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Deliberazione n.121/2006

REPUBBLICA ITALIANA

Corte dei conti

Sezione di controllo per la Regione siciliana

nell'adunanza del 24 novembre 2006, composta dai seguenti magistrati:

dott. Maurizio Meloni - Presidente

dott. Ignazio Faso - Consigliere

dott. Maurizio Graffeo - Consigliere

dott. Antonio Dagnino - Consigliere

dott. Francesco Targia - Referendario – relatore

dott.ssa Licia Centro - Referendario

dott.ssa Laura D’Ambrosio - Referendario

dott. Stefano Castiglione - Referendario

vista la deliberazione di questa Sezione n. 14/2003, con la quale è stato approvato il

programma di controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione

siciliana e delle Amministrazioni pubbliche statali e locali aventi sede nella Sicilia per l’anno

2004, con la quale è stata prevista un’indagine sull’attività di recupero, fruizione e/o

dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana;

vista la nota del 9 novembre 2006 del magistrato istruttore con la quale è stata

trasmessa la bozza di relazione avente ad oggetto “indagine sull’attività di recupero, fruizione

e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana”;

vista l'ordinanza del Presidente della Sezione di controllo n. 104/2006/CONTR. in data 9

novembre 2006 con la quale la Sezione del controllo è stata convocata il 24 novembre 2006

per la discussione della menzionata relazione;

vista la nota della segreteria della Sezione del controllo per la Regione siciliana n.

670/CONTR. in data 15 novembre 2006 con la quale l'anzidetta bozza di relazione,

Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

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unitamente al decreto di fissazione dell’adunanza, è stata trasmessa all’Assessorato alla

Presidenza – Ufficio di Gabinetto e Dipartimento regionale del personale, dei servizi di

quiescenza, previdenza e assistenza del personale;

visto il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

visto l'art. 3, commi 4 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive

modificazioni;

visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal

decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200;

udito il relatore referendario dott. Francesco Targia;

uditi la dott.ssa C. Cannariato, l’arch. C. Ciaceri e la dott.ssa F. Buttafuoco, per

l’Assessorato alla Presidenza - Dipartimento regionale del personale, dei servizi di quiescenza,

previdenza e assistenza del personale;

esaminate le controdeduzioni prodotte dall’Assessorato alla Presidenza - Dipartimento

regionale del personale, dei servizi di quiescenza, previdenza e assistenza del personale;

D E L I B E R A

di approvare l'unita relazione avente ad oggetto “Indagine sull’attività di recupero, fruizione

e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana”.

O R D I N A

che, a cura del Servizio di supporto della Sezione di controllo, copia della presente

deliberazione e dell'allegata relazione siano comunicate al Presidente dell'Assemblea regionale

siciliana, al Presidente della Regione siciliana, all’Assessore alla Presidenza e al Dipartimento

del personale, dei servizi di quiescenza, previdenza e assistenza del personale;.

D I S P O N E

che, a cura dell’Ufficio III, siano acquisite le comunicazioni che, ai sensi dell’art. 3, comma 6,

della legge 14 gennaio 1994, n. 20, le Amministrazioni interessate devono rendere circa le


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misure conseguenzialmente adottate in ordine alle osservazioni contenute nella relazione

allegata.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

(dott. Francesco Targia) (dott. Maurizio Meloni)

Depositata in segreteria il 15 dicembre 2006 IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA

Dott.ssa Laura Suriano


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Corte dei Conti SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA

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RELAZIONE

INDAGINE SULL’ATTIVITÀ DI RECUPERO, FRUIZIONE E/O

DISMISSIONE DEL PATRIMONIO E DEL DEMANIO REGIONALI

Responsabile dell’indagine Referendario – Dott. Francesco Targia Personale amministrativo che ha partecipato all’indagine Dott.ssa Daniela Lombardo Dott.ssa Maria Teresa Faraci

I N D I C E

Premessa.................................................................................................................... 1 1. Oggetto e finalità dell’indagine................................................................................... 1 2. Modalità di svolgimento dell’indagine.......................................................................... 2 3. Quadro normativo di riferimento ................................................................................ 3 4. Il processo di programmazione e controllo in materia di demanio e patrimonio regionale .. 6 5. Esiti dei controlli sull’attività di gestione.....................................................................13

5.1. Macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali.................................13

5.2. Macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o istituzionale ............16

5.3. Macro-obiettivo valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali .............................21

Premessa

La sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione siciliana, ai sensi dell’art. 2, comma

3, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, come sostituito dall’art. 2 del decreto

legislativo 18 giugno 1999, n. 200, nell’ambito della programmazione annuale delle attività di

controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione siciliana e delle

Amministrazioni pubbliche statali e locali aventi sedi in Sicilia, ha previsto con deliberazione n.

14/2003 di effettuare per l’anno 2004, una specifica indagine sull’attività di recupero,

fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio della Regione siciliana.

Con successiva deliberazione n. 1/2005 la predetta indagine è stata estesa all’anno

successivo.

1. Oggetto e finalità dell’indagine

L’indagine ha ad oggetto l’attività di gestione posta in essere nel biennio 2003-2004

dall’Assessorato alla Presidenza cui compete – secondo le previsioni dell’art. 7 del testo unico

delle leggi sull’ordinamento del Governo e dell’Amministrazione della Regione siciliana (D. P.

Reg. n. 70 del 1970) – la materia del demanio e del patrimonio immobiliare della Regione, ad

eccezione (art. 8 dello stesso T.U.) delle specifiche competenze spettanti ad altri Assessorati

su particolari tipologie di beni.

Al fine si è proceduto preliminarmente all’esame degli atti di programmazione. Il riferimento

è, relativamente all’esercizio 2003, alla Direttiva presidenziale 6 marzo 2003 contenente gli

“Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive generali degli

Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003” ed al decreto del

Presidente della Regione 12 maggio 2003 con i quali, rispettivamente, sono stati formulati ed

assegnati, nell’ambito del processo di programmazione strategica, gli obiettivi da perseguire

(tra cui il recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale e

l’utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione) e definite, ai sensi

dell’art. 38, comma 1, della legge regionale n. 2/2002, le “priorità” che ciascun ramo

dell’amministrazione regionale era chiamato a realizzare nel corso dell’anno 2003, facendo

altresì carico ai singoli Assessori di emanare, entro trenta giorni, le rispettive direttive

generali sull’attività amministrativa attraverso cui garantire la definitiva assegnazione degli

obiettivi operativi1.

1 Tra le priorità segnalate ai fini del monitoraggio della azione amministrativa intrapresa dall’Assessorato alla Presidenza rilevano “gli adempimenti previsti dalla legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003 – Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”. Di essa ai fini dell’indagine in esame rilevano in particolare i seguenti articoli: - Art. 19 – Disposizioni in materia di edilizia residenziale pubblica;


2

Per l’anno 2004 ci si riferisce, invece, alla Direttiva presidenziale 8 ottobre 2003 contenente

”Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle Direttive generali degli

Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004”.

Si sono, poi, prese in considerazione le direttive dell’Assessore al ramo, al fine di verificare

come le priorità e gli obiettivi strategici siano stati declinati in obiettivi operativi ed in

programmi di azione.

Si è, infine, monitorata l’attività amministrativa posta in essere nel biennio di riferimento

avendo cura di verificare l’effettivo conseguimento dei risultati previsti. Al fine sono stati presi

in esame le procedure ed i mezzi utilizzati dai dirigenti per il raggiungimento dei parametri

prefissati, avendo cura di verificare che esse fossero conformi ai principi di economicità,

efficacia, speditezza e razionalità dell’azione amministrativa.

2. Modalità di svolgimento dell’indagine

L’indagine si è svolta utilizzando il metodo del confronto con le strutture interessate. In

questa linea, si è proceduto ad acquisire gli elementi informativi necessari oltre che attraverso

l’acquisizione di informazioni e documenti a seguito di apposite richieste istruttorie o di

accertamenti diretti, grazie ad incontri, formali ed informali, con i dirigenti

dell’Amministrazione regionale operanti nel settore della gestione del demanio e del

patrimonio regionali.

In particolare, con riferimento al 2003, in relazione ai singoli obiettivi operativi previsti dalla

direttiva per la programmazione sono stati richiesti i vari piani operativi (piano di dismissione,

piano per la concessione e/o locazione, piano di razionalizzazione), i criteri e le modalità

operative, la tempistica di realizzazione, l’ammontare delle somme spese e di quelle riscosse,

al fine di poter effettuare valutazioni rilevanti anche sul piano dell’economicità della gestione.

Successivamente, con riguardo all’anno 2004, sono stati acquisiti elementi informativi

riguardo gli obiettivi operativi definiti dall’Assessore, le azioni poste in essere, le difficoltà

riscontrate, i risultati conseguiti, gli eventuali scostamenti, in positivo ed in negativo,

- Art. 22 – Valorizzazione beni immobili demaniali e patrimoniali; - Art. 47 – Immobili da destinare a sedi istituzionali; - Art. 120 – Edifici di culto; - Art. 134 – Concessione immobili in uso gratuito.


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verificatisi e le eventuali refluenze dei risultati della gestione 2003 sulla programmazione

degli interventi per l’anno 2004.

3. Quadro normativo di riferimento

Prima di procedere all’esposizione circa gli esiti dei controlli effettuati appare utile delineare,

seppur brevemente, il quadro normativo di riferimento. Ai fini di una maggiore chiarezza

espositiva la disamina delle principali norme che disciplinano l’attività di gestione dei beni

demaniali e patrimoniali ubicati nella Regione siciliana, viene effettuata tenendo ben distinti

sullo sfondo i diversi macro-obiettivi assegnati all’Assessorato alla Presidenza: quello relativo

al recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio regionale e l’altro inerente alla sua

valorizzazione.

Con riferimento al primo dei due macro-obiettivi (recupero, fruizione e/o dismissione del

patrimonio regionale2) occorre innanzi tutto richiamare la legge regionale 3 novembre 1994,

n. 43, che, con alcune rilevanti modifiche ed integrazioni, ha reso applicabile in Sicilia la legge

24 dicembre 1993, n. 560, e, quindi, consentito la vendita, secondo appositi piani da

sottoporre all’approvazione regionale, del patrimonio immobiliare degli IACP. La richiamata

normativa, nata al fine anche di apportare benefici alle entrate regionali (oltre che al

risanamento degli stessi IACP), ha subito nel tempo profonde modificazioni3, tra esse si

segnala quella recata dalla legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, recante “disposizioni

programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”, la quale, all’art. 19, prevede il riscatto degli

alloggi popolari da parte degli inquilini in possesso del bene da almeno dieci anni ed in regola

con la corresponsione dei canoni e detta nuovi criteri per la determinazione del prezzo di

cessione4, criteri ispirati ad un favor sociale, che ovviamente mal si conciliano con le esigenze

di risanamento del bilancio regionale.

Sempre in materia di dismissione del patrimonio immobiliare si segnala la legge regionale 7

marzo 1997, n. 6 (art.11), con la quale si prevede l’adozione, da parte dell’Amministrazione

2 Il riferimento è soprattutto al patrimonio immobiliare di Edilizia residenziale pubblica di proprietà della Regione, costituito dagli immobili costruiti dall’Assessorato lavori pubblici e dall’ex E.S.C.A.L. con finanziamento a totale carico o con il contributo regionale, nonché dagli alloggi costruiti con contributo statale di cui alla legge n. 408 del 1949 (legge Tupini) e da quelli acquistati dalla Regione siciliana ai sensi della legge regionale n. 54 del 1985, destinati alle forze dell’ordine impegnate contro la delinquenza mafiosa in Sicilia. 3 Cfr. le leggi regionali n. 47 del 1996, n. 10 del 1999 (art. 22, comma 4), n. 6 del 2001 (art. 56, commi 12 e 14), n. 2 del 2002 (art. 23), n. 4 del 2003 (art. 19) e n. 9 del 2004 (art. 23). 4 In base alla richiamata norma il prezzo di cessione dell’alloggio non viene più determinato sulla base del costo di costruzione, secondo le previsioni delle leggi regionali nn. 26 del 1963, 21 del 1975, 43 del 1994, ma avendo riguardo al valore venale posseduto dal bene al momento dell’atto di assegnazione agli aventi diritto.


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regionale, di un piano triennale di dismissione e riconversione dei beni demaniali non

utilizzabili a fini istituzionali e il diritto di prelazione da parte degli enti locali nel cui territorio

detti beni ricadono.

Con riguardo, invece, al macro-obiettivo della valorizzazione dei beni patrimoniali, inteso,

dall’Amministrazione regionale, come finalità di conseguire dalla gestione degli stessi dei

risparmi in termini di riduzione dei costi (piuttosto che come politica volta ad incentivare la

produzione di un reddito), debbono essere prese in considerazione le disposizioni contenute

agli artt. 22, 47, 120 e 134 della citata legge regionale n. 4 del 2003.

Le norme in commento, infatti, sono volte a garantire un risparmio di spesa per l’erario

ragionale, o ponendo a carico dei soggetti che ricevono o che sono già in possesso degli

immobili gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria (artt. 22, 120, e 134), o

attraverso una politica di contenimento delle spese derivanti dai fitti passivi (art. 47).

In particolare, l’art. 22 prevede la possibilità di dare in concessione o locazione

rispettivamente beni demaniali o patrimoniali, sempre che essi non siano, anche per un breve

periodo di tempo, suscettibili di usi governativi, rinviando alla normativa nazionale per quel

che attiene l’individuazione dei possibili beneficiari (legge 11 luglio 1986, n. 3905) e le

modalità procedimentali (DPR 8 gennaio 2001, n. 416)7.

Analogamente l’art.134 disciplina la concessione in uso gratuito, per un periodo non superiore

ai trenta anni, degli immobili di proprietà dell'Amministrazione regionale già in uso alle

5 La legge n. 390 del 1986 si preoccupa di regolamentare in via generale gli istituti de quo individuando, innanzitutto, i possibili soggetti beneficiari: istituzioni culturali, enti pubblici, associazione di promozione sociale, enti, istituti o fondazioni che perseguono esclusivamente fini di rilevante interesse culturale, cooperative sociali, associazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale che perseguono rilevanti finalità culturali o umanitarie. Stabilisce, poi, che in tali ipotesi la concessione o locazione non possa avere una durata superiore ai 19 anni. Prevede la corresponsione di un canone ricognitorio annuo. Sancisce, nell’ipotesi in cui il bene venga utilizzato per fini diversi da quelli consentiti o qualora venga violato il divieto di subconcessione o sublocazione ovvero nel caso di mancato pagamento del canone, l’applicazione della sanzione della decadenza o della risoluzione (rispettivamente per l’ipotesi di concessione o locazione). 6 Con il DPR n. 41 del 2001 è stato emanato il regolamento di semplificazione del procedimento relativo alle concessioni e locazioni de quo. Le norme in esame riguardano l’intero iter procedimentale: dalla presentazione della domanda all’espletamento della fase istruttoria sino alla previsione dei requisiti positivi e delle cause di scioglimento/risoluzione dei contratti. Di rilievo, in particolare, la previsione ai fini della determinazione della competenza, del subentro dell’Agenzia del Demanio nei compiti esercitati dall’Amministrazione finanziaria con la possibilità che la stessa si possa avvalere della collaborazione dell’Osservatorio del mercato immobiliare ai fini della gestione e rilevazione di dati relativi alle suddette operazioni. 7 Il richiamo effettuato dal legislatore regionale all’art. 3, comma 99, della legge 23 dicembre 1996, consente, poi, di innescare in codesti ambiti interventi di dismissione. La norma in esame, infatti, disciplina l’alienazione dei beni immobili, non destinati ad uso abitativo, e riconosce un diritto di prelazione in favore dei concessionari e/o locatari che, secondo le previsione della legge n. 390 del


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compagnie portuali della Sicilia che hanno mantenuto invariata l'utilizzazione e la

destinazione, a condizione che il concessionario provveda a tutte le opere di manutenzione

ordinaria e straordinaria.

L’art. 120 stabilisce, poi, che “nelle more di una generale razionalizzazione della gestione del

patrimonio regionale, finalizzata al contenimento dei costi di mantenimento”, siano “ceduti in

proprietà a titolo gratuito” gli edifici di culto e le loro pertinenze di proprietà della Regione agli

enti ecclesiastici cui gli stessi siano affidati a qualunque titolo da almeno 30 anni8.

Sempre ai fini del contenimento, almeno nel medio-lungo periodo, dei costi derivanti questa

volta dal pagamento dei canoni di locazione, l’art. 47 della menzionata legge finanziaria

regionale per il 2003 autorizza la Regione a contrarre mutui di durata ventennale con gli

istituti di credito per l’acquisto o la realizzazione di immobili da destinare a sedi istituzionali

della Amministrazione regionale.

Per le medesime finalità l’art. 70 della legge regionale n. 6 del 2001 aveva previsto in favore

della Regione l’utilizzo a titolo gratuito per fini istituzionali degli immobili di proprietà degli

Enti e delle Aziende autonome finanziate dalla Regione o sottoposte a tutela e vigilanza della

medesima, non più utilizzabili ai fini originari e pertanto da ripristinare e riqualificare per l’uso

ad uffici regionali

Anche in questo caso deve notarsi come la ricerca di cespiti utilizzabili a fini governativi sia

sempre obiettivo prioritario rispetto a quello dell’acquisto di beni e anch’esso finalizzato a

contrarre la misura della locazioni passive.

Per completezza un cenno merita la legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17, e

precipuamente l’art. 9 recante “valorizzazione di beni immobili di proprietà della Regione e

degli enti vigilati e finanziati”, attraverso il quale si promuove “direttamente e/o mediante il

ricorso a strumenti di finanza strutturata, la costituzione di un apposito soggetto giuridico di

scopo da costituire autonomamente o con partner privato, dotato di specifica e dimostrata

competenza ed esperienza, scelto con le procedure ad evidenza pubblica, per la

valorizzazione, trasformazione e commercializzazione di beni immobili non destinati ad uso

assistenziale, di proprietà della stessa, delle aziende sanitarie ed ospedaliere, delle IPAB e di

altri enti vigilati e finanziati”.

1986, siano nel godimento dell’immobile e risultino in regola con il pagamento dei canoni e degli altri oneri dovuti. 8 Sono esclusi espressamente dall’ambito di applicazione della norma gli immobili che fanno parte del demanio artistico, storico o archeologico costituenti abbazie, certose e monasteri.


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Con tale norma, analogamente a quanto previsto in ambito statale, si privilegia una gestione

del patrimonio improntata a criteri privatistici, in una logica di valorizzazione vera e non di

semplice riduzione dei costi.

Al riguardo va osservato che il pieno conseguimento dell’obiettivo da perseguire necessita una

ricognizione completa dell’intero patrimonio regionale. Inoltre suscita perplessità l’eventuale

conferimento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica al neo costituito soggetto,

considerato che le procedure di dismissione sono improntate a criteri sociali e non aziendali e

che attualmente detta attività è già affidata, in convenzione, ad un soggetto terzo (l’Agenzia

del demanio). Sul tema da ultimo ricordato la corte si riserva di effettuare adeguati

approfondimenti.

4. Il processo di programmazione e controllo in materia di demanio e patrimonio regionale

Ai fini della valutazione dell’attività posta in essere dall’Assessorato alla Presidenza con

riferimento alle materie oggetto della presente indagine, appare necessario, preliminarmente,

soffermarsi sulle diverse fasi del processo di programmazione e controllo. Si prenderanno,

quindi, in esame gli atti di indirizzo formulati dal Presidente della Regione e, soprattutto, le

direttive annuali generali dell’Assessore regionale al ramo, con le quali vengono declinati,

nell’ambito del programma di Governo, le priorità politiche e gli obiettivi strategici –

inizialmente delineate nel Documento di programmazione economico e finanziario, e di

seguito, nei disegni di legge finanziaria e di bilancio –in obiettivi operativi .

Per l’anno 2003, in assenza di elementi utili all’interno del Documento di programmazione

economica e finanziaria regionale, il riferimento è alla Direttiva Presidenziale 6 marzo 2003

contenente “Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive

generali degli Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003”, emanata

con l’obiettivo di armonizzare l’intero processo di programmazione strategica degli Assessorati

e di garantire altresì una uniformità di indirizzi e comportamenti anche in ordine all’attività

gestoria degli stessi, definendo in primo luogo gli obiettivi strategici intersettoriali,

trasversalmente validi per l’intera struttura amministrativa regionale, e di seguito gli obiettivi

strategici di settore, afferenti cioè alle tipiche competenze dei vari Assessorati.

In particolare la predetta Direttiva, per quel che attiene la materia del demanio e del

patrimonio regionale ha formulato e assegnato all’Assessorato alla Presidenza, i seguenti

obiettivi:


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- recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale;

- utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione.

Successivamente il Presidente della Regione ha definito, ai sensi dell’art. 38, comma 1, della

legge regionale n. 2 del 2002, con proprio Decreto – 12 maggio 2003 - le “priorità” che

ciascun ramo dell’Amministrazione regionale era chiamato a realizzare nel corso dell’anno

2003. Il provvedimento de quo, oltre a “consolidare gli obiettivi strategici” già previsti nella

direttiva del 6 marzo 2003, rimanda genericamente alla legge finanziaria, includendo tra gli

obiettivi prioritari da realizzare “gli adempimenti previsti dalla legge regionale n. 4 del 16

aprile 2003 – Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2003”. Dal punto di vista

operativo, poi, fa carico ai singoli Assessori di emanare entro trenta giorni le rispettive

Direttive generali sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno di riferimento,

attraverso le quali garantire la definitiva trasposizione degli obiettivi strategici in obiettivi

operativi con conseguente assegnazione delle risorse, umane, finanziarie e materiali ai

dirigenti, titolari dei centri di responsabilità amministrativa, e la definizione dei rispettivi

programmi di azione.

In ottemperanza a detta disposizione, l’Assessore destinato alla Presidenza ha emanato, in

data 10 giugno 2003, nel rispetto dei termini previsti, la “Direttiva per la programmazione

strategica e la formulazione degli obiettivi dell’attività amministrativa e la gestione per l’anno

2003”, attraverso la quale le priorità programmatiche, delineate nella direttiva e nel

successivo decreto presidenziale, vengono declinate in obiettivi strategici da assegnare al

dirigente responsabile del dipartimento.

In particolare al capitolo 2, dopo aver individuato i compiti istituzionali, la dotazione

finanziaria e di personale, si provvede alla individuazione delle competenze ed

all’assegnazione degli obiettivi, tra i quali figurano:

- l’attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali

della Regione siciliana;

- l’attuazione della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento

agli art. 19 ,21, 22, 47 e 134;

- la valorizzazione ed il razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione,

anche ai fini di un aumento delle entrate e di una riduzione dei costi.

Al riguardo è agevole notare come, in sede di direttiva assessoriale, ci si sia di fatto limitati a

riprodurre gli obiettivi contenuti nel menzionato decreto 12 maggio 2003, con la sola


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differenza che in questa circostanza vengono espressamente indicati gli articoli della

finanziaria regionale che interessano la problematica del patrimonio e del demanio regionali.

In tal modo, però, non solo non vengono seguite le stesse “linee guida per la formulazione

delle direttive generali degli Assessori” contenute in calce alla direttiva presidenziale 6 marzo

2003, - che raccomandano, in ordine all’attività di definizione degli obiettivi, di uniformarsi a

requisiti di concentrazione di modo che tutti i livelli dell’Amministrazione possano percepire

con chiarezza le linee di azione da intraprendere -, ma si costruisce un sistema di obiettivi

ridondante.

Nella fase di declinazione degli obiettivi strategici in operativi, schematizzata nella tabella di

seguito riportata, le osservazioni evidenziate con riferimento alla ridondanza degli obiettivi

strategici individuati trovano un ulteriore riscontro. Va rilevato, infatti, come manchi ogni

riferimento ad uno di essi, la “attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni

demaniali e patrimoniali della Regione Siciliana”, presumibilmente in ragione della circostanza

che i predetti piani di dismissione e riconversione risultano ricompresi tra le finalità di cui alla

legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003.


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obiettivi strategici oggetto obiettivi operativi

valorizzazione del patrimonio dellaRegione e perseguimento della politicadi aumento delle entrate proprie (DPEF2002-2004) tramite azioni di :

il dirigente ai fini dell'attuazione dell'obiettivoprioritario dovrà attivare alcune azioni prioritarietra le quali:dismissioni suoli armentizi; legittimazione terread uso civico; messa a reddito del patrimonioregionale; incremento dei fitti da beni immobili;incremento dei diritti derivanti dalla concessionedei beni demaniali

valorizzazione del patrimonio dellaRegione e perseguimento della politicadi diminuizioni delle spese tramite azionidi: diminuizionie dei fitti di beniImmobili; acquisizione nuovo patrimonio

razionalizzazione e sistemazione logistica di tuttigli uffici regionali ed in particolare l'aggregazionein un unico immbile degli uffici del dipartimentodel personale

Art. 19: disposizioni in materia diedilizia residenziale pubblica ; cessionein proprietà degli alloggi di tipo popolareai titolari dei contratti di locazione aisensi art. 1 l.r. 22/03/63 e s.m.i.

“Il dirigente dovrà entro il 31/12/2003 fornireuna dettagliata relazione programmaticacontenente l’inventario degli immobili destinatiall’edilizia residenziale pubblica, con stima delvalore di mercato in ipotesi di cessione, nonchéadeguato piano di dismissione e relativatempistica”.

Art. 22: valorizzazione beni immobilidemaniali e patrimoniali, attraversol'applicazione della L. 11/7/1986 n.390

“Valutato lo stato d’uso degli immobili demanialie patrimoniali il dirigente dovrà predisporre entroil 31/12/2003 adeguato piano per la concessionee/o locazione degli stessi in favore degli Entiindicati all’art. 22, supportato da parere in ordinealla convenienza economica anche in termini dirisparmio per la P.A.”

Art. 47: immobili da destinare a sediistituzionali, ricognizione degli immobilidestinati ad uffici ai fini del razionaleutilizzo degli stessi per struttureoperative e di rappresentanza dellapresidenza della regione e degliassessorati regionali. definizione delpiano di razionalizzazione

“Entro il 31 dicembre 2003 dovrà essere definitoil piano di realizzazione degli immobili dadestinare a sedi Istituzionali e ad uffici, con lastima dei relativi oneri da sostenere e la relativacopertura finanziaria…..”

Art. 134: concessione immobili in usogratuito

“Valutato lo stato d’uso e manutentivo degliimmobili già in uso alle compagnie portuali dellaSicilia il dirigente dovrà attivare le procedurefinalizzate alla concessione di tali immobilipredisponendone entro il 31/12/2003 adeguatopiano per la concessione.

Obiettivi strategici e operativi anno 2003

valorizzazione delpatrimonioimmobiliare

adempimentiprevisti dalla l.r.n.4 del 16/4/2003


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Con specifico riguardo, poi, alla fase di trasposizione degli obiettivi strategici in obiettivi

operativi, va evidenziato come quello della valorizzazione e del razionale utilizzo del

patrimonio immobiliare della Regione, anche ai fini di un aumento delle entrate e di una

riduzione dei costi non sia stato tradotto in obiettivi operativi chiari, specifici, misurabili e

quantificabili, essendosi fatto riferimento ad attività generiche (messa a reddito del

patrimonio regionale, incremento dei fitti da beni immobili, razionalizzazione e sistemazione

logistica di tutti gli uffici regionali), senza peraltro fissare standard di risultato minimi previsti.

Analogamente a quanto avvenuto per il 2003, con la Direttiva Presidenziale 8 ottobre 2003

contenente gli “Indirizzi per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive

generali degli Assessori per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004”, sono stati

individuati gli obiettivi di settore da perseguire nel corso del 2004. Tra di essi figurano:

- recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale;

- utilizzazione e valorizzazione razionale del patrimonio della Regione.

Come si può notare, operando un raffronto con la precedente Direttiva presidenziale, gli

obiettivi enucleati nei due anni presi a riferimento possono considerarsi –se si escludono lievi

variazioni sul piano linguistico- sostanzialmente identici.

Egualmente, con la Direttiva dell’Assessore alla Presidenza per la programmazione strategica

e la formulazione degli obiettivi dell’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2004 –

emanata il 27 febbraio 2004, integrata con Direttiva del 6 aprile 2004 e modificata con

successiva Direttiva del 19 ottobre 2004 – vengono assegnati al dirigente generale

responsabile del Dipartimento regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza,

previdenza ed assistenza del personale obiettivi non dissimili rispetto a quelli oggetto della

direttiva relativa all’anno 2003. In particolare:

- attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali

della Regione siciliana;

- attuazione della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento

agli artt. 19, 21, 22, 47 e 134;

- valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione.

Differenze, anche rilevanti, invece, si riscontrano, sempre tra il 2003 ed il 2004, con riguardo

all’individuazione degli obiettivi operativi, come meglio evidenziato nella tabella riepilogativa

sotto riportata. Infatti:


11

- la trasposizione viene operata con riferimento a obiettivi strategici differenti -

attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e

patrimoniali della Regione siciliana e valorizzazione e razionale utilizzo del

patrimonio immobiliare della Regione e non più attuazione della legge regionale n.

4 del 16 aprile 2003, con particolare riferimento agli art. 19, 21, 22, 47 e 134 e

valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione, anche

ai fini di un aumento delle entrate e di una riduzione dei costi;

- l’attività di razionalizzazione e sistemazione logistica degli immobili destinati a sede

istituzionale, prima inserita all’interno dell’obiettivo valorizzazione e razionale

utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione, viene trasposta all’interno

dell’obiettivo strategico attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni

demaniali e patrimoniali della Regione siciliana.

Rimane, invece, sempre non ben definito l’obiettivo operativo (attuazione piano di

valorizzazione economica dei beni demaniali e patrimoniali mediante project financing o

l’affidamento in concessione a titolo oneroso o gratuito), inserito all’interno dell’obiettivo

strategico valorizzazione e razionale utilizzo del patrimonio immobiliare della Regione.


12

Sulla base di quanto esposto si ritiene di dovere evidenziare l’eccessiva genericità degli

obiettivi strategici, oltre che la loro ridondanza. Se da un lato la genericità lascia spazio alla

discrezionalità dell’Amministrazione attiva di focalizzare e mirare le azioni, dall’altro si presta

a molteplici e talora contrapposte interpretazioni tali da potere ingenerare confusione, non

solo sul piano concettuale, ma anche operativo. La ridondanza, poi, contribuisce ad

accentuare le criticità evidenziate. Da qui i tentativi, quasi necessitati, di semplificare il piano

degli obiettivi operativi, coerenza richiederebbe, però, che simile concentrazione venisse

operata anche nella fase precedente (quella di definizione degli obiettivi strategici), anche per

dare coerenza all’intero documento di indirizzo.

obiettivi strategicicompetenze ed

obiettivi assegnatiobiettivi operativi

piano interventi per il recupero degli edifici ad uso governativo e/o istituzionale

piani vendita alloggi forze dell'ordine e popolari, già ricogniti secondo il valore normativamente previstoadeguamento normativa sicurezza edifici demaniali sede uffici regionali

costituzione centro direzionale Palermo

processo accorpamento di uffici nelle altre province in coerenza con la priorità di utilizzo di beni demaniali e patrimoniali

piano di dismissione e riconversione beni regionali

presisposizione ed attuazione piano acquisto immobili per uffici - art. 47 , l.r. 4/2003

utilizzazione e valorizzazione

razionale del demanio e del patrimonio

immobiliare della Regione ai fini della

riduzione delle spese e, ove perseguibile,

dell'incremento delle entrate

valorizzazione e razionale utilizzo del demanio e del patrimonio immobiliare della Regione, anche ai fini di un aumento delle entrate e di riduzione dei costi.

attuazione piano di valorizzazione econmomica dei beni demaniali e patrimoniali, mediante iniziative di project financing, affidamento in gestione e dismissione

recupero, fruizione e/o dismissione del patrimonio e del demanio regionale

attuazione del piano di dismissione e riconversione dei beni demaniali e patrimoniali della regione siciliana (del. G.R. n. 134 dell’1/6/99 anche a mezzo advisor) attuazione della l.r. n.4 del 16 aprile 2003 con particolare riferimento agli artt. 19, 21, 22, 47 e 134;

Obiettivi strategici e operativi anno 2004


13

L’ampiezza e la vaghezza di alcune delle priorità, come già osservato, non trova, invece,

sempre un correttivo nella fase di enucleazione degli obiettivi operativi; taluni di essi, infatti,

continuano ad essere generici, oltre che non misurabili.

5. Esiti dei controlli sull’attività di gestione

Ai fini dell’analisi dell’attività di gestione del demanio e del patrimonio regionali posta in

essere, nel biennio 2003-2004, dall’Assessorato regionale Presidenza – Dipartimento

regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del

personale, appare opportuno, ai fini di una maggiore chiarezza espositiva nella

rendicontazione degli esiti del controllo effettuato, procedere, preliminarmente, a raggruppare

i diversi obiettivi operativi assegnati alla struttura in base all’oggetto e/o alle finalità

dell’intervento.

Infatti, non risulta possibile, o quanto meno utile, il riferimento agli obiettivi strategici, e ciò in

quanto, come sopra osservato, nei due anni in esame sono mutati quelli presi in

considerazioni ai fini della loro declinazione in obiettivi operativi, pur essendo rimaste

sostanzialmente invariate sia le priorità politiche, sia le attività svolte dal centro di

responsabilità amministrativa.

In considerazione di ciò, le osservazioni che si andranno a formulare saranno distintamente

svolte con riguardo ai tre diversi macro-obiettivi di seguito indicati:

1. dismissione dei beni demaniali e patrimoniali;

2. interventi relativi agli edifici ad uso governativo e/o istituzionale;

3. valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali.

5.1. Macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali

All’interno del macro-obiettivo dismissione dei beni demaniali e patrimoniali possono ritenersi

ricompresi, per gli anni 2003 e 2004, i seguenti obiettivi operativi:

Anno 2003

obiettivo strategico obiettivi operativi

adempimenti previsti dalla legge regionale n.4 del 16 aprile 2003

fornire entro il 31 dicembre 2003 una dettagliata relazione programmatica contenente l’inventario degli immobili


14

destinati all’edilizia residenziale pubblica, con stima del valore di mercato in ipotesi di cessione, nonché adeguato piano di dismissione e relativa tempistica

Anno 2004



- piani vendita alloggi forze dell'ordine e popolari, già ricogniti secondo il valore normativamente previsto

- piano di dismissione e riconversione beni regionali

Con riferimento, in particolare, all’attività di alienazione del patrimonio di edilizia residenziale

pubblica si fa rinvio alle osservazioni formulate da questa Sezione di controllo con

deliberazione n. 9/2006 del 16 giugno 2006, limitandosi in questa sede a formulare,

limitatamente alle problematiche che più specificatamente attengono la presente indagine ed

in relazione alle attività svolta nel biennio in esame in raffronto agli obiettivi prefissati, le

osservazioni che seguono:

- preliminarmente si evidenzia che il Dipartimento regionale del personale e dei servizi

generali svolge meri compiti di propulsione, coordinamento e controllo, mentre la

materiale attività volta all’alienazione dei cespiti viene posta in essere - a seguito di

apposita convenzione - dall’Agenzia del demanio in raccordo con gli enti gestori (Comuni,

Istituti autonomi case popolari, etc.);

- nell’anno 2003 è stato effettuato un aggiornamento dell’inventario generale e predisposto

un elenco degli alloggi alienati alla data del 31 dicembre (9.749) e di quelli ancora

invenduti (8.984), ma non è stato redatto il previsto piano programmatico contenente

l’inventario degli immobili destinati alla vendita con relativa stima del valore di mercato

(anche se, va precisato, detto piano avrebbe avuto una valenza assai limitata essendo

stato per legge determinato il prezzo di vendita ed essendo la decisione di dismissione non

ancorata in alcun modo a criteri di mercato);

- è stato predisposto, poi, un apposito documento, denominato piano, per la dismissione di

n. 551 plessi ritenuti vendibili (essendo state eseguite le preventive operazioni di

identificazione del cespite, catastali e di assunzione in consistenza), demandando

all’Agenzia del demanio la determinazione circa il valore di mercato degli immobili;


15

- nonostante il richiamato obbligo di predisposizione del programma delle vendite

l’Assessorato non è stato in grado di indicare i tempi di alienazione delle unità invendute

in quanto alcune (non è stato fornito il numero) non risultano ancora assunte in

consistenza da parte della Regione siciliana910;

- nel 2004 è stata disposta la vendita di n. 1.643 alloggi, ma ad aprile 2005 risultavano

pervenuti dall’Agenzia del demanio, competente in ordine all’attuazione del piano di

dismissione, soltanto 29 contratti;

- i dati contabili sotto riportati evidenziano un decremento (-74,64%) nel 2003 rispetto

all’anno precedente delle entrate derivanti dall’alienazione e dal riscatto degli alloggi di

tipo economico – in parte determinato dalla menzionata modifica dei criteri di

determinazione del prezzo di vendita degli immobili - ed un incremento, nel 2004, sia in

raffronto al 2003 (451,93%) che al 2002 (+39,98%).

Entrate provenienti dall'alienazione e dal riscatto alloggi di tipo economico (capitolo 4543)

2002

2003

Variaz. % 2003/2002

2004

Variaz. % 2004/2003

302.341,50 76.678,98 -74,64% 423.217,20 451,93%

Sempre in materia di dismissione del patrimonio immobiliare si segnala l’obbligo, previsto

dall’art. 11, della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, di adozione da parte della Regione di un

piano triennale di dismissione e riconversione dei beni demaniali non utilizzabili a fini

istituzionali, attività questa oggetto di specifico obiettivo operativo all’interno della direttiva

assessoriale per gli anni 2003 e 2004.

Al riguardo le risultanze istruttorie hanno evidenziato che nell’anno 2003 sono stati

riesaminati gli atti relativi ai beni inseriti nei piani di dismissione/riconversione al fine di porre

rimedio alle criticità evidenziate dall’Agenzia del Demanio, procedendo in alcuni casi alle

necessarie rettifiche catastali e che è stata autorizzata l’alienazione relativamente ad un

numero di immobili corrispondente ad una quota superiore al 35% del patrimonio inserito nel

piano di vendita. In sede di adunanza pubblica è stato chiarito che la predetta autorizzazione

9 Relativamente ad alcune di esse, in ragione delle difficoltà riscontrate e al fine di un loro superamento, il Servizio demanio ha predisposto un apposito articolato normativo. 10 Oltre ai ritardi connessi alla tardiva immissione sul mercato dei cespiti si segnalano quelli registratisi nella fase di ultimazione delle procedure di vendita, dovuti anche alla mancata previsione, sia in sede


16

alla vendita ha riguardato 106 immobili (83 dei quali allocati nella città di Messina e 23 nella

province di Agrigento, Enna, Caltanissetta, Palermo e Trapani) sui 254 individuati.

Non sono, però, stati forniti elementi sufficienti in ordine all’effettivo conseguimento del

dichiarato obbiettivo di risparmio in termini di minori oneri per manutenzione straordinaria.

Infatti, l’Amministrazione si è limitata, peraltro in sede di memoria scritta e di adunanza

pubblica, a fare riferimento per il calcolo dei costi per opere di rifacimento e adeguamento a

non meglio specificate riviste specializzate, senza fornire i dati storici relativi ai costi sostenuti

nel quinquennio precedente relativamente a quei plessi.

Gli unici dati utili risultano, quindi, essere quelli contabili, i quali mettono in luce una tendenza

all’aumento delle entrate riscosse, come meglio evidenziato nel prospetto che segue:

Entrate derivanti dalla vendita di beni immobili (capitolo 4541)

2002

2003

Variaz. % 2003/2002

2004

Variaz. % 2004/2003

87.473,54 988.528,03 1.030,09% 1.598.989,73 61,75%

5.2. Macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o istituzionale

In questo ambito l’intervento della Regione è stato finalizzato al razionale utilizzo degli

immobili adibiti a sede istituzionale, oltre che alla riduzione delle spese derivanti dal

pagamento dei fitti passivi. In quest’ottica, è stata in primis verificata la sussistenza di

eventuali locali inutilizzati, ma idonei11 alla predetta destinazione, sono stati ricercati, quindi,

terreni demaniali disponibili e, solo in ultimo, come extrema ratio, è stata valutata l’ipotesi di

procedere all’acquisto dei beni secondo le modalità dell’art. 47 della legge regionale n. 4 del

2003.

Coerentemente gli obiettivi operativi stabiliti per gli anni 2003 e 2004 prevedevano:

Anno 2003

normativa, sia in fase di bando, di un termine perentorio per la presentazione dell’istanza di acquisto e della relativa documentazione. 11 Gli immobili che pervengono all’Amministrazione regionale hanno il più delle volte una destinazione d’uso già impressa. Ne consegue che ove la destinazione sia diversa da quella governativa istituzionale, l’Amministrazione può disporre il loro utilizzo a tali fini soltanto se e quando si è accertato che è venuta meno la finalità originaria.


17


adempimenti previsti dalla legge regionale n.4 del 16 aprile 2003

definizione, entro il 31 dicembre 2003, del piano di razionalizzazione degli immobili da destinare a sedi istituzionali e ad uffici, con stima dei relativi oneri da sostenere e la relativa copertura finanziaria. Nell’ambito del piano di razionalizzazione dovranno emergere oltre valutazioni in termini di opportunità/efficienza del funzionamento dell’azione amministrativa, anche valide motivazioni di risparmio della spesa pubblica in un’ottica di medio e lungo periodo

valorizzazione del patrimonio immobiliare razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali ed in particolare l’aggregazione in un unico immobile degli uffici del dipartimento del personale

Anno 2004



- piano interventi per il recupero degli edifici ad uso governativo e/o istituzionale

- costituzione centro direzionale a Palermo - processo di accorpamento di uffici nelle

altre province in coerenza con le priorità di utilizzo di beni demaniali e patrimoniali

- predisposizione ed attuazione piano acquisto immobili per uffici ex art. 47 legge regionale n. 4/03

Al riguardo, gli elementi emersi in sede istruttoria hanno evidenziato che:

- in luogo del previsto piano di razionalizzazione degli immobili da destinare a sedi

istituzionali e ad uffici, con la stima degli oneri da sostenere e la relativa copertura

finanziaria, da redigersi entro il 31 dicembre 2003, è stato predisposto, nei tempi

assegnati, un mero elenco degli immobili di proprietà ed in locazione destinati ad uso

governativo al 31 dicembre 2003 denominato “piano di ricognizione”12. È stato, poi,

formulato, sulla base delle offerte pervenute, dell’esame delle “esigenze alloggiative degli

uffici in sofferenza”, dei sopralluoghi effettuati e dei pareri di congruità redatti dall’Agenzia

del demanio, “un programma acquisti” al fine anche dell’eventuale attivazione di mutui di

12 Il menzionato elenco contiene, relativamente ai beni demaniali, informazioni riguardo l’ubicazione, la destinazione, la superficie e il numero dei dipendenti che lo occupano. Per gli immobili in locazione il piano fornisce indicazioni anche sul proprietario e sul canone annuo di locazione.


18

durata ventennale sulla base del disposto dell’art. 47 della legge regionale n. 4 del 2003.

A seguito della descritta procedura è stato acquisito nel 2003 un immobile da destinare a

sede dell’Ufficio del genio civile di Agrigento13; nell’anno successivo (2004) è stato

predisposto un ulteriore piano acquisti, aggiornato successivamente in occasione

dell’avvicendamento del vertice politico ed è stata interessata, ai fini di una valutazione

riguardo la congruità del prezzo di acquisto, l’Agenzia del demanio; non è dato però di

conoscere se le procedure intraprese abbiano condotto o meno alla stipula di contratti di

compravendita.

- ai fini della razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali il

Dipartimento regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed

assistenza del personale ha effettuato una ricognizione completa degli immobili utilizzati,

ai fini della razionalizzazione e sistemazione logistica di tutti gli uffici regionali. Ha, inoltre,

proceduto, previa ricerca sul territorio dei cespiti utilizzabili, alla consegna, nel biennio in

esame, di 35 locali demaniali da destinarsi a sede di uffici regionali (precisamente 20

nell’anno 2003 e 15 nell’anno successivo), a fronte di un indicatore di realizzazione fisica,

relativamente al primo dei due anni, di 15 cespiti14. Detta operazione ha comportato, sulla

base delle informazioni fornite, una diminuzione, seppur di modesta entità, della spesa per

canoni di locazione, come meglio evidenziato nella tabella di seguito riportata15;

Spesa per canoni di locazione (capitolo 108521)

2002 2003 2004 2005

13 In particolare il competente Dipartimento dell’Assessorato alla Presidenza ha fatto presente di aver valutato le offerte di vendita di immobili per uso governativo pervenute, di aver chiesto all’Agenzia del demanio, competente per la eventuale stipula del contratto, il prescritto parere congruità relativamente a tre plessi – due ubicati ad Agrigento ed uno a Trapani – e di aver formulato il previsto programma acquisti, ai fini dell’acquisizione dell’indirizzo politico amministrativo ex art. 2, legge regionale n. 10 del 2001, circa l’acquisto di uno dei tre plessi (quello destinato a sede dell’Ufficio del genio civile di Agrigento). 14 Va evidenziato che cinque degli immobili consegnati nel corso del 2003 erano anche in precedenza utilizzati come uffici e che, sempre relativamente al 2003, i risparmi derivanti dall’assegnazione di una sede demaniale, possono considerarsi pari ad euro 54.000. 15 Si precisa al riguardo che alla spesa per canoni di locazione va aggiunta quella per la manutenzione ordinaria. Sempre con riferimento all’utilizzo di immobili per fini istituzionali devono prese in considerazione anche altre voci di costo, il riferimento è alle spese di manutenzione e per le riparazioni di lieve entità (capitolo 108518 – spese di manutenzione e riparazione dei beni demaniali o destinati ad uffici della Regione e dei relativi impianti anche effettuate in economia) relativamente alle quali, dopo la flessione avvenuta nel 2003, si registra un incremento notevole (oltre il 90 per cento) nel 2004; alle spese per interventi di manutenzione di tipo straordinario (capitolo 508006 – interventi diretti ad una migliore utilizzazione ed alla salvaguardia spese dei beni demaniali e immobili patrimoniali della Regione. Spese per lavori di ampliamento, completamento, miglioramento, riparazione e manutenzione straordinaria, ivi comprese le connesse espropriazioni dei beni demaniali e degli immobili patrimoniali della Regione) e a quelle sostenute in relazione a interventi di natura straordinaria (capitolo 508008 - spese per lavori di ampliamento, completamento, miglioramento, riparazione e manutenzione straordinaria dei beni immobili patrimoniali della Regione), con riferimento alle quali si evidenzia un contenimento sia nel 2004 che nel 2005.


19

impegni stanz. impegni stanz. impegni impegni variaz. %

03/02

variaz. %

04/03

variaz. %

05/04

15.946.644

18.082.0

00

17.144.2

14

20.000.0

00

17.039.9

58

16.159.7

98 7,5 -0,6 -5,2

- con riguardo alla scelta di procedere ad un accorpamento degli uffici del medesimo ramo

di amministrazione dislocati in edifici anche distanti tra loro, si è prevista l’utilizzazione, in

via prioritaria, degli immobili demaniali, ma anche la possibilità di poter fare ricorso anche

ad immobili non di proprietà, nei casi di “maggiore sofferenza alloggiativa” o nell’ipotesi in

cui venisse ritenuta prioritaria “l’esigenza di semplificazione e riunificazione dei

procedimenti”. Proprio in considerazione di ciò è stato espressamente previsto l’obbiettivo

dell’aggregazione in un unico immobile degli uffici del dipartimento del personale,

precedentemente allocati in quattro plessi differenti, obiettivo questo conseguito16;

- è stato, inoltre, predisposto (non è dato di conoscere in quale data) uno specifico piano,

relativo alla sola città di Palermo (e non a tutti gli uffici aventi sede in Sicilia), in cui viene

rappresentata, senza però fornire informazioni di ordine economico/finanziario,

un’operazione di accorpamento delle sedi di taluni uffici in un unico immobile (operazione

che vede coinvolti tredici edifici);

- a seguito dell’attività di ricognizione dei cespiti utilizzabili a fini istituzionali è emersa la

limitata disponibilità di edifici demaniali idonei allo scopo, anche in considerazione della

circostanza che molti dei beni affluiti – iure privatorum o ex lege – al demanio o al

patrimonio regionale hanno ab origine una destinazione specifica a rilevanza socio-

assistenziale cui non può derogarsi a meno che non venga meno l’utilizzo previsto dal

contratto o dalla norma. In ragione di ciò l’Amministrazione ha preso in esame un’ulteriore

possibilità, quella di reperire terreni demaniali con vocazione edificatoria, sui quali

costruire dei centri direzionali, strutture amministrative di tipo sovracomunale, orientate

cioè a soddisfare la domanda di un bacino di utenza quanto più possibile allargato.

Al fine sono stati individuati un‘area (Fondo Uditore) ed un percorso (la finanza di

progetto, disciplinata all’art. 37 bis della legge n. 109 del 1994, come modificata ed

integrata dalle leggi regionali n. 7 del 2002 e n. 7 del 2003, come modalità esecutiva) per

la costruzione di un centro direzionale nella città di Palermo. Il progetto, però, allo stato,

16 Per completezza va evidenziato che l’operazione ha comportato un aumento dei costi locativi, anche se, ad un tempo, va ricordato che una valutazione anche solo di ordine economico-finanziario non può prescindere dai risparmi derivanti da una migliore logistica, relativamente ai quali, però, non si posseggono elementi sufficienti per una loro quantificazione. Occorre, poi, considerare che l’utilizzazione, come sede di altre strutture amministrative, dei locali demaniali o in locazione, precedentemente occupati dal dipartimento e resisi disponibili, potrebbe comportare dei risparmi, anche questi non quantificabili sulla base dei dati in possesso.


20

non è stato ritenuto accoglibile dall’apposita commissione interassessoriale incaricata di

valutarlo principalmente in ragione dell’attuale non elevato indice di edificabilità

(3mc/mq).

È stato, poi, individuato un ulteriore terreno edificabile (quello in contrada Pantanelli),

relativamente al quale, però, non è stata mai formulata alcuna proposta progettuale.

Sempre con riferimento al macro-obiettivo interventi per gli edifici ad uso governativo e/o

istituzionale si riportano di seguito i dati riepilogativi relativi agli immobili (demaniali e in

locazione) aditi ad uso governativo tratti dal menzionato piano di ricognizione:

Da un loro esame possono ricavarsi alcune informazioni:

- oltre due terzi degli uffici e circa il 50 per cento del personale risultano allocati in immobili

in locazione;

- nei locali demaniali ed in quelli in locazione per ogni dipendente vi sono a disposizione,

rispettivamente, circa 30 e 27 metri quadrati17;

- in media per ogni unità in locazione vengono spesi circa 102.335,50 euro annui;

- sempre in media la spesa annua per la locazione di un metro quadrato risulta essere pari

ad euro 100,25.

17 Il dato relativo alle superfici è comprensivo degli accessori (corridoi, scale, servizi igienici, locali tecnici, spazi per il pubblico, sale riunioni etc.) e non tiene conto della destinazione della superficie e, quindi, di una sua eventuale utilizzazione ad archivio, sale riunioni, locali per esami, etc.

Immobili in locazione adibiti ad uso governativo al 31/12/03

Sicilia + Bruxelles

N. Uff.

N. Dip.

Canone annuo

Sup. (mq)

Sup. /Dip.

totale 152 5.619 15.554.996,3

0 155.163 27,6 media 102.335,50 1.020,8

Immobili demaniali adibiti ad uso governativo al 12/12/03

Sicilia + Roma N. Uff.

N. Dip.

Sup. (mq)

Sup. /dip.

totale 66 5.746 176.969 30,7

media

2.681,3


21

I dati relativi ai soli immobili destinati ad uffici dell’Amministrazione regionale in locazione

sempre alla data del 31 dicembre 2003, sotto riportati, mette in luce le profonde differenze

sussistenti con riguardo alla spesa annua per la locazione di un metro quadrato (da meno di

quaranta euro ad oltre centocinquanta) ed alla superficie media a disposizione di ogni singolo

dipendente (dai quattordici agli oltre ottantanove). Il che evidenzia come gli sforzi posti in

essere pur se importanti risultino tuttavia marginali e come sussistano ampi margini di azione

ai fini di una politica di contenimento della spesa derivante dal pagamento dei fitti passivi.

5.3. Macro-obiettivo valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali

Appare opportuno al riguardo preliminarmente soffermarsi sul concetto di valorizzazione,

inteso, nella normativa regionale, come “possibilità di realizzazione, a totale carico dei

soggetti usuari, di opere di miglioramento o completamento strutturale e funzionale dei beni

in ragione dello specifico uso”.

Assessorato Indirizzo N. Dip.Canone annuo

Sup. (mq)Canone /

Sup.Sup. / Dip.

Canone / Dip.

Beni culturali via delle croci 386 781.056 6.240 3,00 16,17 2023,46

Cooperazione via degli emiri 354 2.098.965 13.815 151,93 39,03 5929,28

Industria via la malfa 184 824.786 6.490 127,09 35,27 4482,53

Industria via camilliani 100 196.688 3.400 57,85 34,00 1966,88

Lavoro via imp. federico 278 804.032 6.000 134,01 21,58 2892,20

Lavoro via imp. federico 204 361.520 4.319 83,70 21,17 1772,16

Presidenza viale reg. siciliana 120 373.593 3.300 113,21 27,50 3113,28

Presidenza viale reg. siciliana 733.942 7.096 103,43

Presidenza viale reg. siciliana 1.244.362 9.641 129,07

Presidenza piazza sturzo 180 802.860 5.315 151,06 29,53 4460,33

Beni culturali via magliocco 45.287 361 125,45

Beni culturali via magliocco 552.654 4.900 112,79

Sanità via vaccaro 124 279.469 3.000 93,16 24,19 2253,78

Agricoltura via sella 4 16.481 359 45,91 89,75 4120,25

Agricoltura via de gasperi 21 82.245 724 113,60 34,48 3916,43

Agricoltura via serraglio vecchio 9 8.052 210 38,34 23,33 894,67

Agricoltura via del duca 114.624 1.450 79,05

Agricoltura via del duca 52.351 670 78,14

Lavoro via resuttana 33.518 250 134,07

Lavoro via briuccia 161 276.227 2.242 123,21 13,93 1715,70

Lavoro via uditore 20 41.735 400 104,34 20,00 2086,75

Lavoro via toselli 115 427.875 5.900 72,52 51,30 3720,65

Turismo e trasporti via lanza di scalea 669

Totali 2962 10.152.991 86082 117,95 29,06 3427,75

Elenco immobili destinati ad uffici dell'Amministrazione regionale in locazione al 31 dicembre 2003

37,19 4396,23

32,48 3690,99

1855,28

450

162

90 23,56


22

La finalità è, quindi, quella di assicurare dei benefici nell’attività di gestione del patrimonio

immobiliare di pertinenza della Regione, con riferimento sia allo stato di conservazione dei

beni, sia alla loro fruibilità da parte della collettività e, ad un tempo, garantire vantaggi in

termini di maggiori entrate e risparmi di costi.

L’operazione di affidamento in uso consente, infatti, per un verso l’afflusso di introiti nelle

casse dell’erario regionale (a seguito del pagamento di corrispettivi a fronte dell’utilizzo dei

beni), dall’altro risparmi di spesa correlati all’assunzione, da parte del concessionario o

locatario, degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.

In tale contesto si inserisce il disposto dell’art. 22 della legge regionale n. 4 del 2003 che,

attraverso il rinvio operato, con riguardo alla disciplina ed alle procedure, rispettivamente,

alla legge 11 luglio 1986, n. 390 e al DPR 8 gennaio 2001, n. 41, prevede la possibilità di

dare in concessione o locazione, in favore di enti o istituti culturali, di enti pubblici territoriali,

delle unità sanitarie locali, di ordini religiosi e degli enti ecclesiastici, rispettivamente beni

demaniali o patrimoniali, sempre che essi non siano, anche per un breve periodo di tempo,

suscettibili di usi governativi.

In particolare la normativa richiamata prevede che la concessione e la locazione siano

stipulate dietro pagamento di un canone ricognitorio annuo e che gli immobili siano destinati

a sede dei predetti enti o utilizzati per lo svolgimento delle loro attività istituzionali o

statutarie.

In applicazione delle disposizioni sopra menzionate, l’Amministrazione regionale ha innanzi

tutto provveduto, nel corso del primo semestre del 2003, ad effettuare una ricognizione dei

beni suscettibili di affidamento in uso sulla base delle prescrizioni contenute nella legge n.

390 del 1986 e ha predisposto il previsto Piano di concessione.

Il menzionato documento, però, non appare, in ragione dei dati in esso contenuti,

catalogabile tra gli strumenti di pianificazione. Esso, infatti consiste, come può constatarsi dal

prospetto di sintesi sotto riportato, in un mero elenco18 degli immobili (163), divisi per

provincia, relativamente ai quali è possibile procedere, previa verifica positiva di alcuni

adempimenti preliminari, alla formalizzazione della concessione o della locazione.

18 Il Piano contiene in più solo la specificazione dell’utente sia esso concessionario o locatario cui è affidato il bene.


23

Ha, inoltre, provveduto a fornire le prescritte indicazioni all’Agenzia del demanio,

demandata, sulla base di una apposita convenzione per i servizi di gestione del patrimonio

regionale, a svolgere la concreta attività di stipula o rinnovo dei predetti contratti, oltre che

compiti di controllo sull’esecuzione degli interventi a carico dell’usuario e funzioni di polizia

demaniale.

Nonostante la struttura dipartimentale si sia prontamente attivata, non può, sulla scorta

dei dati in possesso, considerarsi conseguito l’obiettivo operativo – di tipo economico

finanziario – di incremento delle entrate derivanti da canoni concessori o locativi.

I dati relativi ai proventi da fitti ed altri redditi da beni immobili patrimoniali, affluiti, nel

triennio 2002-2004, sul capitolo 2731, evidenziano una variazione di segno positivo nell’anno

2003 ed una significativa inversione di marcia nell’anno successivo, in cui si registra un

decremento del 36% circa. Per un quadro più completo si fa riferimento al prospetto che

segue:

Fitti ed altri redditi di beni immobili patrimoniali

(capitolo 2731)

Anno 2002 Anno 2003 Variaz. % 03/02 Anno 2004

Variaz. % 04/03

1.023367,00 1.192.622,61 16.54 763.643,42 -35,97

Piano di concessione degli immobili ai sensi della L.

390/86 divisi per provincia

Agrigento 20

Caltanissetta 4

Catania 34

Enna 9

Messina 28

Palermo 25

Ragusa 8

Siracusa 14

Trapani 21

Totale 163


24

Al riguardo si deve rilevare come ciò sia dipeso anche da alcune scelte legislative19, volte a

favorire, attraverso il trasferimento del bene in assenza di corrispettivo o la concessione in

uso gratuito, le attività di carattere sociale poste in essere dagli enti ecclesiastici e da quelli

no-profit.

Con riferimento, invece, all’ammontare dei risparmi conseguiti in termini di minori spese di

manutenzione, l’Amministrazione ha correttamente rilevato che la convenienza economica

dell’operazione di affidamento in concessione discende dall’avere posto a carico dell’usuario,

in virtù di una espressa previsione contrattuale, le spese di manutenzione ordinaria,

straordinaria (riferiti all’utilizzo e non quelli inerenti alla struttura che restano a carico del

proprietario), di adeguamento degli impianti, nonché quelle relative al pagamento di alcune

imposte (quali l’ICI). Non avendo, però, fornito i dati contabili relativi agli effettivi risparmi di

spesa - limitandosi ad evidenziare la non utilità del ricorso a serie storiche, e ciò in quanto

“l’ammontare degli oneri … discende dalle esigenze di interventi che di volta in volta si

presentano” – la Corte non è in grado di verificare la significatività dei menzionati benefici per

la finanza regionale. Né al fine appare sufficiente il rinvio operato a non meglio precisate

riviste specializzate, in base alle quali il costo delle opere di rifacimento o di adeguamento

inciderebbero, rispetto al costo totale di costruzione, nella misura del 30-35 per cento.

Sempre con riferimento all’attività di valorizzazione degli immobili (rectius di contenimento

delle spese di manutenzione straordinaria), va ricordato che il menzionato art. 134 della legge

regionale n. 4 del 2003, ha previsto la possibilità di fare ricorso, in alcune specifiche ipotesi e

previa verifica dei requisiti richiesti, allo strumento della concessione a titolo gratuito,

ponendo a carico del concessionario i soli oneri relativi alle opere di manutenzione ordinaria e

straordinaria. Il novero delle fattispecie rientranti nella previsione normativa in esame è

risultato essere estremamente limitato; il riferimento è, infatti, agli immobili già in uso alle

compagnie portuali della Sicilia che hanno mantenuto invariata l’utilizzazione e la

destinazione, e a quelli in uso da parte delle società sorte dalla trasformazione delle

compagnie portuali fino a quando mantengono tale utilizzazione.

19 Il riferimento è all’art. 120 della legge regionale n. 4 del 16 aprile 2003 che ha introdotto la dismissione gratuita dei beni affidati, a qualunque titolo, ad enti ecclesiastici, al maturarsi dei 30 anni di gestione e all’art.115 della legge regionale n. 2 del 26 marzo 2002 che ha previsto la concessione in uso gratuito anche a favore di enti no profit di cui all’art. 1 della legge 11 luglio 1986 n. 390 che perseguono finalità di natura educativa e assistenziale.


25

Anche in questo caso, comunque, il competente Dipartimento ha effettuato una ricognizione

dei beni, ha compiuto gli accertamenti preliminari e ha redatto un piano per la concessione,

relativo ai soli due immobili individuati (la Casa del Portuale di Catania e quella di Messina).

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