente

accantonato al termine dell’esercizio pari ad € 39.254.931,15.

79

In relazione all’annualità successiva, non viene fornita alcuna evidenza contabile in

ordine alla quantificazione a rendiconto 2016 dell’omologo importo conseguente

all’applicazione del metodo ordinario.

Inoltre poiché l’entità del fondo a rendiconto, come già evidenziato, è inversamente

proporzionale all’andamento, negli anni, dell’attività di riscossione (in ulteriore

flessione) dell’Ente, è possibile verosimilmente ritenere che il FCDE calcolato

dall’ente sia stato ulteriormente sottostimato al 31.12.2016.

Pertanto con riferimento a detta annualità non è possibile desumere l’entità delle

probabili e conseguenti ricadute negative sul risultato di amministrazione. In altri

termini, lo stato degli atti e della documentazione in possesso non consentono la

rappresentazione dell’effettivo stato finanziario del Comune.

Conclusivamente e solo per una maggiore chiarezza espositiva si evidenzia nella

tabella sottostante:

- quanto l’ente ha quantificato per i singoli esercizi (errando sul metodo cd.

ordinario ridotto che, come evidenziato, non è previsto dai principi contabili);

- quanto avrebbe dovuto quantificare se avesse potuto ricorrere al metodo

semplificato (che, come sopra riferito, non è possibile per il Comune di

Marano);

- quanto avrebbe dovuto correttamente quantificare secondo il metodo ordinario,

in base ai dati in possesso dell’Ufficio e allo stato incontestati dallo stesso

Comune.

Quantificato

dall’ente

Metodo

semplificato (non

accessibile all’ente)

Metodo ordinario

01.01.15 36.534.088,22

31.12.15 39.254.931,15 39.460.331,95 44.210.383,59

31.12.16 43.008.339,28 41.097.657,10

5.1.2. Extra deficit ed Alienazioni patrimoniali.

80

L’atto deliberativo n. 37/2015 individua nelle entrate correnti la fonte di

finanziamento della quota annuale del ripiano da extra deficit, nonché negli eventuali

“proventi (…) dall’alienazione dei beni patrimoniali disponibili (…) (cfr. pag. 4)”.

Contestualmente, viene stabilito che i medesimi proventi “vengano destinati

prioritariamente al finanziamento del maggior disavanzo”; per cui, con l’ordinanza

250/2017, la Sezione regionale di controllo chiedeva di indicare quali fossero le

maggiori risorse individuate a copertura del disavanzo e di relazionare in ordine alle

determinazioni successive e conseguenziali alla deliberazione della Commissione

straordinaria n. 28 del 20.03.2017, avente ad oggetto “Piano delle alienazioni e

valorizzazioni immobiliari 2017/2019 ex art. 58 D.L. 112/2008”. Si tratta, infatti, di

risorse idonee a supplire ad eventuali carenze, nell’attuazione delle misure di

aumento delle entrate genericamente intese, e che, quindi, sono indicate anche nelle

misure di risanamento del piano a carattere eventuale. Pertanto, l’analisi di tali dati

sarà effettuata in seguito nella sezione dedicata alle misure di riequilibrio.

5.2 Debiti fuori bilancio, passività potenziali e Fondo rischi.

Tra i fattori di squilibrio risulta un ammontare di debiti fuori bilancio, inizialmente

quantificati nel piano in euro 2.943.125,15 ed ascrivibili a debiti per sentenze

esecutive per euro 1.249.626,79 ed a debiti relativi ad acquisizioni di beni e servizi

senza previo impegno di spesa per euro 1.693.498,36. Gli importi indicati si

riferiscono anche all’emersione di esposizioni debitorie pregresse già riconosciute e

finanziate a decorrere dall’esercizio 2012 (cfr. schema pag. 19 del piano). Tale

evenienza sembra ricondursi ad una applicazione non rigorosa della procedura, che

assume carattere sostanziale nell’attività dell’ente. Il responsabile finanziario, in

ordine a detto profilo, sottolineava infatti quanto segue: “La ricognizione dei debiti

fuori bilancio, iniziata già a partire dal 2013, ha evidenziato anche la presenza di

alcune posizioni risalenti a pregressi esercizi per le quali non erano stati assunti i

provvedimenti dell’art. 194, nell’esercizio in cui la posizione debitoria si era

manifestata” (cfr. pag. 23 del piano). L’ente nella nota di risposta al primo

81

supplemento istruttorio ministeriale ridefinisce l’entità dello squilibrio in esame e

ridetermina i dfb in euro 4.640.564,19, di cui euro 2.945.095,49 relativi a fattispecie

già riconosciute e finanziate ed euro 1.695.468,70, da riconoscere (cfr. relazione

ministeriale pag. 10).

L’annessa tabella riepilogativa dei debiti da riconoscere ed imputare alle diverse

annualità del piano veniva marginalmente rettificata, con riferimento agli esercizi

2014 e 2015.

La Commissione Ministeriale, in ordine alla successiva ricognizione dei debiti fuori

bilancio medio tempore riconosciuti e finanziati dall’Ente, ha evidenziato che “L’ente

ha dato copertura inserendoli nel piano, debiti di cui alla lettera e) dell’art. 194 per

euro 971.447,64, nel 2015 per euro 1.019.705,63, nel 2016 per euro 718.806,44, nel

2017 per euro 569.422,93” (cfr. pag. 10 della relazione ministeriale). Ne consegue

che i debiti fuori bilancio riconosciuti e finanziati dall’Ente nel triennio 2014-2016

ammontano a complessivi euro 2.709.959,71. Nel Bilancio di previsione 2017 è stato

previsto uno stanziamento pari ad euro 1.871.500,00, a fronte di debiti da riconoscere

e finanziare per euro 1.516.564,59, come da tabella allegata alla nota del responsabile

finanziario del 27.04.2017 in riscontro ad apposita istruttoria ministeriale del

07.02.2017. Più in particolare, tale importo corrisponde alla quota di avanzo di

amministrazione accantonato a fondo rischi, stanziato inizialmente “per fronteggiare

i debiti già notificati all’ente e l’insorgenza di eventuali nuovi debiti” (cfr. pag. 11

della citata nota).

L’Ente, in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio anno 2017, ha approvato il

finanziamento delle ulteriori spese derivanti dai debiti fuori bilancio, con imputazione

alle annualità 2017, 2018 e 2019 (quest’ultima non contemplata in sede di iniziale

riparto delle spese inerenti a detto fattore di squilibrio) per un totale di euro

2.223.112,52. Nel citato atto a carattere ricognitivo, finalizzato alla copertura di tali

oneri straordinari, si è resa necessaria una variazione incrementativa dello

stanziamento iniziale dell’avanzo accantonato a fondo rischi contenzioso, per

82

ulteriori euro 2.020.000,00, dando atto di uno stanziamento aggiornato di ben euro

3.891.500,00.

Ciò premesso il responsabile finanziario dell’Ente sollecitato a dare contezza

dell’avvenuto riconoscimento e pagamento dei debiti fuori bilancio per i quali sono

state fornite le suindicate coperture ha specificato che “Nell’esercizio finanziario

2017 sono stati riconosciuti e finanziati debiti fuori bilancio per un totale di euro

559.589,86 ed euro 281.942,84 (annualità 2017 e 2018) a cui si aggiungono le

coperture finanziarie impegnate per debiti in fase di istruttoria per euro 2.580.197,18

euro 565.767,57 ed euro 700.000,00 (annualità 2017, 2018 e 2019) per un totale

complessivo di euro 3.139.787,04, anno 2017, euro 847.710,41 anno 2018, ed euro

700.000,00 anno 2019”, aggiungendo che “non si è riuscito a riconoscere tutti i

debiti in istruttoria che ad oggi risultano all’attenzione del Collegio dei revisori dei

conti per l’acquisizione del previsto parere per poi essere sottoposti alla

Commissione straordinaria per l’approvazione che avverrà presumibilmente nel

corso del mese di Gennaio del 2018” (cfr. pag. 16 della nota prot. Cdc 208 del

22.1.2018).

Le modalità operative attuate dal Comune non possono ritenersi ammissibili. Le

stesse, infatti, risultano contrarie ai principi costituzionali della corretta copertura

della spesa e della tutela degli equilibri di bilancio, stabiliti dall’art. 81, quarto

comma, Cost.

L’Ente in presenza di sopraggiunte sentenze di condanna ha ritenuto regolare l’uso di

quote del risultato di amministrazione accantonato, espandendo indebitamente la

capacità di spesa.

Come, invece, evidenziato dalla Sezione di controllo campana, con la deliberazione

238/2017/PAR, sulla base dei canoni interpretativi enucleati dalla Corte

Costituzionale (cfr. sentenze nn. 70 e 192/2017), il risultato di amministrazione

costituisce una valida copertura in competenza nella sola ipotesi di risultato positivo.

In caso di disavanzo l’Ente deve “reperire ex novo le risorse necessarie a sostenere

le spese cui erano originariamente destinate le entrate vincolate/accantonate nel

83

risultato medesimo” che sono esse stesse un debito da onorare. In altri termini la

copertura della spesa non può essere assicurata applicando le quote accantonate del

risultato di amministrazione incapiente che, d’altra parte, deve essere iscritto come

prima voce di spesa in quanto oggetto di manovra di recupero; l’utilizzazione di una

posta attiva di fatto inesistente, è incompatibile in un sistema di contrazione delle

spese oltre che irrazionale sotto il profilo strettamente contabile.

Si tratta di un principio di evidente certezza giuridica.

Nella prospettiva delineata l’Ente, al fine di dare evidenza ai debiti insorti, avrebbe

dovuto incrementare il Fondo rischi.

La valorizzazione di uno istituto a carattere preventivo e prognostico, comportando di

fatto l’emersione di quote aggiuntive di disavanzo da ripianare, costituisce lo

strumento per comprimere ulteriormente la spesa precostituendo, indirettamente, le

condizioni per il rinvenimento delle coperture necessarie per l’attivazione della

procedura di riconoscimento ex art. 194 TUEL (Corte conti, sez. reg. Campania,

n.249/2017/PAR).

Il caso del verificarsi del rischio per cui risulti accantonata specifica quota nel

risultato di amministrazione presuppone il reperimento di risorse effettive a copertura

dei debiti che il disavanzo rappresenta in ossequio ai principi di prudenza e veridicità.

Ciò in quanto nella determinazione di siffatta posta non può non considerarsi l’analisi

di sottostanti passività potenziali suscettibili di trasformarsi in debito certo.

L’utilizzo della quota accantonata nel risultato di amministrazione “(…) ha come

presupposto l’effettività del risultato di amministrazione: intanto l’utilizzo di una

quota accantonata è possibile, in quanto la stessa quota sia effettiva e coperta” (cfr.

Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, delibera n. 23/2017/PRSP).

I debiti complessivamente censiti in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio

del terzo anno di gestione del PRFP, ammontano provvisoriamente ad euro

6.458.606,98.

In sede di memorie da ultimo acquisite l’Ente ammette che “atteso che nel corso del

2017 sono giunti a sentenza, con condanna dell'ente, contenziosi per importi

84

rilevanti, censiti e alla base di accantonamenti al fondo rischi, si è ritenuto di poter

applicare una quota dei fondo rischi accantonato nel risultato di amministrazione al

31/12/2016 per coprire la spesa derivante dal riconoscimento della legittimità del

debito fuori bilancio(…). In questa condizione, l'ulteriore recupero di spazi

finanziari (…) può rivelarsi estremamente problematico” (cfr. pag. 11, memorie prot.

Cdc 1887/2018).

L’Ente, pertanto, pur condividendo pienamente quanto rilevato anche in sede di

deferimento con riferimento ai principi prima evidenziati ed esaminati dalla

giurisprudenza contabile in sede consultiva ammette che applicando correttamente i

suddetti principi avrebbe dovuto “eliminare servizi pubblici essenziali, (…)

intervenire con risoluzione di rapporti contrattuali” con “conseguente rischio di

contenzioso con gli appaltatori” (cfr. pag. 12 memorie 1887/2018). Come affermato

dal responsabile in adunanza il dovere di garantire continuità nei servizi pubblici

essenziali sarebbe poi precluso in caso di ulteriore contrazione della spesa corrente.

Il Comune, quindi, pur essendo cosciente che il Fondo rischi risulta inidoneo in una

situazione di disavanzo effettivo a garantire il finanziamento dei dfb, conclude

chiedendo che “il ricorso fatto nel 2017 al Fondo rischi, quale fonte di finanziamento

dei debiti fuori bilancio, seppur in contrasto con i citati pareri della Corte dei Conti,

sia considerato una misura straordinaria consentita nel quadro del complessivo

piano di ripristino degli equilibri, in considerazione della concomitanza in tale

esercizio di più soccombenze di importo particolarmente significativo.”( cfr. pag. 12

memorie 1887/2018).

Il che ovviamente non è possibile. La Corte non è autorizzata da alcuna norma di

legge a consentire che un istituto a carattere preventivo e prognostico possa divenire

una misura extra-ordinem consentita in via del tutto eccezionale ed in chiave

derogatoria ai suesposti principi.

Anche la considerazione effettuata in adunanza dal responsabile finanziario per cui i

pareri della Corte risultano espressi in data successiva rispetto alla manovra posta in

essere risulta inconferente rispetto a quanto esposto. Invero, l’attività consultiva non è

85

creativa del diritto ma esclusivamente interpretativa di norme già esistenti; né, del

resto, nel caso in esame si trattava di giurisprudenza innovativa essendosi al riguardo

già espressa anche altra Sezione della Corte dei conti (cfr. Corte dei conti, sez. contr.

Reg. Piemonte, deliberazioni n. 23/2017/PRSP (cit.), 116/2017/PRSP, nonché

134/2017/PARI).

Passando ad esaminare le passività potenziali da contenzioso si rileva che l’importo

delle stesse definito in sede di predisposizione del PRFP è stato inizialmente stimato

in euro 1.340.000,00, a fronte di un atto ricognitivo attestante la pendenza di giudizi

in corso per un importo approssimativo pari a circa 23 milioni di euro (cfr. supra

paragrafo 4, lett. f- relazione del Responsabile di Settore).

A seguito di una più puntuale attività ricognitiva di dette fattispecie, il valore totale

del contenzioso comunicato dall’Avvocatura in riscontro ad apposita istruttoria

ministeriale (cfr. nota n. 38934 del 4 maggio 2015, acquisita al prot. Cdc n. 2634 del

4 maggio 2015) saliva ad euro 26.954.832,10. La quota accantonata a consuntivo nel

risultato di amministrazione 2015, a titolo di “Fondo rischi e spese”, ai sensi del

d.lgs. n. 118/2011, All. 4/2, § 9.2, è stata determinata in euro 7.100.000,00. Il

Collegio dei revisori, nella relazione sul rendiconto 2015, poneva in rilievo come, la

quantificazione delle passività potenziali derivante da contenzioso, fosse meritevole

di ulteriori approfondimenti, con riferimento alla probabilità dell’esito dei giudizi in

corso.

Lo stato del contenzioso censito al 31.12.2016, evidenzia un ammontare pari ad euro

30.032.170,48 e la conseguente rideterminazione di un fondo rischi, pari ad euro

7.500.000,00, che, per quanto sopra evidenziato, sembra necessitare di consistenti

reintegri a seguito delle predette applicazioni.

Tale situazione debitoria si ritiene che sia destinata ad incrementarsi, atteso quanto

riportato nell’atto deliberativo richiamato, in ordine alla “difficoltà di ottenere

informazioni complete certe e definitive in merito al contenzioso in essere” (cfr.

delibera del C.S. n. 94 del 04/08/2017).

86

L’ente sollecitato a fornire dati aggiornati relativamente alla consistenza del

contenzioso, nonché all’evoluzione dello correlato fondo rischi a decorrere dal primo

anno di gestione del PRFP, nel richiamare i dati, ha attestato che l’importo

accantonato al 31.12.2017, ammonta ad euro 6.500.00,00, a fronte di un giudizio di

non congruità espresso nella delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio.

Al riguardo, si ripete quanto già evidenziato in relazione all’uso del fondo rischi, che

come detto, è inidoneo, in una situazione di disavanzo effettivo, a garantire il

finanziamento dei descritti debiti.

Nelle memorie acquisite per l’adunanza il Comune ribadisce che il valore finale

dell'accantonamento è pari a € 7.100.000,00 e richiama la tabella illustrativa della

composizione degli accantonamenti a fondo rischi all'1/1/2015, comunicata al

Ministero dell'interno in risposta alla nota istruttoria sul Piano di riequilibrio:

VALORE TOTALE DEL CONTENZIOSO

COMUNICATO DA AVVOCATURA

A 26.954.832,10

MENO GIUDIZI CHIUSI SENZA ONERI PER IL

COMUNE (EREDI omissis :

presente agli atti rinuncia all'azione)

B -1.000.000,00

MENO GIUDIZI CHIUSI CON CONDANNA

DELL'ENTE, MA GIAS FINANZIATI NEI

PRECEDENTI BILANCI (D.F.B. RICONOSCIUTI

EFINANZIATI)

C -3.972.547,07

MENO PAGAMENTI IN CORSO Dl CAUSA: D -4.552.029 94

VALORE NETTO DEL CONTENZIOSO (A-B-C-D) E 17.430.255 09

FONDO RISCHI CONTENZIOSO F 7.100.000,00

87

SOMME PREVISTE NEL PIANO RIEQUILIBRIO

FINANZIARIO

PLURIENNALE PER ONERI DA CONTENZIOSO IN

CORSO

G 1.340.000,00

RESIDUI PASSIVI CONSERVATI A FRONTE

CONTENZIOSO

H 1.121.545,10

TOTALE RISORSE DESTINATE A

FRONTEGGIARE I RISCHI DA CONTENZIOSO (F

+ G + H):

9.561.545,10

PERCENTUALE Dl COPERTURA DEI RISCHI DA

CONTENZIOSO (I/E):

54,86%

(cfr. tabella pag. 13 delle memorie del 2.3.18)

L’Ente, infine, riconferma che “al 31/12/2015 il fondo rischi veniva confermato in €

7.100.000,00, come risulta dalla deliberazione del relativo rendiconto della gestione.

Al 31/12/2016 il Fondo rischi veniva incrementato a € 7.500.000,00. La

dichiarazione di non congruità del Fondo rischi, contenuta nella deliberazione di

riequilibrio 2017 (C.S. n. 94 del 4/08/2017) deriva dalla avvenuta applicazione del

Fondo al bilancio di previsione 2017, per il finanziamento di spese da sentenze già

oggetto di accantonamento. Tale modalità di finanziamento, come in precedenza

relazionato, è stata ritenuta dal Comune una modalità straordinaria di

finanziamento, che necessita di un successivo rimpinguamento del Fondo stesso, che

l'Ente si impegna ad operare nel risultato di amministrazione al 31/12/2017”.

88

Tuttavia, anche in tal caso è evidente come allo stato il fondo rischi risulti incongruo

e quanto affermato dal Comune riguardi esclusivamente l’esternazione di intenti

ancora da conseguire.

Come più volte ribadito, l’esame del piano e la sua eventuale approvazione implica

che lo stesso risulti adeguato a consentire il riequilibrio finanziario dell’ente

proporzionato alle problematiche finanziarie esistenti. In sostanza, il piano deve

risultare idoneo, sia in termini di competenza che in termini di cassa, al risanamento

finanziario dell’ente. Non è sufficiente, per la relativa approvazione, ad esempio, la

teorica ed aritmetica sufficienza delle maggiori entrate e delle minori spese previste

per il ripiano delle situazioni di squilibrio (es. disavanzo di amministrazione, debiti

fuori bilancio e debiti maturati e non pagati).

6. Situazione di cassa.

Nella delibera di approvazione del PRFP, il responsabile finanziario, faceva presente

che “il rilevante ricorso all’anticipazione di tesoreria è il principale indice della

situazione di squilibrio finanziario dell’Ente”(cfr. pag. 6).

Infatti, il prospetto degli andamenti di cassa anni 2012-2014 accluso alla delibera di

approvazione del piano evidenzia un crescente utilizzo dell’anticipazione di tesoreria.

Le risorse complessivamente corrisposte nel 2012 risultavano pari ad euro

20.981.988,53; nel 2013 si incrementavano di ulteriori 7.5 milioni per poi attestarsi

ad euro 30.794.877,98 nel 2014. I successivi riscontri comunali a seguito

dell’istruttoria ministeriale per il biennio successivo, evidenziano un più contenuto

ricorso a tale istituto, come si evince dalla tabella di seguito riportata:

Rendiconto

esercizio

2014

Rendiconto

esercizio

2015

Bilancio

esercizio

2016

Entità anticipazioni

complessivamente corrisposte

30.794.877,98 25.961.245,84 21.766.092,92

89

Il revisore, in sede di rendiconto 2015, specificava che l’entità dell’anticipazione non

restituita al termine dell’esercizio, al netto delle risorse anticipate per finanziare

l’attuazione dei programmi di spesa POR FESR 2007/2013, sarebbe ammontata ad

euro 280.967,98.

L’andamento di cassa, denota:

(accertato al Tit. V)

Entità anticipazioni

complessivamente restituite

(impegno al Tit. III)

30.794.877,98 25.961.245,84 21.766.092,92

Entità anticipazioni non restituite al

31.12

142.247,50 2.240.765,75 395.555,67

Limite anticipazione concedibile ai

sensi dell'art.222 TUEL ex delibera

di GM n. 78/2013 e 64/2014. Per

l'anno 2015 ex delibera GM n.

154/2014 e n. 10/2015 (aumento a

15,8 min). Per il 2016 ex delibera

GM n. 95 2015

15.000.000,00 9.500.000,00

15.800.000,00

10.000.000,00

Entità delle somme maturate per

interessi passivi

132.134,47 202.167,82 151.918,59

Entità massima delle entrate a

specifica destinazione utilizzata in

termini di cassa ex art. 195 TUEL

con corrispondente vincolo

sull'anticipazione di tesoreria

concedibile

3.793.953,31 2.697.315,53 2.286.305,79

Esposizione massima di tesoreria 6.678.160,46 7.841.149,46 6.177.186,34

Giorni di utilizzo delle anticipazioni 312 365 365

90

- un ricorso ad anticipazioni straordinarie di liquidità ex D.L. n. 35/2013 per un

importo di euro 8.221.378,62 nel 2013 ed euro 11.470.000,00 nel 2014;

- la mancata restituzione, al 31.12.2016, di anticipazioni di tesoreria per euro

395.555,67;

- una strutturale attivazione alle entrate a specifica destinazione, non ricostituite

nel breve e lungo periodo per euro 2.286.305,79.

In relazione a tale ultimo profilo, il revisore, nel parere sul rendiconto 2015 (cfr.

pag.9) evidenziava un disallineamento fra l’importo della cassa vincolata risultante

dalle scritture contabili dell’Ente (cfr. determinazione del responsabile dell’Area

finanziaria n. 134/2015) e quello dell’Istituto tesoriere. L’Ente con successiva

determinazione n. 68 del 21/04/2017 ha proceduto a definire il saldo delle suddette

partite al 31/12/2015 ed al 31/12/2016, negli importi sopra indicati.

Ciò posto, l’Amministrazione comunale ha provveduto a fornire l’elenco dei

pagamenti eseguiti e trasmessi alla Cassa DD.PP. ai sensi dell’art.1, comma 14, del

D.L. 78/2015.

Nel parere sul rendiconto 2016, si legge che “l’Ente si trova in una situazione

finanziaria asfittica. Il sistematico e consolidato ricorso all’anticipazione di tesoreria

dimostra una scarsa propensione dell’Ente a riscuotere i propri crediti. Il mancato

rimborso di parte dell’anticipazione di tesoreria (…) conferma la precaria situazione

di liquidità che, nelle condizioni attuali, può accentuarsi”(cfr. pag. 34).

Quanto evidenziato dai revisori trova conferma nella relazione ministeriale, nella

quale si evidenzia che “la capacità di riscossione delle entrate correnti registra una

percentuale media del 53,50 per cento nel triennio 2011/2013, registrando le

difficoltà più evidenti nella riscossione delle entrate extratributarie (…). Dall’analisi

delle riscossioni del triennio 2014/2016, si nota un leggero incremento della

percentuale di riscossione che, tuttavia, si attesta intorno al 53 per cento. Il prospetto

dell’attività di recupero dell’evasione tributaria nel triennio 2014/2016 evidenzia

una riscossione in conto competenza più bassa della riscossione in conto residui. La

percentuale di riscossione è mediamente del 18,67%. Le riscossioni in conto residui

91

2015 sono di euro 6.081.803,31, in conto residui anno 2016, di euro 4.855.620,27”

(cfr. pag. 9).

In particolare rileva la scarsa capacità di riscossione in conto competenza dei tributi

propri; la stessa, ante armonizzazione contabile, si attestava al 63,26%, post

armonizzazione decresce al 58,18%. Ed infatti, al 31.12.2015 il Comune registra un

FCDE pari a euro 39.254.931,15 (pari al 68,22% del totale dei residui correnti del

Titolo I e III) che aumenta ancora nel 2016, raggiungendo quota euro 43.008.339,28

al 31.12.2016, pari al 66,83% del totale dei residui correnti del Titolo I e III. Ciò è

suffragato dalle risultanze contabili relative al montante di detti residui che evidenzia

un ininterrotto tasso di crescita, attestandosi al termine dell’esercizio in complessivi

euro 64.359.516,13.

L’Ente, a seguito dell’ordinanza istruttoria disposta da questa Sezione con la citata

deliberazione n. 250/2017, ha prodotto un aggiornamento al corrente anno sullo stato

delle anticipazioni ordinarie e sull’utilizzo delle entrate a specifica destinazione (cfr.

all. n. 17), che attestano perduranti esigenze di riconduzione ad equilibrio dei cennati

profili di cassa. L’ entità delle anticipazioni non restituite al 31.12.2017 sale ad euro

658.324,38, le entrate con vincolo di specifica destinazione non ricostituite ad euro

2.342.755,49.

Il mancato reintegro delle risorse come sopra specificate rileva ai sensi dell’art. 243

bis, comma 8, lett. e) ultimo periodo TUEL secondo cui “Al fine di assicurare il

prefissato graduale riequilibrio finanziario, per tutto il periodo di durata del piano,

l'ente, (…) è tenuto ad effettuare l’integrale ripristino dei fondi delle entrate con

vincolo di destinazione”.

Il superamento di detto squilibrio, non ancora avvenuto al termine del terzo

anno di gestione del piano, rappresenta una delle condizioni poste dal legislatore

a garanzia di un adeguato processo di risanamento.

Da ultimo in relazione alla situazione di cassa, si dà atto che in base a a quanto

attestato nel questionario sul consuntivo 2016, di recentissima acquisizione ( cfr. prot.

92

Cdc 1604 del 16.02.2018) risulta una consistenza di cassa al termine dell’esercizio di

euro 136.287,84.

7. Il Piano di riequilibrio – Le misure di risanamento.

La seconda parte del piano è dedicata alla descrizione delle misure di riequilibrio

economico–finanziario, ivi definite.

7.1 La revisione della spesa e l’incremento delle entrate.

Il responsabile finanziario dell’Ente nella relazione acclusa alla delibera di

approvazione del piano, evidenziava l’attuazione di una politica di contenimento

della spesa già a decorrere dal 2012, sintetizzabile nelle seguenti azioni:

a) affidamento all’esito di esperimento di procedura ad evidenza pubblica, della

gestione di due impianti sportivi comunali comportanti la corresponsione di

canoni per complessivi euro 28.000,00 con manutenzione ordinaria riferita alle

strutture e agli impianti dati in utilizzo posti a carico del concessionario e

conseguente contrazione della spesa per euro 55.000,00;

b) risoluzione di n. 8 contratti di locazione passiva con riduzione di spesa corrente

su base annua di euro 360.000,00; in adunanza, il responsabile del servizio

finanziario ha fatto presente che l’Ente non dispone di proprie strutture da

adibire a sede scolastica che consentano una riduzione dei fitti passivi.

c) rinegoziazione di contratti di prestazione di servizi (pulizia uffici comunali,

manutenzione del verde pubblico), con riduzione di spesa corrente, su base

annua di euro 182.000,00.

d) riduzione delle spese per patrocini legali attraverso la scelta dell’affidamento

del contenzioso ad un unico professionista convenzionato;

e) aumento delle aliquote IMU nella misura massima consentita, allo scopo di

garantire un extra gettito rispetto alle previsioni ed agli accertamenti

convenzionali stimati dal Dipartimento delle Finanze ai sensi dell’art. 13,

comma 12 bis del D.L. 201/2011. Si tratta di misure di riequilibrio, i cui effetti

93

sarebbero dovuti conseguire ad avvenuta approvazione del rendiconto 2012, e

quindi antecedenti rispetto alla sopravvenuta situazione di disequilibrio rilevata

a seguito dell’approvazione del rendiconto dell’anno successivo. Il

responsabile finanziario ha ritenuto le suddette iniziative “in grado di agire nel

medio periodo consolidando verso il basso la spesa corrente”(cfr. pag. 45).In

realtà, l’Ente, già a decorrere dal 2012, ha incrementato le entrate tributarie

agendo sul lato delle aliquote, determinate al livello massimo consentito (cfr.

deliberazione di C.S. n. 25 del 02.08.2012 concernente le aliquote IMU,

deliberazione di C.S. n. 21 del 26/07/2012 relativa all’addizionale IRPEF). Nel

2014, tuttavia l’aliquota del tributo erariale di spettanza comunale è stata

diminuita dello 0,5%. L’aliquota Tasi, in sede di prima applicazione del

tributo, è stata fissata al 2.3 per mille, a fronte di un limite del 2,5 per mille (

Cfr. deliberazione di C.C. n. 71 del 09/09/2014). La manovra tributaria in

essere lascia un esiguo margine di manovra nelle programmazioni annuali e

pluriennali di bilancio cui ricorrere in caso di riduzione dei trasferimenti

erariali. Per quanto concerne l’organizzazione dei tributi l’Ente gestisce

internamente le attività di accertamento e riscossione con affidamento in

concessione della fase di riscossione coattiva. Quanto alla manovra a carattere

tributario sopra richiamata, si evidenzia l’andamento altalenante degli

accertamenti IMU attestati nel quinquennio 2012-2016, come desumibili dalla

banca dati SIRTEL e dai certificati al consuntivo inoltrati al Ministero

dell’Interno (annualità 2016). In particolare, nel 2012, gli accertamenti

risultano pari ad € 8.624.953,31 mentre nel 2013 si riducono ad €

6.283.552,52; nell’anno successivo ammontano ad € 8.210.778,40,

stabilizzandosi ad € 8.122.472,88 nel 2015, per poi contrarsi ad € 6.949.449,86

nel 2016. Il responsabile finanziario, in sede di istruttoria ministeriale, ha fatto

presente che a fronte di avvisi di accertamento per recupero evasione ICI

divenuti definitivi al. 31.12.2015 e 31.12.2016, sono stati accertati in bilancio,

rispettivamente euro 2.272.761,66 ed euro 2.600.000,00 (nel 2014 euro

94

1.172.620,00). Le previsioni di entrata per il 2017 coincidono con quelle

dell’esercizio precedente, determinando un potenziale incremento stabile della

base imponibile. Tuttavia il dato complessivo degli accertamenti IMU- ICI su

base annua denota, al termine del quinquennio in parola (2012-2016), una

contrazione di oltre mezzo milione di euro degli omologhi valori del 2012.

f) riduzioni di spesa per euro 45.300,00 per la risoluzione di un contratto di

locazione di proprietà del Comune di Napoli, già oggetto di annoso

contenzioso, nonché conseguenti riduzioni di spesa per risparmio energetico

quantificate in euro 38.000,00 annui.

g) Il recesso dalla convenzione stipulata tra il Comune, la Prefettura ed il

Provveditorato alle OO.PP. per l’istituzione della Stazione Unica Appaltante

(SUA). Peraltro l’ambito di operatività di detto soggetto aggregatore

qualificato ex lege (cfr. l’art. 38, comma 1, del D. Lgs. 50 del 18.04.2016)

Centrale di committenza, è relativo ai lavori pubblici di importo pari o

superiore ad euro 250.000,00 ed a forniture e servizi di importo pari o

superiore ad euro 200.000,00 (al netto d’ IVA). Nella relazione si fa presente

che il ricorso alla SUA ha determinato dal 2012 al 2014 spese a carico del

bilancio comunale per euro 218.000,00, anche in ragione di un appalto R.S.U.

Non venivano, al riguardo, quantificati i risparmi di spesa ottenibili da tale

misura. Peraltro, dagli atti in possesso della Sezione, risulta che con

deliberazione del Commissario prefettizio n. 9 del 20.06.2016 si è stabilito di

aderire alla Centrale Unica di committenza, attribuendo nuovamente le relative

finzioni alla suindicata struttura e di revocare, per l’effetto, le precedenti

delibere di C.C. n. 152 del 14.12.2015 e n. 31 del 22.03.2016, con le quali

erano state assegnate le predette funzioni prima in forma di associazione di

enti tra i Comuni di Marano, Giugliano ( ente capofila) e Qualiano, e

successivamente alla città metropolitana di Napoli.

h) L’Ente, come già evidenziato, con deliberazione di Consiglio comunale n. 94

del 24.11.2014 ha approvato la rinegoziazione di n. 47 mutui in essere con la

95

Cassa DD.PP., individuati in base ai criteri stabiliti dalla circolare n. 1281 del 7

novembre 2014. Le condizioni predisposte dal predetto Istituto e debitamente

sottoscritte per adesione dall’ Ente ai sensi dell’art. 1326 c.c. hanno

comportato:

- la rideterminazione dell’importo della rata in scadenza al 31 dicembre 2014

(Cfr. art. 6, comma 2, dello schema di contratto);

- l’allungamento degli originari piani di ammortamento al 30 giugno 2044 (Cfr.

allegato 1-elenco prestiti);

- la determinazione di tassi di interesse in funzione della data di scadenza

prescelta e secondo il principio dell’equivalenza finanziaria delle condizioni di

mercato vigenti al momento del perfezionamento dell’accordo (Cfr. punto 5 del

provvedimento dirigenziale n. 106 del 25/11/2014 assunto sulla base delle

modalità di rinegoziazione indicate nella summenzionata circolare richiamata

al punto h del riferito schema negoziale).

Per effetto di tale operazione la rata semestrale in scadenza al 31.12.2014 relativa alla

totalità dei prestiti ordinari in essere con la Cassa DD.PP. è stata rideterminata in euro

1.079.540,33, (in luogo di euro 1.705.475,33) e risulta costituita dalla sola quota

relativa gli interessi prevista dal piano di ammortamento di ciascun prestito

originario. Tale importo non concorda con la rata ante rinegoziazione evidenziata

nell’accluso elenco e pari ad euro 1.042.879,55, né risulta agli atti il riconoscimento

di alcuna commissione sul debito residuo. La scelta dell’Ente, consolida verso il

basso la spesa corrente ma non integra una misura di risanamento, in quanto

sostanzialmente preordinata a prolungare la durata dell’indebitamento. Di ciò è

pienamente consapevole il responsabile finanziario, posto che l’effetto di tale

operazione consiste “nell’allentamento nei prossimi anni della pressione di cassa,

grazie allo spostamento in avanti delle scadenze del debito” (cfr. pag.46 del piano).

Occorre tuttavia evidenziare che ai sensi dell’art. 7, comma 2 del d.l. 78/2015, da

ultimo modificato dall’art.1, comma 440, della legge 232/2016 (Legge finanziaria per

96

il 2017) sono venuti meno i vincoli di destinazione in ordine all’utilizzo delle risorse

in parola.

Infine, in adunanza il responsabile del settore finanziario ha indicato quali ulteriori

misure di riequilibrio:

- l’approvazione di indirizzi programmatici di budget per il 2018 che prevedono,

ove possibile, una riduzione di spesa del 10%;

- la proposta, tuttora all’esame della Commissione, di procedere alla cessione dei

diritti di superficie.

- Il predetto funzionario ha, altresì, fatto presente che dal 2017 è ripresa la

fatturazione dei consumi idrici agli utenti interrotta dal 2012 e che il piano di

normalizzazione del servizio prevede, entro il 2019, un riallineamento della

stessa ai consumi dell’anno di competenza. Gli incassi all’attualità risultano

pari ad € 3.600.000,00 ed al riguardo viene individuata nel 2018, grazie

all’adeguamento tariffario posto in essere, la possibilità di ovviare all’attuale

gestione deficitaria e conseguire il 100% del grado di copertura del costo del

servizio.

È evidente che quanto affermato dal Comune, in adunanza, riguardi esclusivamente

l’indicazione di intenti e di obiettivi, allo stato, ancora da conseguire.

7.2. Alienazioni immobiliari.

Con deliberazione consiliare n. 86 del 21.10.2014 è stato approvato il Piano delle

alienazioni e valorizzazioni immobiliari, ai sensi dell'art. 58, comma 2, del D.L. n.

112/2008, con il quale sono stati individuate n. 34 unità immobiliari suscettibili di

alienazione per un importo complessivamente stimato in 5,4 mln di euro. La misura,

pur rientrando nella manovra di risanamento finanziario complessivo dell’Ente non è

stata prudentemente valorizzata in sede di iniziale predisposizione del piano, attesa la

complessità delle inerenti procedure attuative. Infatti a seguito del predetto atto

d’impulso non veniva assunto alcun provvedimento da parte del competente Settore

Patrimonio. Ciò anche con riferimento alla deliberazione di G. C. n. 52 del

97

30.07.2015, nonché alla deliberazione del Commissario prefettizio n.3 del

06/06/2016, assunta con i poteri del Consiglio comunale (piano triennale 2016-2018).

In questa stessa ottica la Commissione ministeriale rileva che “l’Ente ha adottato il

piano delle valorizzazioni e delle alienazioni patrimoniali, il dirigente del settore

patrimonio, con nota del 21.02.2017 comunica con riferimento alle delibere di C.C.

nn. 86/2014, 52/2015 e C.P. 3/2016, non è stata assunta nessuna determinazione

successiva e conseguenziale da parte del settore patrimonio. Con deliberazione della

Commissione straordinaria n. 28 del 20/03/2017, è stato approvato il piano delle

alienazioni e valorizzazioni immobiliari 2017/2019 ex art. 58 d.l. 112/2008” (cfr.

pag. 21 della relazione ministeriale). Il citato atto si basa su una relazione progetto

del 2008 e sull’aggiornamento dell’inventario al 31.12.2015 (eseguito mediante

conferimento di un incarico esterno), “per quanto contenenti dati non esaustivi ed

incompleti” (cfr. pag.5 ).

Risultano complessivamente censiti 72 immobili per un valore complessivo di stima

di euro 6.594.851,00, suscettibile di una ulteriore rideterminazione in esito al

riscontro dell’esistenza di una rilevazione e valutazione del patrimonio secondo

quanto stabilito dall’art. 230 TUEL.

Nella relazione tecnica predisposta dal Dirigente di Settore si evidenzia la necessità

di procedere alla trascrizione dei suddetti beni nei Pubblici registri immobiliari,

nonché alla redazione degli attestati di prestazione energetica, quali adempimenti a

carattere preliminare necessari ai fini di eventuali successive dismissioni.

Al riguardo, come già evidenziato, la Sezione, con l’ordinanza istruttoria disposta con

deliberazione n. 250 del 20.11.2017, nel richiamare l’atto del C.S. n. 37/2015 (cfr.

supra- paragrafo precedente 5.1.2), che individua nelle entrate correnti la fonte di

finanziamento della quota annuale del ripiano da extra deficit, nonché negli eventuali

“proventi (…) dall’alienazione dei beni patrimoniali disponibili” ha chiesto di

relazionare in ordine alle determinazioni successive e conseguenziali al piano

approvato nel 2017. Come detto, infatti, le suddette risorse possono supplire ad

98

eventuali carenze, nell’attuazione delle misure di aumento delle entrate

genericamente intese.

Il responsabile finanziario in riscontro alla richiesta istruttoria di questa Sezione ha

fatto presente che “(…) con successiva delibera di C.S. n. 96 del 22/08/2017, avente

ad oggetto “Attuazione del piano delle Alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari

2017/2019, si attivavano le procedure necessarie all’esecuzione di quanto previsto

nel piano delle alienazioni allegato al bilancio 2017/2019 con la formazione di un

gruppo di lavoro con l’obiettivo specifico di porre in essere le seguenti attività:

-verifiche tecniche / amministrative sugli immobili da alienare;

-verifiche dei titoli di occupazione degli stessi ed eventuali diritti maturati dagli

occupanti;

- predisposizione di bandi per procedere alle alienazioni;

- (…) definendo, altresì, un calendario di massima per la conclusione delle attività

(30/10/2017) (cfr. pag.14 e 15 della nota prot. C.d.C. n. 208 del 22 gennaio 2018).

Inoltre, viene segnalato che il Dirigente dell’Area (con determine n. 28 del

26/09/2017, n. 39 del 17/10/2017 e n. 47 dell’08/11/2017) ha approvato e pubblicato

gli schemi dei bandi per la dismissione di 29 unità immobiliari, da esperirsi mediante

pubblico incanto con il metodo delle offerte segrete da confrontare con il costo a base

d’asta ex art. 73, comma 1, lett. c), del R.D. 827/1924 e ss. mm. ii. (cfr. allegati 10,

11 e 12).

Con nota del 17.01.2018, il responsabile incaricato ha fatto presente che, in tre casi,

sono stati esercitati i diritti di prelazione riconosciuti agli occupanti (cfr. art. 15 del

regolamento comunale) e sono state presentate 2 offerte. Non risultano ancora

formalizzate le risultanze delle operazioni di gara ai fini della definitiva

aggiudicazione.

Allo stato degli atti quindi ed in base alla documentazione fornita si può ritenere che

gli obiettivi di carattere finanziario come sopra definiti risultano, al momento, di

difficile realizzazione.

99

Nelle memorie del 2.3.2018 acquisite in vista dell’adunanza non è riferito alcunchè al

riguardo. Tuttavia, in adunanza il responsabile finanziario ha fatto presente che il

risultato ottenuto è da considerarsi soddisfacente in quanto coloro che detengono il

diritto di prelazione hanno interesse a che le aste vadano deserte per poi aggiudicarsi

gli immobili mediante trattativa privata.

Ciononostante anche in tal caso si tratta di dati del tutto probabilistici, basati su

interessi e ipotesi, che allo stato non consentono di ritenere gli obiettivi realizzati,

neanche parzialmente.

7.3. Cassa.

Per quanto riguarda le azioni programmate ed intraprese al fine del superamento dello

squilibrio finanziario, il responsabile finanziario indica che:

• con deliberazione del C.S. n. 74 del 25/07/2017 è stata approvata la carta dei

servizi del S.I.I. quale adempimento preliminare necessario a consentire

l’aggiornamento tariffario e la copertura integrale del costo del servizio.

• Con successiva deliberazione di C.S. n. 79 del 27/07/2017 rubricata “Modifiche

e integrazioni al Regolamento Servizio acquedotto del Comune di Marano di Napoli”

è stato riformulato l’art. 33 che individua e definisce i casi di morosità nei pagamenti

degli utenti e stabilisce le procedure di recupero e distacco per tali fattispecie, nonché

l’art. 13 che definisce l’ambito di intervento e la responsabilità dell’Ente in ordine

alla proprietà e manutenzione degli impianti.

• Con deliberazione di C.S. n. 93 del 04/08/2018 è stato approvato il “Piano di

normalizzazione del servizio idrico integrato”, al fine di consentire, fra l’altro,

l’allineamento temporale della fatturazione ai costi di gestione.

In sede di memorie l’ente afferma che con la gestione 2018 si concretizzeranno,

anche finanziariamente, “gli effetti delle riforme prodotte nell’ultimo semestre” (cfr.

pag. 17). L’ente inoltre segnala l’avvenuta predisposizione di un piano finalizzato alla

riduzione dei tempi di incasso della TARI. Il provvedimento è stato assunto con

deliberazione della C.S. n. 48 dell’01.03.2018 e prevede adempimenti cadenzati con

100

una tempistica più celere delle fasi di riscossione in proprio della tassa in parola. In

particolare la successione temporale dei provvedimenti diretti alla riscossione dei

tributi dovuti e non pagati è la seguente:

- emissione di avviso bonario rateizzato in quattro rate tutte aventi scadenza

nell’anno di competenza;

- notifica dell’avviso di mora entro quattro mesi dalla scadenza dell’ultima rata

dell’avviso bonario;

- notifica dell’avviso di accertamento entro tre mesi dalla scadenza dell’ultima

rata dell’avviso di mora.

In aggiunta, nel citato atto è prescritto che l’Ente, entro tre mesi dalla scadenza

dell’avviso di accertamento, attivi la fase di riscossione coattiva di competenza

dell’Agenzia delle Entrate, mediante l’inoltro di apposito elenco dei contribuenti

inadempienti. Il responsabile finanziario, in adunanza ha stimato che detta misura

consentirà al Comune di garantire un soddisfacente grado di riscossione della tassa

(individuato nel 75%), entro un arco temporale di 2, 3 anni in luogo dei 5 attualmente

occorrenti. Ciò anche al fine di contenere l’accantonamento al FCDE.

L’Ente, inoltre, rappresenta che sono in corso di aggiornamento le tariffe del servizio

idrico integrato, il cui piano tariffario è stato affidato ad una ditta esterna in data

20/02/2018 con determinazione n.30 e scadenza per la consegna fissata in 60 giorni.

L’applicazione delle nuove tariffe, basato su un sistema tariffario certo, trasparente e

basato sui criteri predefiniti dall’Autorità di regolazione per energia reti ed ambiente

(ARERA), dovrebbe consentire all’Ente di ottenere maggiori entrate stimate in circa

2,5 milioni di euro con percentuali di copertura del servizio prossime al 100%.

Il responsabile finanziario in adunanza ha ribadito l’intendimento di conseguire detti

risultati, rimarcando l’importanza che dette misure rivestono nel percorso di

risanamento finanziario dell’Ente.

Anche in tal caso, come è evidente, si tratta di misure non contemplate nell’originario

piano, bensì approvate nel secondo semestre del 2017 se non addirittura nel primo

101

semestre del 2018; ed inoltre, pure in questa ipotesi, vengono indicati meri propositi

ed obiettivi, allo stato degli atti, non realizzati.

Conclusivamente, in base alla documentazione in possesso della presente Sezione e

restando impregiudicati i poteri degli altri organi giurisdizionali di controllo con

particolare riferimento ai dati, agli elementi e tutto quanto altro non emerso nella

presente analisi

PQM

alla luce delle sopra esposte conclusioni, la Sezione regionale di controllo per la

Campania

DELIBERA

il diniego del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Marano

(NA) valutandone la non congruenza ai fini del riequilibrio (art. 243 quater, comma

3, del decreto legislativo n. 267/2000)

ORDINA

- la sospensione degli adempimenti che avviano l'applicazione dell'art. 6, comma 2,

del decreto legislativo n. 149/2011, per 30 giorni decorrenti dal deposito della

presente deliberazione ovvero, in caso di ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei

conti in speciale composizione, fino all'avvenuta comunicazione dell'esito

dell'impugnazione, (art. 243 bis, comma 3, TUEL);

- la trasmissione, alla scadenza della sospensione su citata, della presente

deliberazione al Prefetto di Napoli ai fini dell'applicazione dell'art. 6, comma 2, del

decreto legislativo n. 149/2011;

- la comunicazione, a cura del servizio di supporto della Sezione di controllo, di copia

della presente deliberazione al Sindaco, al Presidente del Consiglio Comunale ed

all'Organo di revisione del Comune di Marano (NA), nonché alla Commissione ex

art. 155 TUEL e al Ministero dell'interno;

- la trasmissione della presente deliberazione alla competete Procura della corte dei

conti.

102

AVVERTE

il Comune di Marano che questa deliberazione può essere impugnata entro 30 giorni,

a decorrere dal deposito delle motivazioni, "nelle forme del giudizio ad istanza di

parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che

si pronunciano, nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di

contabilità pubblica, ai sensi dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione,

entro 30 giorni dal deposito del ricorso" (art. 243 quater, comma 5, TUEL).

Rammenta l’obbligo di pubblicazione della presente pronuncia ai sensi dell’art. 31

del d.lgs. 14 marzo 2013 n. 33.

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 07 marzo 2018.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Raffaella Miranda Giovanni Coppola

Depositata in Segreteria il 04 aprile 2018

Il Funzionario preposto

al Servizio di supporto

(Mauro Grimaldi)