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Delibera n. 14/2012/G

REPUBBLICA ITALIANA

la Corte dei conti

in Sezione centrale di controllo

sulla gestione delle amministrazioni dello Stato

I, II e Collegio per il controllo sulle entrate

nell’adunanza del 15 novembre 2012

* * *

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, comma

4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulle gestioni delle

amministrazioni pubbliche, verificandone la legittimità e la regolarità, il fun-

zionamento degli organi interni, nonché la corrispondenza dei risultati

dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando com-

parativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministra-

tiva;

vista la deliberazione della Sezione n. 19/2011/G, con la quale è stato

approvato il programma di controllo sulla gestione per l’esercizio 2012;

vista la relazione, presentata dal Consigliere dott.ssa Valeria Chiarotti,

che illustra gli esiti dell’indagine condotta in merito alla “Riorganizzazione dei

controlli interni ai sensi del d.lgs. 150/2009: ritardi applicativi e difficoltà operati-

ve”;

vista l’ordinanza in data 12 ottobre 2012, con la quale il Presidente del-

la Sezione ha convocato il I, il II e il Collegio per il controllo sulle entrate per

l’adunanza del 15 novembre 2012, al fine della pronuncia sulla gestione in

argomento;

2

vista la nota n. 6188 del 15 ottobre 2012, di trasmissione della relazio-

ne, a cura della Segreteria della Sezione - Servizio adunanze, ai seguenti Uf-

fici:

- Ministero dell’interno (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente di

valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio presso il Mini-

stero dell’interno);

- Ministero della giustizia (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente

di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio presso il Mi-

nistero della giustizia);

- Ministero degli affari esteri (Gabinetto del Ministro, Organismo indipen-

dente di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio presso

il Ministero degli affari esteri);

- Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Gabinetto del Mi-

nistro, Organismo indipendente di valutazione della performance, Ufficio

centrale di bilancio presso il Ministero delle politiche agricole, alimentari e

forestali);

- Ministero dello sviluppo economico (Gabinetto del Ministro, Organismo

indipendente di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio

presso il Ministero dello sviluppo economico);

- Ministero dell’economia e delle finanze (Gabinetto del Ministro, Diparti-

mento della Ragioneria generale dello Stato, Organismo indipendente di


stero dell’economia e delle finanze);

- Ministero della salute (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente di


3

stero della salute);

- Ministero del lavoro e delle politiche sociali (Gabinetto del Ministro, Orga-

nismo indipendente di valutazione della performance, Ufficio centrale di

bilancio presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali);

- Ministero della difesa (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente di


stero della difesa);

- Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Gabinetto del Mini-

stro, Organismo indipendente di valutazione della performance, Ufficio

centrale di bilancio presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e del-

la ricerca);

- Ministero per i beni e le attività culturali (Gabinetto del Ministro, Organi-

smo indipendente di valutazione della performance, Ufficio centrale di bi-

lancio presso il Ministero per i beni e le attività culturali);

- Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Gabinetto

del Ministro, Organismo indipendente di valutazione della performance,

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’ambiente e della tutela

del territorio e del mare);

- Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Gabinetto del Ministro, Orga-


bilancio presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);

- Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle Ammini-

strazioni pubbliche – CIVIT;

udito il relatore Cons. Valeria Chiarotti;

uditi in rappresentanza delle Amministrazioni convocate:

4

- per il Ministero dell’interno – OIV – Prefetto dott. Giuseppe LINARDI (Pre-

sidente), Prefetto dott.ssa Bruna ELIA (componente) e dott.ssa Monica

FERRARA MINOLFI (Vice-Prefetto);

- per il Ministero della giustizia – Gabinetto – cons. Francesco TESTA; OIV

– Struttura tecnica permanente - dott. Angelo GARGANO (Presidente),

dott. Angelo GIORGIANNI (Vice-presidente), dott.ssa Vilma ZINI (Diri-

gente);

- per il Ministero degli affari esteri – Ufficio centrale di bilancio - dott.ssa

Clementina MURITANO (Dirigente);

- per il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali – Dipartimen-

to delle politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale – Dire-

zione generale dello sviluppo rurale - dott.ssa Maria Vittoria BRISCOLINI

(Dirigente), dott. Alberto BIGIONI (Dirigente); per il Dipartimento delle

politiche competitive, della qualità agroalimentare e della pesca – dott.

Giuseppe SERINO (Capo Dipartimento), dott. Salvatore PRUNEDDU (Diri-

gente della Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e

per i rapporti con le Regioni e gli Enti territoriali); per il Corpo forestale

dello Stato - dott. Berardino ABRUZZESE (Dirigente); per l’OIV – dott. At-

tilio TRIPODI (Presidente), dott. Vito SCIANCALEPORE (Componente),

dott. Gianfranco LACCONE (Componente), dott.ssa Giuseppina DONADIO

(Responsabile struttura tecnica);

- per il Ministero dello sviluppo economico – per il Gabinetto – dott. Pieran-

gelo D’AMBRA (Dirigente), dott.ssa Caterina ALVINO (Dirigente della

struttura tecnica permanente) – per l’OIV – dott.ssa Claudia BUGNO (Di-

rettore OIV);

5

- per il Ministero dell’economia e delle finanze – per l’OIV – dott. Giancarlo

DEL BUFALO (Presidente), dott.ssa Valeria IANNIELLO (Dirigente);

- per il Ministero della salute – per il Gabinetto (Ufficio generale delle risor-

se, dell'organizzazione e del bilancio) – dott. Nicola BEGINI (Dirigente);

- per l’OIV – dott. Eraldo CASSINI (Dirigente) e dott. Dario PETRELLA (Di-

rigente);

- per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Segretariato generale

– dott.ssa Claudia TROVATO (Dirigente) e dott.ssa Laura SAFFONCINI

(Dirigente); per l’OIV – dott. Paolo ONELLI (Presidente);

- per il Ministero della difesa – per lo Stato maggiore della difesa- Capitano

di Vascello Pasquale DE CANDIA; per l’OIV – Colonnello Nicola MARRONE;

per l’UCB - dott. Valter PASTENA (Dirigente generale);

- per il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca – per l’OIV

dott. Mariano FERRAZZANO (Dirigente) e dott. Antonio DI DONATO (Diri-

gente); per l’UCB – dott. Fabio CECCARELLI (Dirigente);

- per il Ministero per i beni e le attività culturali – per il Gabinetto – dott.ssa

Marina GIUSEPPONE (Dirigente generale), per il Segretariato generale –

dott. Gianni BONAZZI (Dirigente); per la Direzione generale per

l’organizzazione, gli affari generali, l’innovazione, il bilancio ed il persona-

le – dott. Paolo D’ANGELI (Dirigente); per l’OIV – dott.ssa Giovanna

SCATTARELLI (Dirigente responsabile), dott. Onofrio SPALLA (Dirigente

della Struttura tecnica permanente);

- per il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare - per

l’OIV dott. Antonello SENNI (Direttore);

- per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per i tra-

6

sporti, la navigazione e i sistemi informativi e statistici, dott.ssa Anna

SCHIANCHI (Dirigente – Direzione generale per il trasporto ferroviario);

per l’OIV – ing. Alessandro MOLINARO (Dirigente della Struttura tecnica

permanente), per l’UCB – dott.ssa Angela SALVINI (Dirigente);

- per la CIVIT – dott.ssa Elisabetta MIDENA (Dirigente – Segretario gene-

rale vicario);

DELIBERA

di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio in camera di consiglio, la

Relazione concernente la “Riorganizzazione dei controlli interni ai sensi del d.lgs.

150/2009: ritardi applicativi e difficoltà operative”.

INVIA

la presente deliberazione e l’unita relazione – ai sensi e per gli effetti dell’art.

3, comma 6, della legge 20/94, come modificato dall’art. 1, comma 172, del-

la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) e dall’art. 3,

comma 64, della legge 24 dicembre 2007, n 244, a cura della Segreteria del-

la Sezione:

- alle Presidenze del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati;

- alla Presidenza delle Commissioni Bilancio del Senato della Repubblica e

della Camera dei Deputati;

- alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;

- al Ministero dell’economia e delle finanze (Gabinetto del Ministro, Dipar-

timento della Ragioneria generale dello Stato, Organismo indipendente di


stero economia e finanze);

- al Ministero dell’interno (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente

7


nistero dell’interno);

- al Ministero della giustizia (Gabinetto del Ministro, Organismo indipenden-

te di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio presso il

Ministero della giustizia);

- al Ministero degli affari esteri (Gabinetto del Ministro, Organismo indipen-

dente di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio presso

il Ministero degli affari esteri);

- al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Gabinetto del

Ministro, Organismo indipendente di valutazione della performance, Uffi-

cio centrale di bilancio presso il Ministero delle politiche agricole, alimen-

tari e forestali);

- al Ministero dello sviluppo economico (Gabinetto del Ministro, Organismo

indipendente di valutazione della performance, Ufficio centrale di bilancio

presso il Ministero dello sviluppo economico);

- al Ministero economia e finanze (Gabinetto del Ministro, Dipartimento del-

la Ragioneria generale dello Stato, Organismo indipendente di valutazione

della performance, Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero economia

e finanze);

- al Ministero della salute (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente


nistero della salute);

- al Ministero del lavoro (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente di


stero del lavoro);

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- al Ministero della difesa (Gabinetto del Ministro, Organismo indipendente


nistero della difesa);

- al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (Gabinetto del

Ministro, Organismo indipendente di valutazione della performance, Uffi-

cio centrale di bilancio presso il Ministero dell’istruzione, dell’università e

della ricerca);

- al Ministero per i beni e le attività culturali (Gabinetto del Ministro, Orga-


bilancio presso il Ministero per i beni e le attività culturali);

- al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Gabinet-

to del Ministro, Organismo indipendente di valutazione della performance,

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’ambiente e della tutela

del territorio e del mare);

- al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Gabinetto del Ministro,

Organismo indipendente di valutazione della performance, Ufficio centrale

di bilancio presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);

- alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle

Amministrazioni pubbliche – CIVIT;

TRASMETTE

ai sensi dell’art. 41 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 – la presente

delibera al competente Collegio delle Sezioni Riunite, affinché possa trarne

deduzioni circa le modalità con le quali le amministrazioni interessate si sono

conformate alla vigente disciplina finanziaria e contabile.

Le Amministrazioni interessate comunicheranno alla Corte e al Parla-

9

mento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le

misure consequenziali adottate ai sensi e per gli effetti dell’art. 3, comma 6,

della legge n. 20/1994, come modificato dall’art. 1, comma 172, della legge

n. 266/2005.

Adotteranno, entro trenta giorni dalla ricezione della presente relazio-

ne, l’eventuale provvedimento motivato previsto dall’art. 3, comma 64, della

legge n. 244/2007, ove ritengano di non ottemperare ai rilievi formulati.

Il Presidente

(Dott. Giorgio Clemente)

Il Consigliere relatore

(Dott.ssa Valeria Chiarotti)

Depositata in Segreteria il 22 NOV. 2012

IL DIRIGENTE

(Dott.ssa Cesira CASALANGUIDA)

Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

Indagine sulla riorganizzazione dei controlli interni ai sensi del d.lgs. 150/2009:

ritardi applicativi e difficoltà operative

Relatore:

Cons. Valeria CHIAROTTI

Indagine sulla riorganizzazione dei controlli interni ai sensi del d.lgs. 150/2009: ritardi applicativi e difficoltà operative

2

Indice

Pag.

Sintesi 3 1. Oggetto e obiettivi dell’indagine 6

2. Quadro normativo. Le modifiche al regime dei controlli recate dal d.lgs. 150/2009 9

3. Organismi di valutazione indipendente - OIV: caratteristiche e funzionalità 16

3.1 La collocazione istituzionale e i costi 17

3.2 La dotazione e la professionalità del personale di supporto 18

3.3 L’interlocuzione con i soggetti istituzionali di riferimento. I poteri intestati e

l’adeguatezza all’esercizio delle funzioni 19

3.4 La programmazione dell’attività e il controllo di gestione sulla relativa attuazione 21

4. Controllo di gestione: modalità di attuazione ed effetti 22

4.1 L’estensione della pratica di controllo 22

4.2 L’univocità della metodologia del controllo 26

4.3 L’informatizzazione del sistema di controllo 26

4.4 La correlazione tra programmazione strategica e controllo di gestione 30

5. Controllo strategico: modalità di attuazione ed effetti 31

5.1 La ricognizione di funzioni, prodotti, servizi e relativi standard qualitativi.

L’individuazione degli stakeholders 31

5.2 L’individuazione di obiettivi e indicatori. Il raccordo tra indicatori di performance

economico-finanziari e indicatori considerati nella Nota integrativa allo stato di

previsione del bilancio 33

5.3 L’informatizzazione del sistema di controllo 36

5.4 La collaborazione delle strutture controllate 36

5.5 Gli scostamenti dagli obiettivi e gli interventi correttivi attivati 37

5.6 Gli obiettivi delle direttive generali relativi all’implementazione del nuovo sistema

dei controlli interni 40

6. Valutazione del personale. Modalità attuative ed effetti 41 7. Conclusioni 44


3

Sintesi

La relazione espone gli esiti del monitoraggio dell’attuazione delle misure di

riorganizzazione del sistema dei controlli interni recate dal decreto legislativo 27 ottobre 2009,

n. 150, avviato in considerazione della essenzialità dello strumento per il contrasto alle

inefficienze della P.A. e ai pesanti riflessi che ne conseguono sul sistema economico del Paese,

e condotto con riferimento ai primi trenta mesi dall’entrata in vigore.

Le verifiche eseguite, che hanno riguardo ai tredici Ministeri in cui la pubblica

Amministrazione risultava articolata al momento dell’entrata in vigore della normativa di

riforma in ragione dell’omogeneità degli ordinamenti interessati, hanno evidenziato molteplici

aree di criticità imputabili a fattori interni ed esterni - questi ultimi prevalentemente

riconducibili ad interventi normativi in ambiti interessati dalla riforma - che impongono una

riflessione attenta sulle pratiche attuate e sull’opportunità stessa di perseverare nel percorso

intrapreso.

Molto limitata sotto il profilo dell’estensione in seno alle strutture e dell’effettività

operativa risulta la pratica del controllo di gestione – svolta secondo modalità sostanzialmente

invariate rispetto al quadro disegnato dal d.lgs. 286/99 in quanto non incise dal decreto di

riforma - che riveste un’importanza fondamentale per la stessa sussistenza del controllo

strategico cui fornisce essenziali elementi di conoscenza. Costituiscono fattori di grande

criticità, che di fatto impediscono di valutare l’efficienza delle strutture e correggere, in

conseguenza, le pratiche inadeguate, la mancanza di adeguati sistemi informativi di supporto-

mai implementati o dismessi per la scarsità delle risorse finanziarie disponibili-, la limitata

capacità dei sistemi in uso di fornire parametri quantitativi relativi agli output prodotti e un

ristretto impiego della contabilità economico analitica nell’ambito delle strutture dirigenziali. La

complessità delle vicende organizzative che hanno interessato l’assetto istituzionale di molti

Ministeri negli anni recenti, pur non avendo certamente agevolato il processo di

riorganizzazione, non sembra comunque sufficiente a giustificare il livello di arretratezza

riscontrato.

La pratica del controllo strategico sconta difficoltà diffuse nell’analisi delle funzioni

istituzionali, nella traduzione in output/servizi sufficientemente dettagliati e misurabili e nella

definizione dei relativi standard di qualità, talvolta riconducibili anche alla natura stessa delle

attività svolte. Gli stessi obiettivi ed indicatori adottati, pur oggetto di specifica attenzione da

parte di tutte le Amministrazioni, si mostrano sovente non sufficientemente chiari e

significativi, soprattutto per la misurazione degli impatti dell’azione svolta. Assai poco evoluta

appare, anche, la situazione riferita alla c.d. rendicontazione sociale e, in primis, alla

individuazione dei c.d. stakeholders, per ragioni che sembrano da imputare ad una diffusa

immaturità del sistema culturale in cui la riforma deve trovare applicazione.

Il sistema dei controlli di gestione e strategico, comunque, per quanto è stato possibile

accertare e reso ostensivo dalle Amministrazioni interessate, risulta a tutt’oggi scarsamente

capace di intervenire sui processi di attività attraverso la ripianificazione degli obiettivi ed


4

interventi di più efficiente allocazione delle risorse e razionalizzazione organizzativa, tanto da

ingenerare il dubbio che esso si traduca per lo più in uno sterile esercizio privo di effetti

significativi nel senso del miglioramento delle prestazioni.

Ritardi e incertezze applicative si riscontrano nell’implementazione degli istituti -

oggettivamente di non facile applicabilità - conferenti alla valutazione della performance

individuale e alla conseguente remunerazione del merito, di certo non agevolata dai numerosi

interventi normativi adottati successivamente all’entrata in vigore del decreto di

riorganizzazione dei controlli in ragione della crisi economica in cui versa il Paese, e dal clima

fortemente avverso all’interno delle strutture e del personale destinatario riferito da tutte le

Amministrazioni.

Le risorse - umane, strumentali e finanziarie - destinate al funzionamento degli

Organismi di valutazione, appaiono limitate e non sempre funzionali ad un soddisfacente

assolvimento delle funzioni. In particolare, il personale di supporto, oltre che di numero esiguo,

è solo raramente provvisto delle competenze tecniche - economiche e statistiche - che si

ritengono essenziali.

Analoghe carenze sono denunciate dalle Amministrazioni in relazione alla disponibilità

di personale addetto alle singole strutture amministrative che possa assolvere alle funzioni di

controllo - cui vengono tra l’altro ricondotte la inadeguatezza e intempestività delle

informazioni rese talora riscontrata - che sono verosimilmente poste in relazione agli

interventi di contenimento della spesa ripetutamente praticati negli ultimi anni.

Sostanzialmente condivisibili, poi, appaiono le riserve espresse dagli OIV per la non

sufficiente perimetrazione del proprio ruolo e dei propri compiti - peraltro di difficile attuabilità

per la necessità di contemperare i caratteri di indipendenza ed autonomia propri

dell’Organismo con quelli tradizionali di supporto all’organo di indirizzo politico-amministrativo

e, comunque, in continuo accrescimento soprattutto in area economico-finanziaria - e riferite

all’adeguatezza all’esercizio delle funzioni dei poteri intestati, auspicabilmente più penetranti

per una maggiore autonomia nell’acquisizione delle informazioni e garanzia di attendibilità dei

dati.

Tutto ciò che si è constatato, in qualche misura riferito a fattori di criticità difficilmente

modificabili, ancor più nel breve periodo, impone una riflessione seria sulla necessità di dare

finalmente effettività al sistema dei controlli interni- scongiurando anche il rischio di disperdere

consistenti risorse per il conseguimento di risultati limitati- potenziandoli e orientandoli, tra

l’altro, ad assicurare l’attuazione delle strategie delle manovre finanziarie funzionali alla

realizzazione degli equilibri complessivi di finanza pubblica nel quadro dell’auspicato

coordinamento.

A tale scopo, sembrano non ulteriormente rinviabili una riconsiderazione delle

prerogative e dei poteri degli Organismi di valutazione indipendente- nel senso del

riconoscimento di una rafforzata indipendenza, di strumenti di accertamento più penetranti e

della disponibilità di risorse umane, strumentali e finanziarie adeguate ad assicurarne l’utile


5

funzionamento- e una valutazione attenta delle problematiche sottese alla limitata e poco

efficace attuazione del controllo di gestione, architrave fondamentale dell’intero sistema,

prioritariamente sotto il profilo dell’adeguatezza degli strumenti informatici a disposizione che

sono presupposto indefettibile per una pratica efficace.

Massima attenzione deve poi essere riservata all’ effettività dell’esercizio delle funzioni

di indirizzo delle attività di controllo da parte degli Organi a ciò deputati , affinchè di esse sia

assicurato uno svolgimento coordinato e funzionale al perseguimento degli obiettivi cui sono

preordinate.


6

1. Oggetto e obiettivi dell’indagine

L’obiettivo strategico del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, di contrasto alle inefficienze

della P.A., che pesano gravemente sull’intero sistema economico aumentando l’incidenza dei

costi degli apparati burocratici e delle prestazioni rese nonchè rallentando e ostacolando i

settori produttivi che hanno la necessità di consumarne beni e servizi, assume una valenza

fondamentale nel quadro delle misure mirate al superamento della grave crisi economico-

finanziaria in cui versa il Paese.

L’obiettivo, perseguito attraverso interventi che interessano diversi ambiti di operatività

dell’Amministrazione e sono funzionali alla creazione, al suo interno, di una pressione

competitiva atta ad incentivare l’efficienza e la produttività, è comunque in linea con il

processo di aziendalizzazione affermatosi con riguardo alla P.A. nei due ultimi decenni e

incentrato sulla cultura del risultato dell’azione amministrativa.

Strumento di massima importanza per il suo raggiungimento è costituito dal sistema dei

controlli interni, cui è rimessa la funzione di verifica dei costi, della qualità e degli impatti degli

interventi attuati finalizzata ad orientare l’organizzazione verso il raggiungimento più efficiente

ed economico dei risultati pianificati.

La riorganizzazione del sistema, in cui si integrano le verifiche di regolarità

amministrativa e contabile, la valutazione dei dirigenti e del restante personale, nonché il

controllo strategico e il controllo di gestione, assume pertanto un significato fondamentale

nell’intento del raggiungimento di standard qualitativi ed economici elevati nelle attività e nei

servizi resi dalla P.A. e suggerisce di accertare, a due anni dalla sua entrata in vigore, il livello

di operatività e rispondenza allo scopo. La Corte, peraltro, già in precedenza aveva dedicato

particolare attenzione – seppure sotto angolazioni diverse ma comunque concorrenti ad

un’analisi approfondita della tematica – alla materia dei controlli1, dando conto dell’evoluzione

normativa nel decennio successivo all’emanazione del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, di

sistemazione organica della disciplina vigente in tema di controlli interni, sino all’entrata in

vigore del d.lgs. 150. Nell’occasione più recente, la Corte aveva formulato puntuali

osservazioni e raccomandazioni perché l’Amministrazione si adoperasse a superare le criticità

emerse proprio nel dare attuazione alle nuove disposizioni riorganizzative della materia, con

riferimento alle quali sono stati condotti specifici approfondimenti istruttori.

Con il suindicato scopo, le prime verifiche avviate nei mesi immediatamente successivi

all’emanazione del d.lgs. 150 sono proseguite attraverso successivi aggiornamenti sino alla

data del 15 maggio 2012 per valutare, anche, la tempistica con cui l’Amministrazione è stata in

grado di attuare le nuove disposizioni.

1 In argomento, deliberazioni della Sezione centrale di controllo sulla gestione n. 30/2001, n. 19/2002, n. 15/2003 e n. 11/2010.


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Sono stati assoggettati a controllo i percorsi attuativi dei tredici Ministeri in cui la P.A.

risultava articolata alla data dell’entrata in vigore del decreto legislativo2, in ragione della

omogeneità sia della disciplina in applicazione che dell’organizzazione istituzionale di essi

propria. Si deve comunque avere presente che, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 165/2001, “per la

Presidenza del Consiglio dei Ministri e per le Amministrazioni che esercitano competenze in

materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, le operazioni di verifica dei

risultati sono effettuate dal Ministro per i dirigenti e dal Consiglio dei Ministri per i dirigenti

preposti ad ufficio di livello dirigenziale generale. I termini e le modalità di attuazione del

procedimento di verifica dei risultati da parte del Ministro competente e del Consiglio dei

Ministri sono stabiliti rispettivamente con regolamento ministeriale e con decreto del

Presidente della Repubblica adottato ai sensi dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, e

successive modificazioni ed integrazioni, ovvero, fino alla data di entrata in vigore di tale

decreto, con provvedimenti dei singoli Ministeri interessati”.

Il contraddittorio è stato intrattenuto direttamente con gli Organismi indipendenti di

valutazione in considerazione del ruolo ad essi intestato dalla riforma.

Hanno formato oggetto di specifica analisi, singolarmente per ognuna delle

Amministrazioni interessate:

Gli OIV, in ragione del suddetto ruolo, per gli aspetti riferiti alla collocazione istituzionale, ai

costi, alla professionalità posseduta dal personale di supporto e alle esigenze formative, ai

poteri intestati e relativa adeguatezza all’esercizio della funzione, alla qualità dei rapporti

con la compagine amministrativa controllata o comunque interessata allo svolgimento di

compiti cointestati, all’organizzazione dell’attività di competenza e ai controlli attivati sulla

relativa gestione.

Il sistema del controllo di gestione con riguardo alla sua estensione e metodologia di

attuazione, alla capacità di fornire parametri quantitativi relativi agli output prodotti (costo

economico per unità di prodotto/servizio) e all’uso fatto del dato risultato del controllo nel

triennio 2009-2011 - con indicazione delle misure concretamente assunte - in funzione

della ripianificazione degli obiettivi, della più efficiente allocazione delle risorse

umane/strumentali e della razionalizzazione organizzativa, alle modalità di correlazione tra

gli obiettivi strategici-operativi e le attività dello stesso controllo, allo stato di

informatizzazione con specifico riferimento a funzionalità e costi del sistema informativo in

uso nonchè all’integrazione con il sistema informativo del controllo strategico.

Il sistema del controllo strategico con riferimento al sistema informativo implementato, alle

criticità e scostamenti rilevati in sede di verifica dell’andamento della Direttiva generale

2011 nonché alle iniziative correttive adottate in conseguenza e ai risultati conseguiti, alle

iniziative di miglioramento degli obiettivi strategici e operativi e degli indicatori, allo stato

2 Si tratta dei Ministeri dell’Interno, della Giustizia, della Difesa, degli Affari Esteri, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, per i Beni e le Attività Culturali, dell’Economia e delle Finanze, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, del Lavoro e delle Politiche Sociali, delle Politiche Agricole, della Salute, dello Sviluppo Economico.


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della ricognizione dei servizi resi dall’Amministrazione, degli standard qualitativi delle

prestazioni e degli stakeholders, alle misure adottate per ovviare alle criticità

eventualmente rilevate dalla Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e

l’integrità delle Amministrazioni pubbliche - CIVIT- sul Sistema di misurazione e sul Piano

della performance.

Il sistema di valutazione della performance individuale, dirigenziale e non, con riguardo al

livello di attuazione degli adempimenti previsti dal d.lgs. 150 e alle modalità attualmente in

uso.

Gli obiettivi operativi delle Direttive generali per l’azione amministrativa 2011 e 2012 che

hanno a riferimento l’implementazione del sistema dei controlli come ridefiniti dal d.lgs.

150, e relativo grado di attuazione.

Ogni criticità incontrata nell’attuazione della riorganizzazione dei controlli di cui si tratta,

con particolare riferimento a quelle persistenti alla data di chiusura dell’istruttoria.

Le Amministrazioni -ad eccezione del Ministero degli Esteri che ha dato seguito alla nota

istruttoria inviata nel mese di marzo 2012 e al successivo sollecito3 solo in data 19 ottobre

2012 trasmettendo, peraltro, esclusivamente i Rapporti di performance 2010 e 2011 e la

Relazione sul funzionamento complessivo del sistema di valutazione, trasparenza e integrità

dei controlli interni resa dall’OIV ai sensi dell’art. 14, comma 4, lett. a) e lett. g) del

d.lgs.150/2009 della performance con riferimento all’anno 2011, privi di alcuna relazione di

accompagno contenente esplicita risposta ai quesiti istruttori della Corte, e non ha partecipato

neppure all’adunanza pubblica del 15 novembre 2012- hanno corrisposto alle richieste

istruttorie inviando relazioni illustrative aggiornate dello stato dell’arte assai cospicue, seppure

in tempi talora non conformi a quelli assegnati dalla Corte. La dovizia di elementi prospettati,

tuttavia, non sempre è risultata atta a fornire con immediatezza una chiara risposta ai quesiti,

pur molto puntuali, avanzati, e a dare conto con analiticità degli apprezzamenti critici

sull’attuazione della riforma. L’impostazione delle relazioni ha mostrato talvolta segni di

autoreferenzialità, quasi più a voler sottolineare gli sforzi compiuti per dare applicazione alle

nuove disposizioni che ad esprimere valutazioni critiche sulla materia nell’ottica di quel

rapporto collaborativo con la Corte che il suo stesso ruolo istituzionale impone.

Nell’imminenza dell’adunanza pubblica del 15 novembre 2012 i Ministeri della Giustizia,

dell’Economia e delle Finanze, della Difesa, dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del

mare, dei Beni e delle Attività culturali hanno presentato memorie al fine di precisare alcune

indicazioni contenute nel referto e, nel caso dei Ministeri dell’Ambiente e dei Beni culturali, di

dare una visione ulteriormente aggiornata dello stato di attuazione del sistema. Quest’ultima,

per i modi e i tempi della presentazione delle memorie, potrà essere eventualmente verificata

solo in tempi successivi.

3 Nota istruttoria n. 1860 del 15 marzo 2012, nota di sollecito n. 4032 del 13 giugno 2012.


9

2. Quadro normativo. Le modifiche al regime dei controlli recate dal d.lgs. 150/2009

Il decreto legislativo 150, adottato in attuazione della legge delega n. 15/09 finalizzata

all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza delle

pubbliche Amministrazioni, reca innovazioni complesse al sistema previgente dei controlli

interni e si pone a chiusura del percorso modificativo dell’assetto disegnato dal d.lgs. 286/99,

attuatosi successivamente alla sua entrata in vigore4.

Le linee direttrici del decreto si sostanziano principalmente nel:

a) mantenimento del rapporto duale tra direzione politica e dirigenza pubblica, con

contestuale rafforzamento e responsabilizzazione della componente politica nella

definizione dei singoli obiettivi e nella valutazione della dirigenza, secondo parametri

obiettivi anzichè su base essenzialmente fiduciaria;

b) coinvolgimento diretto della componente politica e dirigenziale nelle verifiche concomitanti

all’attuazione degli obiettivi (art. 12);

c) creazione di un organismo centralizzato - la Commissione per la valutazione, la trasparenza

e l’integrità delle Amministrazioni pubbliche - che opera in posizione di indipendenza, in

collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Ministero dell’Economia e

delle Finanze con funzioni di indirizzo, coordinamento e sovrintendenza nella valutazione

della attività amministrativa e delle singole prestazioni rese dai dirigenti e dai funzionari nei

propri apparati (art. 13);

d) istituzione di Organismi indipendenti di valutazione della performance organizzativa ed

individuale, in ogni Amministrazione, anche attraverso forme associative (art. 14);

e) sostituzione dei servizi di controllo interno comunque denominati con il richiamato

Organismo indipendente di valutazione della performance (art. 14, comma 2);

4 Si richiamano le disposizioni di particolare rilievo: legge n. 488/99 (legge finanziaria 2000), art. 26, c. 4; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni

Pubbliche), art. 5, c. 3; legge 3 agosto 2001, n. 317, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 12 giugno 2001, n. 217, recante

modificazioni al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, alla legge 23 agosto 1988, n. 400, in materia di organizzazione del Governo;

legge 15 luglio 2002, n. 145, recante disposizioni per il riordino della dirigenza; d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (codice in materia di dati personali), art. 176; legge 266 del 2005 (legge finanziaria 2006), art. 1, c. 21; legge 4 agosto 2006, n. 248, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, recante

disposizioni urgenti per i rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica;

legge 17 luglio 2006, n. 233, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 18 maggio 2006, n. 181, recante disposizioni in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri. Delega al Governo per il coordinamento delle disposizioni in materia di funzioni e organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri;

d.p.r. 12 dicembre 2006, n. 315 recante regolamento per il riordino del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle Amministrazioni dello Stato;

legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), art. 1, c. 404 e succ.; legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), artt. 1 e succ.; legge 14 luglio 2008, n. 121 di conversione in legge del decreto legge 16 maggio 2008, n. 85, recante disposizioni

urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell’articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.


10

f) coinvolgimento diretto nel processo di misurazione e valutazione organizzativa ed

individuale, accanto agli Organismi di nuova istituzione, degli Organi di indirizzo politico ed

amministrativo e dei dirigenti (art. 12);

g) istituzione di un regime transitorio di durata prevista per le Amministrazioni dello Stato fino

al 30 aprile 2010 (art. 30, comma 2) e per gli Enti territoriali del Servizio Sanitario

Nazionale fino al 31 dicembre 2010. Fino a tali scadenze continuano ad operare i servizi di

controllo istituiti sulla base del d.lgs. 286/99 e delle discipline di settore.

In buona sostanza, il decreto non apporta modifiche ai principi generali di cui all’art. 1,

comma 1, del d.lgs. 286/99, il quale dispone che “le pubbliche Amministrazioni, nell’ambito

della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a) garantire la legittimità,

regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e

contabile); b) verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine

di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e

risultati (controllo di gestione); c) valutare le prestazioni del personale con qualifica

dirigenziale (valutazione della dirigenza); d) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in

sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo

politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e

controllo strategico)”, il principio della progettazione di insieme dei controlli interni (art. 1,

comma 2), quello di integrazione dei controlli gestionali (art. 1, comma 2, lett. d), quello di

separazione dei controlli di regolarità amministrativa e contabile dai controlli gestionali (art. 1,

comma 2, lett. e).

Ciò stante, le quattro diverse tipologie di controllo già operative - di regolarità

amministrativo contabile, di gestione, valutazione dirigenti e controllo strategico - conservano

la funzionalità, seppure in un contesto sistematico diverso.

Quanto ai controlli di regolarità amministrativo-contabile (art. 2 d.lgs. 286/99),

che allo stato della vigente legislazione si sostanziano in attività svolte dai servizi ispettivi e dai

soggetti preposti al controllo contabile preventivo e successivo, resta ad essi riservata una

posizione autonoma di terzietà in considerazione della funzione di garanzia che assicurano,

garantita dalla posizione di separatezza rispetto alle strutture preposte al controllo di gestione,

strategico e valutazione dei dirigenti. Tale funzione, alla luce dell’art. 14, comma 2, del d.lgs.

150 non risulta, comunque, sussumibile dall’OIV in considerazione delle caratteristiche

funzionali dell’Organismo che, per come previste dalla riforma, con essa mal si conciliano5.

Il controllo di gestione, o controllo direzionale, di valenza cruciale per la realizzazione

del processo di autoconoscenza e autocorrezione dell’attività amministrativa atto ad indirizzare

il comportamento dei dirigenti verso il conseguimento degli obiettivi programmati - al

5 In tal senso si è espressa CIVIT con le “Risposte a quesiti di rilevanza generale formulati nell’ambito della consultazione sulla delibera n. 89/2010” in data 21 settembre 2010 e la Relazione annuale sulle attività svolte nel periodo 22 dicembre 2009-22 dicembre 2010, trasmessa, a norma dell’art. 13, c. 9, del d.lgs. 150/09, al Ministro per l’attuazione del programma di Governo.


11

momento dell’entrata in vigore del d.lgs. 150, tuttavia, solo limitatamente implementato -

viene più efficacemente interrelato con il sistema di valutazione del personale e, quindi, con il

sistema incentivante perché ne sia realizzata, finalmente, la piena operatività. Il processo

attuativo di tale forma di controllo rimane sostanzialmente inalterato rispetto alla disciplina

dettata dal d.lgs. 286 e affidato, di regola, alla direzione amministrativa di vertice, che deve

assicurare la tempestiva informazione della direzione politica e sovrintendere, direttamente o

attraverso i dirigenti operativi a ciò deputati, alla rilevazione e valutazione dei dati. All’OIV

sono rimesse funzioni di tipo esclusivamente metodologico e di impulso, che si sostanziano

principalmente nel monitoraggio del processo e delle sue eventuali criticità, nonché nella

validazione delle modalità di rilevazione, elaborazione e gestione delle informazioni.

Da integrarsi con il precedente, dal quale mutua informazioni relative all’efficienza,

efficacia operativa ed economicità dell’attività amministrativa posta in essere per il

conseguimento degli obiettivi operativi pur restandone, comunque, distinto, il controllo

strategico assicura la puntuale verifica dell’attuazione di piani e programmi, in particolare del

Piano della performance - documento programmatico triennale annualmente rinnovato

dall’Amministrazione che in esso pone i propri obiettivi strategico operativi - dando conto delle

cause alla base degli eventuali scostamenti dalle previsioni evidenziati nella Relazione sulla

performance - documento che rappresenta a consuntivo i risultati organizzativi e individuali

raggiunti rispetto agli obiettivi programmati - per la messa in atto dei comportamenti

correttivi. L’OIV è titolare esclusivo della competenza a esercitare questa forma di controllo e,

in tal modo, sostituisce integralmente i servizi di controllo strategico di cui all’art. 6 del d.lgs.

286/99.

La valutazione della performance individuale dei dipendenti - dirigenti e non

dirigenti - si pone a chiusura del sistema dei controlli interni e assume un’importanza

fondamentale nel perseguimento della maggiore efficienza e produttività dell’Amministrazione.

L’attribuzione di benefici economici e di carriera in modo da premiare - in un’ottica garantista e

di trasparenza dei sistemi di valutazione e di corresponsione di indennità - i capaci e i

meritevoli, oltre a rispondere a una condivisa logica meritocratica, è infatti ritenuta strumento

essenziale per l’affermazione all’interno della P.A. di una pressione competitiva atta al

conseguimento di standard qualitativi ed economici elevati. La valutazione del personale

dirigenziale, nel nuovo contesto normativo, è riferita alla interazione tra Organismo

indipendente, direzione politica e dirigenza di vertice, secondo i rami e i livelli organizzativi

dell’Amministrazione di riferimento, quella del personale delle aree è rimessa al dirigente

responsabile della struttura di appartenenza. L’OIV, per parte sua, in esito alla conoscenza dei

processi di controllo interno, è direttamente coinvolto nella proposta annuale all’autorità

politica della valutazione dei dirigenti di vertice e nella promozione della graduatoria delle

valutazioni individuali del personale con qualifica dirigenziale (artt. 14, c. 4, lett. e) e 19, c.1).


12

Dal punto di vista operativo, il sistema dei controlli definito dal d.lgs. di riforma si

poggia su alcuni fondamentali istituti e organismi di nuova concezione rappresentati, da un

lato, dal Piano della performance e dalla Relazione consuntiva sulla medesima – dei quali è

presupposto necessario il Sistema di misurazione e valutazione -, dall’altro, dalla Commissione

per la valutazione, trasparenza ed integrità delle Amministrazioni pubbliche e dall’Organismo

indipendente di valutazione chiamato a sostituire gli organismi di controllo interno

precedentemente operanti.

Il Piano della performance (art. 10), documento della pianificazione politica e degli

adempimenti connessi e funzionali alla attuazione della missione intestata all’Amministrazione,

nel disegnare le attività e i progetti amministrativi in cui è declinata, contiene specifico

riferimento alle risorse disponibili e alle unità operative da impiegare per la realizzazione con

riguardo alla prima delle tre annualità oggetto di programmazione e include la direttiva

annuale del Ministro di cui all’art. 14 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 1656. La Relazione

consuntiva sulla performance (art. 10, comma 1, lett. b), da redigersi entro il 30 giugno7

dell’anno successivo a quello cui si riferisce il Piano attraverso la dialettica collaborazione tra

l’organo di vertice politico e i vertici dell’Amministrazione e da validarsi da parte dell’OIV,

costituisce lo strumento ultimo di verifica dei risultati organizzativi ed individuali raggiunti

rispetto agli obiettivi programmati e alle risorse ad essi destinate, evidenziando gli eventuali

scostamenti e ponendosi quale presupposto indefettibile per l’attribuzione degli strumenti

premiali del merito individuale8.

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance (art. 7) individua,

secondo le direttive adottate da CIVIT, modalità e responsabilità del processo di misurazione,

anche in termini di raccordo con i sistemi di controllo già esistenti e con i documenti di

programmazione finanziaria e di bilancio9.

CIVIT - Commissione indipendente per la valutazione, trasparenza ed integrità

delle Amministrazioni pubbliche (art. 13) – e OIV - Organismo di valutazione

indipendente della performance (art. 14), sono concepiti quali strumenti di supporto,

operanti in posizione di indipendenza rispetto alla Amministrazione cui si riferiscono, per

l’implementazione della riforma dovendo assolvere, la prima, al coordinamento e alla

promozione della funzione di controllo e degli stessi Organismi indipendenti di valutazione,

anche attraverso una congrua impostazione metodologica, nonchè alla vigilanza sulla corretta

6 In materia di attuazione del Piano della performance si veda CIVIT, deliberazioni n. 3/2010, 112/2010 e 1/2012. Sulla “qualità” dei Piani presentati per la prima volta nel 2011 CIVIT ha formulato proprie valutazioni e suggerimenti ai fini di un miglioramento - instaurando appositi tavoli di consultazione - nella relazione conclusiva del monitoraggio dei Piani 2011-2013. 7 Il termine di presentazione fissato dall’art. 10, c. 1, lett. b), del d.lgs. 150/09 è stato spostato da CIVIT una prima volta al 31 marzo 2012 (comunicazione indirizzata alle Amministrazioni il 21 dicembre 2011) e, successivamente, di nuovo al 30 giugno 2012 (deliberazione n. 5/2012). 8 In materia di redazione e validazione della Relazione sulla performance si veda CIVIT, deliberazioni n. 5/2012 e 6/2012. 9 In materia di redazione del Sistema di misurazione e valutazione della performance si veda CIVIT, deliberazioni n. 89/2010, 104/2010, 114/2010, 124/2010, 1/2012. Sulla “qualità” dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance pervenuti alla Commissione in versione definitiva prima del 31 luglio 2011 (58 di cui 11 relativi a Ministeri), CIVIT ha formulato proprie valutazioni e suggerimenti ai fini di un miglioramento nell’”Analisi dei sistemi di misurazione e valutazione della performance” presentata nel dicembre 2011.


13

applicazione dei nuovi principi gestionali, il secondo, alla valutazione e validazione delle attività

di monitoraggio ed autocorrezione compiute dall’Amministrazione, nonché alle funzioni di

proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice, correttiva delle linee strategiche, di

attribuzione dei premi, di garanzia e vigilanza sull’attuazione delle politiche di trasparenza e

integrità.

******

L’obiettivo del d.lgs. 150 di dare compiuta attuazione e maggiore incisività al sistema

dei controlli interni a oltre dieci anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo 286/99, che

per primo ne ha configurato linee organiche - in larga misura sopravviventi alle pur incisive

modifiche recate dal d.lgs. 150 - sinora solo parzialmente implementate, impone un’analisi

puntuale dello stato di attuazione delle più recenti disposizioni e della funzionalità degli istituti

di nuova concezione, al fine di valutare la effettiva perseguibilità delle finalità preordinate.

Deve, comunque, essere tenuto presente che le difficoltà di applicazione delle dette

disposizioni sono state accresciute da una pluralità di fattori, rappresentati in primo luogo

dall’emanazione di nuovi principi e interventi di carattere generale che hanno inciso sulla

possibilità stessa di dare effettività al dettato del d.lgs. 150, particolarmente per la parte

relativa alla valutazione della performance individuale e alla premialità del merito. In tal senso,

si pongono il decreto legge n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, che ha previsto il

blocco della contrattazione nazionale del pubblico impiego (art.9, comma 1), il decreto legge n.

98/2011, convertito nella legge n. 111/2011, che ha previsto la distribuzione di eventuali

risorse aggiuntive (art. 16, comma 5), il decreto legislativo n. 141/2011 che ha rinviato la

differenziazione in fasce economiche (art.6 comma 1), l’intesa del 4 febbraio 2011 che ha

stabilito che le retribuzioni complessive conseguite nel 2010 non devono diminuire per effetto

dell’applicazione del d.lgs. 15010,l’intesa sottoscritta nel mese di maggio 2012 fra il Governo, le

Regioni, le Province, i Comuni e le organizzazioni sindacali che, tra l’altro, prevede il

“superamento del sistema della ripartizione dei dipendenti nelle fasce di merito” destinando

maggiore attenzione ai risultati dell'ufficio rispetto a quelli individuali.

A ciò si aggiunge la non meno rilevante circostanza per la quale l’“architettura

istituzionale” delle Amministrazioni in considerazione nel corso dell’ultimo decennio, e ancora

negli anni più recenti, è stata in più casi oggetto di interventi riorganizzativi - collegati

anch’essi ad obiettivi di razionalizzazione per maggiore efficienza e riduzione dei costi - di cui

si fornisce appresso un quadro riepilogativo perché risulti chiaro il complesso panorama di

riferimento in cui ha trovato applicazione la normativa di riforma dei controlli11. Riflessi fin

troppo evidenti sul predetto panorama e sulle stesse possibilità di attuazione delle nuove

10 Sull’implementazione del decreto 150/2009, per la parte relativa alla premialità, si veda la relazione 2012 della Corte dei conti sul costo del lavoro pubblico (delib. 13/ CONTR/CL/12). 11 Espresso riferimento a tale circostanza quale causa ostativa di una celere e efficiente implementazione dei controlli interni riorganizzati è fatto dai Ministeri delle Politiche Agricole, per i Beni e le Attività Culturali, dello Sviluppo Economico, dall’Azienda autonoma Monopoli di Stato.


14

disposizioni recate dal d.lgs. 150 hanno avuto, infine, le misure di razionalizzazione e

contenimento della spesa succedutesi negli ultimi anni in materia di strutture ed organici. Oltre

agli inevitabili aggravi che ne sono conseguiti sulla tempistica dell’implementazione degli

istituti di nuova introduzione, è stata evidenziata da diverse Amministrazioni la necessità di

addivenire alla rimodulazione di obiettivi inseriti nel Piano della performance, con

comprensibile appesantimento di adempimenti - ogni modifica in tal senso, infatti, deve essere

sottoposta a controllo preventivo di legittimità della Corte - e, ancora, tempi.

Interventi normativi di riorganizzazione istituzionale dei Ministeri

Anni 1999 - 2012

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

Dlgs. 30 luglio 1999, n. 300 DL 18.5.2006, n. 181 DL 16.5.2008, n. 85

conv. in L. 17.7.2006, n. 233 conv. in L. 14.7.2008, n. 121

Ministero delle infrastrutture e dei

trasporti

Ministero delle infrastrutture

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Ministero dei trasporti

Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca

Dlgs. 30.7.1999, n. 300 DL 18.5.2006, n. 181 DL 16.5.2008, n. 85

conv. in L. 17.7.2006, n. 233

Ministero dell'istruzione, dell'università

e della ricerca

Ministero della pubblica istruzione

Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca Ministero dell'università e della ricerca

Ministero dello Sviluppo Economico

Dlgs. 20.7.1999, n. 300 DL 12.6.2001, n. 217 DL 18.5.2006, n. 181 L. 24.12.2007, n. 244

conv. in L. 3.8.2001, n. 317 conv. in L. 17.7.2006, n. 233 DL 16.5.2008, n. 85

Ministero delle attività produttive Ministero delle attività produttive Ministero sviluppo economico Ministero sviluppo economico

(Min. Ind., comm. e artig., Min.

Comunicazioni, Min. Commercio estero)

(Min. Ind., comm. e artig., Min. Commercio

estero)

(Min. Ind. comm. e artig., Dip.

pol. coesione e sviluppo MEF)

(Min. Ind., comm. e artig., Min.

Comunicazioni, Min. Commercio

internazionale, Dip. pol. coesione e sviluppo)

Ministero Comunicazioni

Ministero Commercio

internazionale, Ministero

Comunicazioni

Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali e Ministero della Salute

DL 12.6.2011, n. 217 DL 18.5.2006, n. 181 DL 16.5.2008, n. 85 L. 13.12.2009, n. 172

conv. in L. 3.8.2011, n. 317 conv. in L. 17.7.2006, n. 233 conv. in L. 14.7.2008, n. 121

Ministero del lavoro e delle politiche

sociali

Ministero del lavoro e previdenza sociale Ministero del lavoro e delle

politiche sociali Ministero solidarietà sociale

Ministero del lavoro, della salute

e delle politiche sociali

Ministero della salute Ministero della salute

Ministero della salute

Infine, si deve ricordare la non intervenuta emanazione del Decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri di determinazione dei limiti e delle modalità di applicazione delle

disposizioni dei Titoli II e III del decreto legislativo 150 (misurazione, valutazione, trasparenza,

performance, merito e premi) al Ministero dell’Economia e delle Finanze, prevista dall’ art. 57,


15

comma 21, del d.lgs. 30 dicembre 2010, n. 235. Nelle more di questa, restano sospesi una

serie di adempimenti, tra cui la formalizzazione del programma triennale per la trasparenza e

del Piano della performance, ma continuano ad essere svolte da parte dell’OIV tutte le funzioni

previste dalla previgente normativa in ordine alla predisposizione della Direttiva annuale

dell’azione amministrativa e della valutazione e controllo strategico di cui all’art. 6 del d.lgs.

286/99.


16

3. Organismi di valutazione indipendente - OIV: caratteristiche e funzionalità

I tratti di novità che caratterizzano gli OIV di nuova istituzione, preordinati a una

maggiore funzionalità dei preesistenti Servizi di controllo interno già oggetto di diverse indagini

da parte della Corte, consigliano un’analisi approfondita della concreta applicazione della

normativa di riforma con l’obiettivo di verificare, anche, il seguito dato alle raccomandazioni

formulate con la deliberazione n. 11/2010. Tale deliberazione, proprio in quanto adottata (21

maggio 2010) in concomitanza con le prime fasi attuative della legge di riorganizzazione del

sistema dei controlli, aveva posto in particolare evidenza le criticità emerse in ordine al

funzionamento dei Servizi di controllo interno, con l’auspicio che le osservazioni formulate

potessero essere di ausilio e di stimolo, ai fini del superamento, in sede di attivazione dei nuovi

Organismi.

Nell’ambito di un giudizio sostanzialmente negativo sui risultati concretamente raggiunti

dagli strumenti previsti per il coordinamento dei controlli dal d.lgs. n. 286 del 1999 erano

state rilevate, in particolare, la ricorrente limitatezza delle competenze professionali

specificamente richieste - soprattutto con riguardo all’utilizzo delle strumentazioni informatiche

- in capo al personale addetto alle strutture di controllo, nonchè difficoltà di rapporto con

l’Amministrazione controllata. La progressiva riduzione delle risorse finanziarie e di personale,

che incide negativamente anche sulle strutture e sulle attività degli Organismi di controllo

induceva a consigliare, infine, che essi si dotassero di adeguati programmi di azione e di una

rigorosa organizzazione12. Si rilevava, anche, l’opportunità che per un più agevole controllo

della spesa degli organismi, questa fosse contabilizzata in modo più omogeneo e tale da

garantirne la massima trasparenza13.

La considerazione, poi, del ruolo di soggetto valutatore della performance da svolgersi,

per come intestato dalla norma di riforma all’Organismo di valutazione, attraverso la

valutazione e la validazione delle modalità con cui l’Amministrazione gestisce il procedimento

di monitoraggio ed autocorrezione delle proprie prestazioni nonché, in via diretta, con la

proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice, con l’attribuzione di premi e con le

proposte correttive delle linee strategiche, ha indicato con tutta evidenza che esso postula il

possesso di poteri adeguati alle funzioni in modo da consentire un’utile interazione con le

strutture controllate anche al fine di orientarle alle decisioni ritenute opportune per assicurare

le migliori performance.

Gli anzi indicati aspetti sono stati analizzati con riferimento alla gestione dei tredici

Dicasteri in esame, portando a rilevare quanto segue.

12 Deliberazione Sezione centrale controllo gestione n. 11/2010, pagg. 36 e segg.. 13 Idem, pag.32.


17

3.1. La collocazione istituzionale e i costi

In prima analisi, si è avuto riguardo alla collocazione istituzionale riservata agli

Organismi - aspetto di rilievo evidentemente non solo formale – che, secondo le indicazioni

fornite da CIVIT con deliberazione n. 4/2010, deve risultare al di fuori dell’apparato

amministrativo e degli uffici di diretta collaborazione ma, in considerazione dell’importanza del

ruolo svolto, in stretto collegamento con gli Organi di indirizzo politico nel rispetto, peraltro,

delle determinazioni rimesse alla potestà organizzatoria dell’Amministrazione14.

In proposito, si è rilevato che essa risulta conforme a quel dettato nella maggior parte

delle Amministrazioni esaminate15, dovendosi, comunque, sottolineare che il Ministero della

Salute non ha ancora emanato il regolamento relativo ai predetti uffici, nell’ambito del quale

sarà definita anche la posizione dell’OIV. Non del tutto chiara, poi, la collocazione dell’OIV del

Ministero dell’Istruzione, non specificata dal Decreto ministeriale di costituzione n. 4035 del 30

aprile 2010, diversamente dalla Struttura tecnica che risulta ancora incardinata all’interno degli

uffici di diretta collaborazione16. Quanto alla spesa prevista per gli Organismi e relativa

allocazione, le disposizioni dettate dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato17 in

base alle quali la misura deve risultare invariata rispetto agli ex Servizi di controllo interno e le

risorse per farvi fronte essere appostate in un autonomo centro di conto specificamente

dedicato, stando a quanto riferito dalle Amministrazioni, sono generalmente osservate18.

Tuttavia, i dati relativi alla spesa riferiti dalle Amministrazioni sono risultati non omogenei - e,

quindi, non raffrontabili - in quanto a fronte della richiesta istruttoria di comunicare i costi

complessivi (personale, funzionamento) previsti per il 2009, il 2011 e il 2012, talune hanno

fornito il dato di costo, altre il dato finanziario relativo allo stanziamento. Una verifica diretta

dell’invarianza da parte della Corte non è stata peraltro possibile, posto che i dati desumibili

dal Sistema informativo RGS-Corte dei Conti per il 2009 non evidenziano stanziamenti

imputabili unicamente ai Secin, per il 2011 mostrano l’istituzione di piani gestionali dedicati

all’OIV nell’ambito dei capitoli di spesa del Gabinetto (personale, funzionamento), per il 2012

l’istituzione di appositi capitoli dedicati agli OIV per la sola spesa di personale, essendo quella

di funzionamento ancora articolata come nel 2011.

14 La Rag. Generale dello Stato con circolari n.18 e 22 del 2010 ha indicato che l’OIV deve configurarsi come autonomo centro di conto e che al funzionamento della Struttura tecnica deve provvedersi con le stesse unità di personale effettivamente in servizio presso gli ex SECIN e con le qualifiche ivi previste. Ha inoltre disposto l’osservanza del principio dell’invarianza di spesa rispetto a quella sostenuta per l’ex SECIN. Con successiva circolare n.29 del 19 luglio 2010 la stessa Ragioneria individua negli OIV centri di costo del CRA Gabinetto e uffici di diretta collaborazione. 15 Fanno eccezione Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e Ministero dell’Ambiente, presso i quali l’OIV risulta ancora inserito all’interno degli uffici di diretta collaborazione. 16 Decreto Ministro Istruzione, Università e Ricerca del 30 aprile 2010, n. 4049. 17 In argomento, si veda la precedente nota 14. 18 Gli adempimenti relativi alla dotazione finanziaria degli OIV sono stati indicati alle Amministrazioni dal Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato con circolari n.18/2010 e n.23/2011.


18

3.2. La dotazione e la professionalità del personale di supporto

La dotazione di personale sulla quale gli Organismi possono contare per l’esercizio dei

compiti intestati dalla legge di riforma - sicuramente più ampi rispetto a quelli già propri dei

Servizi per il controllo interno - si mostra in molti casi anche inferiore ed è ritenuta elemento di

grande criticità dalla totalità delle Amministrazioni. Da sottolineare la situazione esistente

presso il Ministero delle Politiche agricole e forestali, dove è presente un solo funzionario di

supporto all’Organismo (peraltro collegiale) di valutazione, e presso il Ministero dello Sviluppo

Economico che, nonostante l’acquisizione successiva delle competenze del Dipartimento

politiche sviluppo e coesione del MEF19 e dei Ministeri del Commercio Internazionale e delle

Comunicazioni20, è dotato di 12 unità di supporto a fronte delle 32 già previste

complessivamente per i Servizi di controllo interno dei Ministeri accorpati. Generalmente

affermata l’adeguatezza della professionalità posseduta dal personale addetto21, anche

relativamente alle competenze per l’utilizzo della strumentazione informatica. Peraltro, stando

a quanto riferito in sede istruttoria, la diversificazione di professionalità ed esperienze

auspicata dalla Corte nel più recente referto reso in tema di funzionamento dei Servizi di

controllo interno22 non sembra essere stata assicurata successivamente all’entrata in vigore

della normativa di riforma, continuandosi a riscontrare nella maggior parte dei casi una

formazione giuridico-amministrativa, peraltro spesso rafforzata da una consistente esperienza

maturata in strutture impegnate nell’esercizio di funzioni di controllo23. Anche in tema di

necessità formative è opinione diffusa che le iniziative svolte dalla Scuola Superiore della

pubblica Amministrazione e all’interno delle singole Amministrazioni siano state sufficienti a

soddisfare le necessità conseguenti all’implementazione del nuovo regime dei controlli. Solo il

Ministero dello Sviluppo Economico lamenta l’inadeguatezza della formazione sin qui resa,

rinvenendone la causa nella scarsità di risorse finanziarie a disposizione. Il Ministero del

Lavoro, da parte sua, auspica maggiori interventi formativi in aggiunta a quelli, pur numerosi,

sinora svolti anche all’interno dell’Amministrazione24 e ritiene che non possano disgiungersi

dall’acquisizione di strumenti di lavoro più adeguati ai compiti intestati (ad esempio,

collegamenti on line specializzati in materie giuridiche). Anche il Ministero dell’Ambiente

lamenta, unitamente ad un’insufficiente dotazione di personale oltretutto non provvisto delle

necessarie professionalità economiche e tecniche, la scarsa dotazione delle strumentazioni, dei

programmi e delle reti informatiche, che non consente all’Organismo di disporre di informazioni

dirette.

19 Legge n. 233/2006. 20 Acquisizione intervenuta ad opera della legge n. 244/2007 e del D.L. n. 85/2008. 21 In ordine ai requisiti per al nomina del responsabile della Struttura tecnica si veda la deliberazione CIVIT n. 4/2010. 22 Deliberazione della Sezione centrale controllo gestione n. 11/2010, pag. 11. 23 Il Ministero della Salute plaude alla recente assegnazione di personale con specifica formazione economica, che è ritenuta fondamentale per supportare l’Organismo e tale da migliorare le prestazioni rese in precedenza in modo evidentemente non ottimale (nota n. SCI.229/P/I.8.d.b del 15 maggio 2012 indirizzata alla Corte dei Conti). 24 Il Ministro del Lavoro, con la Direttiva generale per l’azione amministrativa e la gestione 2011, ha assegnato alla Direzione generale per le politiche del personale, l’innovazione, il bilancio e la logistica un obiettivo operativo diretto alla realizzazione di iniziative per dotare il personale degli strumenti teorici e delle competenze professionali necessarie alla gestione delle novità introdotte dalla normativa.


19

Preso atto di quanto detto, qualche perplessità si nutre riguardo agli apprezzamenti

svolti dalle Amministrazioni circa la congruità delle professionalità disponibili laddove da parte

di talune si denunciano difficoltà nella comprensione del dettato tecnico delle delibere CIVIT,

che possono sottintendere, in alternativa ad una insufficiente capacità di comunicazione da

parte della Commissione, proprio un inadeguato livello di competenze in capo ai soggetti

demandati di attuarle.

3.3. L’interlocuzione con i soggetti istituzionali di riferimento. I poteri intestati e

l’adeguatezza all’esercizio delle funzioni

Altro aspetto di interesse per la valutazione dell’efficienza espressa dagli OIV di nuova

costituzione, sicuramente connesso con la adeguatezza all’esercizio delle funzioni dei poteri

intestati, afferisce alla qualità dell’interlocuzione con i soggetti istituzionali chiamati a dare

riscontro della propria attività e/o dell’attuazione delle indicazioni metodologiche ricevute con

cui interagiscono.

Con riferimento a questi ultimi, va premesso che la quasi totalità degli Organismi

esprime disappunto per la non sufficiente perimetrazione del ruolo e dei compiti intestati, tra

l’altro in continuo accrescimento soprattutto in area economico-finanziaria per parte, anche, di

circolari del Ministero dell’Economia emanate pur in assenza di specifiche disposizioni

normative25, e auspica una riflessione al riguardo in sede di revisione del d.lgs. 150. Ciò si

aggiunge alle criticità conseguenti alla necessità di contemperare i caratteri di indipendenza ed

autonomia propri dell’OIV con quelli tradizionali di supporto all’Organo di indirizzo politico-

amministrativo, che permangono intestati in ragione della sopravvivenza dell’impianto

generale del d.lgs. 286/1999 abrogato solo in alcune parti, e implicano una stretta

interrelazione e sinergia con il vertice politico amministrativo. Specificatamente, si evidenziano

le considerazioni espresse dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali e dal Ministero del

Lavoro, che si appuntano, rispettivamente, sulla criticità del doppio ruolo proprio della

Struttura tecnica - di supporto alla redazione di documenti e contestualmente alla relativa

validazione - che desta perplessità sull’indipendenza operativa e valutativa dell’Organismo, e

sulle criticità e i possibili rischi di conflitti di competenza derivanti dal collegamento tra l’attività

di controllo strategico e quella di monitoraggio. Nello specifico, il Ministero del Lavoro fa

riferimento alla predisposizione della “Relazione sullo stato della spesa e del grado di efficienza

dell’Amministrazione”, che il Ministro trasmette al Parlamento ai sensi dell’art. 3, commi 68 e

69 della legge 244/2007 sulla base di un’istruttoria svolta dall’OIV, e della “Relazione sulla

performance” da parte dell’Amministrazione, che l’OIV è chiamato a validare.

Comunque, nel valutare l’adeguatezza dei poteri intestati in funzione dell’espletamento

dei compiti istituzionali, la maggior parte degli OIV ravvisa la necessità di poteri di

25 Il Ministero del Lavoro a tale proposito ricorda come in questo modo siano stati assegnati compiti di coordinamento delle attività di compilazione della Nota integrativa e della sua validazione, nonché di raccordo con le disposizioni del d.lgs. 150 e di trasmissione delle Relazioni programmatiche sulle spese di investimento elaborate dall’Amministrazione (tra le altre, circolare MEF n. 28 del 2 luglio 2010). Il Ministero auspica, in conseguenza, l’emanazione di un testo unico che possa delimitare i ruoli, le funzioni e la collocazione strutturale dell’Organismo.


20

accertamento più penetranti – accesso diretto agli atti anche per verificare l’esattezza delle

informazioni fornite26, poteri ispettivi su procedure amministrative -, ritenendo evidentemente

inadeguate le modalità di collaborazione degli uffici. Il Ministero della Giustizia, in proposito, dà

conto dell’emanazione di un decreto ministeriale27 che, nel definire specificamente i poteri

dell’Organismo, prevede che esso possa “accedere agli atti e ai documenti concernenti le

attività ministeriali di interesse e richiedere ai titolari degli uffici dirigenziali di riferimento le

informazioni all’uopo interessate”.

Di particolare interesse e degna di riflessione la doglianza espressa dal Ministero

dell’Ambiente, che lamenta un’indifferenza istituzionale al ruolo dell’OIV, tale anche da

comportare la sua esclusione dai c.d. “tavoli delle decisioni”, soprattutto di ordine contabile e/o

di programmazione.

Quanto detto sembra, comunque, sottintendere da parte degli OIV una valutazione di

inadeguatezza delle modalità di collaborazione degli uffici nonostante l’espressione diffusa di

un giudizio positivo sulla qualità dei rapporti intercorrenti con l’Amministrazione che, tra l’altro,

risulta generalmente ben organizzata per corrispondere alle necessità di controllo

dell’Organismo indipendente, anche con l’individuazione di uno specifico referente nell’ambito

delle strutture demandate di attuare il controllo di gestione. Deve, in ogni caso, essere

sottolineato quanto riferito dagli OIV dei Ministeri per i Beni e le Attività Culturali, del Lavoro e

della Difesa, della Giustizia e dell’Interno.

Il primo, infatti, si dissocia dal generale giudizio positivo di cui si è detto lamentando

espressamente il mancato rispetto delle scadenze, l’inadeguatezza dei report e l’inattivismo a

fronte delle incombenze normativamente imposte; il Ministero del Lavoro denuncia ritardi e

non adeguata professionalità negli adempimenti, imputabili anche a carenze di personale e tali

da richiedere, in conseguenza, lo svolgimento di un intenso lavoro di tutoring, quello della

Difesa riferisce di una non soddisfacente qualità delle informazioni – parziale valorizzazione di

alcuni dati , incoerenza di altri- acquisite in sede di controllo strategico, peraltro in progressivo

miglioramento.

Per parte loro, i Ministeri della Giustizia e dell’Interno imputano alla mancanza di un

sistema informatico attivo di supporto all’Organismo l’incompletezza e intempestività delle

risposte.

In un panorama così delineato, non risulta comunque agevole comprendere in che

misura le considerazioni espresse sottendano una valutazione negativa del comportamento

della compagine amministrativa piuttosto che dello stesso impianto normativo.

26 Esigenza espressamente rappresentata dai Ministeri delle Politiche Agricole e della Salute. 27 DM Giustizia 29 novembre 2010.


21

3.4. La programmazione dell’attività e il controllo di gestione sulla relativa

attuazione

Specifiche riflessioni e raccomandazioni venivano formulate dalla Corte con la ripetuta

deliberazione n. 11/2010 in ordine alle modalità di svolgimento dell’attività istituzionale da

parte degli Organismi, che si auspicava supportata da una adeguata programmazione atta,

anche, ad ovviare alle difficoltà conseguenti alla scarsità di risorse disponibili28.

In proposito, la quasi totalità degli OIV ha riferito di non avere formalmente adottato a

inizio anno un piano organico delle proprie attività essendo dell’avviso che la scansione degli

adempimenti prevista nel Sistema di misurazione e valutazione della performance costituisse di

per sé una griglia sufficientemente stringente. Il Ministero del Lavoro ha, invece, comunicato di

aver redatto il Piano di lavoro 2011-2013, avendo correttamente ritenuto che una “procedura

di tale tipo consente, da un lato, di organizzare in modo sistematico il lavoro, dall’altro, di

utilizzare adeguatamente le risorse umane e strumentali a disposizione, valorizzando

contemporaneamente le capacità professionali presenti. Per altro verso, tale impostazione, in

linea con i principi del d.lgs. 150/2009, permette una costante azione di verifica delle attività in

corso ed, eventualmente, adeguate azioni correttive o integrative”.29 Il Ministero

dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, per parte sua, ha reso noto di aver predisposto il

Piano operativo della propria attività per il 2011 e il 2012; il Ministero della Giustizia ha riferito

di aver formalizzato la programmazione con propria deliberazione sia per l’anno 2011 che per il

2012.

Quanto, poi, all’attuazione di iniziative di controllo di gestione sull’attività degli

Organismi, deve essere rilevato che solo i Ministeri della Difesa30- peraltro limitatamente

all’attività di programmazione e gestione amministrativo contabile dei fondi allocati sui capitoli

dedicati all’OIV e alla relativa struttura di supporto- e dell’Interno hanno espressamente

comunicato di avervi provveduto. Il Ministero della Giustizia ha, invece, fatto presente di

ritenere “estranee al sistema del controllo di gestione delineato dagli articoli 1, comma 1 lett.

b), e 4 d.lgs. 286/1999, le strutture incaricate di esprimere l’indirizzo politico-amministrativo

delle Amministrazioni centrali, per loro natura deputate a veicolare le direttive generali, i

programmi e gli indirizzi strategici cui le articolazioni tecniche del Ministero devono conformare

la loro azione amministrativa”.

28 Sezione centrale controllo gestione, deliberazione n. 11/2010, pag. 25. 29 Nota 05/0000047/11.02 indirizzata dall’OIV in data 26.1.2011 alla Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. 30 Il Ministero ha precisato di avervi provveduto ad opera dell’ufficio IV del Gabinetto.


22

4. Controllo di gestione: modalità di attuazione ed effetti

Come detto in precedenza, nel nuovo sistema dei controlli interni disegnato dal decreto

di riorganizzazione il controllo di gestione conserva, in linea di massima, i tratti e le

funzionalità che lo caratterizzavano dopo l’entrata a regime a seguito dell’emanazione del

d.lgs. 286/99. L’utilità delle informazioni che si ricavano da tale controllo ai fini della

conoscenza e della correzione dell’attività amministrativa per il recupero di una maggiore

efficienza e, al contempo, del controllo strategico e della valutazione dei dirigenti conferma la

sua valenza cruciale nell’economia del processo di razionalizzazione ed efficientazione della

P.A. delineato dal d.lgs.150.

In considerazione di ciò, sono essenziali l’effettiva attivazione - capace, in primis, di

fornire parametri quantitativi relativi agli output prodotti (costo economico per unità di

prodotto/servizio) - ed estensione all’intero corpo amministrativo, che postula la pratica di

metodologie omogenee e dati raffrontabili, il supporto di un adeguato sistema informativo -

integrato, anche, con quello del controllo strategico cui fornisce fondamentali dati di

conoscenza-, l’uso di una contabilità analitica efficiente nella totalità delle strutture dirigenziali,

la pianificazione di un sistema di obiettivi chiari e misurabili attraverso idonei indicatori. Per

una piena esecutività delle prescrizioni normative – comunque ancora mancante presso

numerose Amministrazioni all’atto dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni - è,

comunque, essenziale che l’Amministrazione sia in grado di addivenire con tempestività alla

riprogrammazione della propria attività e all’adozione delle misure correttive delle criticità

rilevate. La proficua interazione tra le unità organizzative presso le quali il controllo viene

svolto e l’OIV che deve monitorare il processo e le eventuali criticità che da esso emergono è,

anch’essa, condizione indispensabile per il proficuo svolgimento del controllo.

La sussistenza di tutte le anzidette circostanze ha formato oggetto di puntuale verifica.

4.1. L’estensione della pratica di controllo

Si è inteso, in prima analisi, fare il punto sull’estensione della pratica del controllo di

gestione alla data di chiusura dell’istruttoria, per verificare, anche, l’evoluzione degli anni più

recenti. Ciò in considerazione del fatto che tale forma di controllo, che non ha subito

modificazioni di rilievo da parte del decreto 150/2009, come già accertato dalla Corte in altra

sede31, ha avuto sino al 2010 un’attuazione assai limitata che, ove persistente, non può non

rappresentare fattore di grave “debolezza” dello stesso controllo della performance introdotto

dalla legge di riforma.

Le risposte fornite dalle Amministrazioni alla specifica richiesta di notizie rivolta in tal

senso non sono state sempre di agevole lettura, in quanto dirette a dare atto con dovizia di

31 In argomento, deliberazione n. 11/2010 della Sezione centrale di controllo sulla gestione.


23

particolari delle modalità delle pratiche in uso piuttosto che dell’effettività dell’adozione

all’interno delle strutture.

In ogni caso, in base a ciò che è stato accertato sembra di potersi affermare che a

tutt’oggi il livello di implementazione del sistema del controllo di gestione è assai limitato

presso molte Amministrazioni di cui vale la pena di riferire singolarmente, seppure in via di

estrema sintesi.

La maggiore estensione del controllo - a prescindere da ogni valutazione di effettività

sotto il profilo della capacità di calcolare i costi del prodotto/servizio - si riscontra nei Ministeri

dell’Economia e delle Finanze, delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Lavoro e della Difesa.

Riguardo al MEF, la complessità dell’organizzazione ha indotto l’Amministrazione ad inviare

una risposta articolata con riferimento ai singoli Centri di responsabilità amministrativa che la

compongono – Dipartimento del Tesoro, Dipartimento delle Finanze, Dipartimento

dell’Amministrazione generale del personale e dei servizi, Dipartimento della Ragioneria

Generale dello Stato, Scuola Superiore economia e finanze (SSEF), Azienda autonoma

Monopoli di Stato (AAMS) – ciascuno dei quali ha dato separato conto della propria realtà.

Stando a quanto risulta dalla ricomposizione degli elementi forniti con riguardo ai Dipartimenti

- non armonizzati nella risposta quasi a lasciar intendere una non organicità

dell’Amministrazione nel settore, peraltro smentita nella memoria prodotta in occasione

dell’adunanza del 15 novembre 2012 -, se si può affermare che il controllo di gestione è

praticato nelle strutture centrali e periferiche sino al terzo livello (Divisione), non può con

altrettanta certezza valutarsi l’esatta entità di quelle in cui tale forma di controllo risulta

effettivamente attivata.

Avanzata appare la pratica presso la SSEF32, la quale effettua analisi complete dei costi

che consentono anche di calcolare il costo orario della didattica, l’incidenza dei costi di sede

sull’ora della didattica, i costi unitari per discente.

AAMS compie un monitoraggio periodico dei costi avendo come parametri di riferimento

il livello di impiego degli stanziamenti assegnati e la ripartizione delle risorse umane degli

uffici33. Tuttavia, nella memoria prodotta in occasione dell’adunanza pubblica del 15 novembre

2012, l’Amministrazione ha riferito di “ predisporre periodicamente una serie di report, in

corrispondenza dei monitoraggi previsti dalla Direttiva generale” e che ” il riferimento al livello

di impiego degli stanziamenti e alla ripartizione delle risorse umane negli uffici è utilizzato in

via residuale, come parametro per il ribaltamento di costi non diversamente attribuibili ai

centri”.

Più chiara la situazione del Ministero Infrastrutture e dei Trasporti, che comunica di aver

attivato il controllo in 450 centri di costo - comprensivi di tutti gli uffici dirigenziali -, ma di

32 La SSEF, nonostante sia retta da un dirigente generale, non è considerata quale centro di costo dal momento che la gestione delle spese di personale fa capo al DAG. Le spese di funzionamento gestite dalla Scuola sono classificate come trasferimenti. 33 In argomento, nota OIV del Ministero dell’Economia e delle Finanze n.186/G1 in data 14 maggio 2012


24

averlo peraltro sospeso dal mese di luglio 2011 a causa della sopravvenuta impossibilità di

usare il sistema informatizzato del controllo per carenza di risorse finanziarie.

Il Ministero del Lavoro, dove il controllo è praticato sin dal 2004, ha comunicato di

averlo esteso in via sperimentale dal 2010 a tutte le strutture dell’Amministrazione centrale –

non specificandone tuttavia il livello - e solo a una limitata parte di quelle periferiche, con

l’aggravio delle difficoltà conseguenti al processo di riorganizzazione che ha interessato il

Dicastero negli anni recenti.

Massima l’estensione registrata presso il Ministero della Difesa, che vi provvede sino alla

singola unità operativa elementare (UOE) con voci di costo dettagliate al terzo livello del piano

dei conti.

Più limitata è l’attuazione del controllo presso i Ministeri per i Beni e le Attività Culturali

e delle Politiche Agricole e Forestali, che pure segna un avanzamento rispetto a quanto rilevato

all’inizio dell’istruttoria. Il MIBAC, dopo aver avviato nel corso del 2011 l’individuazione delle

attività e dei prodotti, ha iniziato nel secondo semestre dello stesso anno la prima rilevazione

degli impieghi del personale sui prodotti, peraltro non specificando le strutture organizzative

attualmente interessate dall’operazione e riferendo che nel controllo sono considerate

esclusivamente le poste di bilancio con esclusione delle contabilità speciali, il MIPAAF ha per

ora censito la totalità delle unità organizzative in cui è articolato, all’interno delle quali

effettuare il controllo, ma pare non ancora svolgerlo anche a causa della mancanza di un

adeguato sistema informativo.

Da ultimo, in base a quanto si evince dalla lettura della Relazione resa dall’OIV del

Ministero degli Affari Esteri ai sensi dell’art.14, comma 4, lett.a) e g) del d.lgs. 150/2009 con

riferimento all’anno 2011, presso quel Dicastero l’applicazione del controllo di gestione alla rete

all’estero è differita di un anno.

Tuttora in corso di implementazione il quadro analitico dell’azione amministrativa -

articolata in linee d’azione e prodotti intermedi e finali erogati - sviluppata presso le strutture

centrali e periferiche del Ministero dell’Interno, da supportarsi con apposita piattaforma

informatica in via di perfezionamento. Parametro fondamentale di misurazione utilizzato dal

sistema di controllo in adozione è per ora la rilevazione del costo medio del personale, che

rappresenta la parte più rilevante dei costi complessivamente sostenuti, da attuarsi secondo un

programma selettivo di aree e processi da monitorare in progressiva estensione.

All’interno del Ministero dello Sviluppo Economico, ultimata l’identificazione delle attività

e dei prodotti, è stato attivato un gruppo di lavoro per installare un sistema unitario di

controllo di gestione.

Il Ministero dell’Istruzione comunica di non disporre di un controllo di gestione

automatizzato e di aver avviato nel 2011 un progetto per la realizzazione da parte del gestore

del sistema informativo del Dicastero di un sistema integrato per il controllo di gestione e il

controllo strategico, prevedendone il completamento entro giugno 2012. Di fatto, si deve

ritenere che il controllo di gestione non venga a tutt’oggi effettuato in modo significativo.


25

Il Ministero della Giustizia dispone di uffici dedicati al controllo di gestione all’interno di

ogni Centro di responsabilità amministrativa - a meno del Gabinetto e uffici di diretta

collaborazione – ma nel 2011, non essendo in possesso di uno strumento informatico per la

gestione dei dati utili, ne ha effettuato le rilevazioni senza l’ausilio di procedure informatizzate.

Inoltre, non avendo ancora adottato il sistema SICOGE COINT34 non ha la possibilità di

quantificare i costi in tempo reale rilevandoli solo nell’ambito dell’attività di valutazione dei

dirigenti di seconda fascia. L’Amministrazione ha dato comunque conto di iniziative di controllo

che hanno portato all’abbattimento di spese, relative ad esempio alle intercettazioni

telefoniche, rappresentando una realtà piuttosto diversificata all’interno dei singoli

Dipartimenti.

Il Ministero degli Affari esteri, che non ha fornito indicazioni aggiornate sullo stato di

attuazione del controllo di gestione, ha comunicato di aver attivato già nel 2004 un gruppo di

lavoro per preparare l’attuazione della riforma, senza peraltro specificarne gli effetti.

******

Perché tale tipologia di controllo possa ritenersi utilmente esercitata la sua pratica deve

essere in grado, in primis, di fornire parametri quantitativi relativi agli output prodotti (costo

economico per unità di prodotto/servizio) al fine di consentire la valutazione dell’efficienza

delle strutture, anche attraverso pratiche di benchmarking, e la correzione delle pratiche

inadeguate.

La verifica della sussistenza di tale capacità, fondamentale per apprezzare il reale

livello di attuazione del sistema, ha evidenziato grandi difficoltà in capo alla maggioranza delle

Amministrazioni considerate. Segni di progresso diffusi si sono riscontrati nell’attività di c.d.

“costificazione” delle risorse di personale, resa possibile dalla realizzazione della relativa

anagrafica e successiva rilevazione degli impieghi sui prodotti. Non ancora attrezzato in tal

senso è risultato il solo Ministero dello Sviluppo Economico. Molto meno avanzato il processo di

ribaltamento dei costi relativi alle risorse strumentali, praticato a regime dai Ministeri

dell’Economia e delle Finanze (inclusa la SSEF), del Lavoro, delle Infrastrutture e dei Trasporti

e, dal primo semestre 2011, dal Ministero della Salute.

È appena il caso di ricordare che l’impiego della contabilità economico analitica - che

consente un monitoraggio costante dei costi di gestione35 - nell’ambito della totalità delle

strutture dirigenziali, anche di terzo livello (non generale)36, per quanto riferito in esito a

specifica richiesta istruttoria, è praticato solo presso i Ministeri dell’Economia e delle Finanze

(ad eccezione che per la SSEF che non è autonomo centro di costo e, per quanto riguarda

34 Il Sistema SICOGE COINT “Sistema per la gestione integrata della contabilità economico finanziaria”, predisposto dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, consente di mettere in correlazione le rilevazioni espresse in termini finanziari con le corrispondenti imputazioni economiche alle pertinenti voci del Piano dei conti. 35 Il sistema di contabilità analitica per centri di costo delle pubbliche Amministrazioni e i suoi elementi cardine sono disciplinati dal d.lgs. 7 agosto 1997, n. 279 - Titolo III. 36 La riconciliazione tra contabilità economica e finanziaria è attualmente assicurata per la totalità delle Amministrazioni - a livello di CRA - dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.


26

l’AAMS, a decorrere da data e presso un numero di uffici non meglio individuati né nella

memoria prodotta in occasione dell’adunanza del 15 novembre 2012 né nella sede della stessa

adunanza), delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Lavoro. Il Ministero della Difesa riferisce

espressamente di un livello di applicazione “soddisfacente” della contabilità economica per i

dati relativi alle risorse umane, mentre rappresenta alcune carenze sulle voci del Piano dei

conti legate soprattutto al mancato allineamento del Sistema INFOGEST37 - peraltro ancora in

fase di sviluppo - con il SIV238. Il Ministero della Salute, parimenti, applica la contabilità

economica nella totalità degli Uffici centrali e in quelli periferici (Uffici di sanità marittima aerea

e di frontiera, Posti di ispezione frontaliera, Uffici veterinari per adempimenti CEE, Servizi di

assistenza sanitaria ai naviganti) relativamente ai costi del personale, mentre per i costi

diversi l’applicazione ha avuto inizio solo nel primo semestre 2011.

4.2. L’univocità della metodologia del controllo

Segno evidente del grado di maturità del sistema in essere è costituito dall’univocità

della metodologia praticata all’interno della singola Amministrazione, che consente anche

valutazioni comparate delle strutture e dei soggetti responsabili. Sul punto si è registrato un

significativo avanzamento delle pratiche in uso, tutte supportate da documenti metodologici

organici validi per l’intera Amministrazione. La sola Azienda autonoma per i Monopoli di Stato

non ne risulta ancora in possesso, ma dispone- stando a quanto riferito nella memoria

prodotta in occasione dell’adunanza del 15 novembre 2012- delle indicazioni fornite

annualmente per la pratica del controllo dallo stesso provvedimento direttoriale di

assegnazione degli obiettivi ai CRA di livello dirigenziale generale.

4.3. L’informatizzazione del sistema di controllo

L’ingente mole di dati trattati in sede di controllo di gestione impone per la sua

realizzazione la disponibilità di un sistema informativo efficiente. È di tutta evidenza che

l’elaborazione su base cartacea dei dati compromette la capacità del sistema al limite della non

praticabilità.

Lo stato di informatizzazione del controllo è anch’esso, quindi, elemento essenziale per

la valutazione della reale funzionalità del sistema.

Va premesso che per la realizzazione del sistema informativo ogni Amministrazione ha

avuto la possibilità di affidarsi a risorse interne, ove esistenti, o rivolgersi all’esterno,

individuando il fornitore attraverso procedure concorrenziali a fronte di costi ovviamente

diversi.

Solo nel 2009 è stata adottata un’iniziativa per mettere a disposizione della pubblica

Amministrazione, tramite un contratto quadro della durata di cinque anni stipulato dal CNIPA-

37 Il Sistema INFOGEST viene utilizzato per lo scambio dei dati tra alcuni sistemi informativi utilizzati da centri di costo dell’area centrale dello Stato Maggiore Difesa e del Segretariato Generale Difesa e da Enti/Comandi periferici da loro dipendenti. L’Amministrazione comunica che il Sistema è in avanzata fase di sviluppo e tra breve saranno testati i primi flussi. 38 Sul SIV 2 si veda nota 41.


27

oggi Digit P.A.- con Telecom-Value team, un servizio erogato in modalità ASP (Application

Service Provider) - via intranet SPC senza nessuna infrastruttura, piattaforma o licenza a

carico diretto delle Amministrazioni - di contabilità economica, controllo strategico e controllo

di gestione con l’obiettivo di evitare la proliferazione e duplicazione di sistemi di controllo,

molto costosi e spesso sottoutilizzati, e di conseguire maggiore efficienza operativa, sicurezza

ed economicità nella gestione, anche per le economie di scala ottenibili. Ad ogni

Amministrazione è stata data la possibilità di aderire al contratto, anche per l’acquisizione di

una parte soltanto dei servizi previsti, tramite la stipula di specifico atto esecutivo entro e non

oltre il 36mo mese dal contratto quadro39.

Lo stato dell’informatizzazione del controllo di gestione verificato in sede istruttoria si

presenta comunque, allo stato attuale, assai diversificato, ancor più se si tiene conto

dell’esistenza presso le singole Amministrazioni di molteplici banche dati (es. protocollo

informatico) più o meno integrate con il sistema dello specifico controllo.

Hanno aderito sino a questo momento al contratto quadro stipulato dal CNIPA, per

l’acquisizione di servizi diversi e confacenti alle singole realtà, i Ministeri delle Infrastrutture e

dei Trasporti, per i Beni e le Attività Culturali, delle Politiche Agricole e Forestali, dell’Ambiente

e della Salute. Hanno autonomamente provveduto ad informatizzare il controllo i Ministeri

dell’Economia e delle Finanze, della Difesa, delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Lavoro,

dell’Interno. Presso i Ministeri della Giustizia e dello Sviluppo Economico è in fase di

lavorazione una specifica piattaforma ad opera di risorse esclusivamente interne.

Alcune precisazioni si impongono con riferimento alle singole realtà istituzionali.

Il MEF, che sin dal 2001 dispone di un proprio sistema con funzionalità analoghe a

quelle fornite dal contratto quadro – SIGEA di DsTaxi selezionato tramite gara europea nel

2005 - e applicazioni specifiche autonomamente sviluppate, li utilizza in tutte le sue

articolazioni salvo che presso l’AAMS. Il Ministero ha provveduto ad integrare le ulteriori

banche dati in essere e il sistema del controllo strategico; AAMS ha acquisito, invece, solo nel

mese di marzo 2011 dal partner SOGEI, in via sperimentale, il proprio sistema.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sin dal 2004 e fino al 2009 ha usato un

sistema di controlli integrati su piattaforma ERP -Enterprise resource planning- (applicativi

SIGEST - Sistema del controllo di gestione, SISTRA - Sistema del controllo strategico e

SICONT - Sistema della contabilità economico analitica); dopo il 2009 ha operato la migrazione

di SISTRA e SIGEST su piattaforma fornita da CNIPA in adesione al contratto quadro di cui si è

detto dianzi, realizzando in questo modo un considerevole risparmio. A partire dal mese di

luglio 2011, peraltro, l’utilizzo del sistema è sospeso a causa dei tagli alle risorse finanziarie ad

esso destinate e il controllo viene svolto solo su base cartacea, in misura assai limitata quanto

alle funzionalità e all’estensione.

39 L’iniziativa è inserita tra quelle di razionalizzazione della spesa ICT della P.A., definite dal CNIPA in uno specifico programma di interventi, come richiesto dal DPCM 31 maggio 2005 n. 157 e dal comma 192 della legge finanziaria 2005.


28

Il Ministero della Difesa dispone dei sistemi SIV1 di gestione accentrata del bilancio40 e

SIV2, che ne rappresenta il perfezionamento attraverso l’integrazione delle moderne viste del

bilancio (finanziario, economico e strategico)41 - quest’ultimo in via di sempre maggiore utilizzo

seppure ancora sperimentale – a tutt’oggi non confluenti in un unico sistema integrato ma,

comunque, in scambio tra loro.

Il Ministero del Lavoro ha provveduto ad acquisire all’esterno l’applicazione informatica

del sistema di controllo di gestione - avendo ritenuto il contratto quadro eccessivamente

oneroso soprattutto per le prestazioni di assistenza - con contratto stipulato con la società

Crisma s.r.l., rinnovato a seguito di gara europea in data 23 aprile 2012 (aggiudicatario

Almaviva S.p.a.)42 per garantire il completamento e l’integrazione del sistema.

Il Ministero dell’Interno il 3 maggio 2010 ha commissionato la fornitura di un sistema di

gestione delle performance alla società SAS Institute srl, per un costo di molto inferiore, a

parità di servizi, rispetto al contratto quadro. L’Amministrazione, che non avrebbe potuto

sostenere un onere finanziario maggiore, ha anche fatto presente che il progetto esecutivo SAS

presentava potenzialità superiori alla proposta Telecom Italia/Value Team. Questa circostanza

merita, quindi, un’accurata riflessione.

Il Ministero dello Sviluppo Economico dispone di un software realizzato in via prototipale

per ora in uso sperimentale presso il Dipartimento delle Comunicazioni; l’estensione a tutti i

CRA dell’Amministrazione è prevista per il primo semestre 2012. L’adesione al contratto

quadro non è stata possibile per mancanza di risorse.

Anche presso il Ministero delle Politiche agricole e forestali è sospesa l’adesione al

contratto quadro stipulato da CNIPA intervenuta nell’ottobre 2010, in esito alla quale nel corso

del 2011 si erano tenute riunioni con Telecom per la realizzazione delle anagrafiche necessarie

all’avvio del sistema, che l’Amministrazione imputa a problemi esogeni non meglio identificati.

Di conseguenza, non risulta attualmente operativo alcun sistema informatizzato del controllo.

Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che ha aderito al contratto quadro CNIPA,

dispone del sistema informatizzato del controllo di gestione all’interno di tutti i centri di costo

40 Il SIV 1 assicura la gestione accentrata del bilancio, completa di dati tecnico-amministrativi e contabili-finanziari correlati alla programmazione strategica e finanziaria ed integrati con dati di natura economica (voci di costo al III livello del “Piano dei conti” – DM MEF n. 66233 in data 8.6.2007). Il SIV 1 garantisce il sincronismo, la coerenza e la conformità tra la programmazione e controllo strategico e la programmazione e gestione finanziaria. Ciò si realizza grazie all’inserimento della filiera degli obiettivi (PO: programmi operativi; OBO: obiettivi operativi; OBS: obiettivi strategici) sui singoli “modelli di finanziamento” (documenti programmatici interni al Ministero) consentendo l’associazione delle poste finanziarie ai pertinenti obiettivi di riferimento, e la loro tracciabilità fino al perfezionamento dell’impegno di spesa. 41 Il SIV 2 rappresenta l’integrazione e il perfezionamento delle moderne viste del bilancio (finanziario, economico e strategico) attraverso: - il recepimento dei flussi finanziari della spesa periferica; - la ripartizione dei dati di natura economica (risorse umane e strumentali) in dati analitici rispetto ai Centri di costo

ed al Piano dei Servizi della Difesa; - l’attribuzione dei dati di contabilità economica agli elementi di dettaglio del monitoraggio strategico; - l’alimentazione e l’elaborazione dei dati di misurazione propri del controllo di gestione. 42 Nelle more del completamento della procedura di gara e stante l’intervenuta scadenza del precedente contratto con la società Crisma s.r.l., la Direzione generale per le politiche del personale, l’innovazione, il bilancio e la logistica ha disposto fino alla data del 30 aprile 2012 affidamenti alla medesima società Crisma s.r.l. per assicurare la regolare prosecuzione del servizio. Successivamente all’aggiudicazione, su richiesta dell’Amministrazione, la società Almaviva S.p.A. ha dato anticipata esecuzione al contratto con decorrenza 2 maggio 2012.


29

dirigenziali, centrali e periferici. Non sussistono tuttavia banche dati integrate ad eccezione di

SICOGE.

Il Ministero della Salute, che disponeva sin dal 2005 di un modello sperimentale di

controllo di gestione a seguito del contratto di durata biennale con la società KMPG Business

Advisory Services s.p.a. aggiudicatrice dell’apposita gara, ha richiesto dal 2010 di usufruire di

una parte dei servizi previsti dal contratto quadro CNIPA-Telecom Value team.

Il Ministero dell’Istruzione ha deciso di non aderire al contratto quadro per ragioni di

convenienza43 ed ha avviato nel 2011 un progetto per la realizzazione da parte del gestore del

sistema informativo del Ministero di un sistema integrato per il controllo di gestione e il

controllo strategico, completato nel secondo semestre 2012 ma non ancora praticamente

implementato.

Il Ministero dell’Ambiente, che ha stipulato l’atto esecutivo del contratto quadro il 30

dicembre 2010 con durata sino al 30 dicembre 2013, ha comunicato l’iniziale impossibilità di

ordinare il pagamento del corrispettivo dovuto a Telecom Italia spa a fronte dei servizi erogati

nel quarto trimestre 2011 per il sopravvenuto “blocco” da parte del sistema di verifica delle

inadempienze di Equitalia spa per un ammontare di euro 85.791,18. Nella memoria presentata

per l’adunanza del 15 novembre 2012 ha altresì dato atto “dell’operatività del Sistema

informativo CORIGE per il controllo di gestione per la raccolta e l’elaborazione dei dati di

consuntivazione al 30 giugno 2012”.

Il quadro delineato conferma un approccio diversificato all’implementazione del controllo

di gestione anche sotto il profilo della sua informatizzazione44.

Come logico, le Amministrazioni che hanno mostrato maggiore solerzia nell’attuazione

delle disposizioni sui controlli interni si sono attivate con altrettanta tempestività per pervenire

all’informatizzazione del controllo di gestione, praticamente non attuabile senza il supporto di

un adeguato sistema informativo. In tale operazione hanno proceduto autonomamente,

acquisendo prodotti diversificati nelle caratteristiche e nei costi, in quanto solo nel 2009 è stata

assunta da CNIPA l’iniziativa di stipulare un contratto quadro valido per l’intera P.A.

consentendo consistenti risparmi (peraltro ulteriormente migliorabili come dimostrato da

quanto riferito dal Ministero dell’Interno). In ogni caso, sono state trovate soluzioni alternative

ancora meno onerose, anche al di fuori dell’Amministrazione. Da tutto quanto sin qui detto,

sembra evidente che le necessità correlate all’impianto del controllo sono state con riguardo a

tale aspetto a lungo ampiamente sottovalutate. La riduzione delle risorse disponibili per

43 Il Ministero ha reso noto che dall’analisi comparativa dei costi, proiettati su 5 anni, è emersa una netta convenienza economica della realizzazione da parte del gestore del sistema informativo nell’ipotesi di estensione del sistema alle scuole e una sostanziale equivalenza nel caso di diffusione del sistema solo agli uffici dell’Amministrazione. 44 In argomento, si richiama il disposto dell’art.10 del D.L. 95/2012 (convertito in Legge 135/2012) “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario)” che rimette alle Prefetture-UTG il compito di realizzare, tra l’altro, “l’esercizio unitario delle funzioni logistiche e strumentali di tutte le strutture periferiche dell'Amministrazione dello Stato e l’istituzione di servizi comuni, con particolare riferimento alle funzioni di gestione del personale, di controllo di gestione, di economato, di gestione dei sistemi informativi automatizzati, di gestione dei contratti, nonché utilizzazione in via prioritaria di beni immobili di proprietà pubblica, in modo da assicurare la riduzione di almeno il 20 per cento della spesa sostenuta dallo Stato per l'esercizio delle medesime funzioni”.


30

l’informatica intervenuta nei più recenti esercizi, tale da costringere diverse Amministrazioni a

rinunciare ai servizi acquisiti in adesione al contratto quadro o, comunque, a non potervi

accedere, lo conferma e induce a interrogarsi sulla attuale, effettiva praticabilità del controllo

stesso.

4.4. La correlazione tra programmazione strategica e controllo di gestione

La funzionalità delle risultanze del controllo di gestione - relative all’efficienza, efficacia

operativa ed economicità dell’attività amministrativa posta in essere per il conseguimento degli

obiettivi operativi - alla verifica da parte degli organi di indirizzo politico amministrativo

dell’andamento della performance rispetto agli obiettivi programmati e alla eventuale proposta

di interventi correttivi (art. 6, comma 2 d.lgs. 150) impone una diretta correlazione tra

programmazione strategica e controllo medesimo. La corretta applicazione del c.d. processo di

“cascading” degli obiettivi così come descritto nelle Linee guida della CIVIT45 deve, comunque,

portare all’assegnazione alle unità organizzative di secondo livello di obiettivi che siano riferibili

alle attività e prodotti monitorati nell’ambito del controllo di gestione.

La totalità delle Amministrazioni considerate ha mostrato piena consapevolezza

dell’esigenza e ha quasi sempre dichiarato di essersi adoperata per soddisfarla senza, tuttavia,

dare conto del livello raggiunto, a meno del Ministero per i Beni e le Attività Culturali che

denuncia la persistente non coincidenza tra linee di attività censite dal controllo di gestione ed

obiettivi strategico operativi assegnati. Esemplificazione concreta delle modalità attraverso cui

la correlazione viene stabilita, peraltro espressamente richiesta in sede istruttoria, è stata

fornita solo dai Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Salute, della Difesa,

dell’Economia e Finanze con riguardo al Dipartimento dell’Amministrazione generale del

personale e dei servizi.

45 Si definisce cascading il processo di declinazione degli obiettivi, sia nel tempo (dagli obiettivi strategici di lungo periodo a quelli operativi di breve periodo), sia dai livelli organizzativi più elevati dell’Amministrazione fino alle singole unità organizzative e agli individui (si vedano in argomento le delibere CIVIT n. 114/2010 e n. 1/2012).


31

5. Controllo strategico: modalità di attuazione ed effetti

Momento di sintesi dei controlli interni - eccezion fatta per il controllo amministrativo

contabile per le ragioni dette prima - il controllo strategico realizza l’indispensabile connessione

tra dimensione politica e dimensione amministrativo gestionale, consentendo di verificare

attraverso l’analisi dell’attuazione degli obiettivi operativi in cui si declina la missione strategica

il rispetto di quanto pianificato e attivare le idonee misure correttive per il superamento di

eventuali scostamenti, identificando, anche, le sottese responsabilità.

Presupposto indefettibile per l’attuazione di un utile controllo strategico è la capacità

dell’Amministrazione di programmare la propria attività – avendo precisa conoscenza delle

prestazioni da erogare e del livello qualitativo atteso – in modo sufficientemente analitico e

funzionale alle verifiche di performance, individuando obiettivi effettivamente misurabili e

indicatori significativi, coerenti anche con le sedi di programmazione correlate (es. Nota

integrativa al bilancio di previsione46). Vista la stretta connessione con le altre componenti del

controllo interno, in primo luogo il controllo di gestione che verifica il raggiungimento degli

obiettivi assegnati a ciascuna unità, è inoltre necessario che gli obiettivi strategici e operativi

siano messi in chiara correlazione con le attività di quel controllo e che i due sistemi forniscano

informazioni supportate da basi informatizzate integrate. La capacità di porre in essere misure

correttive a fronte di rilevati scostamenti rappresenta, infine, l’anello di chiusura del sistema,

che ne giustifica la stessa sussistenza.

Tutte le anzidette circostanze ha formato oggetto di verifica.

5.1. La ricognizione di funzioni, prodotti, servizi e relativi standard qualitativi.

L’individuazione degli stakeholders

Presupposto fondamentale di una valida programmazione atta a indirizzare l’attività

dell’Amministrazione verso la realizzazione della missione istituzionale come declinata dal

vertice politico e tale da consentirne il monitoraggio dei risultati è, in primo luogo,

l’approfondita conoscenza delle prestazioni in cui essa si concretizza, in termini anche di

prodotti e servizi resi, e dei relativi standard qualitativi di riferimento47.

46 La Nota integrativa al bilancio di previsione (art.21, comma 11, lett. a) della legge n. 196/2009) illustra per ciascun Ministero, in relazione ai programmi di spesa, i criteri di formulazione delle previsioni, gli obiettivi da raggiungere e gli indicatori per misurarli, le risorse finanziarie destinate alla realizzazione. 47 Il metodo per la misurazione della qualità dei servizi e il percorso volto alla definizione di standard di qualità ai sensi dell’art. 1, c. 1, d.lgs. 198/2009 concernente l’attuazione dell’art. 4 della legge 15/2009, è stato inizialmente indicato da CIVIT con la deliberazione n. 88/2010. La stessa delibera ha previsto che gli standard fossero individuati entro il 31 dicembre 2010 per l’inserimento nel Piano della performance, specificando la struttura interna deputata a ricevere la diffida ai sensi dell’art. 3, c. 1, del d.lgs. 198/2009. CIVIT ha ulteriormente disciplinato la materia con la deliberazione n. 3/2012 (formulazione di un elenco completo dei servizi resi all’utenza che dovrà poi portare all’adozione di una Carta dei servizi, il cui schema generale sarà redatto in seno a tavoli tecnici settoriali che verranno convocati dalla CIVIT, definizione di ruoli, obiettivi e responsabilità del processo di definizione degli standard di qualità, definizione delle modalità di monitoraggio del rispetto degli standard previsti, coinvolgimento degli stakeholders,


32

Stando a ciò che è emerso in sede istruttoria, le Amministrazioni considerate, pur nella

consapevolezza di quanto detto, hanno incontrato non poche difficoltà nell’analisi delle proprie

funzioni e nella relativa traduzione in output/servizi sufficientemente dettagliati e misurabili.

Gli sforzi compiuti per giungere alla definizione dei servizi e relativi standard qualitativi, in

particolare, hanno spesso condotto a risultati sino a questo momento parziali - è questo il

caso dei Ministeri della Difesa48, della Salute49, delle Infrastrutture e dei Trasporti50, delle

Politiche Agricole e Forestali51, dello Sviluppo Economico52, della Giustizia53 o, comunque, non

definitivi come nel caso del MEF, che ha provveduto all’individuazione provvisoria con decreto

ministeriale del 22 dicembre 2010. Meno avanzato il processo presso il Ministero del Lavoro,

che ha dichiarato di aver avviato la prima rilevazione nel secondo semestre 2011, quello per i

Beni e le Attività Culturali, che ha segnalato l’adozione in corso presso tutti gli istituti e luoghi

di cultura, il Ministero dell’Istruzione, che ha effettuato nel 2011 la ricognizione dei servizi

erogati dalle Direzioni generali - senza peraltro giungere ancora all’emanazione di una Carta -

ma non ancora dei corrispondenti standard di qualità. Il Ministero dell’Interno ha comunicato di

aver enucleato il complesso dei processi, articolati in singole linee di azione e prodotti finali e

intermedi erogati sia presso le strutture centrali che presso le Prefetture e di aver provveduto

ad individuare un primo nucleo di servizi (uno per ciascun Dipartimento) per i quali sono stati

fissati gli standard di qualità da osservare. Nessuna informazione specifica è stata fornita dal

Ministero dell’Ambiente.

Difficoltà legate alla natura stessa delle attività svolte sono state segnalate dal Ministero

del Lavoro, che ha denunciato di aver incontrato problemi nel ricondurre entro i parametri

standard riferiti al concetto condiviso di “servizio” alcune specifiche attività che pure, in una

prospettiva di tipo sociologico, avrebbero potuto essere definite servizi ai cittadini. Il Ministero

della Difesa, per parte sua, per ovvie ragioni di sicurezza, ha dovuto escludere dall’analisi, o

includere solo parzialmente, numerosi servizi.

Relativamente al ruolo svolto ai fini dell’individuazione dei servizi e dei relativi standard

dai cd. stakeholders - vale a dire dalle categorie di soggetti, interni ed esterni

all’Amministrazione, che hanno interessi nei confronti delle attività di quella - riconosciuto

conduzione di indagini sul livello di soddisfazione degli utenti, definizione di un sistema di gestione reclami e delle modalità di indennizzo automatico). 48 Il Ministero della Difesa ha reso noto di aver adottato il 19 ottobre 2011 il decreto ministeriale con cui ha definito una prima “tranche” di servizi e relativi standard di qualità, che comunque esclude o include solo parzialmente i servizi pubblici erogati in alcuni settori (nota n. M_ D/GOIV/2012/CONT/A-10/ 457 del 15 maggio 2012). 49 Il Ministero della Salute ha comunicato di aver completato la banca dati per la costituzione del Catalogo dei servizi, che deve essere alimentata. Ha anche reso noto di aver individuato a fine 2011 (quindi non in tempo utile per il primo Piano della performance) gli standard qualitativi relativi a 26 servizi, resi accessibili agli utenti mediante pubblicazione sul sito istituzionale (nota n. SCI.229 /PI.8.d.b del 15 maggio 2012). 50 Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha reso noto di aver individuato 15 principali servizi e relativi standard qualitativi (nota n. 218/9.2 del 14 maggio 2012). 51 Il Ministero delle Politiche Agricole ha comunicato di aver individuato i servizi, salvo successivo approfondimento, con D.M. in data 31 gennaio 2011. Ha, anche, reso noto che il processo di individuazione degli standard di qualità è ancora in fase embrionale, avendo sinora definito solo quelli relativi a due uffici: URP e Biblioteca (nota n. 7879 del 15 maggio 2012). 52 Il Ministero dello Sviluppo Economico ha comunicato di aver proceduto a una prima individuazione per l’anno 2012, comunque da ampliare (nota n. 10215 del 15 maggio 2012). 53 Il Ministero della Giustizia ha individuato una prima tranche dei servizi e standard qualitativi con DM 16 giugno 2011.


33

come fondamentale anche da CIVIT che con la delibera n. 88/2010 ha previsto che “Per

assicurare la maggiore rispondenza possibile tra le scelte operate dall’Amministrazione e gli

effettivi bisogni dell’utenza, vanno previste forme di coinvolgimento attivo dei “portatori di

interesse” (stakeholder) nella fase di definizione degli standard di qualità”, le Amministrazioni

hanno rappresentato una situazione ancora assai poco evoluta della c.d. rendicontazione

sociale, di cui è espressione prima l’interessamento di cui si parla.

La stessa individuazione degli stakeholders, che è il primo passo per la realizzazione,

risulta avviata dai Ministeri della Salute, delle Politiche Agricole, dello Sviluppo Economico, dei

Beni Culturali, dell’Istruzione con riguardo alle Direzioni generali, della Difesa compatibilmente

con le peculiarità dell’attività istituzionale riguardata, della Giustizia, dell’Interno, del Lavoro -

che comunque da tempo riferisce di aver dedicato attenzione al coinvolgimento dei portatori di

interessi attraverso confronti attivi con soggetti istituzionali e della società. Il solo Ministero

delle Infrastrutture ha comunicato di averla completata con riguardo agli stakeholders chiave.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, dal canto suo, non la ritiene possibile, in

considerazione della propria missione istituzionale, se non per attività molto circoscritte; il

Ministero dell’Istruzione denuncia una grande difficoltà nell’individuazione a causa della

complessità dei servizi erogati in contesti di sistema su cui interagiscono una molteplicità di

soggetti e una pluralità di fattori, anche extrascolastici, di non facile misurabilità. Il Ministero

dell’Ambiente ha comunicato di non aver ancora avviato né l’individuazione degli standard di

qualità né quella degli stakeholders.

In via conclusiva, si deve riferire che la totalità degli OIV denuncia la scarsa

propensione dell’Amministrazione ad attivarsi nel senso della rendicontazione sociale.

5.2. L’individuazione di obiettivi e indicatori. Il raccordo tra indicatori di performance

economico-finanziari e indicatori considerati nella Nota integrativa allo stato di

previsione del bilancio

Sulla base della piena conoscenza delle prestazioni in cui si concretizza l’attività

istituzionale l’Amministrazione deve individuare obiettivi strategici e operativi chiari e

misurabili54 attraverso l’uso di indicatori che consentano di pervenire ad una valutazione

attendibile delle politiche (cd. outcome) e della performance, individuale (indicatori qualitativi e

quantitativi) e organizzativa (indicatori riferiti agli ambiti di cui all’art. 8 del decreto legislativo

150). La qualità degli obiettivi e degli indicatori in uso è, quindi, elemento fondamentale del

processo di valutazione dei risultati e delle risorse utilizzate. Al fine di indirizzare

l’Amministrazione nel senso di un’ adeguata scelta di obiettivi e indicatori, CIVIT ha fornito

indicazioni con le deliberazioni n. 88 e 89 del 2010, valutando poi le decisioni assunte in sede

di analisi dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance, che le recepiscono.

54 I Ministeri dell’Istruzione, del Lavoro e dello Sviluppo economico ad aprile 2012 non avevano ancora emanato la Direttiva generale.


34

Misure correttive delle pratiche non soddisfacenti hanno formato oggetto di precise

raccomandazioni da parte della Commissione.

Gli accertamenti istruttori condotti hanno evidenziato una diffusa sensibilità al

problema, che ha formato oggetto di specifica attenzione da parte di tutte le Amministrazioni

considerate con riguardo, soprattutto, alla tematica degli indicatori, laddove in materia di

adeguatezza degli obiettivi viene per lo più fatto generico riferimento all’impegno al

miglioramento, per il quale gli OIV hanno svolto un importante ruolo di supporto. In ordine alla

qualità degli obiettivi assunti è comunque interessante riportare quanto riferito dal Ministero

delle Infrastrutture, che ha dato conto della progressiva tendenza delle strutture a ridurre i

target originariamente previsti e a non prevedere obiettivi maggiormente sfidanti, tendenza

alla prudenza confermata anche riguardo agli standard di qualità dei servizi da erogare per il

timore del rischio di class action. In senso contrario si è espresso il Ministero della Difesa, che

registra l’adozione di obiettivi e la definizione di valori target via via più ambiziosi.

A fronte di progressi ritenuti significativi, carenze vengono a tutt’oggi riconosciute e

diversi problemi segnalati per l’adozione di indicatori più evoluti.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nel dare conto di un notevole decremento

nell’utilizzo di indicatori di tipo binario e di una riduzione degli indicatori di realizzazione fisica e

di impatto a fronte di un incremento nell’uso di indicatori di tipo qualitativo e di realizzazione

finanziaria, segnala l’intervento dell’OIV presso le strutture perchè sia privilegiata la

misurazione di costi e tempi al fine di constatare eventuali effettivi aumenti di efficienza

dell’azione svolta; il Ministero dello Sviluppo Economico, pur in presenza dell’introduzione nel

2012 di indicatori di outcome per alcuni obiettivi strategici, vede la necessità di ulteriori

miglioramenti nel senso della specificità e misurabilità. Il Ministero dei beni e delle Attività

culturali, il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e il Ministero delle Infrastrutture

denunciano la mancata adozione di indicatori di outcome. Il Ministero dell’Istruzione rileva che

ancora la Direttiva 2012 non contiene indicatori di outcome e riscontra l’uso di indicatori

talvolta non chiaramente identificabili e definiti in modo inappropriato, tanto da non

evidenziare sempre il grado di effettivo raggiungimento degli obiettivi.

Problemi specificamente connessi alla missione istituzionale sono segnalati dai Ministeri

della Salute e del Lavoro. Il primo denuncia la complessità del contesto in cui si trova ad

operare, soprattutto per il concorso di livelli di governo diversi nella soddisfazione dei bisogni

di salute dei cittadini e per la conseguente difficoltà di individuazione di obiettivi e indicatori

significativi, ma segnala allo stesso tempo miglioramenti, riconosciuti anche da RGS in sede di

esame della Nota integrativa, nel senso della riduzione di quanti si riferiscono genericamente al

“grado di realizzazione delle attività programmate”, che sono comunque da sostituire

completamente.

Anche il Ministero del Lavoro sottolinea il coinvolgimento di competenze di diversi attori

istituzionali nell’erogazione dei servizi e gestione di interventi, nonché il trasferimento di

risorse finanziarie ad altri soggetti istituzionali con autonomia gestionale e finanziaria, nel qual


35

caso ha deciso di seguire un criterio di prevalenza, ossia di associare indicatori agli interventi in

cui il Ministero è il principale finanziatore o in cui allo Stato è affidato il compito di tutela di un

livello essenziale di prestazione sull’intero territorio nazionale. Esprime, comunque, un giudizio

favorevole - condiviso da CIVIT - seppure con necessità d’ incremento degli indicatori di

impatto, presenti in misura troppo limitata.

Dimensioni e peculiarietà della mission del Ministero della Difesa, le cui esigenze di

riservatezza rendono, tra l’altro, difficoltose iniziative di benchmarking, hanno consigliato la

valorizzazione delle principali funzioni istituzionali dell’area tecnico-operativa (efficienza -

approntamento delle FFAA e formazione) e delle attività amministrative attraverso l’uso di

indicatori di efficacia (rispetto agli obiettivi prefissati) e di efficienza (produttività rispetto alle

risorse utilizzate) applicabili a un numero molto elevato di UOE - unità operative elementari -

consentendo in tal modo quantomeno pratiche di comparazione interna.

Il Ministero della Giustizia, per parte sua, non formula valutazioni sulla qualità degli

indicatori ma comunica l’adozione di una piattaforma che prevede indicatori di performance

omogenei per attività similari, così da consentire una valutazione comparativa e un’analisi

dettagliata dell’adeguatezza degli indicatori medesimi. I Ministeri dell’Interno e dell’Ambiente

danno conto di uno stato ancora assai poco evoluto degli indicatori in uso, riconoscendo la

necessità di un incremento per quelli di outcome e di output.

******

In tema di qualità degli obiettivi e degli indicatori ha formato oggetto di specifica

attenzione anche l’esigenza di effettività del raccordo tra il ciclo della performance e quello

della programmazione finanziaria e di bilancio e, in particolare, tra gli indicatori di natura

economico-finanziaria individuati per la misurazione della performance e quanti considerati

nelle Note integrative allo stato di previsione del bilancio55, raccordo da effettuarsi a regime

entro il 15 ottobre di ogni anno (art. 21, comma 11, legge 196/2009).

La totalità delle Amministrazioni, ad eccezione del Ministero dello Sviluppo economico,

che denuncia una non perfetta coincidenza tra il livello di aggregazione degli obiettivi assegnati

ai dirigenti nel Piano - funzionale alla valutazione della performance individuale - e quelli

indicati nella Nota integrativa, ha dato atto della coincidenza - o, quantomeno, di un elevato

livello di compatibilità56 - tra i detti indicatori a partire dal 2012, posto che in sede di prima

applicazione il raccordo non è stato possibile o, comunque, lo è stato solo in parte dal

momento che la Nota integrativa è stata approvata prima dell’avvio del processo di

pianificazione strategica e di programmazione delle attività istituzionali. Il Ministero del Lavoro

ha, in ogni caso, sottolineato la difficoltosità della redazione della Nota integrativa 2011-2013

e, in particolare, della determinazione delle poste finanziarie per lo svolgimento delle attività

55 Sulla Nota integrativa allo stato di previsione del bilancio vedi precedente nota 45. 56 È questo il caso del Ministero della Giustizia.


36

collegate alla mission istituzionale, che hanno necessitato di un riallineamento in seguito alle

disposizioni introdotte per fronteggiare la crisi.

5.3. L’informatizzazione del sistema di controllo

L’esercizio del controllo strategico presuppone il monitoraggio dello stato di attuazione

degli obiettivi contenuti nella Direttiva generale e nel Piano della performance, effettuato con le

modalità e i tempi previsti dalla stessa Direttiva e dal Sistema di misurazione e valutazione

della performance. L’informatizzazione del processo consente un passaggio continuo delle

informazioni tra i CRA e l’OIV, agevolando di molto il compito di quest’ultimo. L’integrazione

con il sistema informativo del controllo di gestione è anch’essa auspicabile per la funzionalità al

monitoraggio dei dati relativi a quel controllo.

Lo stato di avanzamento del processo di informatizzazione appare assai diversificato e

mostra che numerose Amministrazioni si sono da tempo attrezzate allo scopo (Ministeri della

Salute57, della Difesa, dell’Economia, del Lavoro, delle Infrastrutture e dei Trasporti,

quest’ultimo attualmente sprovvisto a seguito della sospensione del servizio per mancanza di

risorse) o stanno comunque provvedendo di conserva all’informatizzazione del controllo di

gestione (Ministero dell’Ambiente). Molti dei Ministeri che tuttora mancano del sistema

informatizzato (Ministero delle Politiche agricole e forestali, Ministero dello Sviluppo economico,

Ministero della Giustizia) si sono di recente attivati per una realizzazione in house, anche in

collaborazione con il Ministero delle Infrastrutture, in ragione della stessa carenza di risorse.

Solo il Ministero per i Beni e le Attività culturali non fà cenno esplicito ad alcuna iniziativa in tal

senso confermando, comunque, la mancata attivazione del modulo relativo al controllo

strategico, benchè previsto nel Contratto Quadro CNIPA. L’integrazione con il sistema del

controllo di gestione è in linea di massima presente laddove possibile per l’informatizzazione di

quello. Manca, comunque, presso il Ministero dell’Economia ed è in corso di realizzazione

presso il Ministero dell’Interno.

5.4. La collaborazione delle strutture controllate

Condizione essenziale per l’attuazione del controllo strategico è, comunque,

rappresentata dalla efficienza della collaborazione prestata dalle strutture attraverso la resa

tempestiva rispetto alle scadenze fissate e di qualità adeguata di informazioni e report.

Quanto al rispetto della tempistica, questo è generalmente assicurato dalle

Amministrazioni che dispongono di sistemi informatizzati del controllo della gestione e

strategico. Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che come specificato in precedenza

tuttora non ne è provvisto ed ha cercato di ovviare al problema con l’istituzione di un portale

dove i CRA sono richiesti di inserire i dati relativi al riscontro di ogni fase di attività con relativa

57 Presso il Ministero della Salute è funzionante all’interno del sistema NSIS uno specifico modulo per il monitoraggio trimestrale della Direttiva annuale, mentre l’applicazione informatizzata per la valutazione della performance organizzativa è in fase di collaudo.


37

relazione esplicativa dieci giorni dopo la fine di ogni quadrimestre, denuncia l’invio dei report

con grande ritardo rispetto al dovuto.

La qualità delle informazioni rese, invece, pur se oggetto di specifica richiesta

istruttoria, non è stata sempre riferita dalle Amministrazioni. Imprecisioni nei report trasmessi

sono state denunciate dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ritardi nell’inserimento dei

dati all’interno del sistema informatico e, talora, imprecisione e limitatezza delle informazioni

rese, dal Ministero del Lavoro. Anche il Ministero della Difesa ha dato conto di problemi,

peraltro in via di superamento in conseguenza di specifiche iniziative di sensibilizzazione delle

strutture da parte dell’OIV, relativi alla mancata valorizzazione di alcuni dati e alla presenza di

dati non “coerenti” nelle informazioni trasmesse.

Le ragioni sottostanti alle carenze rilevate non sono state prospettate dalle

Amministrazioni interessate, salvo che dal Ministero del Lavoro che le riconduce a una diffusa

carenza di personale.

In materia di raggiungimento degli standard qualitativi dei servizi, il Ministero delle

Infrastrutture dà conto di un monitoraggio non sempre puntuale, che dà atto del solo rispetto

dei valori target, da parte degli Uffici in conseguenza di una diffusa carenza di personale.

5.5. Gli scostamenti dagli obiettivi e gli interventi correttivi attivati

L’obiettivo strategico del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 di contrasto alle inefficienze

della P.A., che si persegue attraverso l’implementazione del sistema riorganizzato dei controlli

interni, presuppone la capacità dell’Amministrazione di intervenire sui propri processi di attività

attraverso la ripianificazione degli obiettivi e interventi di più efficiente allocazione delle risorse

umane/strumentali e razionalizzazione organizzativa in conseguenza delle risultanze di quei

controlli. Diversamente, l’intero sistema di controllo si tradurrebbe in uno sterile esercizio privo

di effetti significativi nel senso del miglioramento delle prestazioni.

In considerazione di ciò, e tenuto anche conto della sussistenza di fattori di sicura

rigidità della P.A. che possono determinare resistenze alla realizzazione del processo, apposita

richiesta istruttoria è stata indirizzata a verificare la misura degli scostamenti rilevati dall’OIV

rispetto agli obiettivi programmati e le iniziative correttive assunte in conseguenza, al fine di

testare la “maturità” del sistema stesso. La questione è stata affrontata anche con riguardo

alle risultanze del controllo di gestione.

Sono state fornite sul punto risposte solo in pochi casi dotate di un adeguato livello di

dettaglio. Elementi pressochè nulli sono stati comunicati in relazione agli esiti del controllo di

gestione, per il quale non si è data notizia neppure a titolo esemplificativo di eventuali

iniziative concretamente assunte in conseguenza e degli effetti concreti che ne sono derivati,

restando così impossibile apprezzare la capacità del sistema di autocorreggersi. Fa eccezione il

Ministero della Giustizia che, pur denunciando un livello di attuazione del controllo assai

limitato, dà conto di interventi di riduzione della spesa conseguenti alla verifica di costi molto

diversificati delle intercettazioni senza, peraltro, specificare le modalità di correzione attivate.


38

Relativamente, invece, al livello di attuazione degli obiettivi strategici, gli OIV hanno

espresso un giudizio sostanzialmente unanime di regolarità – ad eccezione del Ministero per i

Beni e le Attività Culturali che ha comunicato di non essere stato nelle condizioni di operare

interventi correttivi a causa dei ritardi nella trasmissione dei report ed imprecisioni nella

redazione, e del Ministero dell’Ambiente che denuncia una limitata attività correttiva in

conseguenza della mancata attivazione del controllo di gestione - salvo pochi, specifici casi di

scostamento. In particolare, il Ministero dello Sviluppo Economico ha riscontrato criticità negli

anni 2010 e 2011 riconducibili in linea di massima a modifiche normative, mancata

emanazione di atti propedeutici all’attività operativa da parte di organi e soggetti esterni

all’Amministrazione (CIPE, AGCOM, etc.), insufficienti risorse stanziate, successione delle

figure di vertice con riflessi sul processo decisionale e sulla realizzazione degli obiettivi.

Nello specifico, nel 2010 gli scostamenti più significativi hanno riguardato: l’obiettivo

strategico relativo alla definizione di una nuova strategia energetica nazionale, essenzialmente

per le modifiche succedutesi nel quadro normativo, l’obiettivo finalizzato al rafforzamento degli

investimenti in Ricerca e Sviluppo, per la mancata adozione della delibera CIPE in materia,

l’obiettivo di razionalizzazione delle strutture fisiche del Ministero, a causa di carenza di fondi.

Nel 2011, le maggiori criticità hanno investito: l’obiettivo strategico finalizzato agli

interventi per lo sviluppo e l’innovazione, per la mancata nomina degli esperti per le materie di

cui ai DDMM del 6 agosto 2010; l’obiettivo riferito all’orientamento dei risultati della politica

regionale, per le difficoltà operative del Gruppo tecnico centrale di accompagnamento; infine,

l’obiettivo per una migliore gestione delle risorse umane e strutturali del MISE, essenzialmente

a causa dei ritardi dovuti all’avvicendamento di ben tre direttori generali del personale nel

corso dell’anno.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze , nel dare conto delle criticità riscontrate dai

CRA in riferimento a step intermedi della programmazione 2010, le riconduce prevalentemente

a fattori esogeni – che si sostanziano nell’inattività di Organismi esterni con conseguente

mancanza di disponibilità di dati, documenti, atti propedeutici - (è questo il caso dell’obiettivo

strutturale del Dipartimento Tesoro “Perseguimento della mission istituzionale in un’ottica di

costante miglioramento della qualità dei processi e dell’efficacia dell’azione amministrativa

nell’ambito delle materie di competenza della Direzione”, degli obiettivi del Dipartimento

Ragioneria Generale dello Stato “Consolidamento della nuova struttura del bilancio dello Stato

e delle regole contabili e responsabilizzazione sui livelli qualitativi e quantitativi della spesa” e

del Dipartimento delle finanze “Assicurare l’efficacia del coordinamento delle strutture della

fiscalità per garantire l’integrazione e la qualità del sistema informativo della fiscalità”) - ed

interni riconducibili a disfunzioni organizzative (Dipartimento Tesoro- Obiettivo strutturale

“Perseguimento della mission istituzionale in un’ottica di costante miglioramento della qualità

dei processi e dell’efficacia dell’azione amministrativa nell’ambito delle materie di competenza

della Direzione”). Viene confermato, comunque, il raggiungimento finale degli obiettivi in

conseguenza dell’adozione di idonee misure correttive.


39

Anche il Ministero della Salute ha dato analitico conto dei casi in cui si sono verificati

scostamenti e criticità con riguardo alla Direttiva 2011, relativi, l’uno, a due degli otto obiettivi

operativi assegnati alla Direzione generale della programmazione sanitaria per “Definire e

applicare adeguati indicatori della programmazione sanitaria nazionale in grado di dare

compiuta attuazione al federalismo fiscale ma anche consentire alle Regioni di garantire

l’erogazione dei LEA in condizioni di efficienza e appropriatezza” per i quali la causa è stata

rappresentata da vincoli esterni indipendenti e da motivi di opportunità legati al cambio di

vertice governativo, l’altro, a tre degli obiettivi operativi assegnati alla Direzione generale del

Personale, Organizzazione e Bilancio per “Assicurare il regolare funzionamento delle attività

istituzionali dell’Amministrazione sviluppando modelli gestionali operativi”, la cui realizzazione

è stata inficiata dall’entrata in vigore di provvedimenti normativi che hanno introdotto elementi

di instabilità organizzativa e determinato significative variazioni delle disponibilità finanziarie.

Il Ministero dell’Interno ha specificatamente enumerato i casi di scostamento verificati

nel 2011, riferiti a interventi afferenti ai sistemi informativi di supporto alle attività di

prevenzione e contrasto della criminalità comune nonché di implementazione dei livelli di

sicurezza stradale e delle comunicazioni e formazione del personale addetto. Le cause

sottostanti che sono state individuate si sostanziano, prevalentemente, nella mancanza di

risorse finanziarie.

Ragioni di sicurezza hanno impedito al Ministero della Difesa di fornire un’analisi

dettagliata degli scostamenti eventualmente riscontrati in sede di monitoraggio strategico; in

ogni caso, è stata rappresentata la necessità di perseguire un miglioramento qualitativo dei

processi sottesi al monitoraggio per quanto attiene agli indicatori e alla completezza e coerenza

delle informazioni con riguardo particolare ai dati di costo. Il Ministero, comunque, ha

comunicato che le criticità emerse hanno interessato principalmente la revisione organizzativa

dei processi, essendo causate dalla necessità di interazione con altre Amministrazioni statali,

dalle novità legislative intervenute, dalla difficoltà di procedere ad una completa analisi costi-

benefici in mancanza di un compiuto sistema di contabilità patrimoniale.

Il Ministero delle Infrastrutture non ha rilevato scostamenti o criticità di rilievo, se non

quelli derivanti dalle successive manovre di riduzione della spesa, che hanno provocato pesanti

criticità nel funzionamento degli uffici e che, in alcuni casi, hanno compromesso la regolare

esecuzione dei servizi. Tuttavia, a livello globale, gli obiettivi sono stati pressoché raggiunti.

Altrettanto buono è il grado di realizzazione degli obiettivi comunicato dai Ministeri del

Lavoro e dell’Istruzione, Università e Ricerca. Quest’ultimo, peraltro, ha rilevato la non piena

attendibilità delle schede trasmesse dalle singole Direzioni.

Quanto sin qui riferito evidenzia la generale constatazione da parte degli OIV del

sostanziale raggiungimento degli obiettivi strategico-operativi prefissati con l’espressione

tuttavia, in taluni casi, di riserve sull’attendibilità delle informazioni acquisite e l’auspicio di un

miglioramento che le renda più credibili in mancanza della possibilità di verifiche dirette.

Poche indicazioni fornisce, invece, sulla capacità espressa dell’Amministrazione di intervenire


40

sui processi per il superamento delle criticità e degli scostamenti, pur limitati, che sono stati

riscontrati, e sulla specifica considerazione nella valutazione della performance individuale del

contributo fornito dalla compagine dirigenziale ai processi di razionalizzazione della spesa,

lasciando supporre in conseguenza una limitata funzionalità del sistema dei controlli interni

alle finalità sottese.

5.6. Gli obiettivi delle direttive generali relativi all’implementazione del nuovo

sistema dei controlli interni

La maturità del sistema per dare effettività alla cultura del controllo dei risultati è

mostrata, tra l’altro, dall’attenzione riservata dalle direttive generali in sede di

programmazione degli obiettivi all’implementazione del nuovo assetto dei controlli disegnato

dal decreto legislativo n. 150.

Gli accertamenti condotti in proposito hanno evidenziato la presenza di obiettivi di tale

contenuto nei documenti programmatici della maggior parte delle Amministrazioni per gli anni

successivi al 2010. Fanno eccezione il Ministero dell’Istruzione che non ha previsto alcun

obiettivo del genere nella Direttiva 2011, l’ultima sin qui emanata , i Ministeri delle Politiche

Agricole e Forestali e della Salute, che nel 2012 non li hanno assegnati per ragioni riferite dal

MIPAAF al processo di riorganizzazione in corso, il Ministero dell’Ambiente che non li ha

assegnati né nel 2011 né nel 2012.

Il Ministero della Giustizia, che ha inserito tra gli obiettivi operativi 2011 il PEA

(Programma esecutivo d’azione) n. 3 “Lo sviluppo della comunità di pratica dei Referenti del

controllo di gestione nell’ambito della predisposizione e dell’ implementazione del Piano di

misurazione e valutazione della performance”, ha comunicato di averlo sospeso per mancanza

di interesse da parte da molti referenti del controllo di gestione all’utilizzo del portale previsto

nel progetto e mancato raggiungimento di accordo sulle modalità di prosecuzione

dell’iniziativa.

Gli obiettivi risultano, comunque, sempre definiti in modo generico e senza una specifica

considerazione dei concreti risultati da conseguire in termini di razionalizzazione e

contenimento della spesa, tanto da far dubitare dell’utilità dell’assegnazione ai fini di una

valutazione realistica dell’ efficienza del sistema di controllo implementato.


41

6. Valutazione del personale. Modalità attuative ed effetti

La valutazione della performance individuale dei dipendenti, anche non dirigenti, che ha

il duplice obiettivo di consentire un’adeguata remunerazione del merito e incentivare una

maggiore produttività, sconta l’operatività di sistemi misurativi idonei e la disponibilità di

risorse economiche adeguate. La mancanza o insufficienza di detti strumenti può largamente

compromettere l’operazione, i cui tratti distintivi devono essere analizzati nello specifico dei

singoli contesti attuativi. Sull’argomento, come già accennato in precedenza in via di estrema

sintesi, sono intervenute successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 150 diverse

disposizioni, vale a dire:

- il D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.

122, che ha previsto il blocco della contrattazione nazionale del pubblico impiego,

ancorando le retribuzioni del personale ai livelli del 201058;

- l’intesa Governo-Sindacati del 4 febbraio 2011, con la quale le parti hanno convenuto che

le retribuzioni complessive, comprensive della parte accessoria, conseguite dai lavoratori

nel corso del 2010, non devono diminuire per effetto dell’applicazione dell’art. 19 del d.lgs.

n. 150/09, congelando, quindi, gli effetti economici derivanti dalla collocazione del

personale nelle tre fasce di merito sopra richiamate;

- il d.lgs. n. 141/2011, art. 6, comma 1, in base al quale “la differenziazione retributiva in

fasce prevista dagli articoli 19, commi 2 e 3, e 31, comma 2, del decreto legislativo 27

ottobre 2009, n. 150, si applica a partire dalla tornata di contrattazione collettiva

successiva a quella relativa al quadriennio 2006-2009. Ai fini previsti dalle citate

disposizioni, nelle more dei predetti rinnovi contrattuali, possono essere utilizzate le

eventuali economie aggiuntive destinate all’erogazione dei premi dall’articolo 16, comma 5,

del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio

2011, n. 111” (cd. dividendo dell’efficienza).

Non pochi i problemi interpretativi che le Amministrazioni lamentano di aver incontrato

in conseguenza all’entrata in vigore di tale ultima disposizione. Se, infatti, non sembrano

sussistere dubbi quanto al venir meno della necessità di articolare il personale in fasce ai fini

economici, non altrettanta chiarezza si ha per i cosiddetti effetti giuridici di cui agli artt. 23 e

58Ai sensi dell’art. 9, comma 1, del decreto legge n. 78 del 2010 “Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall’ articolo 8, comma 14.”

http://bd01.leggiditalia.it/cgi-bin/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&KEY=01LX0000654083ART16

http://bd01.leggiditalia.it/cgi-bin/FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&KEY=01LX0000661382ART29


42

24 del d.lgs. n. 150/2009 relativi, rispettivamente, alle progressioni economiche e di carriera:

la collocazione nella fascia di merito alta costituisce, infatti, titolo prioritario ai fini

dell’attribuzione delle progressioni. In particolare, con riguardo all’art. 24 è stato evidenziato

che tali progressioni non sono in concreto applicabili in conseguenza della vigente normativa

in materia di blocco delle assunzioni e appare, quindi, priva di rilievo la collocazione del

personale nelle tre fasce di merito.

La complessità e mutevolezza della materia hanno fatto sì che effetti e modalità

applicative delle disposizioni sulla valutazione della performance individuale siano stati in più

occasioni oggetto di analisi sia del Dipartimento della Funzione pubblica che della CIVIT59, i

quali hanno reiteratamente ribadito la necessità di procedere alla valutazione, senza tuttavia

esplicitare in maniera chiara l’obbligo di procedere alla collocazione del personale nelle tre

fasce di merito. Con riferimento all’art. 23, invece, la concreta possibilità di esperire

progressioni economiche è subordinata alla nuova contrattazione collettiva nazionale e

integrativa ed è dunque una questione di fatto rinviata alla prossima tornata contrattuale.

L’iter attuativo delle disposizioni relative alla remunerazione del merito sembra

comunque destinato ad ulteriori, nuovi passaggi se si tiene conto del protocollo firmato di

recente (maggio 2012) da Funzione pubblica, Regioni, enti locali e sindacati sulla riforma del

pubblico impiego - i cui contenuti sono destinati a confluire in un disegno di legge di prossima

emanazione - che tra l’altro prevede il “superamento del sistema della ripartizione dei

dipendenti nelle fasce di merito” destinando maggiore attenzione ai risultati dell'ufficio rispetto

a quelli individuali.

In ogni caso, stando a quanto riferito dalle Amministrazioni in considerazione, lo stato

attuativo delle disposizioni recate dal decreto 150 mostra ritardi e incertezze applicative e

sconta, anche, un clima fortemente avverso all’interno delle strutture e del personale

destinatario, che certo non agevola l’implementazione di istituti oggettivamente di non facile

applicabilità.

In linea di massima, il sistema attualmente in uso è conforme a quanto previsto dal

Sistema di misurazione adottato - ancora oggetto di informativa sindacale presso il Ministero

dell’Interno dove sarà sperimentato a partire dalle valutazioni per l’anno 2012 nell’ambito del

solo Dipartimento per le politiche del personale dell’Amministrazione civile e per le risorse

strumentali e finanziarie e, invece, già in via di revisione da parte del Ministero dell’Istruzione-,

ma l’applicazione, generalmente avviata per il personale delle qualifiche dirigenziali e, nel caso

del Ministero della Salute, conclusa nel mese di luglio 2012 con riguardo all’intero comparto,

risulta in molti casi sospesa per quello delle aree funzionali. È questo il caso del Ministero delle

Infrastrutture e dei Trasporti, dove la sospensione è stata disposta a partire dal mese di aprile

2012 per la necessità di approfondire numerosi aspetti applicativi, del Ministero della Difesa,

che ha in uso due sistemi diversi per il personale civile - ascritto alle 4 macroaree: operativa,

amministrativa, industriale, giustizia - e militare, dove dal febbraio 2012 il processo valutativo

59 In materia di valutazione del personale si veda CIVIT, deliberazioni n. 111/2010, n.122/2010, n.123/2010.


43

è differito in attesa della precisazione di alcuni aspetti operativi, del Ministero del Lavoro in

ragione del processo riorganizzativo in atto e della mancanza di indicazioni da parte delle

Amministrazioni competenti in ordine all’attuazione di alcuni istituti (ad esempio, modalità di

ripartizione del “dividendo dell’efficienza”). Quest’ultimo Dicastero lamenta, poi, che a fronte

delle difficoltà rappresentate a CIVIT da parte di diverse Amministrazioni, la riunione con la

Conferenza dei Direttori delle risorse umane e i rappresentanti degli OIV preannunciata il 1°

marzo 2012 non si è ancora tenuta.

Il Ministero dell’Istruzione ha dato conto delle iniziative adottate per la valutazione del

personale docente della scuola e delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale60 in

attuazione del DPCM del 26 gennaio 2011 che ha definito i limiti e le modalità di applicazione a

quel personale del sistema di misurazione e valutazione della performance; con riferimento al

personale - dirigenziale e non - del Ministero si è limitato a riferire che le procedure di

valutazione per il 2011 non sono ancora concluse.

Il Ministero dell’Ambiente ha ritenuto di rinviare la ripartizione del personale valutato

nei livelli di performance di cui all’art. 19 del decreto all’atto dell’effettiva disponibilità delle

risorse finanziarie occorrenti per l’applicazione degli strumenti di premialità.

60 Progetto sperimentale “VALeS - Valutazione e sviluppo scuola” – predisposto a fine 2011, che si avvale dei primi risultati conseguiti dal progetto sperimentale “Valorizza” e dal progetto “VSQ - Valutazione per lo sviluppo della qualità delle scuole”.


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7. Conclusioni

La verifica dello stato di attuazione del sistema dei controlli interni a seguito della

riorganizzazione recata dal decreto legislativo 150, avviata in considerazione dell’essenzialità

dello strumento per il contrasto alle inefficienze della P.A., ha evidenziato molteplici aree di

criticità che impongono una riflessione attenta sulle pratiche attuate e sull’opportunità stessa

di perseverare nel percorso intrapreso.

Quanto sin qui accertato, nel mostrare sicure difficoltà e ritardi dell’Amministrazione

nell’implementazione di qualificanti istituti della riforma imputabili a fattori interni, dà conto,

allo stesso tempo, del concorso di elementi esterni, prevalentemente riconducibili ad interventi

normativi in ambiti interessati dalla riforma, che ne hanno di fatto impedito la realizzazione.

Si ripercorrono in via di estrema sintesi le risultanze del controllo eseguito,

evidenziando gli aspetti salienti che sono emersi.

7.1 A oltre un decennio dall’avvio risulta limitata sotto il profilo dell’estensione in seno alle

strutture e dell’effettività operativa la pratica del controllo di gestione, fondamentale

per la stessa sussistenza del controllo strategico cui fornisce essenziali elementi di

conoscenza e sostanzialmente invariata rispetto al quadro disegnato dal d. 286/99 in

quanto non incisa dal decreto di riforma. Quanto agli ambiti interessati, la situazione

risulta assai diversificata posto che alcune Amministrazioni danno atto di aver attivato

il controllo in tutti gli uffici dirigenziali anche di terzo livello, altre di praticarlo solo

presso i CRA e, altre ancora, di non praticarlo affatto pur avendo in corso un’attività

preparatoria all’avvio. Le ragioni addotte a motivo di una così limitata attuazione sono

riferite, prevalentemente, alla mancanza di adeguati sistemi informativi di supporto,

mai implementati o dismessi per la scarsità delle risorse finanziarie disponibili. Con

riguardo all’informatizzazione, si è comunque evidenziata l’adozione di modalità non

connotate dalla auspicabile omogeneità, spesso acquisite da fornitori esterni per

importi molto diversi, e raramente realizzate in house. La stipula solo nel 2009 del

contratto quadro CNIPA-Telecom Value in adesione al quale tutte le Amministrazioni

hanno avuto la possibilità di acquisire i servizi ritenuti necessari alle medesime

condizioni – peraltro non sempre utilizzata per ragioni riconducibili ai costi non

sostenibili-, denota una chiara sottovalutazione delle necessità correlate all’impianto

del controllo. La mancata concorrenzialità delle condizioni del contratto quadro rispetto

ad altre soluzioni offerte dal mercato riferita dai Ministeri dell’Interno e del Lavoro

impone, inoltre, un’approfondita riflessione sul punto.

7.2 La stessa capacità dei sistemi in uso di fornire parametri quantitativi relativi agli output

prodotti, che consentendo di valutare l’efficienza delle strutture rende possibile la


45

correzione delle pratiche inadeguate ed è quindi fondamentale per l’utile esercizio del

controllo, appare a tutt’oggi assai ridotta. Segni di progresso diffusi si sono riscontrati

nell’attività di c.d. “costificazione” delle risorse di personale, resa possibile dalla

realizzazione della relativa anagrafica e successiva rilevazione degli impieghi sui

prodotti, mentre molto meno avanzato è il processo di ribaltamento dei costi relativi

alle risorse strumentali. D'altronde, l’impiego della contabilità economico analitica -

che consente un monitoraggio costante dei costi di gestione - nell’ambito della totalità

delle strutture dirigenziali anche di terzo livello (non generale), è presente solo presso

un numero molto limitato di Dicasteri.

7.3 Pur nella condizione di un’attuazione ancora molto limitata del controllo di gestione,

che la Corte già in altra occasione denunciava auspicandone il rapido superamento in

considerazione dell’essenzialità di tale controllo per la verifica dell’andamento della

performance rispetto agli obiettivi programmati e la pratica di eventuali interventi

correttivi, piena consapevolezza dell’esigenza di una diretta correlazione tra controllo di

gestione e controllo strategico viene mostrata da tutte le Amministrazioni, che hanno

quasi sempre dichiarato di essersi adoperate per soddisfarla assegnando alle unità

organizzative di secondo livello obiettivi riferibili alle attività e ai prodotti monitorati

nell’ambito del controllo di gestione, dandone peraltro solo in pochi casi

esemplificazione concreta. Alla consapevolezza culturale che le Amministrazioni

mostrano non segue, pertanto, altrettanta maturità operativa, per ragioni che sembra

verosimile ricondurre, visto il tempo trascorso dall’entrata in vigore del d. 286 che ha

disciplinato tale forma di controllo secondo schemi tuttora validi, a difetto di capacità

attuativa. La complessità delle vicende organizzative che hanno interessato l’assetto

istituzionale di molti Ministeri negli anni più recenti, unitamente alla scarsità delle

risorse disponibili per l’informatizzazione del sistema, se hanno reso certamente più

difficoltosa l’implementazione del controllo, non sembrano tuttavia sufficienti a

giustificare il livello di arretratezza riscontrato almeno in quei casi in cui il processo

non risulta ancora neppure avviato.

7.4 Difficoltà diffuse sono state registrate nell’analisi delle funzioni istituzionali e nella

traduzione in output/servizi sufficientemente dettagliati e misurabili. Risultati sino a

questo momento parziali o, quantomeno, non definitivi sono stati raggiunti nella

definizione dei relativi standard di qualità, per ragioni non esplicitate o ricondotte, in

alcuni casi, alla natura stessa delle attività svolte. Assai poco evoluta è, poi, la

situazione riferita alla c.d. rendicontazione sociale e, in primis, alla individuazione degli

stakeholders - primo passo per la sua realizzazione - per cause anche in questo caso

talora riferite alle caratteristiche dei servizi erogati. La scarsa propensione

dell’Amministrazione ad attivarsi nel senso di detta rendicontazione generalmente


46

denunciata dagli OIV sembra potersi verosimilmente attribuire ad un’immaturità del

sistema culturale in cui le norme di riforma devono trovare applicazione.

7.5 Specifica attenzione è stata dedicata da tutte le Amministrazioni all’individuazione di

obiettivi e indicatori chiari e significativi, elemento essenziale per una valutazione

attendibile delle politiche e della performance, organizzativa e individuale. A fronte di

un generico impegno al miglioramento - per il quale gli OIV hanno svolto un

importante ruolo di supporto - e di sicuri progressi, carenze vengono ancora

riconosciute e diversi problemi segnalati per l’adozione di indicatori più significativi, che

si propongano soprattutto di misurare l’impatto dell’azione svolta. Il concorso di

competenze di molteplici attori istituzionali finanche appartenenti a livelli di governo

diversi sicuramente non agevola l’operazione. In ogni caso, la tendenza diffusa delle

strutture alla prudenza che si esprime attraverso la riduzione dei target

originariamente fissati e la non previsione di obiettivi via via più sfidanti denuncia un

intendimento quasi autoreferenziale piuttosto che teso a perseguire i migliori risultati

nell’interesse comune.

7.6 L’informatizzazione del controllo strategico, essenziale per il passaggio continuo ed

agevole di informazioni tra CRA e OIV, è ancora limitata presso diverse

Amministrazioni in ragione della scarsità di risorse finanziarie da destinarvi, anche se in

via di accrescimento grazie ad iniziative assunte in house; la sua integrazione con il

sistema del controllo di gestione, da cui si traggono dati fondamentali per la verifica

della performance organizzativa e individuale, è attualmente perfezionata solo laddove

possibile per l’informatizzazione di quello. I limiti rilevati, che compromettono il

rispetto della tempistica nella resa dei report, si aggiungono a una non sempre buona

qualità delle informazioni prodotte e pregiudicano l’efficiente svolgimento del controllo.

7.7 Scarse e poco documentate indicazioni sono state fornite, pur in presenza di una

specifica richiesta, in ordine alla capacità dell’Amministrazione di intervenire sui propri

processi di attività attraverso la ripianificazione degli obiettivi ed interventi di più

efficiente allocazione delle risorse umane/strumentali e razionalizzazione organizzativa

in conseguenza delle risultanze dei controlli interni, in mancanza della quale l’intero

sistema di controllo si traduce in uno sterile esercizio privo di effetti significativi nel

senso del miglioramento delle prestazioni. Ciò, pur sembrando sino a questo momento

avere riguardo ad un numero limitato di casi per la generale constatazione da parte

degli OIV del sostanziale raggiungimento degli obiettivi strategico-operativi prefissati,

unitamente all’espressione diffusa di riserve sull’attendibilità delle informazioni

acquisite e l’auspicio di un miglioramento che le renda più credibili in mancanza della


47

possibilità di verifiche dirette, induce a ritenere sicuramente limitata l’attuale

funzionalità del sistema dei controlli interni alle finalità sottese.

7.8 Ritardi e incertezze applicative si riscontrano nell’attuazione delle disposizioni in

materia di valutazione della performance individuale e conseguente remunerazione del

merito, che riveste un’importanza fondamentale nel perseguimento della maggiore

efficienza e produttività dell’Amministrazione. La complessità degli interventi normativi

adottati successivamente all’entrata in vigore del decreto di riorganizzazione dei

controlli e il clima fortemente avverso all’interno delle strutture e del personale

destinatario riferito da tutte le Amministrazioni non hanno di certo agevolato

l’implementazione di istituti oggettivamente di non facile applicabilità. Le stesse

Amministrazioni rappresentano, in tale situazione, la necessità di un supporto

interpretativo tempestivo da parte degli organi a ciò deputati, quale la Commissione

indipendente di valutazione, reso sinora non sempre in modo non ottimale, per

orientare le pratiche attualmente in uso ad una piena e corretta applicazione delle

disposizioni di riforma. Dette pratiche, generalmente conformi ai Sistemi di

misurazione laddove adottati, mostrano comunque una situazione di stallo

nell’implementazione delle disposizioni relative alla remunerazione del merito,

destinate peraltro ad ulteriori, nuove rivisitazioni se si tiene conto del protocollo

firmato di recente (maggio 2012) da Funzione pubblica, Regioni, enti locali e sindacati

sulla riforma del pubblico impiego - i cui contenuti sono destinati a confluire in un

prossimo disegno di legge - che, tra l’altro, prevede il “superamento del sistema della

ripartizione dei dipendenti nelle fasce di merito” destinando maggiore attenzione ai

risultati dell'ufficio rispetto a quelli individuali. In conseguenza di quanto rilevato,

appare chiaro che la funzionalità della valutazione della performance individuale

all’affermazione all’interno della P.A. di una pressione competitiva atta al

conseguimento di standard qualitativi ed economici elevati all’interno di una logica

meritocratica è sino a questo momento fortemente compressa.

7.9 Importanti riserve, che si ritengono sostanzialmente condivisibili, vengono espresse

dagli OIV per la non sufficiente perimetrazione del ruolo e dei compiti, tra l’altro in

continuo accrescimento soprattutto in area economico-finanziaria pure in assenza di

specifiche disposizioni normative, e in ordine all’adeguatezza all’esercizio delle funzioni

dei poteri intestati. È generalmente ritenuta la necessità di poteri di accertamento più

penetranti – accesso diretto agli atti anche per verificare l’esattezza delle informazioni

fornite, poteri ispettivi su procedure amministrative – per una maggiore autonomia

nell’acquisizione e garanzia di attendibilità dei dati - e sottolineata la criticità

conseguente alla necessità di contemperare i caratteri di indipendenza ed autonomia

propri dell’OIV con quelli tradizionali di supporto all’organo di indirizzo politico-


48

amministrativo, che permangono intestati in ragione della sopravvivenza dell’impianto

generale del d.lgs. 286/1999, abrogato solo in alcune parti, e implicano una stretta

interrelazione e sinergia con il vertice politico amministrativo. Quanto sin qui detto,

unitamente alla considerazione delle doglianze espresse da alcuni Dicasteri che

lamentano un’indifferenza istituzionale al ruolo dell’OIV, tale anche da comportare la

sua esclusione dai c.d. “tavoli delle decisioni” soprattutto di ordine contabile e/o di

programmazione, consiglia un’approfondita riflessione sulle tematiche in

considerazione in tempi il più possibile ravvicinati, ove non in sede di revisione del

d.lgs. 150.

7.10 Le risorse - umane, strumentali e finanziarie - destinate al funzionamento degli

Organismi di valutazione, risultano limitate e non sempre funzionali ad un soddisfacente

assolvimento delle funzioni. Il personale di supporto, oltre che di numero esiguo, è solo

raramente provvisto delle competenze tecniche - economiche e statistiche - che si

ritengono essenziali, le strumentazioni – particolarmente banche dati giuridiche,

programmi e reti informatiche - sono reputate carenti da più di un Organismo. Presso

diversi Ministeri la stessa collocazione istituzionale degli OIV - aspetto di rilievo

evidentemente non solo formale - non risulta ancora in linea con i dettati di CIVIT, in

base ai quali essa deve porsi al di fuori dell’apparato amministrativo e degli uffici di

diretta collaborazione ma, in considerazione dell’importanza del ruolo svolto, in stretto

collegamento con gli organi di indirizzo politico.

Analogamente, problemi sono rappresentati dalle Amministrazioni anche in relazione

alla disponibilità di personale addetto alle singole strutture amministrative che possa

assolvere alle funzioni di controllo - cui viene tra l’altro ricondotta la inadeguatezza e

intempestività delle informazioni rese talora riscontrata - che è verosimilmente posta

in relazione agli interventi di contenimento della spesa ripetutamente praticati negli

ultimi anni.

Risulta, quindi, evidente da quanto emerso e sinteticamente riassunto che l’attuazione

del disegno riorganizzativo dei controlli recato dal d.lgs. 150 presenta a tutt’oggi grandi lacune

e consistenti ritardi anche nelle parti avviate a compimento, tali da non consentire previsioni

ottimistiche sulla futura evoluzione, quantomeno a breve termine.

Ciò ancor più ove si consideri che nell’ambito della pluralità di fattori di criticità, diversi

nella natura e nell’imputazione, che hanno concorso a determinare la situazione accertata,

significative appaiono le carenze riscontrate nello stesso disposto normativo di riforma con

riferimento alla configurazione dei poteri degli Organismi indipendenti di valutazione i quali,

privi di capacità di acquisizione autonoma delle informazioni essenziali per l’esercizio del

controllo, si trovano in una sostanziale dipendenza dalle strutture amministrative che ne sono


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oggetto, assolutamente incoerente con il ruolo istituzionale. La circostanza appare tanto più

grave se si considerano le mancanze rilevate da diversi OIV nella collaborazione prestata dalle

strutture amministrative chiamate a corrispondere dati e notizie sul proprio operato. Tali

mancanze, peraltro, se da un lato sono ascrivibili a ragioni di oggettiva difficoltà di azione per

la limitatezza delle risorse umane strumentali a disposizione, dall’altro sembrano riconducibili

ad una sostanziale immaturità della cultura del controllo in seno all’Amministrazione pubblica.

Confermano tale immaturità la rilevata, grave arretratezza della c.d. rendicontazione sociale,

finalizzata a dare conto della soddisfazione percepita dagli utenti dei servizi, la diffusa adozione

di obiettivi e target non sfidanti, il clima fortemente avverso all’interno delle strutture e del

personale destinatario riferito da tutte le Amministrazioni relativamente all’introduzione del

sistema di premialità del merito. Gli stessi OIV, per parte loro, mostrano in più casi una certa

riottosità nel formulare valutazioni della qualità dell’operato dell’Amministrazione avendo,

probabilmente, difficoltà a porsi nella posizione di valutatori indipendenti come invece

dovrebbero.

La complessità degli interventi normativi adottati successivamente all’entrata in vigore

del decreto di riorganizzazione dei controlli, resi necessari dalla grave situazione economico-

finanziaria che il Paese si trova a contrastare, hanno, poi, sostanzialmente rinviato

l’implementazione di significativi istituti in materia di valutazione della performance individuale

e conseguente remunerazione del merito, oggettivamente di non facile applicabilità ma di

importanza fondamentale nel perseguimento della maggiore efficienza e produttività

dell’Amministrazione.

Tutto ciò che si è constatato , in qualche misura riferito a fattori di criticità difficilmente

modificabili, ancor più nel breve periodo, impone una riflessione seria sulla necessità di dare

finalmente effettività al sistema dei controlli interni- scongiurando anche il rischio di

disperdere consistenti risorse per il conseguimento di risultati limitati- potenziandoli e

orientandoli, tra l’altro, a verificare l’attuazione delle strategie delle manovre finanziarie

funzionali alla realizzazione degli equilibri complessivi di finanza pubblica nel quadro

dell’auspicato coordinamento.

A tale scopo, sembra in primo luogo non ulteriormente rinviabile una riconsiderazione

delle prerogative e dei poteri degli Organismi di valutazione indipendente, nel senso del

riconoscimento di una rafforzata indipendenza, di strumenti di accertamento più penetranti –

accesso diretto agli atti/banche dati anche per verificare l’esattezza delle informazioni fornite,

poteri ispettivi su procedure amministrative per una maggiore autonomia nell’acquisizione e

garanzia di attendibilità dei dati- e della disponibilità di risorse umane, strumentali e

finanziarie adeguate ad assicurarne l’utile funzionamento.

La limitata attuazione in più di un’amministrazione del controllo di gestione- architrave

fondamentale dell’intero sistema dei controlli che, ove adeguatamente attivato, avrebbe ben

potuto condurre a risultati significativi in termini di contenimento e razionalizzazione della

spesa così da ridurre gli squilibri che hanno reso necessaria l’adozione delle misure di spending


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review di recente praticate- nonostante il lungo tempo trascorso dall’entrata in vigore delle

norme che lo hanno configurato e che non sono state comunque incise dal decreto legislativo

di riorganizzazione, impone poi di verificare con attenzione le problematiche sottese, in primis

sotto il fondamentale profilo dell’adeguatezza degli strumenti informatici a disposizione che

sono presupposto indefettibile per praticarlo efficacemente.

Massima attenzione deve comunque essere riservata alla effettività dell’esercizio delle

funzioni di indirizzo delle attività di controllo da parte degli Organi deputati, dimodochè di esse

sia assicurato uno svolgimento coordinato e funzionale al perseguimento degli obiettivi cui

sono preordinate.

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