1. Deliberazione n. 11/2014REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA composta dai Magistrati: dott. dott. dott. dott. dott.Roberto Tabbita Giuseppe Ginestra Natale Longo Alessandro Verrico Michela MutiPresidente Consigliere Consigliere relatore Referendario Referendariodott. Raffaele MaienzaReferendariodott. Elisabetta UsaiReferendarioNella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014 VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL); VISTO il regolamento n. 14/2000 sullorganizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131; VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149; VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al procedimento previsto dallart.6, comma 2, del D.Lgs. n.149/2011; VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213; VISTAladeliberazionedellaSezioneAutonomiedellaCortedeicontin.16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la quale sono state approvate le lineeguida ed i criteri per listruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale; VISTAladeliberazionedellaSezioneAutonomiedellaCortedeiconti11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle predette linee-guida; VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6 giugno 2013, n.64;1n.

2. VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito dalla L. 9 agosto 2013, n.98; VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n. 22/SEZAUT/2013/QMIG del 13 settembre 2013 con cui stata data soluzione ad alcune questioni interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale; VISTE le pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione n.68 del 31 maggio 2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre 2012); VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 42 dell11 dicembre 2012 Salvaguardia degli equilibri di bilancio. Ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000 trasmessa con nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con il n. 7412 del 12.12.2012); VISTE le deliberazioni della Sezione n. 309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30 gennaio 2013; VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 17 dell8 febbraio 2013 Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi degli artt. 243 bis, 243 ter e 243 quater trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013); VISTA la nota prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del 5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dellInterno ha formulato richieste istruttorie ai sensi dellart.243quater co. 2 del TUEL; VISTA la nota prot. n. 1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al Ministero dellinterno Commissione per la stabilit degli enti locali - le indicazioni istruttorie ai sensi dellart. 243-quater del TUEL, nel testo pro tempore vigente; VISTA la nota del Comune di Reggio Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto piano di riequilibrio finanziario pluriennale art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento. VISTA la nota prot. n.54968 dell11 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1403 del 12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 49501/2013; VISTA la nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del 18/04/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dellInterno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta istruttoria; VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita con prot. n. 1979 del 4/06/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013; VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1 agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il2 3. Comune di Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dellart.1, comma 15, D.L. n. 35/2013, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale precedentemente approvato; VISTA la nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dellInterno ha trasmesso al Comune unulteriore richiesta istruttoria; VISTA la nota prot. n. 159837 dell8 novembre 2013 (acquisita con prot. n. 3174 dell11/11/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 76391/2013; VISTA la relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilit degli enti locali e trasmessa con nota del Ministero dellInterno prot. n. 170084 del 5 dicembre 2013 (acquisita al prot. con il n. 4370 del 16/12/2013); VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013 inviate, rispettivamente, alla Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del Comune di Reggio Calabria; VISTE le controdeduzioni prodotte dalla Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria con nota prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori connotadel30dicembre(entrambeacquisitealprot.indata30/12/2013,rispettivamente, con n. 4471 e 4470); VISTA lordinanza n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione per lodierna camera di consiglio; UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO; FATTO E DIRITTO PREMESSA DI ORDINE GIURIDICO In via preliminare, appare necessario procedere ad una sintetica disamina dellistituto del piano di riequilibrio pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.) dallart. 3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonch ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012, convertito nella l. 213/2012. In particolare, listituto in esame si inserisce nel sistema normativo (titolo VIII del TUEL) dedicato agli enti locali deficitari o dissestati, contribuendo a ridisegnare un ordito normativo, a funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una tendenziale gradualit (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle situazioni di precariet finanziaria e dei conseguenti rimedi apprestati dallordinamento. Nellambito del menzionato sistema, la situazione di deficitariet strutturale viene normativamentedefinitafinanziario/contabiliinindividuatiragione dadelladecreto 3violazionediministeriale,edeterminatiparametriparallelamenteilsuo 4. risanamentoaffidatoallacompetenzadegliordinariorganidellente,salvolassoggettamento a particolari vincoli normativi e a controlli selettivi da parte di una commissione insediata presso il Ministero dellinterno. La situazione di c.d. predissesto si verifica invece allorquando ricorrano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, non rimediabili mediante gli ordinari strumenti previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui lente locale pu ora far fronte attraverso lapprovazione di un piano di riequilibrio pluriennale (al massimo decennale), attuato dai medesimi organi ordinari dellente, ma assoggettato a puntuali requisiti e prescrizioni nonch soggetto allapprovazione iniziale e alla vigilanza semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei conti. La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque definita, in positivo, dalla sussistenza di squilibri strutturali di bilancio, i quali, stante lattuale conformazione del documento contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza c.d. mista), possono agevolmente esser individuati nellesistenza di disavanzi c.d. di gestione (nonch nei servizi conto terzi) e soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e 194 TUEL. La definizione della situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto si completa, in negativo (in grado di, recita la norma, evidenziando la necessit che non si versi gi in una situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dellassenza di una situazione gestional-finanziariataledareclamareladichiarazionedidissestofinanziario,giuridicamente obbligatoria ex art. 244 del TUEL. Situazione che si verifica allorquando lente non possa garantire lassolvimento delle funzioni fondamentali (c.d. dissesto per ragioni funzionali) ovvero pi frequentemente qualora non riesca a far validamente fronte ai propri debiti liquidi ed esigibili (c.d. dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi questultima liminare rispetto alla situazione di c.d. predissesto eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul terreno della competenza (squilibri di bilancio, presupposto del c.d. pre-dissesto), quanto prevalentementedellacassa(sebbeneideficitdicassasianoquasisemprepreannunziati da problematiche di competenza). Pertanto, leventualit che lente locale sia ormai assalito dai creditori cos da non poter pi far fronte al pagamento dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser affrontata mediante laccesso alla procedura di riequilibrio, impone per converso la necessit di procedere alla dichiarazione di dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare appena il caso di sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex multis: C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nellan, nel quid e nel quando) per lente locale. La stessa Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione dellistituto del piano di riequilibrio come volto a scongiurare la pi grave situazione (e 4 5. non certo dichiarazione, n.d.r.) di dissesto, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo strumentale dellistituto (potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare), potenzialmente dannoso per lerario nonch elusivo delle regole di responsabilit, legislativamente legate alla dichiarazione di dissesto, poste a presidio dellefficienza degli enti locali. Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama normativa compendiata nel TUEL, un articolato e pi incisivo (si veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012; tra laltro, sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle azioni esecutive; pi ampia possibilit di cessione del patrimonio) sistema remediale a tutela dellente locale e della par condicio creditorum (e ormai anche dellintegrale soddisfazione dei crediti1), affidato in larga misura alla competenza di una struttura commissariale; dichiarazione cui la recente normativa (prima lart. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n. 174/2012 che ha riscritto i commi 5 e 5 bis dellart. 248 del TUEL) associa una incisiva fattispecie di responsabilit a carico degli amministratori (e dei revisori) responsabili della decozione dellente, nellevidente intento di innescare, aregime, virtuosi circuitiresponsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque abbia lonere di gestire un ente locale deve sapere che, se mal gestisce la cosa pubblica, ne risponder personalmente sul terreno giuridico). Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due istituti (definizione del presupposto sostanziale, strumenti di risanamento, competenza ad attuarli e disciplina della responsabilit) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di adozione del piano di riequilibrio pluriennale non possa assolutamente esser qualificata in termini di rimedio sostitutivo o alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione di dissesto finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la procedura di riequilibrio pluriennale costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla dottrina pi avvertita, uno strumento di prevenzione (ad evitandum) della situazione sostanziale (e non certo alternativo della deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario. Nel contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva, come sussistano ampli margini di sovrapponibilit, sul terreno normativo, tra il presupposto sostanziale dellaccesso al piano di riequilibrio (squilibri 1strutturalidel bilancio in grado diQuanto alla tutela dei creditori e ai rischi di una non integrale soddisfazione del credito in sede di procedura di dissesto, la recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti delluomo (sentenze De Luca c. Italia 43870/04 - e Pennino c. Italia - 43892/04 - del 24 settembre 2013) ha affermato, sulla base del disposto dell articolo 1 del Protocollo n. 1 e dellarticolo 6 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, che la mancanza di risorse di un comune non pu giuridicamente giustificare lomesso adempimento degli obblighi derivanti da una sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore e che comunque lo Stato deve rispondere dei debiti degli enti locali, considerati come organi dello Stato: 54 La Cour estime que le manque de ressources dune commune ne saurait justifier quelle omette dhonorer les obligations dcoulant dun jugement dfinitif rendu en sa dfaveur (voir, mutatis mutandis, Ambruosi c. Italie, no 31227/96, 28-34, 19 octobre 2000, et Bourdov, prcit, 41). 55. La Cour tient souligner quil sagit en lespce de la dette dune collectivit locale, donc dun organe de lEtat, dcoulant de sa condamnation au paiement de dommages-intrts par une dcision de justice.5 6. provocare il dissesto finanziario) e quello procedurale (comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata irregolarit contabili o squilibristrutturalidelebilancio dell'ente locale in grado diprovocarne il dissesto finanziario) dellavvio della procedura di c.d. dissesto guidato da parte della Corte dei conti prevista dallart. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva meritoriamente infranto lirragionevole regime di monopolio, in capo allo stesso ente locale, della pur giuridicamente vincolata dichiarazione del proprio dissesto. Tuttavia, il legislatore, valorizzando detto margine di sovrapponibilit, ha altres ritenuto di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di riequilibrio pluriennale e la procedura di dissesto guidato da parte della Corte dei conti, non gi con riferimento ad un parametro sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto in atto), ma secondo un casuale criterio meramente cronologico (qui primus dixit, recte et sapienter is dixisse videtur), assistito da un effetto preclusivo reciproco (electa una via non datur recursus ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di riequilibrio e deliberazione dellavvio del procedimento di dissesto guidato da parte della Corte dei conti. Quanto alla disciplina di dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare di ricorso alla procedura da trasmettere alla Sezione di controllo della Corte dei conti ed al Ministero dellInterno; deliberazione consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anchessa, alla Sezione ed al Ministero dellInterno) rimesso alla competenza dellente locale, scandito da stringenti termini adempitivi. Coerentemente con le finalit dellistituto, il contenuto obbligatorio (comma 6 art. 243 bis TUEL) del piano di riequilibrio si compone della puntuale ricognizione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dellente e delle misure correttive adottate a seguito delle pronunzie della Corte dei conti, nonch delle misure necessarie per ripristinare l'equilibriostrutturaledelbilancio,perl'integraleripianodeldisavanzodiamministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni. A tal fine, la legge prevede che, in caso di approvazione del piano, lente possa beneficiare di misure derogatorie (sebbene meno incisive di quelle contemplate in materia di dissesto finanziario) rispetto a quanto stabilito dal TUEL, tra le quali, a titolo esemplificativo, la facolt di: ripianare il disavanzo di amministrazione accertato e finanziare i debiti fuori bilancio nel periodo massimo di dieci anni;concordare con i creditori, ai fini del finanziamento dei debiti fuori bilancio, un piano di rateizzazione della stessa durata del piano di riequilibrio;6 7. incrementare le aliquote e le tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita;accedere al fondo di rotazione di cui allart.243-ter.Ulteriori contenuti obbligatori sono altres presiti dalla legge (art. 243 bis, comma 9, del TUEL) nel caso in cui il lente locale richieda laccesso al fondo di rotazione, ovvero la riduzione delle spese di personale (da realizzare in particolare attraverso l'eliminazione dai fondiperilfinanziamentodellaretribuzione accessoria dei dipendenti), lariduzione per almeno il dieci per cento delle spese per prestazioni riduzione per almenoilventicinque percento, entro il triennio,didelleservizi, la spesepertrasferimenti, nonch il blocco dellindebitamento. Allesito dellistruttoria condotta (ex art. 243-quater del TUEL, come modificato dallart. 10 ter, comma 1, lett. a) del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 giugno 2013, n. 64) dalla Commissione ministeriale per la stabilit finanziaria degli enti locali, la competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti chiamata, ai sensi delcomma 3 della medesima disposizione, a valutare, anche sulla base dellarelazione finale redatta dalla Commissione, la congruenza del piano ai fini del riequilibrio (cfr. Sez. Aut. n. 22/2013), vale a dire a verificare lesatta determinazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dellente, nonch la coerenza con la situazione contabile/finanziaria riscontrata e la attendibilit/sostenibilit delle misure volte al suo superamento. Quanto alla valutazione di congruenza, pu proletticamente osservarsi, con riserva di successivo approfondimento, che lesame della Corte dei conti, inevitabilmente da condurre in unottica ex ante e in concreto, non possa evidentemente limitarsi al mero (pur necessario) riscontro giuridico-formale del rispetto delle norme nonch aritmeticostatistico (proiezioni sulla base dei trend pregressi) delle previsioni di entrata e di spesa (e dei conseguenti saldi) individuate dellente, ma debba necessariamente orientarsi verso una valutazione globale della situazione gestionale e finanziaria dellente, con particolareriguardoalleevidenzeingradodiinfluiresullaconcretarealizzabilit/sostenibilit del programma di azione. In tale quadro ricostruttivo, pare dunque evidente come la valutazione della Corte dei conti, pur se riferita ad uno strumento di pianificazione finalizzato al ripristino degli equilibri di bilancio (congegnati dal legislatore in termini di competenza c.d. mista, ma solo fino al 2014), non possa che involgere anche considerazioni e valutazioni in termini di cassa, considerato anche che le problematiche di liquidit, se non correttamente governate, inevitabilmente finiscono per influenzare (in termini di maggiori oneri per ritardati pagamenti, per azioni giudiziarie, etc..) anche gli equilibri di competenza. Daltra parte, avuto riguardo alla proiezione decennale del documento pianificatorio, lesigenza di una valutazione anche in termini di cassa appare in larga misura dettata 7 8. dal gi introdotto (allegato n. 1, richiamato dallart. 3, comma 1, e art. 38 del d.lgs. n. 118/2011, come modificato dallart. 9, comma 1, del d. l. n. 102/2013) obbligo di costruzione degli equilibri di bilancio anche in termini di cassa, seppure a decorrere dal 2015. In caso di approvazione del piano, la Sezione vigila sullattuazione dello stesso, adottando apposita pronuncia in sede di controllo. Nellipotesi in cui la Corte valuti invece lincongruenza del piano rispetto alla situazione contabile/finanziaria riscontrata e deliberi, conseguentemente, il diniego della sua approvazione, si applica il disposto di cui allart.6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n.149, con assegnazione al Consiglio dellente, da parte del Prefetto, di un termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Ad analoga conclusione conducono la mancata presentazione/deliberazione (v. deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR) del piano entro il termine di 60 giorni (si veda tuttavia il disposto dellart. 1, comma 573, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, come modificata dallart. 1, comma 2, lett. d, del decreto legge n. 151/2013) dalla data di esecutivit della deliberazione consiliare di ricorso alla procedura di riequilibrio, laccertamento del grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano e del mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al termine del periodo di durata del piano. Lart.243-quater, comma 7, del TUEL prevede poi che il diniego della approvazione del piano di riequilibrio da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti comporta lapplicazione dellart.6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011, con assegnazione al Consiglio dellente (nel caso specifico al Commissario), da parte del Prefetto, del termine non superiore a 20 giorni per la deliberazione del dissesto. In conformit a quanto indicatodallaCortedeiconti,SezionedelleAutonomie(deliberazionen.22/SEZAUT/2013), spetta alla Sezione regionale della Corte dei conti attivare il Prefetto per gli adempimenti di competenza. Lart.243-quater, comma 5, dello stesso D.Lgs. prevede, inoltre, che la deliberazione di approvazione o di diniego del piano possa essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione. La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie (deliberazione n.22/SEZAUT/2013) ha inoltre raccomandato, al fine di garantireleffettivitdellatuteladellente,cheagliadempimenticheavvianolapplicazione dellart.6, co.2, del D.Lgs. 149/2011 la Sezione regionale di controllo provveda non prima del decorso del termine per impugnare e, in caso di intervenuta impugnazione, non prima della decisione sul ricorso. Il termine per impugnare decorre dalla data di pubblicazione della deliberazione che decide sul piano. Assume infine rilevanza, in questa sede, il disposto del D.L. 8 aprile 2013, n.35, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013 n.64 e recante 8 9. Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonch in materia di versamento di tributi degli enti locali. Detto decreto, nellindividuare tra le misure volte a smaltire lenorme massa di debiti accumulati dalle pubbliche amministrazioni anche la concessione di anticipazioni di liquidit a valere su un fondo appositamente costituito nello stato di previsione del MEF, ha previsto, al comma 15 dellart.1, lobbligo per gli enti locali che, dopo aver deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, abbiano richiesto detta anticipazione, di modificare il piano di riequilibrio entro sessanta giorni dalla concessione della anticipazione da parte della Cassa depositi e prestiti S.p.A. PROCEDIMENTI DI PIANIFICAZIONE E PIANI DI RIEQUILIBRIO In proposito, occorre sinteticamente richiamare la nozione stessa di funzione di pianificazioneediprovvedimentodipiano(oattoconclusivodelrelativoprocedimento), con particolare riguardo per il settore pubblico. Anche in detto ambito, la pianificazione costituisce una delle tecniche fondamentali del pubblico agire, e si compendia secondo unautorevole definizione della dottrina giuridico-amministrativa nella determinazione dellordinata spaziale o temporale di un oggetto al fine di raggiungere un obiettivo. Peraltro, la stessa Carta costituzionale ha testualmente richiamato il principio della programmazione in particolare nella sua accezione economica quale paradigma gestionale fondamentale del pubblico agire, prevedendo (art. 41) che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perch lattivit economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Pi in dettaglio, la nozione di procedimento di pianificazione compendia linsieme delle attivit preordinate alla formazione di un piano. Pianificare implica lindividuazione di obiettivi (nella specie, il risanamento dellente), la verifica della loro realizzabilit, lindividuazione di percorsi strategici finalizzati (comparando alternative di azione), la prefigurazione dei prevedibili effetti, lindividuazione di risorse, tempi e/o spazi, quindi la misurazione dellimpatto in termini di realizzazione delle finalit perseguite. Unapiarticolatariflessioneteorico-applicativasulprocessopianificatorio,conparticolare riguardo per la sua applicazione ai soggetti giuridici organizzati (imprese ed enti in genere), si rinviene altres nella letteratura aziendale, con particolare riguardo alle c.d. teorie sulle decisioni. Pur nella variet delle ricostruzioni avanzate, vi ormai sostanziale concordia nel ritenere che lattivit pianificatoria, lungi dallassumere consistenza puntuale ovvero istantanea, si manifesti e si sviluppi nelle forme di unarticolata sequenza di steps nei quali rinvengono sintesi momenti differenti eppure logicamente interconnessi. 9 10. Detta articolazione sequenziale si riassume intorno a due momenti logico-ricostruttivi fondamentali, ovvero unattivit sostanzialmente diagnostica (problem finding) della situazione su cui intervenire, cui segue la prefigurazione di strumenti funzionali alla risoluzione (problem solving) delle problematiche riscontrate. Pi analiticamente e pur nella consapevolezza delle variet delle micro-ricostruzioni avanzate in dottrina, possono individuarsi le seguenti fasi procedurali del processo di pianificazione: 1. individuazione ed analisi del problema gestionale; 2. identificazione dei vincoli; 3. elaborazione delle possibili alternative; 4. valutazione comparativa delle diverse possibili alternative ed individuazione della soluzione pianificatoria ottimale (o comunque maggiormente soddisfacente); 5. traduzione dellalternativa prescelta in specifiche azioni; 6. affidamento degli interventi alla responsabilit di soggetti determinati; 7. verifica dellazione del processo, attraverso il meccanismo di retroazione. A questo punto si pu evidenziare, con la unanime dottrina, come un razionale processo di decisione impone sempre il confronto dei mezzi alternativi in rapporto ai fini cui essi rispettivamente conducono"; evidente dunque che una corretta pianificazione di riequilibrio finanziario non possa non adeguatamente valutare, in maniera comparativa, le diverse opzioni gestionali praticabili (nella specie: gestione ordinaria, piano di riequilibrio, dichiarazione di dissesto finanziario) e le conseguenti azioni amministrative da programmare al fine di correttamente individuare quella ottimale (o comunque pi soddisfacente) rispetto allobiettivo del risanamento dellente. Appare altres scontato che lattivit di pianificazione non possa risolversi in una mera attivitdiposizione/individuazionediobiettivigestionali,essendoevidentementenecessaria la prefigurazione di concrete attivit gestionali adeguate e coerenti sia rispetto alla situazione di partenza che ai risultati da raggiungere. N, daltra parte, la redazione del piano, cos come la sua valutazione, pu esaurirsi in una mero computo teorico di grandezze previsionali di ordine economico-finanziario, dovendosi evidentemente riscontrarne, gi in unottica ex ante e in concreto, la fattuale realizzabilit, avuto riguardo alla peculiare dimensione ambientale e gestionale nella quale lorganizzazione si muove. ******** LATTIVAZIONE E LO SVILUPPO DELLA PROCEDURA Con nota prot. n.183359 del 12 dicembre 2012, acquisita con prot. n. 7412-12/12/2012SC_CAL-T81-A, il Comune di Reggio Calabria ha trasmesso, nel rispetto del termine10 11. fissato dalla legge2, la deliberazione commissariale n. 42 dell11 dicembre 2012 (immediatamente esecutiva) di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex articolo 243-bis del TUEL. Lattivazione di tale procedura ha comportato la sospensione, con deliberazione della Sezione n. 7 del 30 gennaio 2013, del procedimento radicato nei confronti del Comune ai sensi dellart. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 con deliberazioni di questa Corte n. 68 del 31 maggio 2012, n. 294 del 15 novembre 2012 e n.309 del 13 dicembre 2012. In particolare, con la deliberazione da ultimo menzionata, la Sezione, nellaccertare la persistenza dellinadempimento dellEnte (gi accertato con la deliberazione n.294/2012) rispetto alle misure correttive indicate nella deliberazione n.68/2012 e la sussistenza delle condizioni previste dallart.244 del TUEL per la dichiarazione del dissesto finanziario, ha ritenuto necessario, tenuto conto della recentissima entrata in vigore di disposizione normativa (legge 7 dicembre 2012, n. 213) e del fatto che si trattava del primo caso su tutto il territorio nazionale, sollevare questione di massima in merito alle relazioni esistenti tra il procedimento di dissesto guidato e la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. In doverosa conformit a quanto chiarito, sulla questione di massima sollevata, dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2013/QMIG dell8 gennaio 2013, con la citata deliberazione n.7/2013 questa Sezione ha sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011 ed ha altres: 1. rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro sulla ricorrenza di presupposti e condizioni di ammissibilit della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, nonch le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio; 2. dato atto che, al ricorrere dei casi previsti dallart.243-quater, comma 7, del D.Lgs. 267/2000, la procedura sospesa riprender il suo corso senza rinnovare i passaggi procedimentali gi definiti. La disposizione normativa richiamata al precedente punto 2 stabilisce che La mancata presentazione del piano entro il termine di cui all'art. 243 bis, comma 5, il diniego dell'approvazione del piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano stesso, comportano l'applicazione dell'art.6, comma 2, del D.Lgs. n.149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. Entro il termine fissato dallart.243bis, comma 5, del TUEL in 60 giorni dalla data di esecutivit della delibera di ricorso alla procedura (nel caso di specie il 12 dicembre 2Lart.243 bis del TUEL stabilisce al comma 2: La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutivit, alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno.11 12. 2012), la Commissione Straordinaria ha deliberato (deliberazione n.17 in data 8 febbraio 2013) il piano di riequilibrio finanziario pluriennale, successivamente trasmesso, insieme agli allegati, con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (nota pervenuta alla Sezione in data 15 febbraio 2013 ed acquisita con prot. 722 del 18/02/2013). Esaminata la documentazione trasmessa (entro il termine di cui allart.243 quater, comma 1, del TUEL) dal Comune, la Sottocommissione per la stabilit degli enti locali 3 ha valutato la necessit di formulare allente, ai sensi dellart.243 quater, comma 2, del TUEL, alcune richieste istruttorie trasfuse nella nota del Ministero dellInterno Direzione Centrale della Finanza Locale prot. n. 49501 del 4 marzo 2013, trasmessa tramite posta elettronica certificata e acquisita dalla Sezione con prot. n.992 del 05/03/2013. Gli elementi di chiarimento ed integrativi richiesti dal Ministero dellInterno sono stati forniti dallEnte con nota prot. n. 54968 dell11 aprile 2013 (oltre il termine di 30 giorni previsti dalla legge), acquisita per conoscenza dalla Sezione con prot. n. 1403 del 12/04/2013. Con nota prot. n. 1169 del 15/03/2013, questa Sezione, avvalendosi della facolt riconosciuta (anteriormente alle modifiche introdotte dal D.L. n.35/2013) dallart. 243quater del D.Lgs. n. 267/2000, ha comunicato al Ministero dellInterno le indicazioni istruttorie da seguire ai fini dellesame dei piani di riequilibrio pluriennali presentati dai comuni della Regione Calabria, tra i quali anche Reggio Calabria. Di tali indicazioni la Sottocommissione per la stabilit degli enti locali ha tenuto conto solo in parte nella successiva richiesta istruttoria trasmessa al Comune dalla Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dellInterno (nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 acquisita dalla Sezione in pari data con prot. n. 1472), cui il Comune ha dato riscontro, anche in questo caso tardivamente, con nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita, per conoscenza, da questa Corte con prot. n. 1979 del 4/06/2013). A seguito dellaccoglimento dellistanza di concessione dellanticipazione di liquidit a valere sul fondo di cui allart.1, comma 10, del D.L. 8 aprile 2013 n. 35, convertito dalla legge 6 giugno 2013 n. 64, lEnte ha rimodulato, con deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1 agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 02/08/2013), il piano di riequilibrio finanziario pluriennale gi approvato con deliberazione C.S. n.17/2013 (art.1, comma 15, D.L. 35/2013). Pertanto, con nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 inoltrata tramite PEC al Comune e, per conoscenza, alla Sezione (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013), la Direzione Centrale della Finanza Locale ha chiesto di acquisire ulteriori elementi di chiarimento ed integrativi, elementi forniti dal Comune con nota prot. n. 159837 dell83Sul punto v. modifiche apportate allart.243 quater, TUEL dal D.L. 8 aprile 2013 n.35, art.10 ter, comma 1, (conv. con modifiche dalla L. n. 64/2013)12 13. novembre 2013 (acquisita dalla Sezione con prot. n. 3174 dell11/11/2013), ancora una volta successivamente alla scadenza del termine di 30 giorni fissato dalla legge. In data 16 dicembre 2013, con prot. n. 4370, stata acquisita la succinta relazione che, allesito dellistruttoria, la Commissione per la stabilit finanziaria degli enti locali ha licenziato, della quale si riportano le considerazioni conclusive: Il Piano del comune di Reggio Calabria appare conforme ai contenuti richiesti dalle disposizioni normative di riferimento ed alle indicazioni contenute nelle Linee guida elaborate dalla Corte dei conti. Sulle criticit riscontrate ci si gi espressi nel corpo della Relazione. Nel rinviare per lanalisi delle singole problematiche al proseguo della presente deliberazione, si riportano alcuni passi della relazione ministeriale. Nel paragrafo dedicato ai debiti fuori bilancio ed alle passivit potenziali, nella relazione si legge: Si rileva tuttavia che gi solo il contenzioso che ha prodotto decreti ingiuntivi dal 2008 al 2012 (pari allincirca a 59 milioni di euro) di importo notevolmente superiore ai debiti fuori bilancio riconosciuti e da riconoscersi, in ci dimostrandosi che lEnte non ha fatto emergere e non ha dato copertura a tutti i debiti fuori bilancio (secondo una consolidata linea interpretativa della Corte dei conti, i decreti ingiuntivi esecutivi rientrano nellart. 194, comma 1, lett. a del TUEL). Quanto alle misure di riequilibrio, con particolare riferimento al deciso incremento delle entrate correnti e alla robusta riduzione delle spese correnti, la Commissione ha ritenuto che: considerate le difficolt dei pregressi accertamenti delle entrate tributarie di tradursi in incassi effettivi, evidente come ogni ipotesi di risanamento sia condizionata dallefficacia delle iniziative messe in campo per il contrasto dellevasione tributaria; la prevista significativa riduzione della spesa corrente (dai circa 174 milioni del 2012 ai circa 155 milioni del 2022) rappresenta un obiettivo molto ambizioso, che sar condizionato dallefficacia degli interventi programmati sulla spesa di personale e sul costo delle prestazioni di servizi; in ordine alle spese per prestazioni di servizi, da ridurre ai fini dellaccesso al fondo di rotazione, nella misura minima del 10%, lEnte ha implementato un progetto ancor pi ambizioso, cio conseguire un maggiore target di riduzione, non inferiore nel complesso al 25%. Dopo lacquisizione della relazione della Commissione ministeriale, atteso che, come gi rilevato, le indicazioni istruttorie di questa Sezione di controllo erano state solo parzialmente prese in considerazione, con note prot. n. 4379 e n. 4380 del 17 dicembre 2013 questa Corteha chiesto, rispettivamente, allEnte ed al Collegio dei Revisori13 14. ulteriori informazioni e documenti ritenuti necessari ai fini della valutazione della congruenza del piano di riequilibrio. In riscontro alle predette richieste, in data 30 dicembre 2013, sono state acquisite, con prot. n. 4470 e 4471, le controdeduzioni del Comune (nota prot. n. 184419)e delCollegio dei Revisori. Nel contempo, il Magistrato istruttore ha convocato la Commissione Straordinaria e lOrgano di revisione per una interlocuzione in contraddittorio, effettivamente svoltasi il 30 dicembre 2013 presso questa Sezione di controllo. ****** PRECEDENTI PRONUNZIE ADOTTATE DA QUESTA CORTE Appare, in via preliminare, opportuno procedere ad una sintetica rassegna dei contenuti delle pronunce specifiche gi adottate sui bilanci del Comune, con particolare riferimento alla situazione giuridico-contabile e finanziaria riscontrata da questa Corte al momento dellaccesso, da parte dellente, alla procedura di riequilibrio pluriennale. Nelle pronunce adottate ai sensi dellart.1, comma 168, della legge n.266/2005 4, da ultimo in relazione al rendiconto esercizio 2010, la Sezione ha individuato numerose e pervasive situazioni di squilibrio e profili di criticit/irregolarit ed ha, conseguentemente, indicato le misure correttive da adottare per il superamento delle stesse. Proprio a tali misure correttive fa riferimento il comma 6 dellart.243-bis del TUEL che, nel delineare il contenuto obbligatorio del piano di riequilibrio, in apertura (lett. a) stabilisce testualmente che lo stesso debba contenere le eventuali misure correttive adottate dallente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilit interno accertati dalla competente sezione regionale della Corte dei conti. Con delibera n.68 del 31 maggio 2012, stato accertato che il Comune di Reggio Calabria non aveva ancora approvato il rendiconto della gestione esercizio 2010, in violazione del disposto di cui allart.227 co.2 del TUEL, a mente del quale Il rendiconto deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 aprile dell'anno successivo (..). Detta inadempienza ha comportato numerose limitazioni per la gestione dellEnte, tra le quali si citano, in particolare, la condizione, fino alladempimento, di ente strutturalmente deficitario, con assoggettamento ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi (art. 243, comma 6 lett. b, TUEL; punto 18 principio contabile n.3 per gli enti locali) e limpossibilit di contrarre nuovi mutui (art.203, comma 1 lett. a, TUEL). Sul terreno sostanziale, la medesima inadempienza ha inciso sulla possibilit dellEnte di applicare (artt. 188 e 193 del TUEL) al bilancio di previsione anno 2011 il disavanzo di amministrazione dellesercizio finanziario 2010, nonch di adottare i provvedimenti di 4Comma abrogato dal comma 1-bis dellart. 3, D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, nel testo integrato dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213.14 15. ripiano del disavanzo stesso in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio, sulla cui deliberazione, relativa al bilancio 2011, lOrgano di revisione, secondo quanto riferito in una nota del 14 dicembre 2011, ha espresso parere con osservazioni e proposta di misure ai sensi dellart. 239, comma 1 punto b, del TUEL. Peraltro, nella delibera di salvaguardia n. 18 del 21 ottobre 2011 (non trasmessa dallEnte a questa Corte ma reperitaaliunde),purprendendoatto(vista)dellarelazionesullaverificaamministrativo-contabile resa il 19 agosto 2011 dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (..) dalla quale emergono talune criticit che potrebbero determinare un eventuale disequilibrio nella gestione dei residui, lEnte si limitato a rinviare al definitivo accertamento delle criticit rilevate, () da condursi a cura del medesimo responsabile del servizio finanziario, unitamente agli altri responsabili dei servizi, ladozione di eventuali misure di finanza pubblica in ulteriore apposita sessione consiliare. Tuttavia, nessuna specifica comunicazione in merito pervenuta a questa Corte. Per giunta, la relazione sulla verifica amministrativo contabile effettuata dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica, che relativamente allesercizio 2010 ha fatto riferimento ai dati provvisori rilevati dal sistema informativo alla data di effettuazione della verifica, ha rilevato, per il periodo 2006/2010, una serie di irregolarit. Ulteriori rilievi, in gran parte coincidenti con i primi, sono stati altres avanzati con le deliberazioni di questa Sezione nn. 606 e 607 del 29 novembre 2011, rispettivamente relative al rendiconto dellesercizio 2009 e al bilancio di previsione per lanno 2011. Il quadro generale dei rilievi emersi illo tempore allo stato degli atti risultato di notevole gravit e compendiabile nelle seguenti irregolarit/criticit contabili e gestionali: anomalie nella gestione di cassa, con particolare riferimento allirregolare contabilizzazione delle anticipazioni tra i servizi conto terzi, alla non corretta gestione delle entrate a specifica destinazione e al superamento del limite massimo di cui allart. 222 del TUEL;omesso versamento di ritenute fiscali nei confronti dei dipendenti per euro 20.881.582,95;graviirregolaritnellagestionedeiresidui,conparticolareriguardoalmantenimento di partite attive non sorrette da reali ragioni di credito e a criticit della procedura di riaccertamento; rilevante esposizione debitoria verso societ partecipate, i cui crediti sono stati parzialmente soddisfatti mediante illegittima imputazione in conto competenza di oneri propri degli esercizi precedenti;irregolarit nella gestione dei servizi conto terzi;esposizione di un risultato di amministrazione non veritiero;15 16. criticit nella gestione dellindebitamento, con particolare riguardoal loroillegittimo utilizzo per spese non qualificabili come dinvestimento; sottoscrizione di interest rate swap non conforme alla normativa pro tempore in vigore;elusione dei vincoli del patto di stabilit;mancato rispetto delle disposizioni normative in materia di contenimento delle spese per il personale;anomala quantificazione del fondo per il trattamento retributivo accessorio del personale dirigente e non;illegittima erogazione dei compensi accessori, dellincentivo per la progettazione e di compensi aggiuntivi.Conseguentemente, questa Corte, constatata la presenza di gravi criticit/irregolarit sintomatiche di una situazione di squilibrio strutturale potenzialmente in grado di provocarne il dissesto economico e finanziario, ha indicato al Comune di Reggio Calabria, ai sensi del combinato disposto dell'art.1, comma 168, della legge n.266/2005 e dellart.6, comma 2, del d.lgs. 149/2011, le seguenti misure correttive, da adottare entro i termini rispettivamente di 30 (misure nn. 1 e 2) e 90 giorni (misure n. 3 -lettere a-n): 1. approvareilrendicontodigestionedellesercizio2010,datrasmetteretempestivamente con tutti gli allegati obbligatori; 2. trasmettere il certificato concernente la dimostrazione della copertura del costo complessivo di gestione dei servizi a domanda individuale, del servizio per la gestione dei rifiuti urbani e del servizio di acquedotto (D.M. Interno 8 marzo 2010) inviato, entro il termine perentorio del 31 marzo 2012, alla Prefettura UTG competente per territorio; 3. risolvere tutte le criticit emerse nella relazione del Servizio Ispettivo del MEF e nelle pronunzie di questa Corte (delibere n. 606 e 607 del 2011) relative rispettivamente al rendiconto dellesercizio 2009 e al bilancio di previsione per lanno 2011. In particolare: a) assicurare una corretta gestione di cassa, contabilizzando correttamente le anticipazioni di tesoreria e garantendo il rispetto del limite complessivo previsto dallart. 222 del TUEL (computando a tal fine anche limpiego per cassa di fondi vincolati); b) assicurare il puntuale rispetto del disposto dellart. 195, comma 3, del TUEL; c) provvedere a versare le ritenute fiscali dovute con riguardo ai dipendenti (omesse, al tempo, per euro 20.881.582,95); d) accertare, insieme allorgano di revisione (che relazioner autonomamente), la situazione attuale di cassa, la presenza di procedimenti esecutivi e monitori a carico dellente, lesistenza di ritardi nel pagamento delle 16 17. obbligazioni a carico dellEnte e quindi la sussistenza degli estremi per la dichiarazione di dissesto finanziario; e) accertare, insieme allorgano di revisione (che relazioner autonomamente), la situazione debitoria verso le societ partecipate; f) scongiurare assicurandola verificazionedi perditeildiligentepuntualeedi esercizio eserciziodeidelle dirittipartecipate, delsocio-compartecipe; g) verificare, con rigore e spirito di servizio verso la collettivit, convenienza e legittimit della permanenza dellEnte in ciascuna delle partecipate; h) assicurare la regolare contabilizzazione delle poste di bilancio relative ai servizi conto terzi; i)assicurare la veridicit del risultato di amministrazione;j)assicurare leffettiva salvaguardia degli equilibri di bilancio;k) assicurare una rigorosa gestione dellindebitamento, evitandone limpiego per spese non qualificabili come dinvestimento; l)assicurare il rispetto del patto di stabilit, garantendo, in caso di sua violazione, la stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla legge (art.31, comma 28, della legge n. 183 del 2011);m)verificare e riferire in ordine al rispetto delle disposizioni in materia di contenimento della spesa per il personale, garantendo la stretta osservanza delle misure sanzionatorie previste dalla legge per lipotesi di violazione;n) garantire il rigoroso rispetto della disciplina in materia di trattamento retributivo, in ogni sua componente, assicurando il recupero di quanto illegittimamente erogato. Scaduto il termine assegnato, pur prendendo atto delle iniziative poste in essere dallAmministrazione Comunale, la Sezione ha accertato, con deliberazione n.294 del 15 novembre 2012, la mancata adozione di misure correttive idonee a superare i rilievi avanzati e la conseguente persistenza di gravi profili di criticit ed irregolarit, idonei a provocare, ai sensi dellart. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, il dissesto finanziario del Comune, con riserva di accertare, entro 30 giorni dalla trasmissione della medesima deliberazione, il perdurare dellinadempimento e la sussistenza delle condizioni di cui allart. 244 del D.lgs. 267/2000. Con deliberazione n.309 del 13 dicembre 2012, la Sezione, valutati gli aggiornamenti connessi allattivit medio tempore espletata dal Comune a seguito della citata deliberazione n. 294/2012, ha accertato il perdurante inadempimento in ordine alle misure correttive necessarie a ripristinare gli equilibri di bilancio e a risanare la situazione finanziaria e, nel contempo, la sussistenza, in via di fatto, delle condizioni previste dallart. 244 del TUEL per la obbligatoria dichiarazione dello stato di dissesto finanziario. 17 18. In particolare, la Sezione ha accertato, al 13 dicembre 2012, lesistenza di una grave situazione finanziaria e contabile, sintetizzata nelle seguenti evidenze riportate nella menzionata pronunzia: 1. modesta capacit di riscossione, con particolare riguardo alle entrate proprie; 2. saldo di cassa, anticipazioni di tesoreria e utilizzazione per cassa di fondi vincolati : il saldo di cassa, ormai da anni, presenta costantemente valori negativi, tenuto conto dellutilizzo massivo e sostanzialmente permanente sia di anticipazioni di tesoreria che di fondi vincolati (impiegati per cassa). Quanto alle anticipazioni di tesoreria, si riepilogano di seguito i dati acquisiti: Anticipazioni non restituite Disponibilit richiesta31.12.2007 23.076.833,8 831.12.2008 35.241.174,3 131.12.2009 36.345.742,2 431.12.2010 40.475.528.2 339.267.809,0 042.999.661,9 331.12.2011 34.520.34843.770.431,9 103.10.2012 39.073.094,4 704.12.2012 37.293.455,73552.805.755,2 447.870.446,04Quanto allutilizzo per cassa di fondi vincolati, laccertamento condotto dagli ispettoridelMEFhaevidenziatolimpossibilitdiaddivenireadunapurapprossimativa ma attendibile quantificazione, tenuto conto della riscontrata alterazione (anche a penna) di documentazione contabile trasmessa al tesoriere. Secondo un computo approssimativo fornito dagli uffici finanziari del Comune, detti fondi vincolati impiegati per cassa ammonterebbero a euro 101.198.809,00. Tuttavia, la risoluzione di detta problematica avrebbe dovuto (e dovr) prendere le mosse da una sistematica revisione e conseguente rettifica della documentazione contabile, attivit che non risulta ad oggi effettuata. In ogni caso, si riscontrata la palmare e permanente violazione dellobbligo di tempestivo reintegro disposto dal menzionato articolo 195, comma 3, del TUEL. Inoltre, sulla base dellincrocio dei dati relativi alle anticipazioni di cassa e delle verifiche in tema di destinazione per cassa di somme vincolate (e nonostante la necessitata parziariet di detti riscontri), la relazione MEF ha accertato (pag. 45) la sistematica violazione, fin dal 2007, del limite massimo previsto dallart. 222 del TUEL (arrivando ad utilizzare nellanno 2010 unanticipazione pi che doppia rispetto a quella consentita). 3. Squilibrio nella gestione dei residui attivi. In correlazione con la capacit di riscossione, si registra una notevole mole di residui attivi, che, dopo la flessione del 2010 conseguente al riaccertamento seguito allispezione MEF, nel 2011 ha raggiunto valori addirittura superiori a quelli del5Come gi riferito, il dato appare sottodimensionato, sia in ragione della mancata corresponsione degli stipendi al personale dipendente per euro 2.823.748,42, sia perch sono in scadenza nel mese di dicembre i relativi emolumenti, dei dipendenti, comprensivi di tredicesima, nonch la delegazione di pagamento dei mutui, questultima ammontante ad euro 12.217.104,91, di cui euro 9.255.147,85 gi accantonati dal Tesoriere.18 19. 2009, cos contribuendo a generare un formale avanzo di gestione (e una riduzione del disavanzo di amministrazione) di dubbia attendibilit. Residui attivi relativi ad entrate proprie Residui attivi totali2009 165.150.196,00 528.638.899,002010 175.175.312,08 423.707.732,002011 231.210.430,35 554.988.270,67Significativo rilievo assume altres lanalisi di vetust di detti residui, indicativa del grado di concreta esigibilit delle poste creditorie mantenute nel conto del bilancio. In particolare, il rendiconto 2011 registra una considerevole mole di residui vetusti, pari ad euro 275.172.482,49, parte dei quali relativa ai titoli I (euro 15.301.637,00) e III (euro 38.624.196,43). 4. Disavanzo di amministrazione. Il rendiconto 2010 ha fatto registrare un cospicuo disavanzo di amministrazione, evidentemente risalente nel tempo ed emerso solo contabilmente a seguito delle verifiche ministeriali; a fine 2012, a distanza di oltre un anno dalla sua (solo) formale manifestazione, il Comune non ancora riuscito, e non certo per mancanza di volont, ad assicurarne una copertura conforme a legge ed insieme attendibile; 5. Elevato ammontare di obbligazioni a carico del Comune cui seguito limpegno contabile ma non il pagamento: la tabella seguente ne evidenzia lammontare totale (e il dettaglio di quelle di parte corrente).Residui passivi correnti2009 116.971.783,142010 158.293.619,832011 206.770.691,83Residui passivi totali629.796.939,86679.244.753,17668.394.760,09Inoltre, rileva la presenza di partite residuali risalenti ad esercizi precedenti il 2006, relative ai titoli I (euro 7.403.818,11), II (euro 273.606.541,41) e IV (euro 2.182.599,31). In proposito, si richiama quanto gi riferito in merito alla mancata disponibilit, da parte dellEnte, di una puntuale ricognizione generale delle scadenze di ciascun debito. Tale evidenza comporta, altres, oltre allimpraticabilit di unottimale pianificazione degli adempimenti (anche ai fini della delibera dimpignorabilit ex art. 159 del TUEL),limpossibilitdiunacompiutaquantificazionedegliinteressicheprogressivamente maturano sul debito in questione, ulteriormente amplificandolo in misura conseguentemente non determinabile, neppure in via approssimativa. 6. Debiti fuori bilancio Acisiaggiungalasituazione,anchessaindeterminata(percomeprecedentemente riferito), dei debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento, che 19 20. esigono un effettivo e attendibile processo di quantificazione-composizione e (al ricorrere dei requisiti di legge) recepimento in bilancio. 7. Considerevole presenza di procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio comunale: ulteriore cartina di tornasole della situazione di sostanziale decozione dellEnte costituita dalla pendenza di numerose procedure esecutive e monitorie ai danni del patrimonio comunale, per ingenti importi, con conseguente ulteriore lievitazione della massa passiva (per interessi, spese processuali, incarichi legali). Tuttavia, come gi accennato, atteso il ricorso, da parte del Comune di Reggio Calabria, alla procedura di riequilibrio finanziario in data 11 dicembre 2012, con la medesima deliberazione n.309/2012, la Sezione ha sospeso il procedimento ex art. 6, c. 2, del D.lgs. n. 149/2011 e proposto, ai sensi del combinato disposto degli articoli art. 17 comma 31 del d.l. n. 78/2009, convertito nella legge n. 102/2009, e 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, convertito nella legge n. 13/2012, la seguente questione di massima: se, lavvenuta deliberazione di piano di riequilibrio ex art. 243 bis, comma 1, del TUEL (nel testo modificato dalla legge di conversione n. 213/2012), oltre ad interdire alla Corte dei conti lassegnazione di termini per ladozione di misure correttive ex art. 243 bis, comma 3, del TUEL, comporti altres la sospensione o interruzione o arresto tout court dellintera procedura di dissesto guidato ex art. 6 D.Lgs. n. 149/2011, indipendentemente dalla fase procedurale in cui sia giunta e dunque anche qualora siano gi proceduralmente emersi sia linadempimento delle misure correttive che la sussistenza delle condizioni previste dalla legge per la dichiarazione di dissesto finanziario. In conformit a quanto ritenuto dalla deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SEZAUT/2013/QMIG dell 8 gennaio 2013 sulla questione sollevata, questa Sezione, con deliberazione n.7 del 30 gennaio 2013, ha sospeso il procedimento ex art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 149/2011, radicato nei confronti del Comune di Reggio Calabria, e, al contempo, ha rinviato a specifico e separato esame ogni riscontro in merito alla ricorrenza dei presupposti e delle condizioni di ammissibilit della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, nonch le valutazioni in ordine alla congruenza del piano di riequilibrio. Orbene, nel piano di riequilibrio approvato, il Comune di Reggio Calabria ha dato conto delle pronunce sopra riportate, ma non ha puntualmente esposto, problematica per problematica (si richiama, in particolare, quanto si dir in relazione ai fondi vincolati impiegati per cassa, ai debiti fuori bilancio, etc.), le misure correttive adottate in conseguenza di esse, in contrasto con il citato art.243-bis, comma 6, del TUEL. Peraltro, nelle linee-guida approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 per lesame del piano e la valutazione della sua congruenza, rimarcato il supporto che pu provenire, ai fini delle valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di riequilibrio, dai dati20 21. raccolti nei questionari compilati dallorgano di revisione dellente ai sensi dellart.1, commi 166 e seguenti della legge 266/2005. Coerentemente si rileva che dal questionario compilato dallOrgano di revisione in merito al rendiconto dellesercizio 2011 (acquisito con prot. n. 428 del 30/01/2013) emerge che, in ordine alla pronuncia specifica sul bilancio di previsione per lanno 2011 (deliberazione della Sezione n.607 del 29 novembre 2011), lEnte (..) ha solo in minima parte adottato gli opportuni provvedimenti per rimuovere le criticit segnalate. I profili di criticit/irregolarit rilevati nelle pronunce della Sezione soprarichiamate (disavanzo di amministrazione, cassa, debiti, organismi partecipati, patto di stabilit, ecc.) e segnalati dallOrgano di revisione nelle relazioni sui bilanci di previsione e sui rendiconti di gestione saranno trattati, per ci che in questa sede rileva, nella parte della presente deliberazione dedicata ai singoli fattori e cause dello squilibrio. PARERE DELLORGANO DI REVISIONE ECONOMICO - FINANZIARIA Sempre in via preliminare, occorre dar conto del parere espresso, ai sensi dallart.243 bis, comma 5, del TUEL, dal rinnovato Organo di revisione economico-finanziario, il quale ha tautologicamente ritenuto che con l'osservanza di quanto previsto e analiticamente indicato nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale, nonch con il costante monitoraggio di quanto programmato nel piano stesso, l'Ente nelle condizione di poter raggiungere alla fine del periodo considerato l'auspicato equilibrio finanziario. Infatti, la relazione contenente le considerazioni e le osservazioni propedeutiche alla suesposta conclusione risulta carente sotto diversi profili, circostanza che inficia la sua idoneit ad assurgere ad adeguato strumento conoscitivo per questa Corte. Al suo interno non si rinviene una valutazione tecnica e argomentata di attendibilit della individuazione e quantificazione dei fattori di squilibrio nonch soprattutto di congruenza e sostenibilit finanziaria delle misure di riequilibrio proposte: detta valutazione tecnicofinanziaria e contabile, invece di costituire oggetto primario della relazione, viene nella sostanza degradata dallOrgano di revisione (per il vero, appena insediatosi) a mera futura condizione realizzativa della pianificazione di riequilibrio. Nel contempo, il parere in esame, dopo aver elencato le gravi criticit segnalate nella relazione ispettiva del MEF e accertate dalla Corte in relazione ai rendiconti degli esercizi dal 2009 al 2011, si limita ad riferire sinteticamente i fattori di squilibrio individuati nel piano e le misure in esso proposte. Peraltro, questa Corte, constatato quanto sopra, ha nuovamente formulato allOrgano di revisione (nella gi menzionata nota istruttoria del 17 dicembre 2013) la richiesta di una valutazione tecnica in ordine alla concerta attuabilit/sostenibilit gestionale finanziaria del piano di riequilibrio; tuttavia, il Collegio di revisione (che pure ha fornito alcune utili indicazioni ricostruttive) si limitato a riferire che la concreta attendibilit/realizzabilit 21 22. del piano succedanea al comportamento dellEnte che obbligato ad effettuare tutte le misure indicate nello stesso. Tuttavia, nellambito delle raccomandazioni formulate dallOrgano di revisione al Comune, stata evidenziata lopportunit di adottare forme di consolidamento dei conti con societ o altri organismi partecipati. Al riguardo, la Commissione Straordinaria ha riferito, con la nota del 28 dicembre 2013, di non aver adottato particolari forme di consolidamento dei conti, ma che stata condotta un'analisi della situazione contabile e, laddove sono state riscontrate divergenze, si stanno avviando tavoli di lavoro con i rappresentanti delle societ interessate per definire bonariamente tali discordanze; per la Multiservizi RC S.p.A. e Leonia S.p.A., in quanto sciolte, la problematica si pone soltanto per la definizione delle partire pregresse. Appare comunque significativa la considerazione formulata dal predetto Organo in materia di entrate correnti, al cui incremento (come si vedr nella parte della presente deliberazione dedicata al risanamento) in parte affidato il ripristino degli equilibri di bilancio: pur avendo lEnte deliberato laumento delle aliquote o tariffe dei tributi locali nella misura massima consentita, non si riscontrata ad oggi e sulla base dei dati estratti dalla contabilit, una significativa operativit nellattivit di riscossione. ****** ANALISI DEL PIANO DI RIEQUILIBRIO Alla luce delle considerazioni suesposte, si procede, nel proseguo, al riscontro analitico degli elementi rilevanti per la valutazione della congruenza, ai fini del riequilibrio, del piano adottato dallente locale, attraverso unimpostazione che richiama sostanzialmente quella dello schema istruttorio approvato dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012, tenendo tuttavia in adeguata considerazione le peculiari situazioni giuridico-contabili e finanziarie accertate da questa Corte, con delibera n. 309/2012,con riferimento al Comune di ReggioCalabria. Detto schema prevede unarticolazione del piano in due sezioni: la prima (fattori e cause di squilibrio) dedicata ai fattori e alle cause di squilibrio presenti nella gestione dellente e la seconda (risanamento) dedicata alle misure volte al superamento della situazione critica. Orbene, il piano di riequilibrio del Comune di Reggio Calabria, se da un lato rispetta tale articolazione, dallaltra risulta piuttosto lacunoso rispetto al modello approvato dalla Sezione delle Autonomie (in quanto privo di alcuni dati come, ad esempio, quelli inerenti le spese correnti di carattere non ripetitivo, la dimostrazione degli esiti dellattivit di recupero dellevasione tributaria nel triennio precedente, il grado di realizzo e smaltimento residui attivi e passivi, lanalisi dellanzianit dei residui attivi e passivi) e 22 23. parzialmente incongruo rispetto alla situazione contabile e finanziaria riscontrata, circostanza che, unitamente alla complessit della situazione finanziaria e contabile generale, ha reso necessarie diverse richieste istruttorie del Ministero dellInterno e, da ultimo, considerato anche il solo parziale adeguamento della Commissione ministeriale alle indicazioni istruttorie di questa Corte, anche da parte della Sezione stessa. Inoltre, il piano di riequilibrio, sebbene relativo agli esercizi 2013 e seguenti, stato deliberato dalla Commissione Straordinaria prima dellapprovazione del rendiconto della gestione 2012, ed ha pertanto considerato, relativamente allesercizio 2012, i dati di preconsuntivo resi dal Servizio di Ragioneria. In tema, si richiama quanto deliberato dalla Sezione autonomie della Corte dei conti (delibere nn. 16/2012 e 22/2013), secondo cui, per evidenti ragioni di certezza dei dati contabili, necessaria la preventiva approvazione del rendiconto e del bilancio di previsione rispetto allapprovazione del piano di riequilibrio Leventuale constatazione da parte della commissione della mancata approvazione dei documenti, od anche di uno dei documenti, prima della presentazione del piano costituisce oggettivo elemento di perplessit che si riflette sul valore della congruenza, ai fini del riequilibrio, dello strumento di risanamento, che sar esposto nella relazione finale e che sar valutato dalla Sezione regionale di controllo ai fini delle sue determinazioni. Occorre peraltro evidenziare che, al momento della deliberazione del piano, non risultava ancora scaduto il termine entro il quale il comune doveva approvare il consuntivo 2012 (effettivamente deliberato il 30 aprile 2013). Tuttavia, in occasione della rimodulazione del piano avvenuta in data 15 luglio 2013, lEnte non ha provveduto ad integrare il documento in esame con i dati cristallizzati nellultimo consuntivo disponibile alla data della rimodulazione. Sul terreno conoscitivo, la Sezione ha sopperito a tale carenza utilizzando i dati pubblicati sul Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali (SIRTEL). FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO Andamenti di cassa. Tra i fattori di squilibrio evidenziati nel piano di riequilibrio vi , come gi accennato, il costante e cospicuo ricorso, a decorrere dal 2007, ad anticipazioni di tesoreria, in conseguenza della riduzione, dal 2002 al 2012, delle disponibilit di cassa. Si riporta di seguito la situazione delle anticipazioni di tesoreria utilizzate nellultimo triennio,periodocaratterizzatodaunandamentodiscontinuodelleanticipazionicomplessivamente erogate ed anche dellincidenza percentuale dello scoperto al 31.12 sulle anticipazioni complessivamente erogate. ANTICIPAZIONI DI TESORERIA 2010 143.231.175,5Anticipazioni complessivamente corrisposte (A)232011 99.688.859,22012 116.376.500,68 24. 9 102.755.647,3 6Anticipazioni complessivamente restituite (B) Scoperto di tesoreria al 31.12 (C= A-B)40.475.528,23Incidenza dello scoperto sulle anticipazioni complessivamente corrisposte (D=C*100/A)1 65.168.511,6 3 34.520.347,5 887.824.296,2634,6324,5328,2628.552.204,42Interessi passivi maturati 329.456,32 587.845,54 345.784,51 Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); dati comunicati dallEnte nella nota prot. n. 159837/2013.Con riferimento allultimo anno considerato, il 2012, si rileva che lo stesso stato caratterizzatodaunincrementodieuro16.687.641,47dellanticipazionecomplessivamente utilizzata rispetto allanno precedente e, al contempo, da un decremento della consistenza dello scoperto esistente a fine esercizio, pari al 24,53 per cento dellimporto complessivamente erogato dal tesoriere (nel 2011 il 34,63 per cento). Le anticipazioni utilizzate hanno prodotto cospicui interessi passivi che, come si evince dalla tabella che precede, sono stati particolarmente consistenti nel 2011. Per quanto concerne il 2013, da una verifica effettuata sui prospetti del Sistema SIOPE (Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici) relativi, rispettivamente, agli incassi e ai pagamenti per codici gestionali (aggiornati alla data del 10 gennaio 2014) sono emersi incassi per anticipazioni di tesoreria (cod. 5100) pari ad euro 58.760.820,53 e rimborsi anticipazioni di cassa (cod. 3101) di euro 87.313.024,95, pari alla somma dellanticipazionenonrestituitaentroil31.12.2012(euro28.552.204,34)elanticipazione incassata nel 2013 (euro 58.760.820,53). Peraltro, nel 2013 il Comune, che nel mese di luglio scorso ha restituito le anticipazioni ordinarie di cassa, ha usufruito (ex D.L. n. 35/2013 ed ex artt. 243 ter e quinquies del TUEL) di anticipazioni straordinarie di tesoreria pari complessivamente ad euro 218.923.595,46, con conseguente obbligo di successiva restituzione e correlati oneri aggiuntivi per interessi. Altrettanto indicativo della gravissima situazione di cassa dellEnte risulta il massivo e permanente utilizzo per cassa di fondi vincolati, fondi che, come meglio di dir, alla data odierna non sono stati neppure correttamente accertati (nonostante le gravissime problematiche riscontrate, di rilievo non solo contabile) e meno che mai ricostituiti. Si constata, dunque, ancora una volta, la permanente violazione dellobbligo di tempestivo reintegro disposto dallart. 195, comma 3, del TUEL. Il dato negativamente pi rilevante, in merito, offerto dalla constatazione che nel piano di riequilibrio, sia originario che riformulato, non sia contemplata alcuna puntuale previsione di accertamento e successivo tempestivo rientro, in termini di cassa, dalla cronica scopertura sullimpiego dei fondi vincolati (pur quantificati nel piano in euro 111.287.636,05).24 25. Circostanza evidentemente di estrema rilevanza, come successivamente pi diffusamente si dir, nella valutazione di congruenza del documento programmatorio rispetto alla situazione finanziaria e contabile riscontrata. Si soggiunge che nella relazione del MEF stato peraltro rilevato che lEnte ha violato sin dallanno 2007 il limite per lanticipazione di tesoreria previsto dallart. 222 del TUEL, (..) arrivando ad utilizzare nellanno 2010 unanticipazione pi che doppia rispetto a quella consentita. Il limite in parola risulta violato anche nel biennio 2011/2012: infatti i tre dodicesimi delle entrate correnti accertate nel 2009 e nel 2010 ammontano rispettivamente ad euro 43.770.431,91 e ad euro 47.860.446,04. Infine, come meglio si chiarir nel prosieguo, detto limite di legge, sebbene innalzato dalla successiva legislazione, stato valicato anche nel 2013 in ragione del perdurante impiego per cassa di fondi vincolati, nonostante in detto esercizio il Comune, come gi riferito, abbia beneficiato di ingenti anticipazioni straordinarie in deroga al tetto medesimo. Analisi della capacit di riscossione nel triennio. Tra le cause dello squilibrio strutturale della situazione di cassa assume un ruolo fondamentale la scarsa capacit di riscossione delle entrate correnti. Si analizzano separatamente le riscossioni di competenza e le riscossioni in conto residui realizzate nellultimo triennio.RISCOSSIONI DI COMPETENZA DELLE ENTRATE CORRENTI TitoloAnnoAccertamentiRiscossioni% riscossioni su accertamenti2010Entrate Extratributarie - Titolo IIITotale entrate correnti68,3379.595.534,54*67,2174.915.958,59**57,1481.484.368,8962.209.692,4776,35201122.997.306,7110.440.160,5845,4018.639.461,128.109.144,5743,5156.263.342,7212.220.666,0121,72201147.081.029,7111.751.693,8724,962012 2010Entrate derivanti da contributi e trasferimenti Titolo II36.690.879,05118.430.988,89* 131.104.276,56* *2012 2010Entrate Tributarie - Titolo I53.694.072,53201152.522.222,5612.682.733,5624,15191.441.784,14111.121.237,5358,042011188.509.325,31101.787.388,9954,002012 20102012 202.265.960,24 95.707.836,72 47,32 Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali). * Limporto comprensivo di fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 43.099.299,04 e riscossi euro 42.078.135,20) e di compartecipazione IVA (accertati e riscossi euro 6.466.917,23). ** Limporto comprensivo del fondo sperimentale di riequilibrio (accertati euro 34.936.209,23 e riscossi euro 30.254.977,40).La tabella che precede evidenzia landamento decrescente, nellultimo triennio, delle riscossioni di competenza delle entrate correnti totali, sia in termini assoluti che in termini di incidenza percentuale degli importi riscossi su quelli accertati. 25 26. Tale andamento decrescente ha caratterizzato il titolo I dellentrata nonostante lallocazione al suo interno, a decorrere dal 2011, dei vecchi trasferimenti erariali sotto forma di compartecipazione allIVA e fondo sperimentale di riequilibrio. Al netto di tali poste le percentuali delle riscossioni di competenza del titolo I scendono dal 67,21 per cento al 45,09 per cento nel 2011, dal 57,14 per cento al 46,44 per cento nel 2012. Si riportano di seguito, per completezza di esposizione, i dati contenuti nel piano di riequilibrio, sullandamento nel triennio 2010/2012 delle riscossioni di competenza dei tributi propri e dei proventi a servizi a domanda individuale. Poich i dati in questione sono incompleti (tra i tributi considerata solo la TARSU), si ritiene necessario estendere lanalisi ad altri tributi, atteso che le considerazioni che ne derivano assumono rilevanza ai fini della valutazione di attendibilit delle proiezioni che il Comune ha formulato per il decennio 2013/2022 nella parte del piano dedicata alle misure di riequilibrio economico finanziario. Per il 2012 sono presi in considerazione i dati pubblicati sul sistema SIRTEL e non quelli riportati nel piano (predisposto prima dellapprovazione del rendiconto della gestione 2012).TRIBUTI LOCALI E SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE AnnoAccertamentiRiscossioni% riscossioni accertamenti201013.237.828,0712.564.709,1694,92201113.247.648,4411.191.363,6084,482012 201036.480.987,3130.050.807,3182,3719.585.108,137.706.288,3839,35201115.446.391,427.676.361,6549,702012 201023.853.413,818.787.529,5636,848.800.008,057.805.932,0688,7020118.828.000,067.882.929,3089,292012 201015.789.976,883.848.146,2224,371.476.318,13600.877,0540,702011938.940,00702.173,0074,782012 20101.029.375,30876.374,0885,141.677.236,00639.536,5738,1320112.417.682,70996.266,4441,212012 20101.730.349,35943.994,4254,5664.161,7161.821,7196,35201180.672,9880.672,98100,002012 201064.494,2762.228,2796,4915.613.816,926.157.543,4639,44201115.847.768,275.007.458,5531,602012 201022.772.480,255.736.808,3325,1993.261,9575.240,3780,68201183.554,1481.135,9297,112012 201054.768,4652.833,3096,47204.095,42111.629,0054,69Proventi strutture sportive2011160.721,05128.763,3880,12Proventi mense scolastiche2012 2010163.440,04 222.421,1559.541,53 205.634,7236,43 92,45ICI/IMUTARSUAddizionale IRPEFTOSAPImposta sulla pubblicitDiritti sulle pubbliche affissioniProventi dell'acquedotto comunaleProventi asili nido26su 27. 201188,91149.426,9289,1329.064,0527.250,1793,7648.001,1710.136,1221,122012 201084.167,441.603,041,90389.697,9780.667,6920,702011214.999,17138.865,6764,592012Proventi manifestazioni teatrali e spettacoli165.009,95167.658,382011Proventi e diritti dei mercati185.602,172012 2010277.999,8011.946,504,30Fonti: piano di riequilibrio; SIRTEL.Ancora pi modeste sono state, nel triennio 2010/2012, le percentuali delle riscossioni in conto residui delle entrate correnti totali. Come risulta evidente dalla lettura della tabella che segue, le percentuali pi basse hanno interessato in tutto il triennio i titoli I e III e, nel 2012, anche il titolo II (dal 66,59 del 2011 al 28,66 per cento del 2012).RISCOSSIONI IN CONTO RESIDUI DELLE ENTRATE CORRENTI TitoloAnnoResidui conservatiRiscossioni residui% riscossioni su residui conservati2010Totale entrate correnti1,839.237.509,1514,8491.757.700,3214.700.078,4216,0234.740.634,8518.448.987,5053,10201128.415.029,5818.922.198,0166,5922.041.570,486.317.011,1228,6698.504.150,838.698.864,808,832011112.913.069,598.874.855,657,862012 2010Entrate Extratributarie - Titolo III2.236.709,3362.262.242,492012 2010Entrate da contributi e trasferimenti - Titolo II122.365.492,942011 2012 2010Entrate Tributarie - Titolo I139.452.730,034.515.762,643,24255.610.278,6229.384.561,6311,502011203.590.341,6637.034.562,8118,1925.532.852,1810,082012 253.252.000,83 Fonte: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali)Per quanto concerne infine le riscossioni a titolo di recupero evasione, si evidenzia che il paragrafo dedicato, allinterno del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, alla capacit di riscossione nel triennio risulta incompleto proprio perch privo di qualsiasi informazione in merito. A tale carenza si cercato di sopperire utilizzando i dati raccolti nei questionari compilati dallOrgano di revisione dellEnte ai sensi dellart.1, commi 166 e seguenti della legge 266/2005 e quelli pubblicati sul Sistema SIRTEL, cui si aggiungono i dati comunicati dallEnte e dal Collegio dei Revisori nelle note del 30 dicembre 2013. In sede di analisi del rendiconto degli esercizi 2011 e 2010 stata rilevata una modesta capacit dellEnte di recuperare effettivamente risorse attraverso il contrasto allevasione tributaria: 1.nel 2011 sono stati accertati complessivamente euro 21.938.176,42 (euro 12.195.674,00 da recupero evasione ICI; euro 861.285,76 da recupero evasione 27 28. TOSAP;euro8.881.216,66darecuperoevasioneTARSU)eriscossi,limitatamente alla TARSU, euro 24.592,00 pari allo 0,11 per cento dellaccertato; 2.altrettanto modesta era stata lentit delle riscossioni di competenza realizzate nel 2010 (euro 104.921,57 a fronte di un accertamento complessivo di euro 1.455.158,82).Per quanto concerne lesercizio 2012, i dati pubblicati su Sistema SIRTEL dimostrano che a fronte di accertamenti per complessivi euro 17.219.470,41 (euro 1.000.964,00 per imposta sulla pubblicit-recupero coatto; euro 6.778.151,00 per ICI - recupero evasione; euro 523.196,00 per TOSAP - recupero evasione; euro 8.917.159,41 per TARSU evasione) sono stati riscossi appena 91.901,33 (euro 39.017,47 da recupero ICI ed euro 52.875,36 da recupero TARSU). Altrettanto modeste sono state le riscossioni in conto residui: a fronte di residui conservati per euro 37.936.131,26 (recupero imposta sulla pubblicit, ICIAP, ICI, TOSAP e TARSU) sono stati riscossi euro 616.487,90 (1,63 per cento). Analisi sugli equilibri di bilancio di parte corrente e di parte capitale. Dal 2010 al 2012 (v. tabella seguente) il confronto tra gli accertamenti dei primi tre titoli dellentrata e gli impegni del titolo I, sommati alle spese impegnate per rimborso prestiti, evidenzia un saldo positivo, nel 2012 in notevole aumento rispetto allanno precedente (+ euro 14.458.099,71) a causa del forte incremento delle entrate correnti (+ euro 13.756.632,93). In realt, come gi visto al paragrafo precedente, nel 2012 le entrate correnti sono state incassate, in conto competenza, in misura pari al 47,32 per cento (euro 95.707.836,72) degli importi accertati.EQUILIBRIO DI PARTE CORRENTE Anno 2010Quota capitale ammortamento mutui obbligazionari (Titolo III, int. 03 e 04) (C)eDifferenza di parte corrente (D= A-B-C)202.265.958,24174.990.596,10173.815.685,7611.040.977,3112.251.270,3312.724.713,8926.800.689,20prestitiAnno 2012188.509.325,31153.600.117,63Spese correnti Titolo I (B)Anno 2011191.441.784,14Entrate correnti Titoli I-II-III (A)1.267.458,8815.725.558,59Utilizzo avanzo di amministrazione applicato alla spesa corrente/copertura disavanzo (E) Entrate diverse destinate a spese correnti (contributo per permesso di costruire) (F)1.680.802,40Entrate correnti destinate a spese di investimento (proventi da sanzioni per violazione codice della strada) (G)502.349,80Saldo di parte corrente al netto delle variazioni (H= D+F-G)2.445.911,48EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE Totale entrate titoli IV e V cat.2,3 e 4 (I)70.862.243,0522.219.095,15Spese titolo II (L)67.924.726,3213.877.110,0994.873.417,18Differenza di parte capitale (M= I-L)2.937.516,738.341.985,0669.579.237,93Entrate correnti destinate a spese di investimento (proventi da sanzioni per violazione codice della strada) (N)502.349,8028164.452.655,11 29. Entrate titolo IV destinate a spese correnti (contributo 1.680.802,40 per permesso di costruire) (O) Saldo di parte capitale al netto delle variazioni (P= 2.937.516,73 7.163.532,46 69.579.237,93 M+N-O) Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali); questionario sul rendiconto 2011.Inoltre, un ruolo significativo per il raggiungimento del prescritto equilibrio di (mera) competenza hanno assunto le entrate correnti aventi carattere non ripetitivo (recupero evasione tributaria, sanzioni al codice della strada e, nel 2011, entrate per eventi calamitosi), cui si aggiunge la quota (75%) del contributo per permesso di costruire che, stando a quanto riportato nelle relazioni dellOrgano di revisione sui rendiconti 2010/2011, stata destinata a spese correnti. Per quanto concerne, in particolare, lesercizio 2011, a fronte di entrate una tantum pari ad euro 31.140.251,28 (contributo permesso di costruire: euro 1.680.802,40; recupero evasione tributaria: euro 21.938.176,42; entrate per eventi calamitosi: euro 342.997,20; sanzioni al codice della strada: euro 7.178.275,26 6), sono state segnalate dallEnte nella nota di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero dellInterno, spese di analoga natura per complessivi euro 10.962.439,69. Considerato che le sanzioni per violazioni al codice della strada, come emerge dalla tabella che precede, risultano destinate a spese di investimento per euro 502.349,80, pu evincersi che nel 2011 la parte prevalente delle entrate una tantum (euro 19.675.461,79) stata destinata alla spesa corrente ordinaria. Analoga situazione si ripropone per il 2012: le controdeduzioni pervenute il 30 dicembre 2013 hanno evidenziato consistenti entrate straordinarie, pari ad euro 24.213.020,61 7. Per converso, lammontare delle spese correnti di carattere non ripetitivo (euro 9.545.979,94) risulta di gran lunga inferiore rispetto alle entrate di analoga natura. Tale situazione che, attesa laleatoriet delle entrate straordinarie, profila rischi anche per i futuri equilibri di bilancio, risulta aggravata dalla gi esaminata modesta capacit dellEnte di realizzare le entrate. Nel rinviare alle considerazioni contenute nel paragrafo precedente quanto alle riscossioni e al recupero evasione tributaria, si soggiunge che per le sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della strada nel 2011 sono stati accertati in conto competenza euro 7.433.467,63 e riscossi euro 2.263.249,66, mentre nel 2012 sono stati accertati euro 5.164.928,51 e riscossi euro 1.500.510,61. Le informazioni riferite dallEnte nella nota prot. n. 50539/2013 hanno confermato lesistenza, al 31.12.2012, di basse percentuali di riscossione degli accertamenti di competenza 2011 delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del codice della6Limporto al netto delle somme che, secondo quanto riferito dallEnte nella nota prot. n. 50539/2013, sono relative al rilascio copie atti (euro 23.037,97) e alle spese postali di notifica (euro 231.354,40). 7 Per i proventi delle concessioni edilizie, pari a complessivi euro 2.438.162,25, stata considerata soltanto la quota (euro 1.828.621,69) destinata al finanziamento della spesa corrente.29 30. strada (31,70%) e, soprattutto, del recupero evasione ICI (3,06%) e del recupero evasione TARSU (2,34%). N la Commissione Straordinaria, n il Collegio dei revisori hanno riscontrato la richiesta istruttoria della Sezione volta a conoscere gli importi ancora da riscuotere (alla data del 17 dicembre 2013) per ciascuno degli esercizi 2010/2011/2012. Passando allequilibrio di parte capitale, si ribadisce la necessit di tener conto della modesta capacit di riscossione delle entrate del titolo IV, che, in base ai dati pubblicati sul sistema SIRTEL, nel 2012 (19,23 per cento), risulta in netto peggioramento rispetto allanno precedente (59,83 per cento). Risultato di amministrazione. Il triennio 2010/2012 stato caratterizzato, a differenza degli esercizi precedenti, da un consistentedisavanzodiamministrazione,primairresponsabilmenterimastocontabilmente sommerso e quindi venuto finalmente alla luce a seguito dellispezione condotta dal MEF. Quanto allesercizio 2010, il notevole ritardo con cui il rendiconto della gestione stato approvato (deliberazione consiliare n.24 del 10 luglio 2012) ha impedito lapplicazione del disavanzo accertato (euro 118.462.284,82, importo diverso da quello ricostruito dagli Ispettori MEF in - euro 169.050.295,00) al bilancio di previsione per lanno 2011 (artt. 188 e 193 del TUEL) nonch ladozione dei necessari provvedimenti di ripiano in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio. Anche il disavanzo di amministrazione dellesercizio 2011, quantificato dallEnte in euro 107.927.658,08, non stato ripianato con le modalit indicate dallart.193 del TUEL. A tale importo lEnte pervenuto detraendo dal disavanzo accertato nel rendiconto 2010 il saldo positivo della gestione residui (euro 925.182,71) ed il saldo positivo della gestione di competenza (euro 9.609.443,94), saldo, questultimo, sulla cui veridicit la Sezione ha espresso motivata censura nella deliberazione n.309/2012 (cui si rinvia). Nel piano di riequilibrio il disavanzo di amministrazione 2012 derivante dalla gestione dei residui stato quantificato in euro 110.918.044,99, importo corrispondente a quello accertato successivamente con lapprovazione del rendiconto della gestione. Tuttavia, come meglio si vedr nel paragrafo seguente, perplessit sulla attendibilit di tale quantificazione sorgono, oltre che avuto riguardo a quanto gi accertato sul dato di provenienza relativo al 2010 (v. delibera n. 309/2012), in particolare dallanalisi dellelenco dei residui attivi stralciati in occasione dellapprovazione del predetto rendiconto e dallesame dellindebitamento fuori bilancio. Analisi anzianit dei residui. Le pi volte ricordate difficolt di riscossione delle entrate, sia in conto competenza sia in conto residui, hanno determinato nel corso del tempo un considerevole accumulo di 30 31. residui attivi. Si gi analizzata la capacit di realizzazione (V. Analisi della capacit di riscossione nel triennio), nel triennio 2010/2012, dei residui attivi di parte corrente. Anche per i residui attivi di parte capitale si rilevano modeste percentuali di incasso, riportate nella tabella seguente.CAPACITA DI REALIZZO DEI RESIDUI ATTIVI DI PARTE CAPITALE TitoloAnnoResidui conservatiRiscossioni residui% riscossioni su accertamenti2010232.362.952,4125.439.275,7310,952011253.920.880,2121.618.109,378,512012 2010238.712.980,8132.484.989,2013,61110.234.423,7811.835.457,2010,74201195.650.655,5234.846.009,9436,432012 201061.204.645,583.580.343,485,85342.597.376,1937.274.732,9310,882011349.571.535,7356.464.119,3116,152012 299.917.626,39 Fonti: SIRTEL (Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali).36.065.332,6812,03Entrate da alienazioni, trasferimenti riscossione crediti - Titolo IVdiEntrate da accensioni di prestiti - Titolo VTotale entrate in conto capitalecapitaleeNel piano di riequilibrio la Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria ha attestato che i dirigenti dei settori hanno provveduto ad effettuare la ricognizione straordinaria dei residui attivi e passivi ed ha prodotto lelenco delle determinazioni (n.17) che, a tal fine, sono state adottate nel mese di gennaio 2013. Con la nota prot. n. 159837/2013 di risposta alla terza richiesta istruttoria del Ministero dellInterno, la Commissione Straordinaria ha riferito che con le motivate determinazioni di seguito indicate i dirigenti dei settori hanno effettuato il riaccertamento dei residui attiviepassivialladatadel31.12.2012edhaintegratolelencazionedelledeterminazioni in questione con quattro ulteriori atti (Settore Avvocatura Civica n. 16/2013; Settore Finanze e Tributi n. 1/2013; Settore Organizzazione e Risorse Umane n. 15/2013; UPI Trasformazione Urbana n. 7/2013) omettendo, al contempo, di includere nella nuova elencazione una determinazione citata invece nel piano di riequilibrio (UPI n.1/2013). Alla predetta nota non sono tuttavia state allegate le determinazioni dirigenziali in base alle quali avvenuto il riaccertamento. Delle determinazioni elencate risultano pervenute in data 30 dicembre 2013 soltanto la determinazione del dirigente del Settore Qualit Ambientale n. 7 del 25.01.2013 e la determinazione del dirigente del Settore Patrimonio n. 1 del 15.01.2013. La lettura della seconda determinazione citata fa sorgere delle perplessit sulle motivazioni del riaccertamento, in ragione di quanto attestato nelle premesse, che si 31 32. riporta testualmente: Rilevate le ragioni giustificative del mantenimento dei residui nascenti della gestione es. 2012 e precedenti, con riguardo esclusivo alle partite inerenti la gestione ordinaria delle attivit di settore, restando per converso sottratte al riaccertamento in oggetto le partite creditori e le correlate partite debitorie inerenti la gestione di lavori od opere pubbliche, che presuppongono il possesso della specifica competenza tecnica prescritta dal codice dei contratti pubblici, di cui il dirigente disponentecarente,risultandopiuttostoinpossessodiunaprofessionalitesclusivamente giuridico-amministrativa. Il riaccertamento effettuato ha comportato lo stralcio di residui attivi per complessivi euro 100.911.729,76, importo che si rinviene nel conto del bilancio dellesercizio 2012. Emerge dunque che lEnte, pi che aver provveduto alla revisione straordinaria imposta dallart. 243 bis comma 8 lett. e), ha semmai effettuato il riaccertamento ordinario (verosimilmente in quanto il tempo della stesura del piano sostanzialmente coinciso con quello di riaccertamento ordinario dei residui), cui tenuto annualmente ogni ente locale prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi (art.228, comma 3, del TUEL). Si riportano di seguito gli esiti dellanalisi di anzianit dei predetti residui (escluso il titolo VI), effettuata sulla base dei dati forniti dallEnte: pu osservarsi che una discreta una quota (31,14 per cento, pari a euro 179.362.109,73) dei residui attivi totali (euro 576.004.495,26) risale al 2007 ed esercizi precedenti.ANZIANITA' DEI RESIDUI ATTIVI2007 e precedentiTitolo I20082009201020112012Totaleresidui vetusti su totale titolo18.085.277,099.546.898,136.850.275,6711.402.269,4428.807.571,0956.188.317,97130.880.609,3913,82Titolo II164.361,88641.030,00321.395,024.014.278,036.851.483,3610.530.316,5522.522.864,840,73Titolo III40.469.604,877.604.950,4411.104.289,5624.513.650,5532.032.285,4839.839.489,00155.564.269,9026,01Totale residui di parte corrente58.719.243,8417.792.878,5 718.275.960,2 539.930.198,0 267.691.339,9 3106.558.123,5 2308.967.744,1 319,00Titolo IV88.033.689,831.602.984,005.244.139,0634.137.786,682.949.066,3478.750.408,43210.718.074,3441,78Titolo V32.609.176,0615.191.084,477.019.292,451.331.683,77167.440,040,0056.318.676,7957,90Totale residui attivi179.362.109,7334.586.947,0 430.539.391,7 675.399.668,4 770.807.846,3 1185.308.531,9 5576.004.495,2 631,14Fo