"Costruire Capacità Aministrativa Integrata" - Formez Pa

AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nella programmazione degli interventi 2007-2013 la Commissioneeuropea ha ritenuto che il deficit di capacità istituzionale per leregioni dell’Obiettivo Convergenza, pur se parzialmente colmato

con gli interventi realizzati nel periodo 2000-2006, rappresentava ancorauna criticità cui dedicare impegno e attenzione.Alla Capacità Istituzionale è stato dedicato un Asse specifico sia nei POnazionali (FSE e FESR) che in quelli regionali (PO FSE) con l’obiettivo di“rafforzare le competenze tecniche e di governo delle amministrazioni edegli enti attuatori per migliorare l’efficacia della programmazione e laqualità degli interventi e per fornire servizi migliori alla cittadinanza”.Il Dipartimento della Funzione Pubblica è l’organismo intermedio perl’attuazione dell’Asse Capacità Istituzionale per entrambi i Piani OperativiNazionali e la sua azione risulta rafforzata dalla riforma della PA, avviatacon la L. 15/2009 e il D.Lgs. 150/2009, che richiede a tutte leamministrazioni di monitorare e migliorare le loro performance. FormezPA, come già per il precedente ciclo di programmazione, è il principaleattuatore degli interventi promossi dal DFP e rappresenta un puntodi riferimento per tutte le amministrazioni – centrali, regionali e locali –coinvolte nell’attuazione dei programmi operativi.L’approccio perseguito da Formez PA, prevede interventi basati su dueprincipi complementari e convergenti. Alcune Azioni nascono dal basso, dauna lettura dei singoli, specifici contesti, e attraverso processi successivi dimodellizzazione e “de-contestualizzazione” consentono di portare a sistemaquello che i contesti hanno prodotto. Così facendo, l’Azione di Sistema“restituisce” ai territori le proprie esperienze, attribuendo loro valore aggiuntoe consentendone riusabilità e diffusione. Altre Azioni, di converso, nasconocon una visibilità dall’alto, meno impegnata nella gestione del quotidiano epiù aperta alla ricerca, all’esperienza di nicchia o di “frontiera”.Il modello proposto, quindi, viene immediatamente offerto ai territoriper la sperimentazione, perché siano i territori a consentirne di apprezzareil valore e l’utilità, e a dare concretezza ai modelli e corpo alle ricerche, oltreche a decretarne l’utilizzabilità. In questo caso l’Azione di Sistema “ritorna”al centro che potrà dunque avviarne la diffusione su più ampia scala. Questa collana si inserisce a pieno titolo nello spirito delle Azioni di Sistemadal momento che nasce per dare sia una maggiore diffusione ai risultati deiprogetti realizzati dal Formez PA, sia maggiore organicità alle Azioni,attraverso una riflessione e un dibattito sulle stesse, sulle opportunitàe modalità di trasferimento di modelli efficaci e di buone pratichetra amministrazioni.

Marco VillaniDirettore Generale Formez PAA

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Formez PA

33COSTRUIRE CAPACITÀAMMINISTRATIVAINTEGRATAAttrezzare la P.A.per programmaree gestire i Fondi Strutturalinella strategia Europa 2020

F o r m e z P A • A r e a C o m u n i c a z i o n e e S e r v i z i a l c i t t a d i n o

Il ruolo del Dipartimento della Funzione PubblicaLa politica regionale di coesione economica e sociale dell’Unione Europea risponde all’esigenza di rilanciarelo sviluppo delle zone più deboli dell’Unione e ridurre le disparità di sviluppo tra le regioni attraverso ilrafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale. Dei numerosi cicli di programmazione finora at-tivati, quella attualmente in corso è la programmazione 2007-2013. La politica regionale e di coesione viene definita strutturale perché si prefigge di rimuovere quegli ostacoli dinatura non contingente connessi all’incapacità di adeguamento delle strutture locali ai mutamenti del contestoeconomico e sociale comunitario, attraverso risorse finanziarie stanziate dal Bilancio dell’UE per realizzare gliinterventi di coesione.Nell’attuale ciclo di programmazione i Fondi Strutturali sono:• il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), istituito nel 1975. Esso finanzia la realizzazione di infra-

strutture e investimenti produttivi generatori di occupazione a favore in particolare delle imprese; • il Fondo sociale europeo (FSE), istituito nel 1958. Favorisce l’inserimento professionale dei disoccupati e

delle categorie sociali meno favorite finanziando in particolare azioni di formazione.Gli obiettivi sulla politica di coesione per il periodo 2007-2013 sono:• Obiettivo “Convergenza” - mira ad accelerare il processo di convergenza degli Stati membri e delle regioni

meno sviluppate dell’UE attraverso il miglioramento delle condizioni di crescita e di occupazione. Le Re-gioni italiane che vi rientrano sono Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia.

• Obiettivo “Competitività regionale e occupazione” - mira ad anticipare i cambiamenti economici e sociali, apromuovere l’innovazione, l’imprenditorialità, la tutela dell’ambiente e lo sviluppo di mercati del lavoro.Per l’Italia vi rientrano tutte le Regioni non appartenenti all’Ob. Convergenza.

• Obiettivo “Cooperazione territoriale europea” - mira a migliorare la cooperazione a livello transfrontaliero,transnazionale e interregionale nei settori riguardanti lo sviluppo urbano, rurale e costiero, lo sviluppo del-le relazioni economiche e la messa in rete delle piccole e delle medie imprese (PMI).

In base al Quadro Strategico Nazionale (QSN), elaborato da ogni stato membro, è stata definita la strategia darealizzare attraverso i Programmi operativi (PO) nazionali, regionali e interregionali, declinata in priorità. LaPriorità 10 è dedicata alla - Governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed efficaci.Il Programma Operativo Nazionale “Governance e Azioni di Sistema”(FSE) 2007-2013 (PON-GAS), adottatodalla Commissione Europea con Decisione del 21 novembre 2007, ha l’obiettivo generale di supportare la ca-pacità istituzionale e di governo delle politiche per il conseguimento degli obiettivi europei di Long Life Lear-ning (LLL), occupazione, innovazione, formazione e qualità del lavoro nell’ambito dell’Obiettivo “Convergen-za”. Come stabilito dal QSN, l’Autorità di Gestione (AdG) del PON GAS è il Ministero del Lavoro e delle Poli-tiche Sociali - Direzione generale per le politiche per l’orientamento e la formazione – Div III, che ha indivi-duato il Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) quale Organismo Intermedio (OI) per lo svolgimento deicompiti dell’AdG e per l’attuazione degli Obiettivi specifici dell’Asse E - Capacità Istituzionale – e di un Obiet-tivo specifico dell’Asse G – Assistenza tecnica- del PON GAS.Nello specifico l’Asse E “Capacità Istituzionale” del PON GAS persegue l’obiettivo globale di “promuovere erafforzare le competenze della Pubblica Amministrazione”, articolando la finalità generale all’interno di cin-que Obiettivi specifici. All’interno dell’Obiettivo specifico 5.1 “Accrescere l’innovazione, l’efficacia e la trasparenza dell’Azione Pub-blica” - Linea 1 Sostegno all’innovazione dei modelli organizzativi per la gestione unitaria dei programmi ope-rativi - rientra il progetto “COMPETENZE IN RETE”. La finalità del progetto è stata quella di supportare le Re-gioni dell’Obiettivo Convergenza nella definizione di assetti organizzativi e modalità operative efficaci per l’at-tuazione dei PO 2007-2013, da condividere con gli OI (in primo luogo le Province) e i beneficiari (in primo luo-go i Comuni), rafforzando le competenze dei diversi livelli istituzionali, in particolare del livello sub-regionale,al fine di qualificare le azioni di programmazione, gestione e valutazione degli interventi cofinanziati, e di in-durre miglioramenti permanenti nei sistemi della formazione, del lavoro e dell’istruzione, che sono quelli prio-ritariamente interessati dagli Assi dei POR FSE. In particolare, il progetto ha inteso favorire la creazione e il con-solidamento di una rete di relazioni tra amministrazioni pubbliche coinvolte a vario titolo nella programmazio-ne e attuazione degli interventi strutturali, al fine di favorire il confronto e lo scambio di informazioni ed espe-rienze sui temi di interesse diffuso e l’avvio di comunità professionali e tematiche in presenza e on line.

Programma Operativo PON “Governance e Azioni di Sistema”, Asse E “Capacità Istituzionale”

Progetto COMPETENZE IN RETE (cod. progetto: UFFPA/GAS/1/FSE/5.1/2010/001)

Fonte di Finanziamento Cofinanziato dal Fondo Sociale Europeo; PON “Governance e Azioni di Sistema”(FSE) 2007-2013 [IT051PO006].

Autorità di Gestione Direzione Generale per le Politiche per le Politiche Attive e Passive del Lavoro, exDirezione Generale per le politiche per l’orientamento e la formazione, DivisioneIII - del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali

Organismo intermedio Dipartimento della Funzione Pubblica

Destinatari Regioni, Province, Comuni, Partenariato socio-economico

Ente attuatore FORMEZ PA – Centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamen-to delle P.A. Responsabile del progetto: Anna GammaldiTesto a cura di: Marco Ruffino e Paola MainettiHa collaborato: Patrizia SorbiniOrganizzazione editoriale: Vincenza D’Elia, Paola Pezzuto

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Premessa

La nuova stagione dei Fondi Strutturali è un appuntamento strategico per ilnostro Paese. Specie in un periodo di acuta crisi economica, l’impiego ocula-to e tempestivo delle risorse comunitarie è un importante parametro di effi-cienza per la P.A. locale e centrale.

Dobbiamo quindi, tutti insieme, compiere un salto di qualità e moltiplicareil nostro impegno. Del resto, gli indirizzi della programmazione dei FondiStrutturali 2014-2020 mettono in evidenza l’orientamento verso un modelloinnovativo, caratterizzato da elementi quali la necessità di una forte integra-zione fra le voci di spesa, l’importanza del ricorso a nuovi strumenti finanzia-ri, le clausole di condizionalità, l’evoluzione del sistema di monitoraggio evalutazione.

In particolare, integrazione e condizionalità pongono gravosi impegni incapo alle nazioni dell’Unione e ai loro uffici responsabili della programma-zione e della progettazione. Dimostrano che il cuore dell’approccio dellaCommissione Europea si basa oggi su una maggiore complessità degli obietti-vi e quindi sulla ricerca di concretezza e di coerenza fra strategia e strutturadella P.A.

Questo approccio apre diversi fronti di lavoro, sulla base dei quali è neces-sario improntare le politiche di affiancamento e supporto alle amministrazio-ni regionali, al fine di rafforzarne la capacità di raggiungere gli obiettivi dicrescita fissati dalla strategia “Europa 2020”.

Formez PA negli ultimi vent’anni ha maturato un’esperienza notevole sulletematiche della capacity building, avendo agito con continuità, attraversonumerosi progetti, per la crescita della qualità dell’azione amministrativa siaa livello centrale, sia a livello regionale e locale. I cardini di questa visionesono essenzialmente due: semplificazione e trasparenza.

In tale quadro, il progetto Competenze in Rete ha operato per costruire un“ponte” fra attualità e prospettive future. Come avrebbe detto Piero Calaman-

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drei, abbiamo messo gli occhiali con le lenti da miope proprio per massimiz-zare la nostra capacità di guardare lontano. Da una parte, infatti, si è lavora-to per qualificare la capacità di attuazione degli interventi cofinanziati daiPO FSE e FESR in essere, dall’altra si è avviato un lavoro per una gestionecondivisa e vincente dei nuovi Fondi da parte delle Regioni.

Davanti a noi ci sono obiettivi ambiziosi, decisivi per lo sviluppo dei territo-ri. Ma siamo convinti che una leale collaborazione fra gli attori coinvolti, uni-ta a valori come accorta gestione, competenza e specializzazione, permette-ranno ad un grande Paese quale l’Italia, fra i padri dell’Europa, di vincere lasfida di una programmazione e di una spesa razionali ed efficienti.

Marco VillaniDirettore Generale Formez PA

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INDICE

INTRODUZIONE 13di Anna Gammaldi

CAPITOLO 1Fra spending review e nuovi Fondi Strutturali:la “condizione intermedia” della P.A.e il ruolo della capacity building 19

CAPITOLO 2Programmare e gestire nel nuovo contesto:elementi per qualificare l’azione della P.A. 271. Produrre valore con risorse limitate: la strada della

creazione di economie da esternalità positiva 292. Il riferimento dell’integrazione nei nuovi Fondi

Strutturali: l’orientamento verso unaprogrammazione complessa e interdipendente 34

3. Forme di governance per gestire la complessità 484. Condizionalità ex ante: alcuni nessi con

la qualificazione delle amministrazioni 545. La Pubblica Amministrazione di fronte al governo

delle interdipendenze 56

CAPITOLO 3Vedere insieme gli alberi e la foresta:costruire capacità di integrazione per risponderealle nuove esigenze di programmazione 591. Alberi e foresta: gli elementi singoli e il quadro

complessivo 612. Organizzare l’integrazione: la rete come forma

“necessaria ed ausiliaria” della P.A. 673. Pensare alla specializzazione in termini di

integrazione: verso un assetto amministrativoefficiente e flessibile 76

4. Un caso di progettazione organizzativa“propedeutica” all’integrazione 80

11INTRODUZIONE

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Il progetto “Competenze in Rete”1 – realizzato nel periodo 2010-2012, conl’obiettivo di supportare le Regioni dell’Obiettivo Convergenza nella defini-zione di assetti organizzativi e modalità operative efficaci per l’attuazione deiProgrammi Operativi (PO) 2007-2013, da condividere con gli Organismi In-termedi (OI) e i beneficiari, rafforzando le competenze dei diversi livelli isti-tuzionali – si è caratterizzato per un modello centrato sull’adattamento dellerisposte alle esigenze, fra loro significativamente diversificate, dei singolicontesti di intervento. Ciò facendo ricorso ad un impianto metodologico co-mune, basato su alcuni princìpi forti, inscritti nella “tradizione” degli inter-venti Formez PA a sostegno della capacità istituzionale: attivazione e raffor-zamento dei destinatari attraverso la co-costruzione ed il trasferimento di me-todi e strumenti; valorizzazione e sviluppo del capitale relazionale, all’inter-no e fra le amministrazioni coinvolte; supporto alla qualificazione dei proces-si locali di problem setting & solving; sviluppo delle opportunità di apprendi-mento individuale ed organizzativo.

Fin dalla programmazione 1994-1999 il Formez (dal 25 gennaio 2010 For-mez PA) è stato chiamato – insieme ad altri soggetti, istituzionali e privati – aprogettare e gestire azioni di supporto alla crescita delle amministrazioni, aquell’epoca nell’ambito di un apposito Programma definito PASS2 che, per laprima volta offriva, attraverso il Fondo Sociale Europeo (FSE), la possibilità di

1 Il progetto è finanziato nell’ambito del Programma Operativo Governance e Azioni di Sistema(FSE) 2007-2013 - Obiettivo 1 - Convergenza [IT051PO006].

2 Il Programma PASS (Pubbliche Amministrazione per lo Sviluppo del Sud) è un’iniziativa fi-nanziata dal Fondo Sociale Europeo nel periodo di programmazione 1994-1999 e rientra nelSottoprogramma “Formazione Funzionari della Pubblica Amministrazione” nell’ambito delProgramma Operativo 940022/I/1 a titolarità del Ministero del Lavoro. Il Programma, nato con lo specifico obiettivo di migliorare la capacità di utilizzo dei FondiStrutturali da parte delle pubbliche amministrazioni delle Regioni rientranti nell’Obiettivo 1,si è progressivamente trasformato in uno strumento di sostegno al più generale processo diriforma della Pubblica Amministrazione.

Introduzionedi Anna Gammaldi

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interventi a vocazione strettamente formativa destinati al personale delle pub-bliche amministrazioni. Il Formez fu allora impegnato in numerosi interventi“puntuali” a vantaggio di singole amministrazioni delle Regioni del Sud, rea-lizzando attività che, accanto a modalità classiche di formazione, consentiro-no già prime azioni di scambio/gemellaggio con amministrazioni del CentroNord, partendo da candidature delle stesse amministrazioni rispetto a fabbi-sogni spesso più “percepiti” che effettivamente espressi in modo strutturato econsapevole. Da quella prima esperienza, il Formez derivò una forte consape-volezza circa la necessità di “allargare lo sguardo”, verso un approccio semprepiù organico ed integrato alla Pubblica Amministrazione (P.A.).

Muovendo dalla formazione su specifiche competenze, tese soprattutto adarricchire il bagaglio dei singoli individui, appariva progressivamente chiarocome fosse opportuno agire a livello dei sistemi organizzativi entro cui lecompetenze erano effettivamente espresse. E, al contempo, come fosse neces-sario strutturare maggiormente gli interventi in una logica “glocale”, in mododa incidere sia là ove le esigenze erano manifeste, sia a livello di sistema– nelle implicazioni più generali degli aspetti puntuali – in modo da suppor-tare processi di crescita più generalizzati, favorendo in tal modo la sostenibi-lità e la sedimentazione delle innovazioni introdotte.

Da queste prime esperienze, nella programmazione 2000-2006 il Formez haavviato la realizzazione di attività nettamente “di sistema” rivolte al governoed all’attuazione dei processi di riforma, verificandone le potenzialità con leamministrazioni impegnate nell’ambito dei nuovi Programmi Operativi cofi-nanziati. La programmazione 2000-2006 è stata in particolare caratterizzatadalla presenza di una misura destinata a favorire la crescita e l’adeguamentodelle competenze della Pubblica Amministrazione, presente tanto nei Pro-grammi Operativi delle Regioni del Centro Nord, quanto in quelle meridiona-li3. Seppure declinate in modo diverso, tali misure costituivano, in entrambi icasi, una novità assoluta nel panorama del FSE, che identificava nei pubblicidipendenti un target significativo cui indirizzare attività di sostegno e di for-mazione. All’epoca, la presenza di misure dedicate era inoltre inserita in unquadro nazionale che vedeva accresciuta la sensibilità dell’attore pubblicoverso la formazione, tradotta in crescita degli interventi, dei partecipanti edelle ore erogate pro capite. Ciò ha portato all’allargamento della platea deidestinatari delle attività, includendo i collaboratori, il personale part-time equello a tempo determinato. Tra le amministrazioni beneficiarie degli inter-

INTRODUZIONE

3 Nei POR Obiettivo 3 la Misura era la D.2, mentre nei POR Obiettivo 1 era la 3.9/3.10.

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venti hanno iniziato ad essere presenti – oltre alle Regioni – le Province, i Co-muni e le Comunità montane.

A fronte di risultati d’insieme abbastanza soddisfacenti, le Azioni di Siste-ma finalizzate a supportare la Pubblica Amministrazione hanno rivestito unavalenza strategica anche nella programmazione dei Fondi Strutturali 2007-2013, tra le cui priorità spicca la capacity building. Senza entrare nel detta-glio, appare evidente come il Quadro Strategico Nazionale (QSN) sia pervasoda una grande attenzione verso l’efficienza e l’efficacia della P.A., nella strate-gia di sviluppo di politiche e interventi volti a massimizzare, quantitativa-mente e soprattutto qualitativamente, le opportunità, finanziarie e attuative,della nuova programmazione. In coerenza con tale esigenza Formez PA, suimpulso del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), già a partire daprogetti come Tirocini e Stage, CHORUS e da ultimo Competenze in Rete, èstato impegnato in attività di rafforzamento delle capacità di azione della P.A.e delle competenze del suo personale interno, attraverso un approccio opera-tivo fondato sulla messa in rete delle conoscenze, sulla condivisione dellecompetenze e sullo scambio delle pratiche. L’approccio di rete è stato ulte-riormente valorizzato mediante la creazione e l’implementazione di una com-munity on line di progetto, all’interno della quale il personale delle P.A. de-stinatarie degli interventi potesse attivare modalità continuative di scambio econfronto a supporto delle attività in presenza, o anche al di là di esse.

In Competenze in Rete, la compresenza di un nucleo metodologico integra-to e di una elevata varietà dei contesti di azione ha portato ad un insieme direalizzazioni “unitarie, ma non univoche”, base naturale per svolgere – a fineattività – una riflessione di più ampio respiro. Favorisce questa possibilitàanche il particolare momento, segnato dalle azioni di governo rivolte all’effi-cientamento ed alla trasparenza della Pubblica Amministrazione, come dagliimpatti della crisi economica, anche nei termini della conseguente contrazio-ne e revisione della spesa pubblica.

La prospettiva adottata in questo volume, si inscrive nettamente nella logi-ca dei nuovi Fondi Strutturali, in coerenza ed a supporto della strategia Eu-ropa 2020. Si intende leggere gli esiti di quanto fin qui realizzato come risor-sa per porre in campo, nel periodo intercorrente fra il termine dell’attualeprogrammazione e l’avvio della successiva, azioni rivolte a rafforzare in mo-do specifico le capacità amministrative in coerenza con le innovazioni intro-dotte dal nuovo dettato comunitario. Due orientamenti appaiono in questosenso rilevanti: mantenere la continuità logica ed operativa delle azioni dicapacity building e svolgere, per quanto possibile, un’azione “anticipatoria”

INTRODUZIONE

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verso le amministrazioni, interagendo – per lo specifico della capacità istitu-zionale – già nella fase di predisposizione dei nuovi Programmi Operativisostenuti dai Fondi Strutturali. Si tratta di coniugare “costanza di presidio”ed “evoluzione dell’approccio”. Le difficoltà proprie dello sviluppo di qual-siasi organizzazione, al di là delle peculiarità proprie dei soggetti pubblici,rendono necessaria un’azione continua, rivolta a sostenere l’evoluzione deifondamentali di struttura, processi, competenze e comportamenti. Al con-tempo, i nuovi Regolamenti sui Fondi Strutturali pongono alle amministra-zioni pubbliche ed al più ampio novero degli stakeholder nuove condizionidi programmazione ed esecuzione, che impattano direttamente sulle capa-cità richieste.

L’orientamento è verso una logica di più stretta integrazione fra Fondi, inparticolare il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e il FSE, in mododa rendere possibile una maggiore produzione di valore, a fronte del volumedi risorse disponibili. Particolare valenza assumono in questo scenario la di-mensione territoriale e i processi di governance con le partnership locali. Aciò si aggiunge la ben maggior rilevanza, rispetto al passato, delle misure dicondizionalità ex ante richieste dalla Commissione Europea agli Stati e alleRegioni, con particolare riferimento alla messa in conformità ai requisiti exante di dotazione normativa e di presidio strategico. La previsione, nei nuoviRegolamenti, della possibilità di finanziare azioni di capacity building indi-pendentemente dal livello di sviluppo delle Regioni fa inoltre comprenderel’importanza attribuita dalla Commissione allo sviluppo delle amministrazio-ni, in coerenza e in attuazione dell’obiettivo 11 “Rafforzare la capacità istitu-zionale e promuovere un’amministrazione pubblica efficiente” della strategiaEuropa 2020.

Questa pubblicazione cerca di tracciare un quadro prospettico dei cambia-menti attesi, fornendo alcune indicazioni di metodo e processo sulla messain campo delle opportune azioni di rafforzamento della capacità istituziona-le, conseguente alla nuova programmazione dei Fondi Strutturali. Nella pri-ma parte si propone un breve inquadramento dell’attuale condizione dellaPubblica Amministrazione, propedeutico a definire le linee del nuovo impe-gno per la costruzione di capacità. Il secondo capitolo è interamente dedicatoalle esigenze di programmazione e gestione poste dai riferimenti dell’integra-zione fra Fondi, della governance e delle misure di condizionalità della nuo-va programmazione. Si introducono in questa sede anche alcuni concetti teo-rici utili a meglio inquadrare il significato degli orientamenti comunitari, an-che alla luce dell’effetto combinato delle politiche di riduzione della spesa e

INTRODUZIONE

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di efficientamento perseguite dall’Esecutivo. Nel terzo capitolo si procedecon la trasposizione di tali vincoli/opportunità in caratteristiche di modelloorganizzativo e di competenze proprie delle amministrazioni impegnate, condiversi ruoli, nel processo di governo delle policies strutturali. Il passaggiodagli aspetti strategici alle indicazioni di forma consente, da ultimo, di af-frontare da una ulteriore angolatura il tema chiave della “amministrazione arete”, già al centro di molte azioni di sviluppo di capacità svolte negli ultimianni. La pubblicazione si conclude con una breve riflessione sull’opportunitàdi far evolvere il modello di approccio alla capacity building, rafforzandolonella sua integrazione con i processi di definizione delle policies.

INTRODUZIONE

19CAPITOLO 1

FRA SPENDING REVIEWE NUOVI FONDISTRUTTURALI:LA “CONDIZIONEINTERMEDIA” DELLA P.A.E IL RUOLO DELLACAPACITY BUILDING

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Parlare oggi dello sviluppo di struttura, processi e risorse della Pub-blica Amministrazione appare per molti aspetti un atto scontato. Dapiù di due decenni il tema è largamente presente in una pluralità diambiti: il dibattito politico, l’evoluzione normativa, l’elaborazione ac-cademica, la consulenza di direzione, il vasto insieme di progetti e pra-tiche sviluppate a differenti livelli istituzionali. Può dunque sembrarescontato e superfluo dedicare ulteriore attenzione al cambiamento del-la P.A.: una continua evocazione del termine rischierebbe anzi di ri-chiamare alla mente le “grida” di manzoniana memoria, la cui reitera-zione – in forme sempre più severe – era involontaria testimonianzadella inefficacia dell’azione di governo di cui esse avrebbero dovuto es-sere strumento. In realtà, negli ultimi venti anni la P.A. ha percorso unirreversibile processo evolutivo, ma al contempo – e con salienza anco-ra maggiore – è venuto a modificarsi il contesto di azione in cui essaopera, soprattutto nel rapporto fra bisogni, vincoli e risorse disponibili.

Seppur con diversa accentuazione, anche la letteratura internazionalein materia di Pubblica Amministrazione4 legge l’Italia come caso dinew public management, comparabile con i processi avvenuti nella“classica amministrazione continentale europea”. L’attenzione criticadi chi osserva il Paese dall’esterno è posta sulla messa in atto dei pro-cessi di decentramento, la previsione di strumenti di programmazione,misurazione e valutazione delle performance, la trasparenza dell’azio-ne amministrativa e lo sviluppo dell’efficienza. Pur nelle differenze,non è in questo senso difficile rintracciare una continuità di fondo fra leriforme Bassanini degli anni ’90 e le recenti normative della riformaBrunetta, in primis il D.lgs. 150/2009 in materia di ottimizzazione della

4 Ci si riferisce in particolare a Natalini e Stolfi (2012), Natalini (2010), Kuhlmann(2010), Ongaro e Valotti (2008) richiamati in bibliografia.

FRA SPENDING REVIEW E NUOVI FONDI STRUTTURALI

Negli ultimi20 annila PubblicaAmministrazioneè statainteressata dauna irreversibileevoluzione...

...attraverso laprogressivaattuazione diprocessi didecentramento,semplificazione,programmazione,misurazione evalutazione delleperformance.

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produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pub-bliche amministrazioni e il D.lgs. 235/2010 “Codice dell’amministra-zione digitale”. Il focus comune è la ridefinizione del rapporto fra pro-cesso amministrativo e logica di azione organizzativa: agire sulla secon-da è condizione essenziale per poter qualificare le modalità di program-mazione e gestione, nella garanzia della correttezza dei procedimenti enella semplificazione delle relazioni con i cittadini e le imprese.

Lo stato reale dell’evoluzione dei modelli di gestione della cosapubblica sconta ovviamente una significativa dipendenza dalla storiaorganizzativa delle diverse amministrazioni: si tratta di un quadro che– unitario nella sua impostazione di fondo – resta assai articolato intermini di effettiva implementazione dei nuovi riferimenti. Ci si po-trebbe dunque limitare a vedere gli interventi di capacity building, so-prattutto in ambito FSE, come una componente essenzialmente rivoltaa dare risposta ad esigenze territorialmente specifiche, “confinate” inun preciso spazio. La focalizzazione sulle regioni in ritardo di svilup-po conforterebbe facilmente tale lettura. Si tratta però di una interpre-tazione poco strategica, soprattutto in una prospettiva di medio termi-ne. In parallelo all’azione di riforma, la Pubblica Amministrazione èinfatti oggi interessata da un insieme di nuove variabili che impattanodirettamente sulla logica organizzativa, richiedendone una ulterioreevoluzione strutturale. Impatti che si presentano severi tanto per isoggetti “in ritardo”, quanto per quelli in posizione di eccellenza rela-tiva. Un esempio evidente è il portato degli interventi finalizzati allariduzione della spesa pubblica conseguenti agli impegni di bilancioassunti a livello comunitario, di cui al D.L. 78/2010 ed alle normesuccessive, rivolti a conseguire gli obiettivi di finanza pubblica delDocumento di Programmazione economico-finanziaria per gli anni2010-2013. La netta riduzione delle risorse disponibili, che coincidecon una crescita dei bisogni a cui dare risposta, pone nuove esigenzedi ridefinizione dell’agire amministrativo. Si tratta, anche per i sog-getti virtuosi, di dover “fare di più con meno risorse”, obiettivo perse-guibile solo attraverso una “reingegnerizzazione” del ciclo di pro-grammazione/attuazione/controllo, più profonda del “semplice” gua-dagno di efficienza, in sé non sufficiente a compensare la riduzionedelle risorse. La dimensione “vocativa” delle riforme della PubblicaAmministrazione fino a qui perseguita trova oggi sul suo camminouna più forte dimensione “pragmatica” del bisogno, che rende inevi-


La diffusaesigenza di

dare risposta anuovi problemi

pone peròoggi ulteriori,

rilevantiesigenze disviluppo.

La riduzionedelle risorsedisponibili

coincide conuna fase dicrescita deibisogni...

…che richiedel’“evoluzionediscontinua”

della capacitàdi program-mazione edattuazione

delle politichepubbliche.

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tabile un profondo ripensamento del ruolo e dei funzionamenti deisoggetti pubblici nei confronti del complessivo ambiente in cui essioperano. La spending review è un potente e profondo fattore di cam-biamento, ma non è in sé portatrice di un proprio modello organizza-tivo di riferimento. È questa una novità essenziale per affrontare sualtre basi il tema della capacity building. Un esempio tratto diretta-mente dall’ultima Relazione al Parlamento sullo stato della PubblicaAmministrazione può meglio porre in luce il tema. L’articolo 6 delD.L. 78/2010, al comma 13 afferma che “a decorrere dall’anno 2011 laspesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche […] per atti-vità esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 percento della spesa sostenuta nell’anno 2009”. Il valore della spesa perla formazione sarà pertanto destinato a ridursi negli anni futuri. Vienedunque ad indebolirsi, per tutte le amministrazioni, il nesso direttofra i processi “vocativi” di sviluppo organizzativo e la tipica leva diqualificazione ed evoluzione delle risorse umane, attraverso l’azionesulle competenze professionali. Così letta, la spending review sembraporsi in contraddizione con l’implementazione dei modelli di newpublic management. In realtà, la contraddizione vien meno nel mo-mento in cui si pongono in discussione i modi con cui si definisce erealizza la policy formativa e, più ampiamente, si conducono i proces-si di cambiamento. Come si è detto, la riduzione delle risorse non èportatrice in sé di un nuovo modello organizzativo, ma ne stimola au-tomaticamente la necessità, come condizione strutturale di lavoro.Ciò che muta è il livello a cui va posto il tema del cambiamento: un“salto” nei processi di problem setting, problem solving e decisionmaking che interessa l’insieme dei soggetti che gestiscono la cosapubblica. È in questa prospettiva che le azioni di capacity buildingmutano di significato. Per tornare all’esempio, il citato Rapporto alParlamento osserva come “nella prospettiva di una progressiva dimi-nuzione delle risorse per la formazione, diventano ancora più strate-gici i programmi per il rafforzamento della capacità istituzionale […]con il finanziamento dei Fondi Strutturali”, con esplicito riferimento,per l’attuale programmazione al PON Governance e Azioni di Sistemaed al PON Assistenza Tecnica. Analogo ragionamento vale ovviamen-te a livello di Programmi Operativi Regionali.

Vista in una prospettiva anche di breve termine, l’attuale PubblicaAmministrazione appare, dunque, essere in una “condizione inter-


Nascono cosìnuovi bisogni diqualificazionedei processie deifunzionamenti,affrontabiliattraverso ilrafforzamentodella capacitybuildingsostenuta dainuovi FondiStrutturali2014-2020...

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media”, fra cambiamento agito e necessità di ridisegnare un maggiorprofilo di coerenza con l’ambiente sociale, economico ed istituziona-le in rapido divenire. Tale stato non solo giustifica la necessità dimantenere alto l’impegno per l’ulteriore sviluppo dei funzionamenti,ma introduce alcune novità, richiedendo un certo riorientamento delmodo con cui concepire e realizzare le azioni di costruzione di capa-cità. Tutto ciò guardando non solo ai soggetti attualmente in ObiettivoConvergenza, direttamente beneficiari (assieme a quelli in condizionedi phasing-out) dell’asse “Capacità Istituzionale” del FSE, ma in ge-nerale all’insieme delle istituzioni interessate dalla nuova program-mazione dei Fondi Strutturali, nella prospettiva “orientante” dellastrategia Europa 2020. In essa, con ben maggior forza che nel quadrodi Lisbona, “rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un’am-ministrazione pubblica efficiente” costituisce uno degli 11 obiettivitematici, indicando in modo esplicito il nesso fra politiche economi-che e sociali (i restanti dieci obiettivi) e qualità dell’azione dei sogget-ti pubblici che ne devono garantire la definizione e l’attuazione. L’a-deguamento della capacità delle amministrazioni è, così, visto comeuna condizione necessaria per esprimere il governo degli interventi.Ancor più significativo è il rapporto fra questo obiettivo tematico e lascala territoriale: la possibilità di finanziare con il FSE il “rafforza-mento delle capacità delle parti interessate che operano nei settoridell’occupazione, dell’istruzione e delle politiche sociali; patti setto-riali e territoriali di mobilitazione per una riforma a livello nazionale,regionale e locale”5 non è vincolata al livello di sviluppo socio-eco-nomico dell’ambito di intervento. Lo è invece l’altra priorità6, che siapplica all’insieme del territorio degli Stati membri che possiedonoalmeno una regione NUTS di livello 2 in ritardo di sviluppo, o sonoammissibili al sostegno del Fondo di Coesione. Anche in questo casopiù delimitato, si osserva attenzione alla possibile generalizzazione o,per lo meno, alla maggior estensione degli interventi in capacity buil-ding anche in regioni non in ritardo di sviluppo, secondo un princi-


5 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al Fondo So-ciale Europeo e che abroga il Regolamento (CE) n. 1081/2006, Bruxelles, 6.10.2011COM(2011) 607 definitivo, Art. 3, comma 1 lettera d).

6 Investimento nella capacità istituzionale e nell’efficacia delle amministrazioni pubbli-che e dei servizi pubblici nell’ottica delle riforme, di una migliore regolamentazione edi una buona governance.

…anche nelleregioni

non in ritardodi sviluppo o in

transizione.

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pio di “integrazione a rete”, alla scala del sistema-Paese, su cui siavrà modo di tornare.

Più in generale, come si vedrà in dettaglio nel prosieguo del testo, ilrapporto organico fra nuovi Fondi Strutturali e strategia Europa 2020 èdi per sé portatore di rilevanti effetti sul processo di programmazione,attuazione e controllo posto in capo alle amministrazioni titolari. Daun lato l’azione europea è rivolta a garantire il rispetto di un ampio in-sieme di vincoli di condizionalità ex ante, richiedendo alle ammini-strazioni titolari, nei nuovi Programmi Operativi, un effettivo e misura-bile adeguamento dell’assetto normativo e di attuazione, pena la nonutilizzabilità delle risorse strutturali. Dall’altro, il rafforzamento delnesso fra la finalizzazione dei Fondi e il loro contributo agli obiettivi diEuropa 2020 presuppone un modus operandi delle amministrazioni(non solo a livello di Autorità di Gestione) fortemente rivolto all’inte-grazione fra obiettivi e risorse. Da una logica di programmazione “som-mativa” (tante azioni viste in modo puntuale) si cerca di passare ad unapproccio di natura “matriciale”, dove ad ogni intervento è richiestauna capacità di produrre valore anche “lateralmente”, attraverso laqualificazione delle sue modalità di definizione ed attuazione. Il tuttoaccompagnato da forti riferimenti alla semplificazione dei processi digestione. Altrimenti detto, anche i nuovi Fondi Strutturali sono, poten-zialmente, un forte generatore di cambiamento dei funzionamenti del-le pubbliche amministrazioni, richiedendo un adeguamento non solo“di facciata” dell’organizzazione, dalla quale ci si attende una (inedita)capacità di coniugare integrazione (e dunque maggiori relazioni tra-sversali all’ordinaria divisione per funzioni) ed efficienza (e dunquevelocità di gestione del ciclo programmazione/gestione/controllo). Sesi considera, in tempo di crisi, il contributo essenziale dei Fondi Strut-turali all’attuazione delle politiche pubbliche ordinarie, si comprendecome tutto ciò non sia un dato accessorio.

La tesi che si sostiene in questo contributo al dibattito ha dunque uncarattere generale: vi è un diffuso interesse a riflettere attorno ad alcuninuovi riferimenti di struttura e di funzionamento della Pubblica Am-ministrazione, al di là delle specificità dei territori su cui essa agisce, lestesse ovviamente da tener sempre e comunque in stretto conto. La plu-ralità dei fattori sopra introdotti apre una nuova fase della costruzionedi capacità della P.A.: più ampia nei soggetti interessati, più complessaed innovativa nei riferimenti, coerente ma “evolutiva” rispetto al cam-


A loro volta, leregole deinuovi FondiStrutturalirichiedonoalla P.A. unamaggiorecapacità diprogramma-zione edattuazione...

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mino verso il new public management fino a qui compiuto. Una costru-zione di capacità amministrativa integrata.

Pochi mesi ci separano dalla definizione dei Programmi Operativiche costituiranno il nuovo Contratto di Partenariato fra Italia e Com-missione Europea; è una fase cruciale non solo dal punto di vista dellaacquisizione “quantitativa” delle risorse, ma – soprattutto – per l’istitu-zione delle condizioni che ne consentano un efficiente ed efficace uti-lizzo. La qualificazione della logica di programmazione, così come lapresa in carico non solo “doveristica” delle condizionalità ex ante, pos-sono fare una effettiva differenza della capacità di attuazione, in unoscenario di medio termine. È in questa prospettiva che va visto l’inve-stimento in capacità istituzionale, per il periodo 2014-2020 come nellafase di transizione dalla vecchia alla nuova programmazione.

…già apartire dalla

predisposizionedei nuovi

ProgrammiOperativi FESR

e FSE.

27CAPITOLO 2

PROGRAMMAREE GESTIRE NEL NUOVOCONTESTO: ELEMENTI PERQUALIFICARE L’AZIONEDELLA P.A.

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1. Produrre valore con risorse limitate: la strada dellacreazione di economie da esternalità positiva

Al di là del facile ed un po’ irritante gioco di parole, “fare più conmeno” appare essere sempre più un’esigenza reale, non solo della Pub-blica Amministrazione. La risposta a questa necessità non si esauriscenella semplice ricerca di una maggiore efficienza “puntuale” dei singo-li aspetti attuativi di una policy. Il “di più” atteso non è riducibile allamera somma dei guadagni marginali ottenibili da una migliore gestionedei vari fattori in gioco. Ricercare efficienza è ovviamente sempre ne-cessario, ma si rivela – in uno scenario di risorse scarse e bisogni increscita – non sufficiente, ove non contraddittorio. Il valore complessi-vamente prodotto da una politica pubblica è molto sensibile all’equili-brio fra produzione e ridistribuzione di risorse. Un equilibrio difficilegià in generale, visto che i due termini facilmente si contrappongono.Produrre in modo significativo, ottenendo effetti rilevanti, implica il ri-spetto del principio di concentrazione delle risorse che, come noto,costituisce un cardine della programmazione dei Fondi comunitari.Maggiore è la concentrazione su pochi obiettivi salienti, minore tendead essere la possibilità di ridistribuzione sulla generale platea dei bene-ficiari potenziali. Sopra un certo limite, il costo derivante dalle asim-metrie distributive può vanificare o seriamente ridurre i benefici deri-vanti dalla massimizzazione della produzione di valore. In un contestodi crisi, la tensione fra queste due istanze può divenire critica, se af-frontata in una semplice logica puntuale. Da un lato, la minor disponi-bilità di mezzi determina una immediata contrazione della estensione“orizzontale” delle politiche (si raggiungono meno beneficiari); dall’al-tro, la condizione di crisi aumenta il fronte dei bisogni, in senso quan-titativo (si accresce il numero dei potenziali richiedenti) e qualitativo (i

La necessità diprodurremaggiorvalore conrisorselimitate...

...richiede unmaggiorequilibrio fraconcentrazionee ridistribuzionedelle risorse...

PROGRAMMARE E GESTIRE NEL NUOVO CONTESTO

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problemi assumono maggiore profondità e varietà). Detto nei terminidelle scienze politiche, si arriva ben presto al noto problema del rap-porto fra eguaglianza/merito ed equità, ovvero fra efficienza della pro-duzione ed efficacia della ridistribuzione. Per usare le parole di un im-portante sociologo francese “quando la vita sociale assomiglia al ‘giocodella sedia mancante’ non si discute più del numero di sedie, ma dellapossibilità di sedersi su quelle che restano e dell’imparzialità dell’arbi-tro”7. Dove l’arbitro, nel nostro caso, è la Pubblica Amministrazionenell’esercizio del proprio processo di policy. In condizioni difficili, èpossibile che si inneschi un processo di consumo del capitale sociale edella legittimazione delle istituzioni (soprattutto in termini di ricono-scimento di autorevolezza e fiducia verso l’amministrazione), che re-troagisce negativamente sull’intero problema, rendendone sempre piùcritico il governo.

L’esigenza di “fare più con meno” nasce dalla necessità di affrontarequesta situazione senza poter agire sulla dotazione di risorse disponibi-li. Un approccio rilevante (anche se non necessariamente risolutivo) èmodificare la logica di programmazione, passando da una modalità diallocazione puntuale ad una più complessa ricerca di benefici di siste-ma. Per provare a rendere comprensibile questa espressione, è utile de-dicare poche righe al concetto di economia da esternalità positiva. In-tendiamo ai nostri fini con tale termine l’influenzamento che l’attua-zione di una politica “puntuale” può determinare su un’altra politica,senza che quest’ultima “paghi un prezzo” pari o maggiore del beneficioricevuto8. Un esempio classico di economia da esternalità è relativo aduna prestazione di servizi musicali: un signore paga un violinista pereseguire un brano di proprio interesse; poco più in là, un altro signoregode gratuitamente dell’esecuzione, senza che per ciò sia alterata laqualità di ascolto del committente. A parità di costo, l’utilità comples-


7 Dubet (2010), pag. 48.8 Nello spirito di questa pubblicazione, il riferimento ai concetti di economia da esterna-

lità, di rete e di costo di transazione è funzionale ad affrontare in modo sistemico alcu-ni aspetti della programmazione delle risorse pubbliche, ponendo attenzione alla qua-lificazione dello spazio entro cui le diverse politiche (co)agiscono. Non sono voluta-mente presi in conto gli aspetti originari della teoria “neoistituzionalista” dell’impresa,né le possibili conseguenze nel rapporto fra istituzioni e mercati. Per approfondimentiin questa direzione si vedano le opere fondamentali di Ronald H. Coase e di OlivierWilliamson (entrambi premi Nobel per l’economia) riportate in bibliografia.

…sul quale sigioca in modo

rilevante lapercezione del

ruolo svoltodalla Pubblica

Amministrazione.

Occorrepassare ad una

program-mazione che

ricerchi beneficidi sistema,creando

esternalitàpositive...

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siva è in questo caso maggiore di quella propria della prestazione“strettamente” relativa al soggetto che paga. Ovviamente la creazionedi economie da esternalità positiva è soggetta a diversi limiti. Per torna-re al semplice esempio, due condizioni necessarie sono: i) che il branomusicale piaccia anche all’ascoltatore “laterale” e ii) che l’esecuzioneavvenga in un periodo temporale coerente con le sue esigenze. Un belconcerto in piena notte, con l’impossibilità per l’ascoltatore involonta-rio di “sottrarsi” a tale esperienza, genererebbe immediatamente unaeconomia da esternalità negativa: la buona musica diverrebbe distur-bante rumore. Come si vede dall’esempio, pensare in termini di ester-nalità significa interrogarsi sugli effetti che una determinata azioneha/può avere su soggetti terzi, attraverso l’ambiente comune in cui èsvolta. Ove si riescano a concepire e ad attuare policies che influenza-no positivamente il proprio contesto, determinando vantaggi per attoriad essa “laterali” (ovvero non beneficiari “primi”), senza che si riduca-no efficienza ed efficacia nel raggiungimento dei propri obiettivi, sirealizza l’idea di “fare più con meno”.

Come si vedrà nei paragrafi successivi, il concetto ora abbozzato si ri-vela importante nell’interpretazione dei nuovi Regolamenti dei FondiStrutturali, fortemente segnati dal riferimento dell’integrazione fra risor-se, obiettivi e territori. Un secondo esempio può essere propedeutico adaffrontare questo tema. Si supponga di realizzare una politica di incenti-vazione alla produzione di energie rinnovabili, che preveda la conces-sione di contributi finanziari a chi investe nell’adozione di particolari“tecnologie verdi” innovative. Nella prospettiva della esternalità, si trat-ta di ipotizzare ex ante quali economie ulteriori (ovvero “altre” rispettoa quelle propriamente energetiche) è possibile ottenere, adottando ade-guate modalità di programmazione ed attuazione. Il ricorso alla nuovatecnologia non è un atto neutro per il contesto in cui essa avviene. Lamaggior domanda (in ragione dell’incentivazione economica all’acqui-sto) determina una maggiore opportunità di sviluppo della produzione,commercializzazione, installazione e manutenzione dei beni in oggetto,che può utilmente essere “intercettata”, come risorsa potenziale, dallepolitiche rivolte allo sviluppo del sistema produttivo territoriale. Senzaimmaginare alcuna violazione dei princìpi sulla concorrenza, né ipotiz-zare modelli di sviluppo particolarmente autoreferenziali, si tratta di va-lutare quanto l’incentivazione di un comportamento della domandapossa essere occasione per rafforzare una politica dell’offerta (e dunque


...soprattuttocome chiaveper interpretarei nuovi FondiStrutturali2014-2020.

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della produzione di beni e servizi), in questo caso parte della (ri)qualifi-cazione di un dispositivo produttivo (una economia locale, magari inte-ressata da fenomeni recessivi). Una risorsa “laterale” di una più genera-le politica industriale. Un ambito in cui l’esternalità positiva è facilmen-te intuibile è quello della politica formativa. La programmazione dell’of-ferta di formazione richiede, fra l’altro, di disporre di informazioni circai bisogni e gli ambiti di spendita delle qualificazioni, in modo da orien-tare i comportamenti delle agenzie formative (evitando l’istituzione diforti autoreferenzialità) e dei potenziali beneficiari. Definire a monte lepossibili relazioni fra politiche di investimento in risorse materiali e po-litiche di investimento in risorse umane è un modo per generare un in-sieme di economie mutuamente rilevanti. Al di là delle dichiarazioni diprincipio, esse si rendono possibili nel momento in cui ogni decisoreassume, il più possibile ex ante, comportamenti che favoriscono l’istitu-zione delle altrui politiche, senza per questo gravarsi di oneri e vincolinon propri. La condivisione delle informazioni e l’adozione di modalitàdi coordinamento aperto possono essere due semplici comportamentifavorevoli allo scopo. Per approfondire l’esempio, lo studio di fattibilitàche ha portato alla scelta di sostenere quel determinato tipo di tecnolo-gia innovativa, può essere da subito acquisito come base per la defini-zione dei probabili contenuti minimi di conoscenza e competenza deifuturi tecnici, da formare attraverso una opportuna offerta formativa. Ol-tre ad orientare i comportamenti delle agenzie, lo standard così definitoridurrà i costi dei procedimenti amministrativi, agevolando e rendendopiù “oggettiva” la valutazione delle proposte. Infine, la maggior coeren-za e trasparenza delle certificazioni in esito alla formazione possono es-sere adottate, a costo nullo, come un criterio di premialità per chi richie-de un contributo all’adozione della tecnologia innovativa, potendo cosìdimostrare in modo affidabile la consistenza dei requisiti professionaliottimali posseduti, utili al fine di un più veloce ritorno dell’investimen-to. In questo esempio “didattico”, l’approfondimento delle opportunitàdi interdipendenza fra le politiche crea maggior valore ad invarianzadella spesa, liberando opportunità latenti attraverso molteplici e reci-proche occasioni di integrazione. Proiettando questo esempio sul casodel suonatore di violino, l’atto importante sarebbe la scelta del commit-tente di “tenere la finestra aperta” (nell’ipotesi che ciò non gli sia mini-mamente di svantaggio) durante l’esecuzione del concerto. Una scelta(non l’esito della casualità) da compiere sicuramente ex ante.


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Per terminare la breve riflessione, è ancora utile segnalare come unaparte del valore delle economie da esternalità si renda meglio visibileassumendo una prospettiva controfattuale, ovvero chiedendosi cosasuccederebbe se esse non si istituissero. Se ad esempio la politica for-mativa, in assenza di informazione specifica, avesse provveduto ad al-locare tutte le sue risorse su altri obiettivi di sviluppo professionale, ladomanda indotta dalla politica energetica regionale (ma non program-mata) si trasformerebbe nella difficoltà di dare ad essa una risposta, conle conseguenze del caso. Al contrario, se la politica energetica regiona-le avesse assunto una mera dimensione strumentale (nell’idea che ilfattore chiave di successo è distribuire denari per acquistare tecnologie,al di là delle capacità di loro utilizzo), non vi sarebbe alcuna effettivaesternalità, con un peggioramento nel medio termine del ritorno del-l’investimento in conto capitale. Le economie da esternalità positivapossono anche essere spontanee, ma è più probabile che si manifestinoove il contesto agisca a loro favore. In sostanza, se lo spazio teorico del-la loro esistenza è molto ampio, dal punto di vista pratico esse si “libe-rano” se, a monte, si creano opportune condizioni di integrazione frapolitiche “puntuali”, senza che per questo nessuna di esse debba paga-re un prezzo maggiore del beneficio che da ciò deriva. Non si tratta disubordinare una politica alle necessità/convenienze di un’altra (ovveroripartire su qualcuno costi maggiori del beneficio ottenuto), ma di tro-vare modalità di realizzazione delle politiche che producano valorecreando opportunità per altre azioni, a loro volta positivamente retro-agenti sulle prime. Ad invarianza degli obiettivi, qualificare le moda-lità di realizzazione consente la creazione di effetti moltiplicatori deisingoli interventi, che vanno al di là del loro stretto ambito di azione.Ciò richiede di adottare una logica di programmazione della produzio-ne di beni e servizi pubblici di tipo “glocale”, ovvero ad un tempo“globale” (il livello di comprensione delle possibili economie da ester-nalità ed integrazione) e “locale” (l’autonomia dei responsabili dellesingole politiche). Adottare questo approccio richiede l’evoluzione del-le modalità di presa delle decisioni dal punto di vista informativo (suquali dati basare le scelte; come rilevare ed esprimere i bisogni), delladefinizione delle alternative (quali interdipendenze esistono fra le poli-tiche; quali modalità di attuazione possono rendersi disponibili in unapiù ampia prospettiva, non confinata nella stretta attuazione di unospecifico programma) e dei criteri di scelta (dove si colloca la conve-


Ciò richiedemodalità diredazione deinuovi POattente allerelazioni fraFondi, nelladimensioneterritoriale.

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nienza fra i benefici derivanti da un approccio integrato ed i possibilicosti a carico dei singoli interventi; dove inizia l’esternalità positiva).Tutto ciò è possibile se vi sono adeguate condizioni organizzative, pro-fessionali e culturali nelle amministrazioni, facilitanti l’istituzione e laconduzione dei processi a ciò necessari. Si ritorna per questa via allatesi anticipata nel primo capitolo della pubblicazione, ovvero l’impor-tanza di rivedere la capacity building in chiave di supporto all’inte-grazione interna e verso gli stakeholder delle pubbliche amministra-zioni.

Nei successivi paragrafi si proverà ad applicare ai nuovi Regolamentisui Fondi Strutturali comunitari quanto qui brevemente introdotto, inmodo da darne una lettura maggiormente sistemica (e “didattica”), ri-volta a mettere in evidenza le caratteristiche di capacità istituzionaleutili per adottare una logica di azione coerente con i riferimenti dellaproduzione di valore.

2. Il riferimento dell’integrazione nei nuovi FondiStrutturali: l’orientamento verso unaprogrammazione complessa e interdipendente

I nuovi Regolamenti relativi ai Fondi Strutturali di origine comunita-ria9 si presentano, per molteplici aspetti di sostanza, significativamentediversi da quelli che reggono l’attuale programmazione. Le disconti-nuità introdotte cercano di affrontare le criticità emerse dall’attuazionedella politica di coesione, con la finalità di rendere più incisivo l’usodelle risorse. In sostanziale sintonia con le proposte avanzate nel 2009dal Rapporto indipendente “Agenda per la riforma della politica dicoesione” (c.d. “Rapporto Barca”), la Commissione ha definito una po-licy basata in estrema sintesi su “la semplificazione dell’esecuzione,l’attenzione ai risultati e un maggiore ricorso alla condizionalità”. Inessa, l’importanza attribuita alle sinergie fra interventi dei singoli stru-menti strutturali è resa evidente già dalla scelta di articolare l’impiantonormativo in un Regolamento di natura generale, recante disposizioni


9 Qui e di seguito ci si riferisce ai più recenti testi in bozza delle proposte della Commis-sione, per le cui denominazioni formali si rimanda alla bibliografia posta a chiusuradel volume. Le riflessioni tengono già conto del testo di Regolamento recante disposi-zioni comuni fra Fondi emendato in data 11 settembre 2012.

I nuoviRegolamenti

dei FondiStrutturali

introduconorilevanti

innovazioni...

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comuni ai 5 Fondi Strutturali (FESR, FSE, Fondo di Coesione, FondoEuropeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale e Fondo Europeo per gli Affa-ri Marittimi e la Pesca), accompagnato dai singoli Regolamenti specificie dall’armonizzazione della politica agricola. Il quadro comune riguar-da i principi generali del sostegno, quali il partenariato, la governancea più livelli, la parità tra uomini e donne, la sostenibilità e la confor-mità al diritto applicabile dell’Unione e nazionale, la pianificazione eprogrammazione strategica, le disposizioni su condizionalità, verificadei risultati, modalità di sorveglianza, rendicontazione e valutazione,strumenti finanziari e sviluppo locale di tipo partecipativo, gestione econtrollo. Un ampio insieme di risorse normative, dunque, che coprel’intero processo di programmazione ed attuazione, favorendo – attra-verso l’uniformazione dei metodi e dei comportamenti – l’integrazionee la semplificazione amministrativa.

Ai fini della pubblicazione, è apparso opportuno dare una lettura(evidentemente parziale) della logica di programmazione, focalizzatain particolare sugli aspetti di integrazione fra Fondi. L’obiettivo è sup-portare l’evoluzione dell’approccio ai nuovi Programmi Operativi, conriferimento alla imminente fase redazionale e, in modo anticipato, conattenzione ai successivi impegni attuativi. Visto in modo sintetico, ilnuovo modello di programmazione dei Fondi Strutturali è caratterizza-to da almeno quattro aspetti cruciali:• il rafforzamento del processo, attraverso l’istituzione di una relazio-ne “direttiva” fra obiettivi tematici della strategia Europa 2020 eFondi: le azioni oggetto di finanziamento vanno definite esclusiva-mente, Fondo per Fondo, all’interno delle priorità identificate a livel-lo di Regolamenti per ogni singolo obiettivo tematico;

• il principio di concentrazione, il cui scopo è garantire una adeguatafocalizzazione delle risorse su poche priorità, “conduttrici” dell’inte-ra politica strutturale, in modo da evitare i rischi di dispersione;

• la rilevanza della dimensione territoriale, alle diverse scale di inter-vento, interpretata come ulteriore spazio di ricerca di integrazioni frai diversi strumenti;

• l’obbligo ad adempiere, a livello nazionale e regionale, ad un articola-to insieme di condizionalità ex ante, di natura macroeconomica(connesse al coordinamento delle politiche economiche degli Statimembri), e specifiche per singolo obiettivo tematico della strategiaEuropa 2020 (con riferimento alla presenza di quadri di programma-


...fra le qualila strettarelazione congli obiettividella strategiaEuropa 2020...

...lafocalizzazionedelle risorse...

...lo strettorapporto con ilterritorio...

...e la garanziadi efficienzaed efficaciadell’azioneistituzionale.

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zione strategica, assetti normativi e condizioni di efficienza ammini-strativa).

Si tratta dunque di un approccio molto più vincolante di quello pro-prio dell’attuale programmazione, che richiede un maggior presidio– anche nella successiva fase attuativa – dei processi di allocazione eduso delle risorse, con impatti diretti su strutture e processi organizzati-vi delle pubbliche amministrazioni, al loro interno, fra di esse e verso idiversi stakeholder interessati. La maggior presenza di vincoli non valetta in termini di “contraddizione” con l’obiettivo della semplificazio-ne amministrativa, ma come creazione di condizioni ad esso favorevo-li, attraverso la qualificazione dell’architettura complessiva della pro-grammazione. Al di là dell’assetto normativo, molto dipenderà dallemodalità con cui le amministrazioni daranno effettiva interpretazionealle nuove regole comunitarie. Per quanto corrette e cogenti, non sonole norme “in sé” a fare la qualità delle policies, ma quanto esse sianoadottate come risorse, assumendo il costo di una non trascurabile revi-sione delle modalità tradizionali di azione. Come si vedrà nel capitoloconclusivo, il tema di fondo proposto dall’evoluzione dei Fondi Strut-turali è in definitiva il livello di adesione al cambiamento (e di conse-guente azione) in seno alla P.A. e nell’ampio novero di stakeholdercomplessivamente chiamati a partecipare, in modo non rituale, al pro-cesso. In particolare, rispetto al tema dell’integrazione fra Fondi, è pos-sibile dare una risposta formalmente corretta ma non adeguata, nellasostanza, alle indicazioni della Commissione, mantenendo nei fatti lastorica separatezza fra FESR e FSE. Come non è impossibile superaretale limite strutturale solo a livello di “intenzioni” (ovvero nella reda-zione dei Programmi Operativi), esperendo poi a valle rilevantissimedifficoltà di attuazione integrata, in ragione degli eccessivi costi dicoordinamento fra le varie entità preposte a singoli interventi. Per evi-tare tali pericoli, favoriti (al di là delle stesse volontà) da una corposatradizione amministrativa di “specializzazione funzionale”, si tratta diinterrogarsi da subito sulle implicazioni organizzative della program-mazione integrata, come base per definire i possibili bisogni di raffor-zamento ed innovazione della capacità istituzionale. Un approcciodunque di tipo ex ante, coerente anche con la logica del rispetto dellecondizionalità richieste dai nuovi Regolamenti. Di seguito si inizia amettere a fuoco alcune caratteristiche derivanti dal “combinato-dispo-


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sto” degli aspetti salienti ora introdotti, in modo da anticipare le carat-teristiche attese di azione e comportamento.

Un primo effetto molto rilevante è l’implicito coordinamento fra Fon-di derivante dall’avere in comune, ognuno di essi, la medesima struttu-ra di obiettivi tematici della strategia Europa 202010. Come si legge nel-la proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio re-cante disposizioni comuni sui Fondi Strutturali11, “un ProgrammaOperativo è costituito da Assi prioritari. Un Asse prioritario riguardaun solo Fondo per una categoria di regioni e corrisponde […] a unobiettivo tematico e comprende una o più priorità di investimento ditale obiettivo tematico conformemente alle norme specifiche di ciascunFondo”. Nella figura 2.1 si propone una rappresentazione grafica diquesta regola. La struttura di programmazione che si disegna è di tipomatriciale: ogni Fondo “risponde” alla medesima articolazione diobiettivi tematici di Europa 2020, con riferimento ovviamente ad uncontributo ed a priorità differenti e specifiche. Integrando l’analisi delRegolamento “comune” con i due Regolamenti specifici, relativi rispet-tivamente al FESR ed al FSE (tavola sinottica 2.1), si ottiene la seguentelettura:• il FESR sostiene le priorità di tutti e 11 gli obiettivi tematici della

strategia Europa 2020, secondo un forte principio di concentrazione,attorno a “1. - rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l’innova-zione”, “3. - accrescere la competitività delle PMI” e “4. - sostenere ilpassaggio a un’economia a bassa emissione di carbonio in tutti i set-tori”. A quest’ultimo è inoltre garantita una particolare attenzione,anche per le regioni in ritardo di sviluppo;


10 Per ragioni di sintesi e focalizzazione sugli aspetti logico-modellistici della program-mazione, quanto di seguito esposto è riferito alle sole relazioni fra FESR e FSE, il ragio-namento assumendo comunque valore anche in rapporto agli altri Fondi ricompresinel Quadro Strategico Comune in adozione da parte della Commissione Europea.

11 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […]. Parte III - Titolo II – Programmazione. Capo I - Disposizioni generali suiFondi. Art. 87 - Contenuto e adozione dei Programmi Operativi nell’ambito dell’obiet-tivo “Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione”.

Tutto ciòdeterminaforti esigenze dicoordinamentofra Fondi...

...secondo unmodello “amatrice”specializzatoper Fondo.

Mentre il FESRpuò sosteneretutti gli obiettividi Europa2020...

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FIGURA 2.1

Rappresentazione dei rapporti fra obiettivi tematici Europa 2020,campo di azione e principio di concentrazione relativo a FESR e FSE

• il FSE è rivolto in modo diretto a 4 obiettivi tematici della strategia Eu-ropa 2020, sostenendo gli investimenti in “Promozione dell’occupa-zione e sostegno alla mobilità professionale”, “Istruzione, competenzee formazione permanente”, “Promozione dell’inclusione sociale e lottacontro la povertà” e “Rafforzamento della capacità istituzionale e diun’amministrazione pubblica efficace”. La duplice natura di strumen-to di sviluppo economico e sociale ha portato all’adozione di un prin-cipio generale di concentrazione a favore dell’obiettivo relativo all’in-clusione sociale, espresso dall’obbligo di destinare ad esso almeno il20% delle risorse complessive, a livello di Stato membro. Inoltre, l’ap-plicazione al FSE del principio di concentrazione richiede di operareuna scelta all’interno delle 18 priorità in cui si articolano i 4 obiettivitematici, allocando ad un massimo di quattro fra esse dal 60% all’80%delle risorse complessive, sulla base della tipologia di regione per gra-do di sviluppo. È importante osservare come il rapporto fra i due vin-coli sopra esposti non sia in sé contraddittorio, in quanto riferiti a duediverse scale di programmazione: il 20% destinato alle policies di in-

OBIETTIVITEMATICI

EUROPA 2020

Programma Operativo…

sostiene la priorità d’investimentosecondo il principio della concentrazione

a) nelle regioni più sviluppate e in transizione➛ almeno l’80% del totale delle risorse FESR a livello nazionale

è destinato agli obiettivi tematici 1, 3 e 4;➛ almeno il 20% del totale delle risorse FESR a livello nazionale

è destinato all’obiettivo tematico 4

b) nelle regioni meno sviluppate➛ almeno il 50% del totale delle risorse FESR a livello nazionale

è destinato agli obiettivi tematici 1, 3 e 4;➛ almeno il 6% del totale delle risorse FESR a livello nazionale

è destinato all’obiettivo tematico 4

“contribuisce” a questi obiettivi tematiciattraverso le priorità individuate

con riferimento agli obiettivi 8, 9, 10 e 11

“sostiene” le priorità di investimento relative a questi obiettivi tematicisecondo il principio della concentrazione:

a) in ciascuno Stato membro, almeno il 20% delle risorse totali del FSEè attribuito all’obiettivo tematico 9 “promuovere l’inclusione socialee combattere la povertà”

b) nelle regioni più sviluppate l’80% dei fondi destinati a ciascun POè concentrato su un massimo di 4 priorità

c) nelle regioni in transizione il 70% dei fondi è concentratosu un massimo di 4 priorità

d) nelle regioni in ritardo di sviluppo il 60% dei fondi è concentratosu un massimo di 4 priorità

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11articolato in strategia

distinti per Fondi,fra loro integrabili

fino al 5% per Asse…Assi prioritari…

azioni…

fra cui

con beneficiari…

destinatarifinali…

perognuno priorità di investimento

obiettivi specifici

indicatori di realizzazione

categorie di intervento…

il contributo dell’approccio integratoallo sviluppo territoriale…

i meccanismi volti a garantireil coordinamento tra i Fondi

FSE

FESR


...il FSE sirivolge in

modo direttoagli ultimi 4...

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clusione è relativo allo Stato membro, laddove la concentrazione perpriorità è verificata a livello di singolo Programma Operativo. Sonodunque possibili diverse articolazioni fra ratio sociale e ratio di svi-luppo economico, sulla base delle specificità dei singoli contesti diprogrammazione. Al contempo, la quadratura più opportuna, in termi-ni di allocazione “ottimale” delle risorse, richiede un confronto ed unaregolazione iterativa fra le diverse amministrazioni, soprattutto fra li-vello centrale e livello regionale. Anche questa va vista come una de-clinazione pratica del riferimento dell’integrazione;

• il ruolo del FSE rispetto agli altri obiettivi tematici (con l’esclusionedel n. 7 - Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare lestrozzature nelle principali infrastrutture di rete, esclusivamente dipertinenza del FESR) è di natura “indiretta”: esso è rivolto a “contri-buire” alla loro realizzazione, attraverso un’opportuna declinazionedelle azioni svolte nell’ambito delle proprie priorità. È un passaggioimportante, che rappresenta il tentativo di trovare un equilibrio avan-zato fra esigenze di concentrazione ed esigenze di complessivo soste-gno alla strategia Europa 2020. Si ritrova in nuce il tema delle econo-mie da esternalità positiva, con la conseguente necessaria adozionedi modalità di programmazione ed attuazione integrate ed interdi-pendenti fra Fondi. Si ritornerà a breve su questo punto;

• ancora per il FSE, è utile osservare come un Asse possa associare lepriorità di investimento di diversi obiettivi tematici, al fine di pro-muoverne il contributo ad altri Assi prioritari, in circostanze debita-mente giustificate. Il Regolamento specifico di Fondo consente, inol-tre, Assi prioritari per l’attuazione dell’innovazione sociale e dellacooperazione transnazionale, gettando un ponte fra vecchia e nuovaprogrammazione. È utile osservare come, in successivi documentiesegetici12, privi però di valore cogente, la Commissione abbia preci-


...contribuendoai restantimediantecreazione diesternalitàpositive.

12 Va sempre ricordato come l’attuale analisi sia svolta con riferimento a proposte di Re-golamenti, per quanto le stesse ufficiali. Non sorprenda dunque la necessità di un co-spicuo lavoro di interpretazione e messa a punto, anche da parte della Commissionestessa, stimolato e sollecitato dal progressivo avvio, in tutta Europa, del processo di de-finizione dei Programmi Operativi. La complessità intrinseca della materia, data anchedalla ricerca di un equilibrio fra le varie razionalità compresenti nella normazione, èinoltre in sé un potente attivatore di domanda esegetica. Un attento e costante monito-raggio del dibattito, ricorrendo al confronto fra pari (verso l’auspicabile creazione dicomunità di pratica) e ai diversi canali informali reperibili in Internet, è un eserciziodel tutto consigliabile.

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sato che l’innovazione sociale e la transnazionalità non siano in sépriorità di investimento, ma metodi di implementazione, che posso-no essere applicati a tutte le priorità di investimento indicate dal Re-golamento;

• infine, va ricordato come il FESR ed il FSE possano finanziare, “inmodo complementare ed entro un limite del 5% di finanziamentodell’Unione per ciascun Asse prioritario di un Programma Operativo,parte di un intervento i cui costi sono ammissibili al sostegno dell’al-tro Fondo sulla base delle norme in materia di ammissibilità applica-te a tale Fondo, a condizione che siano necessari per la buona esecu-zione dell’intervento e siano direttamente associati ad essa”13.

Come si è anticipato, per ogni obiettivo tematico i Regolamenti FESRe FSE indicano in modo prescrittivo le relative priorità attuative, costi-tuenti l’insieme di scelta su cui applicare, nelle modalità sintetizzate, ilprincipio di concentrazione. Nella tavola 2.1 si presenta in modo anali-tico tale articolazione, per dare maggior evidenza alla logica di integra-zione fra Fondi basata sul riferimento delle esternalità positive. Si assu-ma ad esempio la programmazione FSE:• ad un primo livello, si tratta di rispettare il vincolo di condizionalità

che, come detto, richiede di attribuire il 60-80% a quattro fra le vocidella colonna di destra della tavola, per le righe numerate da 8 a 11).Ipotizziamo di allocare il 20% delle risorse sulla priorità “iii) l’atti-vità autonoma, lo spirito imprenditoriale e la creazione di imprese”,in obiettivo tematico “Promuovere l’occupazione e sostenere la mobi-lità dei lavoratori”;

• si tratta ora di definire, al di là del livello di dettaglio, gli obiettivispecifici e le relative azioni che costituiscono parte dei contenuti ob-bligatori del Programma Operativo. A prescindere dalla ovvia neces-sità di mantenere la coerenza con il tema della creazione di impresa,diviene qui utile riferirsi al restante insieme di obiettivi tematici diEuropa 2020 oggetto di “sostegno” da parte del FSE, per gli aspettiprevisti (ovvero le voci della colonna di destra della tavola, comunialle righe numerate da 1 a 6), individuando i domìni ritenuti più con-facenti al contesto di intervento. A titolo di esempio si può immagi-


13 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […], Art. 88.

Ciò richiedeuna program-

mazione“congiunta”ed integrata

fra FESR e FSE...

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nare un orientamento delle azioni a sostegno dell’imprenditorialitàverso il commercio elettronico (obiettivo tematico 2), l’internaziona-lizzazione (obiettivo tematico 3), l’efficienza energetica e l’uso dell’e-nergia rinnovabile sia nelle infrastrutture pubbliche, sia nel settoredell’edilizia abitativa (obiettivo tematico 4). Ciò partendo tanto dal-l’analisi delle caratteristiche del contesto di intervento, quanto dallescelte di concentrazione operate nell’“adiacente” Programma Opera-tivo FESR;

• ad un ulteriore livello di iterazione, è possibile immaginare che que-sto esercizio non sia svolto a valle della quasi-definizione del PO delFESR (nell’idea di una relazione “subalterna” del FSE nei suoi con-fronti), ma sia esito di un approccio maggiormente “co-costruttivo”,avviato ex ante, in tempi utili a definire e valutare maggiori livelli diintegrazione interdipendente. Sempre restando nell’esempio, si puòconvenire a questo livello anticipato sull’utilità di ricorrere alla normaFSE che consente di associare in un unico Asse le priorità di investi-mento di diversi obiettivi tematici, laddove si rilevi l’esistenza di unaratio coerente con il campo applicativo del FESR. “Creazione di im-presa e sviluppo di qualifiche nell’ambito delle energie alternative”potrebbe essere un possibile esito della riflessione.

Un primo fondamentale elemento di integrazione è dunque la strut-tura “a matrice” determinata dal riferimento agli obiettivi tematici diEuropa 2020, che esprime una logica di coordinamento ed integrazionefra i Fondi Strutturali, pur lasciandoli liberi nelle rispettive scelte dipriorità, soggette al principio di concentrazione. Al programmatore è ri-chiesto di pensare sia in modo “focale” (p.e. quanto e come usare il FSErispetto ad una priorità diretta), sia in modo “trasversale” (p.e. comecontribuire al medesimo tempo ad altre priorità “laterali”, in sinergiacon altri Fondi Strutturali). Non è difficile immaginare un’applicazionemeramente formale di tale regola, in modo da assolvere facilmente allaobbligazione comunitaria; tale comportamento, oltre alla netta perditadi valore complessivo, rischia però di generare vincoli non voluti in faseattuativa. È anche necessario evitare l’errore contrario, ovvero immagi-nare una “intelligenza allocativa” estremamente sofisticata, spingendola programmazione verso una logica deterministica, incoerente in prin-cipio con l’estensione temporale del periodo di riferimento (7 anni) e leincertezze strutturali che certamente lo attraverseranno. Una condizione


...basata su unconfrontoprogressivoin sede diredazionedei PO.

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utile a trovare un equilibrio è il ricorso ad una modalità partecipata diistruzione del processo decisionale, attraverso il reale coinvolgimentodella pluralità degli interessi legittimi in gioco. È il tema dell’eserciziodella governance, su cui si tornerà in altro paragrafo.

Come si è detto ad inizio di ragionamento, un altro fattore crucialedefinito dai Regolamenti è l’integrazione alla scala territoriale, ampia-mente intesa. Ai nostri fini, si rilevano in particolare le seguenti indica-zioni:• l’esplicita previsione, in sede di Contratto di Partenariato, dell’indi-

cazione del contributo all’approccio integrato allo sviluppo territoria-le, “compresi i meccanismi volti a garantire il coordinamento tra FE-SR, FSE, FEASR14, FEAMP15 e altri strumenti di finanziamento del-l’Unione e nazionali e con la BEI”;

• la sostanziale conferma, rispetto alla attuale programmazione, deglischemi di sviluppo locale di tipo partecipativo (LEADER), nell’ambi-to del FEASR. Il sostegno di tutti i Fondi Strutturali allo sviluppo lo-cale è reso coerente e coordinato tramite procedure “rafforzate” rela-tive a selezione, approvazione e finanziamento delle strategie di svi-luppo locale e dei gruppi ivi impegnati;

• il sostegno da parte del FESR, nell’ambito dei Programmi Operativi,allo sviluppo urbano sostenibile “per mezzo di strategie che preve-dono azioni integrate per far fronte alle sfide economiche, ambienta-li, climatiche e sociali che si pongono nelle zone urbane”. Tale pos-sibilità si pone in continuità con i noti interventi Urban, accentuan-done però l’orientamento verso contenuti propri degli obiettivi te-matici di Europa 2020. Fortemente attese sono le possibili integra-zioni con la nuova iniziativa comunitaria “Smart cities and commu-nities European Innovation Partnership”16, rivolta a sostenere la spe-rimentazione dell’uso innovativo, in ambito urbano, di tecnologieenergetiche, dei trasporti e digitali, in risposta ai bisogni dei cittadi-ni. Altrettanto rilevante è l’orientamento della Commissione alla in-tegrazione, nello spazio urbano, delle opportunità offerte dai pro-grammi comunitari tematici, quali il VII Programma Quadro di Ri-


14 Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale.15 Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca.16 http://ec.europa.eu/energy/technology/initiatives/smart_cities_en.htm.

Un secondofattore chiavedi program-mazione è ilterritorio...

...dalla scalalocale...

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cerca e Sviluppo (R&S) e la nuova iniziativa COSME - Programmefor the Competitiveness of enterprises and SMEs 2014-202017, attual-mente in fase di definizione;

• la previsione di disposizioni particolari concernenti il trattamentodelle specificità territoriali in ambito FSE18. Il Fondo può sostenerestrategie di sviluppo locale attuate dalle collettività, i patti territorialie le iniziative locali per l’occupazione, l’istruzione e l’inclusione so-ciale, agendo in integrazione con il FESR per lo specifico dello svi-luppo urbano sostenibile;

• la messa a disposizione dei programmatori dello strumento (facoltati-vo) ITI – Investimenti Territoriali Integrati19, il cui ricorso è previsto“qualora una strategia di sviluppo urbano o un’altra strategia o pattoterritoriale […] richieda un approccio integrato che comporti investi-menti nell’ambito di più Assi prioritari di uno o più Programmi Ope-rativi”. Gli ITI sono definiti a livello di singoli Programmi Operativi,ove è stabilita la dotazione finanziaria indicativa di ciascun Asseprioritario destinata a ciascuno di essi;

• ad una scala territoriale più ampia, lo stesso Regolamento prevede lapossibilità di definire dei PAC – Piani di Azione Comuni20, compren-denti “un gruppo di progetti, che non prevedono la fornitura di infra-strutture, realizzati sotto la responsabilità del beneficiario, nell’ambi-to di uno o più Programmi Operativi”. Le realizzazioni e i risultati diun Piano d’Azione Comune sono convenuti fra lo Stato membro e laCommissione, contribuiscono al conseguimento degli obiettivi speci-fici dei Programmi Operativi e costituiscono la base per il sostegno daparte dei Fondi;

• il FESR “sostiene, nell’ambito dei Programmi Operativi, lo sviluppourbano sostenibile per mezzo di strategie che prevedono azioni inte-grate per far fronte alle sfide economiche, ambientali, climatiche esociali che si pongono nelle zone urbane”21. Almeno il 5% delle ri-


17 http://ec.europa.eu/cip/cosme/index_en.htm.18 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al Fondo So-

ciale Europeo […], Art. 12.19 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizioni

comuni […], Art. 99.20 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizioni

comuni […], Art. 93.21 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al Fondo Eu-

ropeo di Sviluppo Regionale […], Art. 7.

...ad ambitipiù vasti,ancheinterregionali.

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sorse assegnate a livello nazionale è destinato ad azioni integrate de-legate alle città. Inoltre, la Commissione “istituisce una piattaformaper lo sviluppo urbano al fine di promuovere lo sviluppo di capacità,la creazione di reti tra città e lo scambio di esperienze sulla politicaurbana a livello dell’Unione nei settori attinenti alle priorità d’inve-stimento del FESR e allo sviluppo urbano sostenibile”22 per un massi-mo di 300 città, con un massimo di 20 città per ciascuno Stato mem-bro, sulla base degli elenchi stabiliti nei contratti di partenariato.

Modello a matrice ed integrazione alle diverse scale territoriali costi-tuiscono dunque i due aspetti chiave della “programmazione strategicarafforzata orientata ai risultati”23. Guardando alla programmazione inessere, si osservano al contempo una sostanziale continuità su alcunifondamentali ben rodati ed un forte avanzamento nella direzione delleinterrelazioni fra Fondi e strumenti. Chi definisce le politiche è forte-mente invitato a pensare in uno spazio a tre dimensioni: nei singoliFondi, fra Fondi e nel territorio. L’esito ottimale non è né uno spaziopopolato da tanti punti (nessuna interazione), né un inestricabile e nonsostenibile insieme di richiami “da tutti verso tutti”, ma una strutturaequilibrata e “ben magliata”.

TAVOLA SINOTTICA 2.1

Schema riassuntivo del contributo FESR e FSE agli obiettivi tematicidella strategia Europa 2020


22 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al Fondo Eu-ropeo di Sviluppo Regionale […], Art. 8.

23 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […]. Relazione. § 5.2.2.

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La program-mazioneintegrata

richiede dirafforzare ipartenariati

locali...

3. Forme di governance per gestire la complessità

A fronte dei potenziali benefici, l’adozione di una logica di pro-grammazione integrata richiede un forte impegno di risorse intellet-tuali e sociali, nella definizione della strategia come nella sua succes-siva attuazione. Sono in particolare rilevanti i costi di coordinamentofra i vari attori, soprattutto nei processi di presa delle decisioni, an-che in fase attuativa. L’adozione di schemi di tipo “win-win”, riferitiall’idea che le scelte di allocazione delle risorse non sono un gioco “asomma zero” (dove ogni attore cerca di massimizzare la propria quo-ta), ma vanno viste come gioco “a somma positiva”, non è spontanea.

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La costruzione di una effettiva capacità di esercizio delle relazioni èun requisito essenziale, al di là degli stessi contenuti dei Regolamen-ti. Si tratta dunque di affrontare in termini “rafforzati” anche il temadei partenariati locali e, in senso ampio, delle relazioni fra ammini-strazioni e soggetti attuatori. Il governo della complessità implica in-fatti di assumere il termine governance in una accezione estesa, fa-cendo riferimento alla totalità delle interazioni fra istituzioni pubbli-che, attori privati e terzo settore, rivolte a risolvere problemi comunie a creare nuove opportunità per la società. Anche i Regolamenti co-munitari prestano, rispetto ad una peraltro già forte tradizione in ma-teria, una maggiore attenzione al ruolo degli “organismi che rappre-sentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizza-zioni non governative e gli organismi di promozione della parità edella non discriminazione”24.

Un tema centrale appare la ricerca di un diverso equilibrio fra gliaspetti di disegno istituzionale e di gestione del processo di governan-ce. Il disegno corrisponde alla definizione della composizione e delleregole di funzionamento delle istanze formali, quali tipicamente i Co-mitati di Sorveglianza. La gestione è invece riferita alle modalità effetti-ve di management delle relazioni partenariali, anche ben al di là deimomenti formali. Proprio in tema di Comitati di Sorveglianza, diversisegni maturati durante l’attuale tornata dei Fondi Strutturali mostranoun certo “logoramento” della loro azione, esito di una accresciuta ritua-lità, con rischi di riduzione del loro ruolo effettivo. Qualificare la ge-stione delle partnership appare, dunque, un obiettivo rilevante già nel-la fase di transizione fra vecchia e nuova programmazione, in modo darafforzare la qualità delle dinamiche che porteranno alla redazione deinuovi Programmi Operativi, ponendo migliori basi per la loro successi-va attuazione. Alcune linee di lavoro possono essere identificate in:• adozione di modelli di network governance. Si tratta di vedere i par-

tenariati, estensivamente intesi, come insiemi di reti fra attori, solouna porzione delle quali formalizzata in dispositivi istituzionali. L’a-zione della Pubblica Amministrazione va rivolta all’intero insiemedelle relazioni, risorsa per il corretto ed efficace funzionamento deimomenti e delle istanze in cui sono assunte le decisioni. Ciò significa


24 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […]. Art. 5.

…ed unamaggiorecapacità digovernance...

…basatisu formedi rete...

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creare condizioni per una migliore interazione informale e fluida fratutti gli attori, attraverso la messa a disposizione di spazi, occasioni erisorse che favoriscano lo sviluppo e l’uso dei legami. Investire sullastrettezza e l’inclusività delle reti (la cosiddetta embeddedness) è par-te della più generale strategia di costruzione del capitale sociale, allabase della governabilità di un sistema economico e sociale. Al con-tempo, chiara è la necessità di evitare il sostegno, anche involontario,a forme di chiusura ed autoreferenzialità, rivolte a mantenere l’appar-tenenza attraverso un puro esercizio di ridistribuzione e protezionedelle “rendite di posizione” locali. Un sistema socio-economico è ingrado di collocarsi in modo vantaggioso nel mondo globalizzatoquando riesce ad esprimere un equilibrio fra la propria embedded-ness (l’identità e la specificità data dalla sua struttura interna) e lapropria openness, ovvero il grado di apertura verso gli altri sistemi,attraverso l’adozione di modalità di funzionamento e protocolli di re-lazione che diminuiscano i costi di transazione. I distretti industrialisono un classico esempio (per quanto oggi non esente da crisi) di talecondizione. Per la Pubblica Amministrazione, migliorare la soliditàdella struttura del proprio contesto territoriale è un obiettivo distraordinaria importanza per affrontare in modo non confliggente lanecessità di “fare di più con meno”, coniugando esigenze di focaliz-zazione degli interventi con esigenze di ridistribuzione. Ciò è ancorpiù necessario ove si manifestino esigenze di coesione ed inclusionesociale. Tornando allo specifico dei Fondi Strutturali, spostare l’at-tenzione alla network governance complessiva è una modalità per ri-durre le distanze fra processi reali e funzionamenti formali, all’inter-no delle partnership istituzionali. In un contesto di società civilestrutturalmente ricca, i processi di produzione ed attuazione delledecisioni sono particolarmente facilitati, anche dove il loro obiettivosia introdurre innovazione. Accrescere in modo diffuso il capitale re-lazionale va incontro, inoltre, all’esigenza, sempre più presente, dirafforzare le forme e le capacità di rappresentanza dei diversi portato-ri di bisogni ed interessi, in modo da ricondurli al confronto in uncontesto istituzionale;

• un più forte ricorso a forme di e-governance. Una traduzione praticadel punto precedente è la creazione e la messa a disposizione, comerisorsa di esternalità positiva, di ambienti tecnologici a basso costo diaccesso ed elevata pervasività di utilizzo, nei quali i singoli attori


…sostenuteda adeguate

modalitàdigitali di co-

municazione...

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– individuali e collettivi – possano trovare risorse per manifestare ilproprio esistere, dibattere e negoziare quadri di significato. Un intel-ligente intervento della Pubblica Amministrazione, ad esempio nelmondo dei social networks, può accrescere la capacità endogena delsistema di autoregolarsi, apprendendo a rappresentare ed a gestire letensioni che lo attraversano. Si tratta naturalmente di risorse da co-struire specificamente attorno ai contenuti e alle modalità di attua-zione delle policies sostenute dai Fondi Strutturali, rivolte ad accre-scere la trasparenza dei processi, anche a supporto della miglior com-prensione, da parte dell’amministrazione, delle dinamiche realizzati-ve. Un caso rilevante è ad esempio l’emersione della qualità percepi-ta dei servizi erogati per conto dell’istituzione pubblica da fornitoriin regime di concessione (si pensi alla formazione) o attraverso ap-palto. Al di là della natura giuridica del rapporto, lo strumento delcontratto non è di per sé sufficiente a garantire l’effettività della pre-stazione resa. L’esecuzione del servizio in un contesto trasparente,opportunamente strutturato per ridurre le asimmetrie informative frai vari attori in gioco, costituisce un’importante risorsa di regolazioneextracontrattuale (la “governance” del servizio), sostenuta ove del ca-so dalla successiva azione della P.A. contraente sulla base delle nor-me del contratto (il “government” del servizio). Creare tali dinamichedi più sofisticato equilibrio fra diritti, doveri ed attori non coincidecon la mera attivazione di una pagina Facebook sulla policy in ogget-to, stanti i rischi di emersione di comportamenti strumentali o, piùbanalmente, di inazione. Estendere la governance dei contratti attra-verso le interazioni digitali richiede un’attenta definizione contestua-le delle variabili in gioco. Passa però anche da qui il salto di qualitànecessario per affrontare la maggiore complessità delle politiche inte-grate, di cui tanto si è già discusso.


Competenze in rete su Innovatori PA: una community per gli ope-ratori pubblici coinvolti nella programmazione e attuazione deiFondi Strutturali

La community Competenze in Rete, costituita nell’ambito delleazioni promosse dal progetto, rappresenta un esempio pratico di atti-vazione di ambienti tecnologici a basso costo di accesso ed elevata

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pervasività di utilizzo. Tale community si propone come luogo privi-legiato di gestione della conoscenza, attraverso la creazione e il con-solidamento di una rete di relazioni tra gli operatori pubblici, finaliz-zata a rafforzare la capacità istituzionale delle amministrazioni coin-volte a vario titolo nella gestione e attuazione degli interventi deiFondi Strutturali.

Rafforzare le competenze e valorizzare le conoscenze per gestirecon efficacia i Programmi Operativi 2007-2013 e prepararsi alla pro-grammazione 2014-2020 sono i principali obiettivi che orientano leattività on line. Alle attività della community hanno partecipato oltre120 soggetti, tra dirigenti e funzionari della P.A. regionale e locale,rappresentanti del partenariato economico-sociale impegnati nellagestione dei Fondi Strutturali 2007-2013 ed esperti di contenuto e diprocesso nell’ambito della progettazione e attuazione degli interventi.Essi si sono confrontati e hanno condiviso soluzioni organizzative,standard e metodologie di lavoro comuni, capitalizzando il patrimo-nio di informazioni e conoscenze, esperienze e pratiche.

L’ambiente è stato strutturato per promuovere e supportare il con-fronto e la discussione su due diversi livelli: uno pubblico e uno ri-servato. Il piano pubblico, accessibile a tutti gli iscritti alla commu-nity, ha ospitato un ampio dibattito su temi trasversali, attraverso l’a-nimazione di discussioni generali inserite nei diversi Forum temati-ci. Fra le discussioni attive si segnalano: Strumenti di lavoro, Accre-ditamento e qualità dei servizi formativi, Analisi e miglioramento or-ganizzativo, Programmazione, Decentramento dall’Autorità di Ge-stione agli Organismi Intermedi, Procedure di affidamento, Compe-tenze Relazionali. L’ambiente ha garantito, inoltre, la pianificazionepartecipata, la continuità e il follow up delle attività in presenza rea-lizzate dal progetto, nonché la condivisione dell’informazione attra-verso la segnalazione di link di interesse e di eventi. Il piano riserva-to, strutturato in Aree di lavoro, ha consentito a ristretti gruppi dipartecipanti di condividere e sperimentare materiali, metodi di lavo-ro e strumenti “in progress”, prima di socializzarli con l’intera com-munity. Tra le più rilevanti, per numerosità di partecipanti e contri-buti, si segnalano l’Area riservata alle attività del percorso di raffor-zamento delle competenze del personale della Regione Campania inmateria di controlli di I livello in ambito FSE; l’Area dedicata ai refe-

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• sviluppo integrato delle capacità degli attori. Il terzo tema ovvio èl’opportunità, se non la necessità, di svolgere una rilevante azione dicapacitazione degli stakeholder, intesi in senso ampio. Il riferimentova sia ai soggetti di rappresentanza delle formazioni economiche esociali, sia al più ampio pubblico degli attori delle relazioni di servi-zio delle politiche, ovvero i relativi “clienti e fornitori”. Pur nella ne-cessaria differenziazione delle azioni, entrambe le tipologie vanno as-sunte come focali nel complessivo governo del sistema. Si tratta in talmodo di dare un’ulteriore risposta al rischio di separatezza fra i pro-cessi formali e le dinamiche sostanziali dell’attuazione della pro-grammazione, contribuendo alla “messa in rete” del maggior numerodi soggetti. Le capacità da sviluppare riguardano, a differenti livelli,l’esercizio del ruolo (i diritti e i doveri, le opportunità e i vincoli) nel-l’azione dei Fondi. La finalità a cui tendere è la comprensione diffusadei problemi a cui le politiche cercano di dare risposta e delle logichedi scelta adottate (quali che esse siano), in modo da fare chiarezzasulle caratteristiche del set e su possibili comportamenti degli attori.Capacitare significa in definitiva qualificare la possibilità dei singolisoggetti di prendere delle decisioni, sulla base di una miglior com-prensione dei propri bisogni, delle alternative in campo e delle con-seguenze che ognuna di esse porta. La qualità della governance estesaè dunque immediatamente legata all’altezza e alla diffusione delle ca-pacità nel sistema.


renti della formazione che operano presso la Regione Siciliana e l’A-rea dedicata al gruppo di lavoro interregionale delle Autorità di Au-dit dei PO 2007-2013. Da rilevare, infine, che il contesto entro il qua-le è inserita la community Competenze in Rete, InnovatoriPA “La re-te per l’innovazione nella Pubblica Amministrazione italiana” – cheattualmente riunisce oltre 3.500 innovatori e 50 gruppi tematici – neconsolida la valenza come luogo privilegiato a supporto del rafforza-mento delle logiche di rete e della capacità di attivazione di processidi networking.

…e da azionirivolte adaccrescerele capacità ditutti gli attoriin gioco.

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4. Condizionalità ex ante: alcuni nessicon la qualificazione delle amministrazioni

Da ultimo, è utile un breve cenno alla novità costituita dalle c.d.“condizionalità ex ante, che devono essere presenti prima dell’eroga-zione dei fondi”, aggiuntive rispetto alle condizionalità ex post, chevincoleranno l’erogazione di ulteriori finanziamenti ai risultati ottenu-ti. Come scrive la Commissione “il rafforzamento della condizionalitàex ante […] è motivato dall’esigenza di garantire che siano presenti lecondizioni necessarie perché assicurino un sostegno efficace. L’espe-rienza acquisita induce a ritenere che l’efficacia degli investimenti fi-nanziati dai Fondi in alcuni casi sia compromessa da strozzature pre-senti nei quadri strategici, normativi e istituzionali”25. Come noto, ovele condizionalità ex ante non siano soddisfatte ad inizio programma-zione, “gli Stati membri includono nel Contratto di Partenariato unasintesi delle azioni da intraprendere a livello nazionale e regionale e ilrelativo calendario di attuazione per garantire l’adempimento di talicondizionalità entro due anni dall’adozione del Contratto di Partena-riato oppure, se precedente, entro il 31 dicembre 2016”26.

Le condizionalità, al di là di quelle macro-economiche, sono articolatesu due livelli: i) per obiettivo tematico della strategia Europa 2020, glistessi – come visto – alla base della programmazione “a matrice” deisingoli Fondi e ii) con riferimento ad aree trasversali (antidiscriminazio-ne, parità di genere, disabilità, appalti pubblici, aiuti di stato, normativasulla VIA - Valutazione dell’Impatto Ambientale e sulla VAS - Valutazio-ne Ambientale Strategica, sistemi statistici ed indicatori di risultato),sensibili nell’attuazione delle politiche comunitarie. Per ogni ambito so-no indicati i requisiti attesi ed i relativi criteri di adempimento, relativitipicamente a: i) effettivo recepimento nell’ordinamento legislativo del-le Direttive comunitarie; ii) presenza di strategie a supporto delle poli-cies e loro declinazione in strumenti pluriennali di programmazione;iii) adeguamento delle norme attuative a princìpi di efficienza; iv) coe-renti condizioni di funzionamento dei servizi di competenza delle isti-tuzioni pubbliche. Senza entrare nel dettaglio dei contenuti del corposo


25 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […]. Relazione § 5.1.3.

26 Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizionicomuni […]. Art. 17.

Anche lenuove

condizionalitàex ante...

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insieme di riferimenti27, è utile osservare anche in questo caso l’impattodi sistema che le condizionalità determinano. È molto probabile che glieventuali adeguamenti difficilmente abbiano natura puntuale, chiaman-do in causa una più o meno ricca pluralità di competenze ed attori.

A titolo esemplificativo si veda il caso dell’obiettivo tematico 8 “Pro-muovere l’occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori”. Fra i cri-teri di adempimento si leggono:• “i servizi all’occupazione dispongono delle necessarie capacità per

offrire – ed effettivamente offrono – quanto segue:– servizi personalizzati e misure del mercato del lavoro di tipo attivo

e preventivo in una fase precoce, aperti a tutte le persone in cercadi lavoro;

– previsioni e consulenze su opportunità di occupazione a lungo ter-mine create da mutamenti strutturali nel mercato del lavoro, comela transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio;

– informazioni trasparenti e sistematiche su nuove opportunità di la-voro.

• I servizi dell’occupazione hanno creato reti con datori di lavoro e isti-tuti di istruzione e formazione”.

E anche: esiste “una strategia organica che preveda:• misure per ridurre i tempi di costituzione di un’impresa a tre giorni

lavorativi e il relativo costo a 100 EUR;• misure per ridurre a tre mesi il tempo necessario per ottenere licenze

e permessi per avviare ed esercitare l’attività specifica di un’impresa;• azioni per collegare i servizi per lo sviluppo delle imprese e i servizi

finanziari (accesso al capitale), compresa l’assistenza a gruppi e areesvantaggiati”.

Il raggiungimento di tali condizioni richiede un’azione diffusa all’in-terno delle amministrazioni e nelle relazioni con soggetti esterni, dalcredito alle singole imprese, passando ovviamente per le parti sociali.Integrazione, governance ed assolvimento delle condizionalità riman-dano tutti e tre ai medesimi tratti di azione.


27 Per il quale si rimanda all’Allegato IV – Condizionalità ex ante e condizionalità temati-che ex ante, della Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio re-cante disposizioni comuni […].

...presentanodiffusi impattisulfunzionamentoordinariodella P.A.

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Interessante infine osservare la naturale saldatura fra nuovi FondiStrutturali e politiche di innovazione della Pubblica Amministrazio-ne. Il criterio di adempimento dell’obiettivo tematico 11 “Rafforzamen-to della capacità istituzionale e amministrazione pubblica efficiente”recita: “È stata elaborata ed è in corso di attuazione una strategia inte-sa a rafforzare l’efficienza amministrativa dello Stato membro, checomprenda:• analisi e pianificazione strategica di azioni di riforma giuridica, orga-

nizzativa e/o procedurale;• sviluppo di sistemi di gestione della qualità;• azioni integrate per la semplificazione e la razionalizzazione delle

procedure amministrative;• sviluppo e attuazione di strategie e politiche in materia di risorse

umane riguardanti i piani di assunzione e i percorsi di carriera delpersonale, il rafforzamento delle competenze e delle risorse;

• sviluppo di competenze a tutti i livelli;• sviluppo di procedure e strumenti per il controllo e la valutazione”.

Vi è dunque una doppia veste della capacity building: svilupparecondizioni di efficienza dell’amministrazione (quanto ora visto) e sup-portare più ampiamente l’adeguamento alle mutate condizioni dellaprogrammazione dei Fondi, che necessariamente richiedono l’innova-zione delle forme e delle pratiche organizzative.

5. La Pubblica Amministrazione di fronte al governodelle interdipendenze

Nelle pagine precedenti si è cercato di dare una lettura della nuovaprogrammazione dei Fondi Strutturali orientata dal riferimento dell’in-tegrazione fra strategie, obiettivi, risorse ed attori. Come si è detto attra-verso l’esempio del violinista, l’esito atteso è un Programma Operativo“ben magliato” (well-knit), ovvero elaborato con cura, più che “close-knit” (qui nel significato di “a maglie molto strette ed unite”). Non è ladensità delle relazioni interne fra Fondi, obiettivi e specificità del terri-torio che fa la buona programmazione. È invece la capacità di trovarel’equilibrio fra la concentrazione delle risorse e l’ampiezza degli impat-ti. La programmazione assume implicitamente una natura reticolare, su


In sintesi, lanuova pro-

grammazioneintegrata

richiede dipensare aduna nuova

“amministra-zione a rete”.

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cui torneremo con più dettaglio nel successivo capitolo. Si tratta di in-dividuare pochi nodi chiave (la concentrazione) e connetterli fra loroattraverso un numero non elevato di legami (l’integrazione), in mododa coprire con il network risultante la maggior area di intervento possi-bile. I legami rappresentano i processi attraverso i quali avvengono laproduzione delle economie da esternalità positiva (oltreché di scala edi scopo) e la ridistribuzione del valore ad una più ampia pluralità disoggetti. In tal modo la concentrazione assume effettivamente il signifi-cato atteso dalla Commissione, ed auspicato da non importa quale atto-re delle policies. Tutto ciò presuppone, al di là delle competenze tecni-che di redazione, la coerenza fra architettura dei Programmi Operativie forma della Pubblica Amministrazione, al suo interno e nel comples-so delle relazioni alla base della governance. Una programmazione “arete” deve dunque far riflettere sul significato e la possibilità di unanetwork administration. È quanto si cercherà di affrontare nel successi-vo capitolo.


59CAPITOLO 3

VEDERE INSIEMEGLI ALBERI E LA FORESTA:COSTRUIRE CAPACITÀDI INTEGRAZIONEPER RISPONDEREALLE NUOVE ESIGENZEDI PROGRAMMAZIONE

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1. Alberi e foresta: gli elementi singoli e il quadrocomplessivo

Come anticipato nel capitolo precedente, la nuova programmazionedei Fondi Strutturali (e, a maggior ragione, il problema del rapporto frarisorse disponibili e bisogni a cui far fronte) conduce verso schemi diazione rivolti alla ricerca di più forti economie, possibili solo attraver-so un approccio integrato fra obiettivi, strumenti ed azioni. Un puntoparticolarmente importante è il raggiungimento di un equilibrio soste-nibile fra logica della concentrazione (ovvero dell’efficienza sui singo-li, specifici, obiettivi degli interventi) e liberazione “laterale” di valore(la creazione di economie positive da esternalità e di rete), mediante lacomprensione e la presa in carico delle possibili interdipendenze, so-prattutto a scala territoriale. Concepire ed attuare ciò che è stata defini-ta una programmazione “ben magliata” richiede un processo basatosulla capacità dei decisori di “vedere al contempo la foresta ed i singo-li alberi che la costituiscono”28. La foresta non è evidentemente la merasomma dell’insieme degli alberi presenti, per quanto, senza di essi, nonesisterebbe. Come tutti i sistemi, essa è al contempo “di più” e “di me-no” delle sue parti elementari: le loro mutue interazioni determinanouno specifico ecosistema, caratterizzato da peculiari opportunità comeda necessari vincoli. “Vedere la foresta” si riferisce alla capacità sinteti-ca di cogliere forma e relazioni di struttura del contesto-sistema su cuisi agisce; “vedere i singoli alberi” significa prestare attenzione ad ogni

28 Con tipiche espressioni angloamericane, molto presenti nell’ambito degli studi sui si-stemi a rete: “See both the forest and the trees” o, anche, “See the forest for the trees”.In modo negativo, “Can’t see the forest for the trees” descrive l’incapacità di cogliere lasituazione complessiva, a causa della eccessiva focalizzazione sui singoli dettagli.

La nuova pro-grammazionerichiede unprocessocomplesso...

VEDERE INSIEME GLI ALBERI E LA FORESTA

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elemento. È oggi necessario cogliere la forma complessiva partendodalla massa dei dettagli e dando ad essi un ordine superiore di rappre-sentazione. Un luogo in cui assumere questa prospettiva è il processodi definizione dei Programmi Operativi dei nuovi Fondi Strutturali.Pensare secondo questa logica non è però spontaneo, presentando costicognitivi molto elevati, sia per chi si assume l’onere di programmare,sia per gli attori che contribuiscono al processo e ne validano gli esiti.Può dunque essere utile esaminare brevemente alcuni aspetti critici, inmodo da migliorare le performance complessive.

La difficoltà primaria dell’approccio integrato è operare una continuaastrazione dei dati di realtà, utilizzandoli per costruire una rappresen-tazione del sistema più ricca, a sua volta impiegata per reinquadrare,da una nuova prospettiva, gli elementi originari. Pensare in termini disistema è un processo ricorsivo, che progressivamente struttura il con-testo, facendo evolvere la visione della realtà verso forme via via piùcomplesse. Questo movimento può determinare sensibili rischi di “di-stacco” fra chi ha lavorato allo sviluppo dell’ipotesi e chi si trova adesaminarla senza aver attraversato il percorso di astrazione e proiezio-ne. La complessità introiettata dal “costruttore” non è probabilmentepresente in modo spontaneo nello sguardo di chi osserva “da fuori” (sepur con competenza e coerenza di ruolo) l’esito del ragionamento. Puòcosì prodursi una “dissonanza cognitiva” fra programmatori “illumina-ti” e parti in causa, che rende difficile l’intero processo di presa delladecisione. Un comportamento che riduce di molto tale rischio è con-durre le attività di problem setting e problem solving secondo una lo-gica effettivamente partecipativa. La perdita di velocità derivante dalmaggior affollamento del set è compensata a valle dalla più immediataadesione collettiva all’esito del lavoro. Inoltre, la pluralità delle posi-zioni accresce sensibilmente la varietà necessaria per una analisi “ro-busta” e per un altrettanto significativo sviluppo di più mature alterna-tive di scelta.

Un secondo fattore critico è il costo derivante dal “differimento del-la gratificazione”. Di fronte a due alternative, una dotata di utilità im-mediata e una seconda di utilità maggiore, ma acquisibile dopo unlungo tempo (p.e. un paio d’anni), l’uomo preferisce in genere la pri-ma, anche se chiaramente subottimale. Il differimento della gratifica-zione (aspettare di più per avere un risultato migliore) è percepito ge-neralmente come “non avere nulla nel frattempo”, a fronte di una


…facilitatodall’adozione

di unapproccio

partecipativo...

…dallosviluppo del

capitalesociale...

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strutturale avversione al rischio che insinua dubbi circa l’effettivo va-lore del premio nel medio termine. Nel caso dei Fondi Strutturali, èin gioco il rapporto fra dimensione dell’investimento (che implicaorizzonti di medio o lungo termine) e dimensione del “contenimen-to”, attraverso una risposta reattiva (e prevalentemente ridistributiva)ai bisogni. In tempo di crisi, questo secondo orientamento tende a di-venire prevalente. Più la programmazione assume obiettivi di siste-ma, più il problema del differimento si fa acuto, polarizzando i com-portamenti “razionali” dei decisori. È un effetto molto studiato dallaletteratura, soprattutto nel caso della formulazione delle policies am-bientali. Superare (o, più realisticamente, ridurre) gli effetti di questaderiva verso l’apparente valore del “poco certo subito è meglio delmolto fra un po’” non richiede tanto di affinare la dimostrazione eco-nomica del ritorno dell’investimento, quanto di rafforzare la dotazio-ne di capitale sociale (fiducia e norme di reciprocità) degli attori ingioco. Si tratta, cioè, di far evolvere positivamente il sistema dellecredenze collettive (i riferimenti utilizzati per rappresentare la realtàed istruirne il cambiamento), in modo da rendere possibile la condi-visione dell’ipotesi di scenario futuro. La cornice del quadro (il frameche definisce la percezione del problema), più ancora che il suo con-tenuto, è qui il fattore determinante.

Un terzo aspetto che rende difficili i processi decisionali rivolti allacreazione di economie da esternalità positiva e, in generale, basate sul-la condivisione di risorse, è il prevalere, negli schemi della razionalitàumana, del gioco “a somma zero” rispetto a quello a “somma positiva”.Competere per cercare di massimizzare il proprio ritorno (nell’idea chequesto è ciò che faranno anche gli altri) è un comportamento nettamen-te favorito, dal punto di vista del pensiero, rispetto all’esercizio dischemi di cooperazione, rivolti ad accrescere il valore complessivo delgioco. A partire dal classico esempio del cosiddetto “dilemma del pri-gioniero”, moltissima letteratura ha esplorato gli effetti generati nellepublic policies, soprattutto in presenza di risorse scarse. Il gioco a“somma positiva”, o “win-win”, richiede che ogni attore rinunci ad unaparte della propria utilità immediata, in vista dell’ottenimento di unpiù rilevante beneficio derivante dalla ridistribuzione del maggior va-lore complessivamente prodotto. Si ritrova dunque anche per questavia la centralità della dotazione di capitale sociale, ed in particolare difiducia circa il mutuo rispetto delle regole condivise. Senza entrare qui


…dallatrasparenzadell’azione am-ministrativa...

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nel merito delle differenti scuole di pensiero, sembra utile porre in evi-denza l’importanza cruciale della trasparenza da parte dell’attorechiamato ad istruire il processo decisionale con conseguenze colletti-ve, ovvero l’istituzione pubblica. Anche in questo caso, il punto chiaveè creare un contesto che renda possibile pensare in termini di coopera-zione, evitando “zone d’ombra” che possano fornire appoggio a com-portamenti di defezione dallo schema mutualista. Particolare impor-tanza va in questo senso attribuita ad una chiara rappresentazione dellaridistribuzione “delle vincite e delle perdite”, ovvero degli esiti positi-vi e negativi delle scelte che si intendono compiere. Si incontra quinuovamente il tema del rapporto fra eguaglianza ed equità, altrove inci-dentalmente richiamato.

Dissonanza cognitiva, differimento della gratificazione e implicitoprivilegio dello schema di gioco “a somma zero” sono tre fra i fattoriche possono rendere difficoltoso, se non impossibile, perseguire pro-cessi decisionali coerenti con il riferimento dell’integrazione di sistemafra obiettivi e risorse. Ad essi va quantomeno aggiunto il rischio diquello che la letteratura anglosassone chiama il “wishful thinking”, in-teso come “assumere i propri desideri come realtà”. Un forte ed acriticoorientamento a priori alla ricerca della ottimalità di sistema, attraversocomportamenti “illuministici”, rischia di far perdere di vista i caratterieffettivi del contesto, soprattutto dal punto di vista dei vincoli interni.Ne consegue una frattura, che amplifica il rischio di “radicalità locale”dei comportamenti di tutti gli altri attori. Nella contrapposizione frauna visione astrattamente integrata e il coacervo scomposto delle sin-gole soggettività, ogni attore ha l’illusione di essere razionale e dunquedi disporre di validi argomenti per contrastare/screditare le posizioniad esso contrarie. L’esito di questo processo è di solito la produzionedella minore utilità per tutti i soggetti in causa. Le proprie ragioni “par-ticolari” trovano facile giustificazione nella stigmatizzazione del com-portamento altrui. La difesa dell’interesse specifico diviene il tratto co-mune di un sistema decisionale straordinariamente frammentato e co-stoso. Un fallimento della programmazione, che non sarà giustificatodalla facile individuazione di supposti “colpevoli”.

In comune ai quattro fattori critici vi è la caratterizzazione del pro-cesso come costruzione di un quadro collettivo di significati. Dalla fa-se istitutiva del problem setting, alla definizione delle possibili alter-native di scelta, oggetto del problem solving, fino alla scelta di una fra


…e dallagenerale

attenzione allacostruzione di

quadri collettividi senso.

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esse, che corrisponde alla effettiva presa della decisione, ciò che av-viene è un continuo lavoro di produzione di senso. Programmare (mail discorso vale anche per la successiva attuazione) è inevitabilmenteanche elaborare un discorso condiviso attorno alla valutazione dellostato in essere ed alle possibili, auspicate, possibilità di scenario futu-re. La sola dimensione della razionalità tecnico-economica (e anche diquella più strettamente politica) non è sufficiente a rendere una deci-sione (pur corretta nel contenuto scelto) altrettanto compresa ed adot-tata da parte degli attori in causa. Detto in termini positivi, una parteessenziale del “mestiere” dei decisori (fra cui i manager della Pubbli-ca Amministrazione) è attivare e gestire i processi di “sensemaking”,di creazione di senso, all’interno della propria organizzazione, quantonelle relazioni con gli stakeholder che la circondano. Una competenzaed un insieme di comportamenti verso i quali può essere opportuno ri-volgere specifiche azioni di capacity building. Soprattutto nella situa-zione attuale, segnata da una incertezza che molti autori non esitano adefinire strutturale.

Dal punto di vista più tecnico-applicativo, riuscire a vedere (ed a ren-dere evidenti agli altri) “gli alberi e la foresta” può essere facilitato dal-l’adozione di un approccio di programmazione di tipo “middle-out”,ovvero “centrifugo”. Ordinariamente, si distinguono due tipiche moda-lità di gestione di un problema:• top-down, attraverso la logica deduttiva, partendo dai princìpi gene-

rali (la foresta), per scendere al campo del reale. Come tale, esso è ti-pico di contesti sufficientemente ben definiti, in presenza di un ac-cordo su una modalità univoca e sovraordinata di approccio. Nel ca-so della programmazione dei nuovi Fondi Strutturali, esso equivale apartire dal quadro teorico dell’integrazione, evocato per sommi capinel primo capitolo, per affrontare la definizione delle singole azionipuntuali. Una applicazione “verticale” della strategia Europa 2020 edei relativi princìpi attuativi;

• bottom-up, intesa come logica induttiva, che procede dal concreto al-l’astratto, attraverso una progressiva generalizzazione/decontestua-lizzazione delle caratteristiche dei casi reali in oggetto (gli alberi). Co-me tale, l’approccio ascendente è tipico dei contesti dotati di elevatespecificità, caratterizzati da problemi particolari o, comunque, decli-nati in modo proprio. Problemi la cui soluzione passa per una fortefase di analisi (problem setting), a cui segue una modellizzazione ad


Ciò richiede ditrovare unequilibrio fraapprocciotop-down edapprocciobottom-up.

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hoc, fino alla razionalizzazione dell’approccio sotto forma di una sor-ta di “teoria locale”. Inoltre, in contesti poveri di risorse l’approccioascendente assume spesso connotazioni di “bricolage”, inteso comerisposta ai problemi attraverso l’uso di quanto disponibile, al di làdella sua coerenza. Nel nostro caso di programmazione, lo schemabottom-up muove dalla raccolta delle varie esigenze/opportunità,procedendo ad una successiva loro ricomposizione in un contesto “digiustificazione” il più possibile coerente, almeno nelle forme, con ildettato comunitario.

I princìpi di azione esposti nei Regolamenti comunitari implicano lapratica di entrambi gli schemi, attribuendo grande importanza alla go-vernance come modalità per declinare le linee top-down (gli obiettivitematici di Europa 2020) nelle specificità applicative emergenti attra-verso un movimento bottom-up. Agire in logica middle-out può essereuna modalità per coniugare con maggior facilità le due esigenze. Si trat-ta di affrontare i problemi partendo dalla definizione di un “prototipodi azione” (un primo insieme intermedio di concetti e di loro relazionichiave), successivamente sviluppato durante l’implementazione versoil “basso” (le caratteristiche reali del contesto) e verso l’“alto” (i model-li, i paradigmi, le pratiche assestate), secondo la progressione più coe-rente con le condizioni in divenire. È un approccio di natura iterativaed aperta, coerente con contesti dalle proprietà “emergenti”, in quantonon definibili interamente a priori ma, al contempo, interessati da al-cune logiche evolutive attese. L’obiettivo è guidare l’azione attraversol’apprendimento che essa stessa produce, cercando un equilibrio fral’impostazione discendente (che al vantaggio della strutturazione con-trappone i problemi della distanza dalle dinamiche reali) e quellaascendente (espressione delle caratteristiche e delle “dinamiche fini”del contesto, ma soggetta ai rischi di localismo dello sviluppo, non in-tegrazione con il disegno generale ed eterogenesi dei fini). Una tipicadinamica middle-out può caratterizzare tutto il percorso di costruzionedei nuovi Programmi Operativi, dando forma all’esercizio dei processipartenariali con gli attori locali.

In conclusione, affrontare la programmazione (e la gestione) in logi-ca di integrazione richiede lo sviluppo di un importante insieme di ri-sorse metodologiche e di strumenti di supporto, parte della più genera-le dotazione “a futuro” della capacità di tutti gli attori di esprimere go-


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verno di una situazione in sé sempre più complessa nelle sue dinami-che economiche (transitare fuori dalla crisi) e sociali (dare risposta aduna più ampia e contrastata struttura dei bisogni). Visto da questa pro-spettiva, è forse più chiaro il significato della scelta della Commissio-ne Europea di rendere finanziabile in FSE, in tutti gli Stati/le Regioni,indipendentemente dal loro livello di sviluppo, il “rafforzamento del-le capacità delle parti interessate che operano nei settori dell’occupa-zione, dell’istruzione e delle politiche sociali; patti settoriali e territo-riali di mobilitazione per una riforma a livello nazionale, regionale elocale”. I cambiamenti di struttura sono evidentemente un’esigenzacomune.

2. Organizzare l’integrazione: la rete come forma“necessaria ed ausiliaria” della P.A.

L’attenzione fino a qui posta al tema della programmazione non devefar perdere di vista l’ovvia necessità di dare concreta attuazione a quan-to disposto. Detto in termini formali, perché ciò accada è necessarioche vi sia una stretta coerenza fra: i) le dinamiche del contesto; ii) la de-finizione della strategia e iii) le caratteristiche di funzionamento deisoggetti a cui è affidato il compito di realizzare quanto definito. Il temadelle mutue coerenze fra ambiente, strategia e struttura (figura 3.1) ènoto nella letteratura organizzativa come “teoria delle contingenze”:non esistono “di per sé” una strategia o una struttura “giuste” a priori;occorre invece un continuo lavoro di adattamento e sviluppo per ga-rantire nel tempo la convergenza di pensiero ed azione, rispetto ad uncontesto dinamico. Basta che uno dei tre legami venga meno per porrein crisi la capacità di produrre il valore atteso. Nel primo capitolo si èsinteticamente riflettuto sull’evoluzione dell’ambiente (in particolaredei Fondi Strutturali) e sulle implicazioni che ciò presenta sugli aspettidi strategia (la concezione delle policies); si sono successivamente in-trodotti alcuni riferimenti sulla formulazione della programmazione,attraverso l’opportuna conduzione del processo decisionale. Si trattaora di affrontare con altrettanta sintesi il tema delle relazioni di coeren-za attorno alla struttura, verso la strategia e l’ambiente.


La program-mazioneintegratarichiede inoltrelo sviluppo diuna coerenteforma orga-nizzativa...

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FIGURA 3.1

Un modello di coerenze

Con il termine “struttura” si intendono ai nostri fini sia l’assetto or-ganizzativo della Pubblica Amministrazione “in sé”, sia l’insieme direlazioni che la legano ai diversi attori esterni (gli stakeholder), nell’e-sercizio delle dinamiche partenariali. Si è visto come la programma-zione integrata presenti una significativa complessità, data dai proces-si cognitivi (il modo di pensare) richiesti agli attori, dal necessarioaffollamento del set decisionale e dalla ricca pluralità informativa dacui essa trae alimento. Nella pratica, tutto ciò richiede un grande lavo-ro, caratterizzato da un elevato insieme di scambi “molti a molti”. Sipone allora l’esigenza di trovare un equilibrio fra i costi di transazio-ne (quante risorse è necessario impegnare per attivare e gestire il “traf-fico” relazionale) e il valore prodotto. Se i costi di comunicazione,coordinamento, confronto e negoziazione sono alti, l’ordinaria rispo-sta appare quella di semplificare il processo, alterandone progressiva-mente le caratteristiche di “costruzione” viste nel precedente para-grafo. La governance ne esce così rarefatta e subalterna al government;schemi di interazione basati su un ristretto insieme di attori “forti” dalpunto di vista della dotazione di potere dominano nettamente le dina-miche, definendone caratteristiche ed esiti. “In meno si fa prima” èuna considerazione realistica, che risolve però in modo apparente il

AMBIENTEContesto di riferimento della PA

nel medio termine2012-2014

VINCOLO DICOERENZA

STRATEGIADefinizione dellepublic policies

STRUTTURAModello, processi, competenzee comportamenti organizzativi


…rivolta afavorire il

coordinamentoe la

cooperazionefra i variattori…

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problema del costo del processo. Una volta assunte le decisioni, la faseattuativa tenderà a riproporre la complessità del sistema, in assenza diuna ricca dotazione di risorse comuni di governo. Si correranno dun-que rischi di fallimento della realizzazione, tipicamente manifesti co-me allungamento dei tempi di esecuzione, scarso coinvolgimento de-gli attori implicati, presenza di micro-conflittualità e conseguentimaggiori costi per la sua regolazione, difficoltà di modifica in itinere,ove siano avvistate esigenze correttive. In presenza di misure di condi-zionalità ex post basate sulla verifica del rispetto delle scadenze direalizzazione, ciò può avere conseguenze severe. La variabile chiavesu cui agire non è dunque tanto l’ampiezza della partnership, ma piut-tosto il costo di funzionamento. Si tratta di definire l’organizzazionein modo da ridurre strutturalmente i costi di transazione generatidall’adozione di strategie basate sul partenariato e l’integrazione. Latipica forma coerente è quella dell’organizzazione “a rete”. Bisognadunque chiedersi se e come essa possa trovare spazio nell’agire dellaPubblica Amministrazione.

Una rete è un luogo composto da due tipi di entità: i nodi e le relazio-ni che li legano. Nel nostro caso i nodi corrispondono ai singoli attoriinteressati a vario titolo dalla definizione e realizzazione delle policiesbasate sui Fondi Strutturali. Questa definizione mette implicitamentein evidenza la presenza di almeno due grandi tipologie di network: i) lereti istituzionali, i cui nodi sono dati dai soggetti collettivi (pubblici eprivati) dotati di espliciti ruoli di rappresentazione di interessi e di re-golazione di processi; ii) le reti interpersonali, i cui nodi sono invececostituiti dai singoli attori individuali (gli uomini e le donne) che ope-rano nelle istituzioni, come in ogni altro soggetto organizzato (p.e.un’impresa, una agenzia formativa, …), o sono diretti portatori di uninteresse o di un bisogno particolaristico. Le due tipologie di networksono fra loro profondamente interdipendenti: i singoli attori godononella maggior parte dei casi di condizioni di pluri-appartenenza, chene rendono i ruoli complessi e multipolari. Possono avere attributi diautorità (sono i responsabili di organismi, servizi, uffici, …), ma anchedi potere (sono implicati in relazioni professionali e sociali più o menorilevanti in termini di dotazione di possibilità di azione e di influenza-mento), non necessariamente coincidenti con i primi. Dietro ad unnetwork di istituzioni, vi è sempre un sistema sociale che agisce effetti-vamente i processi richiesti e, circolarmente, condiziona le dinamiche


…in modocompatibilecon le risorsedisponibili.

Una viapossibile èsviluppare una“amministra-zione a rete”...

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formali. La semplice dicotomia formale/non formale non è sufficiente(ove non sia fuorviante) per caratterizzare questa situazione. Più oppor-tunamente, i due tipi di rete vanno visti come piani compresenti di or-ganizzazione ed azione, entrambi da riconoscere, promuovere, valoriz-zare e, nei limiti del caso, “progettare” come risorsa di governo dellacomplessità. Il rapporto fra government e governance è molto sensibilea questa dinamica. Si tornerà a breve su questo aspetto.

Oltre ai nodi, si è detto che le reti sono costituite da legami: essiesprimono le relazioni in essere e/o possibili fra gli attori. Ai nostri fi-ni, possiamo utilmente vedere i legami come un “protocollo”, ovveroun insieme definito di regole e convenzioni, che gli agenti – ancheimplicitamente – riconoscono e mutuamente adottano per gestire ipropri scambi. Maggiore è l’“altezza” del protocollo (più riferimenti,linguaggi, modalità di comportamento sono condivisi dagli attori),minore è il costo di transazione all’interno della rete. In ragione deltipo di rete, anche il protocollo può avere natura formale (il “pattoper lo sviluppo”, sottoscritto da tutti i soggetti locali) o informale (gliaccordi fra gruppi di nodi, la condivisione di un credo valoriale, …).Se si vuole rispondere al problema da cui si è partiti, ovvero renderepossibile una governance ricca e partecipata, bisogna investire in co-struzione di protocolli, in modo da accrescere “dall’interno” l’effi-cienza e la possibilità degli scambi. Non è, nella sostanza, una indica-zione diversa dallo sviluppo del capitale sociale di cui si è già avutomodo di parlare; qui l’enfasi è posta anche sugli aspetti “tecnici” difunzionamento delle relazioni (le conoscenze e le competenze comu-ni, le risorse tecnologiche di supporto, i ruoli attribuiti e riconosciutidall’organizzazione formale, ...), al di là dei necessari presupposti divolontà, lealtà e fiducia.

Così definita la rete, più che un singolo, preciso, “oggetto”, è piutto-sto uno spazio complesso ed intrinsecamente dinamico, espressionedei rapporti (di scambio ed anche di potere) fra gli attori, fra la compo-nente istituzionale dei protocolli (un patto, la sottoscrizione di un ac-cordo, le regole formali di governo assunte da una partnership locale,le disposizioni assunte in sede di Programma Operativo, …) ed i ruolispontaneamente emergenti dai funzionamenti reali, fra persone. Unospazio dunque flessibile ed adattivo, che può facilmente riconfigurarsiattorno ai problemi, garantendo il rispetto del vincolo di coerenza frastrategia e struttura. Ciò, ovviamente, a condizione che vi sia una suffi-


...basata su uninsieme di

protocolli direlazione,

funzionali allariduzione dei

costi ditransazione.

Una rete èuna forma

organizzativaadattiva eflessibile...

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ciente disponibilità degli attori ad adottare (e co-definire) il protocollocomune. Al medesimo tempo, la rete è instabile e, a volte, effimera: so-prattutto nel caso dei network sociali (ma non è difficile trovare esempianche nel novero delle reti istituzionali) le relazioni si sciolgono o ven-gono sostituite a mano a mano che mutano le percezioni della conve-nienza degli scambi. Alcuni attori abbandonano o assumono una collo-cazione periferica; altri si spostano in posizioni via via più centrali, at-traverso meccanismi inclusivi basati sul loro riconoscimento da partedel resto della rete. In quanto organizzazioni perennemente “transito-rie”, le reti si presentano molto coerenti con la gestione di progetti o at-tività a termine, dove occorra disporre di una elevata capacità di coor-dinamento ed interazione per un tempo limitato, in un orizzonte con-tingente di performance.

Per quanto, in linea di principio, anche l’usuale organizzazione for-male sia anch’essa una rete (si può pensare il tradizionale organigram-ma come un insieme di nodi e relazioni, dove i primi sono costituitidalle diverse unità e le seconde rappresentate dalla linea che le uni-sce), vi sono sostanziali differenze di struttura fra le due architetture.L’organizzazione gerarchico-funzionale è basata sul principio della di-visione del lavoro, attraverso l’assegnazione precisa ed univoca dicompiti e responsabilità ad ogni sua articolazione, lungo catene rigidee prescrittive di indirizzo, coordinamento e controllo. La forma risul-tante, tipicamente “a piramide”, determina elevati costi di transazionesia in verticale, lungo le linee di gerarchia, sia soprattutto in orizzonta-le, fra ambiti funzionali. Ciò appare assai evidente ove si cerchi di la-vorare “per progetti” e, più estesamente, in logica di processo, ovveroin situazioni che richiedono strette e fluide relazioni trasversali alleunità organizzative, modalità di coordinamento non routinarie, asse-gnazioni di responsabilità non strettamente coerenti con il principiodi gerarchia e tempi rapidi di presa delle decisioni. Al contrario, lenetwork organizations si presentano come forme ad hoc, adattive ri-spetto al compito da svolgere e dotate di una gerarchia emergente, piùche definita come condizione a priori. Una rete non è una casuale edun po’ anarchica sovrapposizione di comportamenti di ampia latitudi-ne, praticati discrezionalmente dai singoli attori che la compongono. Èfacile invece distinguere in essa una pluralità di ruoli, determinatinon solo dalla eventuale intenzionalità (p.e. l’attribuzione di respon-sabilità a suoi membri, da parte dell’organizzazione formale), ma dal-


…che superaalcuni limitipropri deitradizionaliriferimentigerarchico-funzionali...

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l’esito delle ripetute interazioni interne, a fronte della necessità di af-frontare situazioni e risolvere problemi. I funzionamenti reali portanoad una progressiva strutturazione “dal basso”, non prevista a priori,espressione di una intrinseca capacità di autoregolazione. Alcuni no-di, per mutua e spontanea convergenza di comportamenti, assumonocosì vesti di “specialista” (un attore a cui molti si rivolgono in caso dideterminati bisogni), “coordinatore” (un nodo dotato di una elevatacentralità, espressa come numero di relazioni ad esso afferenti), “con-nettore” (un nodo posto fra altri, non in grado di parlarsi fra di loro, senon appunto passando attraverso di esso), “gatekeeper” (un nodo chefunge da interfaccia fra un gruppo/un subnet ed il resto della rete), etc.Sono ruoli riconosciuti implicitamente, privi di una formalizzazione,messi in evidenza dall’osservazione dei funzionamenti del network,attraverso opportune tecniche di analisi. Ogni rete, in ogni istante delsuo esistere, esprime nella sua mutevole forma l’equilibrio fra una di-mensione di specializzazione (cosa ogni nodo è in grado di fare in mo-do distintivo rispetto agli altri), ed una di integrazione (quanto è am-pio e diffuso il protocollo di relazione che struttura i rapporti fra lesue componenti). Una rete “ben fatta” massimizza al medesimo tempola capacità di dare una risposta specifica (specializzazione) e sistemica(integrazione) ad un problema complesso, attivando circuiti di solu-zione attraverso la mobilizzazione selettiva e coordinata delle propriecompetenze. La strutturazione interna giustifica l’espressione “forzadei legami deboli”, spesso utilizzata per connotare le peculiari pro-prietà dei network. La “debolezza” è intesa come assenza o scarsa im-portanza, nell’organizzazione formale, delle relazioni fra due o più no-di; la “forza” esprime la maggior capacità performante (p.e. in terminidi capacità risolutiva di problemi) che da ciò deriva, in ragione dellanatura auto-costruita del protocollo di relazione. La volontarietà e laflessibilità rendono spesso i legami deboli maggiormente resistenti deipiù “fragili” legami forti.

La breve carrellata sulle network organizations mette sufficientemen-te in evidenza la loro coerenza con i riferimenti guida della nuova pro-grammazione dei Fondi Strutturali. Immediato è il rapporto con la co-struzione e la gestione delle partnership locali, soprattutto nella pro-spettiva di medio-lungo termine propria della strategia Europa 2020.Fare rete nel territorio è, ad un tempo, una condizione ed un obiettivodelle politiche di sviluppo, a cui – come già richiamato – corrisponde


…facendoemergere una

trama informaledi ruoli e

funzionamenti...

…checonsentonoun miglior

equilibrio fraspecializzazionee integrazione.

La rete è unriferimento

organizzativomolto

coerente con inuovi FondiStrutturali…

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anche una specifica priorità di finanziamento nell’ambito della capa-city building, agibile da tutte le regioni, indipendentemente dal loro li-vello di sviluppo. La governance stessa è definibile come esercizio del-la presa delle decisioni da parte di un insieme interdipendente di atto-ri (non necessariamente posti tutti sullo stesso piano), espressione del-le istituzioni pubbliche, private e della società civile. Una peculiare va-lenza delle reti è di essere “trasversali” ai confini delle diverse organiz-zazioni impegnate nel decision making, con un effetto di riduzione del-le distanze fra le singole posizioni puntuali, attraverso la creazione dispazi “naturali” di mediazione. Molta letteratura internazionale dedi-cata al rapporto fra reti ed amministrazioni assume i processi decisio-nali multiplayer come un campo di osservazione privilegiato. Assai im-portante, anche se a prima vista meno evidente, è l’impatto sui funzio-namenti interni alla P.A.: l’adozione di forme “a rete” appare risponde-re in principio alle esigenze di integrazione fra servizi/articolazioni or-ganizzative, ricomponendo la divisione per funzioni sulla base delleeconomie che si intendono attivare. Un caso tipico è l’esercizio delcoordinamento fra FESR e FSE, per i rispettivi Assi di intervento relati-vi ai medesimi obiettivi tematici della strategia Europa 2020. Ancoramaggiore è la coerenza con le esigenze di gestione di strumenti innova-tivi quali gli ITI – Investimenti Territoriali Integrati ed i PAC – Piani diAzione Comuni. Anche la gestione “per progetti”, basata su logiche diteam, implica forme a rete.

Vi è però un serio problema di fondo: al di là delle sue intrinsecherigidità e della connotazione negativamente burocratica, il modelloorganizzativo formale è l’unico in grado di garantire le esigenze ditrasparenza e conformità di procedimento degli atti amministrativipropri della P.A. La rete, nella sua mutevole ed “opportunistica” for-ma, non soddisfa tali imprescindibili requisiti. La gestione di unaprocedura di evidenza pubblica (un appalto, la concessione di un fi-nanziamento in conto capitale ad un’impresa, la ridistribuzione di ti-toli di accesso individuale a beni e servizi, ...) richiede un processodecisionale ed una modalità di attuazione conformi al diritto e con-dotti da un potere reso legittimo dalla forma razionale-legale propriadella burocrazia, nell’accezione positiva del termine. Il modello we-beriano non appare, nei suoi fondamentali, positivamente superabile.Non è dunque possibile parlare in modo assoluto di “Pubblica Ammi-nistrazione a rete”, contrapponendola idealmente alla sua forma “tra-


...ma non puòessere assuntacome ilmodelloprevalentedella PubblicaAmministrazione.

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dizionale”, quest’ultima essendo una condizione essenziale dell’agirepubblico.

La vera domanda a cui dare risposta è un’altra: come rendere possibi-le e fruttuosa la “convivenza” fra burocrazia e network, fra razionalitàformale prescrittiva e razionalità emergente dai comportamenti degliattori? La rete non può essere il modello teorico della P.A., ma non èneppure possibile immaginare che essa non esista nelle dinamiche rea-li: al di là delle intenzionalità, attorno all’atto amministrativo e – amaggior ragione – al governo delle policies, vi sarà sempre e comunqueun rilevante strato di scambi e regolazioni informali, necessari per co-struire il quadro di senso comune, interpretare i vincoli in ragione del-le specificità dei casi, negoziare fra legittime, diverse posizioni, in vistadel raggiungimento di un soddisfacente equilibrio. La diffusione delletecnologie digitali dell’informazione accresce inoltre le possibilità direlazione fra gli attori, non solo in termini di efficienza ed efficacia del-le transazioni, ma rafforzando la strutturazione di specifici circuiti dicomunicazione, veri e propri luoghi di costruzione di identità (indivi-duali e collettive) parallele. Un network può evolvere verso la creazio-ne di una comunità, portatrice di istanze e richieste differenti da quelleoriginariamente alla base della sua nascita. In particolare le forme di e-government/e-governance modificano il rapporto fra cittadini ed am-ministrazioni, portando alla necessità di una revisione, “per coerenza”,anche dei funzionamenti ordinari, “analogici”, della macchina pubbli-ca. Lo sviluppo dell’amministrazione digitale implica la presa in caricodel rapporto fra l’organizzazione formale e le network organizations adessa parzialmente sovrapposte. Lasciare la dimensione della rete allaapparente neutralità delle tecnologie ed alla discrezionalità degli attori,sperando in esiti non contraddittori, efficienti ed efficaci, non rispondealle esigenze in essere.

Sembra dunque utile vedere le reti come una dimensione “necessa-ria ed ausiliaria” dell’architettura organizzativa e del funzionamentoistituzionale della Pubblica Amministrazione, assumendole come unesplicito, ancorché non esclusivo, riferimento per la progettazione e losviluppo delle azioni di capacity building. “Fare rete” è un ulterioremodo di agire sull’amministrazione, integrato e continuo – pur nellesue specificità di metodi e strumenti – con le azioni rivolte alla qualifi-cazione dell’assetto “tradizionale”. L’analisi delle esperienze reperibiliin letteratura sull’evoluzione delle amministrazioni pubbliche corrobo-


Si tratta invecedi trovare una

sintesi fra“modello

tradizionale”e network

administration...

...attraverso lacostruzione dicompetenze dipublic networkmanagement...

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ra questa interpretazione, evidenziando la natura incrementale e “sfu-mata” del cambiamento attivato dalle network policies in seno alla P.A.Vi è dunque da costruire una specifica capacità di public network ma-nagement, che veda l’amministrazione farsi attore competente, non so-lo per ruolo, dello sviluppo integrato di forme di rete a supporto dell’e-sercizio dei processi di governo, propri e comuni. Ciò è possibile agen-do a più livelli, in assenza ovviamente di una “ricetta” valida a priori,in ragione del peso determinante delle caratteristiche dei singoli conte-sti di intervento.

Un primo insieme di azioni va rivolto a creare condizioni favorevolialla costituzione e all’azione di reti trasversali fra P.A. e stakeholder. Sitratta di evitare che le possibili difficoltà iniziali di interazione (l’inerziacollaborativa), derivanti dalla mancanza di una chiara visione dei van-taggi, si auto-amplifichino nel tempo, portando al radicamento di unasensazione di sfiducia ed impossibilità di azione. Le reti cooperative uti-li ai fini della governance sono molto sensibili al determinarsi di “profe-zie auto-avveranti” negative, soprattutto in presenza di lenti progressidell’azione e di un senso di impiego del tempo non coerente con i risul-tati raggiunti. Spetta alla Pubblica Amministrazione svolgere un’adegua-ta funzione di network management, agendo al contempo per ridurre icosti di accesso/funzionamento ed accrescere il ritorno del valore pro-dotto. Un punto nodale è la gestione delle probabili situazioni di disequi-librio di potere fra attori, attraverso l’opportuna istituzione di regole dipartecipazione e sistemi di incentivi e deterrenti. Una rete produce se èun luogo di ridistribuzione, in primis di soggettività, da tutti percepitocome tale. Riconoscere e far emergere la soggettività dei singoli attori im-plica l’esercizio di una leadership della delega, attribuendo a tutti loroautonomia, soprattutto sul piano delle relazioni personali. Si è già ricor-dato come le reti istituzionali siano sempre accompagnate dalle reti so-ciali, caratterizzate da una maggior possibilità di sperimentare comporta-menti utili a far avanzare, nell’informalità, il problem solving. Maggiore èl’autonomia, maggiore è la possibilità di assorbire l’incertezza. Questa di-mensione parallela va valorizzata evitando di cadere nella sindrome del-la “necessità del controllo”, una esigenza che viene già assolta dalla P.A.in sé, nella funzione istituzionale esercitata nella governance ed ancorpiù attraverso il government. La rete, come si è detto, assume un ruoloausiliario: attraverso di essa si rende maggiormente possibile superare iblocchi all’azione amministrativa, creando le condizioni per una più so-


...creandocondizionifavorevoli allosviluppo direlazioni,ancheinformali, fragli attori...

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stenibile produzione/interpretazione delle norme rispetto alle caratteri-stiche reali dei contesti di azione; la garanzia del rispetto della legittimitàresta in ogni caso nelle competenze “ultime”, proprie dell’istituzione. Lamaggiore latitudine di comportamento che è possibile adottare nel conte-sto di rete (soprattutto per gli aspetti di interazione sociale nella risolu-zione di problemi) è molto legata al riconoscimento del valore dell’ap-partenenza, che limita i possibili eccessi di autoreferenzialità dei singoliattori e, d’altra parte, accresce di molto il “senso di perdita”, nel caso siintendessero perseguire strategie di uscita. Una rete “ben formata” generadi per sé rilevanti proprietà coesive.

Dal punto di vista pratico, si tratta di procedere su un doppio bina-rio, affiancando agli strumenti formali di creazione e governo (tipica-mente costituiti da patti, protocolli di intesa, cabine di regia, etc., giàben noti e collaudati nell’ambito della programmazione negoziata)ambienti ed occasioni di interazione meno strutturati e di libera in-terpretazione (come, sotto opportune attenzioni di metodo, gli spazicollaborativi virtuali internet-based), da utilizzare per dare alimentoalla razionalità sociale. Luoghi pubblici, ma non sinonimi di PubblicaAmministrazione.

3. Pensare alla specializzazione in terminidi integrazione: verso un assetto amministrativoefficiente e flessibile

Il secondo fronte di lavoro necessario per procedere nella direzionedella network public administration consiste nel costruire adeguatecondizioni organizzative interne, tali da facilitare le relazioni con il si-stema degli attori esterni. Non si può pensare di essere rivolti a fare re-te “fuori”, se non si assume una sufficiente coerenza “dentro”. L’e-spressione “burocrazia a rete”, di recente diffusione nella letteraturaangloamericana sulla new public administration, non è una contraddi-zione in termini. Differentemente dalla originaria burocrazia procedu-rale, essa sviluppa un assetto organizzativo basato sui seguenti pre-supposti:• forte ricorso alla digitalizzazione, come condizione per la netta ridu-

zione dei costi di transazione ed il supporto trasparente alla condivi-sione delle informazioni e della conoscenza. Si tratta in particolare di


...ancheattraverso il

ricorso miratoalle tecnologie

digitali...

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favorire lo sviluppo di “pratiche di comunità”29, rivolte a valorizzaredirigenti e funzionari pubblici come “professional dell’azione istitu-zionale”, attraverso l’esercizio del confronto fra pari ed una più visi-bile rappresentazione – per loro stessi e verso l’esterno – dei ruoli edelle competenze. Ciò non solo per dare una risposta ad esigenze or-ganizzative di natura procedurale-amministrativa, ma per incentivarelo sviluppo delle reti sociali in seno ai soggetti pubblici, stanti le ra-gioni di efficacia, flessibilità ed integrazione poco sopra discusse. Lastrutturazione delle relazioni è favorita dall’estensione delle “comu-nità” fra diverse amministrazioni, attorno a tematiche comuni. L’in-terpretazione dei Regolamenti comunitari, la messa in conformità ri-spetto alle misure di condizionalità ex ante, lo sviluppo di modalitàdi attuazione e – all’interno di singoli territori – il governo degli in-terventi integrati, sono tutti casi in cui riferirsi alle “pratiche di co-munità”. Il tema non è la semplice introduzione di tecnologie digitalidi collaborazione, più o meno innovative, ma il modo con cui il pro-cesso è condotto, dal disegno dell’architettura alle modalità di coin-volgimento dei destinatari;

• ridefinizione dei confini e delle attribuzioni delle singole unità orga-nizzative della “burocrazia amministrativa” in logica di processo. Èancora frequente imbattersi in modelli organizzativi basati su una(estrema) ratio di divisione funzionale, con la conseguente frammenta-zione dei procedimenti in una pluralità di uffici “specializzati” percomponente di attività. Esce così ridotta la possibilità di leggere (e go-vernare) in modo unitario e riconoscibile i “prodotti” dell’amministra-zione, ovvero le singole realizzazioni di policy. La regia del processo(dalla concezione dell’intervento alla sua realizzazione, incluse leeventuali azioni correttive) richiede in tal modo un impegno molto ri-levante di risorse (tempo/uomo) di coordinamento, rivolte alla ricom-posizione dei diversi segmenti di attività. Anche la possibilità di appli-care modalità di project management è ridotta, in ragione della fram-mentazione delle responsabilità. Ancor più improba è l’integrazione


29 Si preferisce fare riferimento a questa espressione, o quella ai nostri fini equivalente di“network di pratica”, in luogo del più usuale (ma più specifico e ristretto) termine “Co-munità di Pratica”. Nelle pratiche di comunità sono comprese le diverse strutture dicooperazione che nascono attorno alla condivisione di informazioni e alle attività co-muni di problem setting e solving di un gruppo di attori, anche non riferiti strettamen-te alla medesima identità professionale.

...sostenendol’introduzionedi logicheorganizzative“perprocessi”...

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fra interventi, visto che ognuno di essi si trova a competere con gli altriper l’accesso “privilegiato” alle risorse di ogni segmento amministrati-vo che attraversa. Più spinta è la logica funzionale, minore è la propen-sione del sistema socio-professionale ad adottare comportamenti dagioco “a somma positiva”, prevalendo una cultura dell’adempimento.In queste condizioni, la possibilità di introdurre schemi di rete è ogget-tivamente molto ridotta. La ricomposizione organizzativa richiede l’in-dividuazione di una ratio comune, sulla cui base rileggere e riaccorpa-re le funzioni. Possono essere adottati diversi approcci, sulla base delleesigenze del contesto: convergenza sugli obiettivi di policy, coinciden-za dei destinatari, contenuti di intervento, ambito di materia interessa-to. Alcuni tipici criteri di scelta riguardano il vantaggio portato dallariduzione dei costi di transazione interni ed il costo necessario per “ri-convertire” l’organizzazione in essere. In ogni caso, sembra sconsiglia-bile avviare progetti di “messa in rete” in contesti organizzativi stretta-mente funzionalisti: si rischia alternativamente il fallimento del tenta-tivo o l’attivazione di una aspra critica allo stato in essere;

• istituzione di istanze “fluide” di coordinamento di secondo livello. Laricomposizione delle funzioni in logica di processo consente, inoltre,di affrontare su migliori basi il tema dell’integrazione ad ampia scaladell’intera amministrazione, o fra amministrazioni. Si è già più volterichiamata la crescente necessità di garantire la convergenza, su siste-mi territoriali o realtà complesse, di una pluralità di interventi fra loroin relazione di propedeuticità, vincolo o complementarità degli effetti.I contenuti del coordinamento non sono solo di natura amministrativa(come nel caso, per alcuni versi analogo, delle Conferenze dei Servizi),ma più ampiamente di definizione concertata delle modalità di attua-zione e di project/program management. Si attende dunque l’eserciziodi schemi di cooperazione, rivolti a massimizzare il contributo di ogniprogramma/attività nel raggiungimento del “meta-obiettivo” alla scalapiù ampia di un sistema di beneficiari, un territorio, una policy com-plessa. Si pensi all’esempio sull’integrazione fra FESR ed FSE rispettoagli obiettivi tematici di Europa 2020, proposto nel precedente capito-lo. La forma organizzativa coerente con questo processo non ha naturaburocratica: non si tratta di creare una ulteriore “casella” in organi-gramma, una istanza stabile incardinata nel disegno dell’amministra-zione. Occorre invece puntare sulla “forza dei legami deboli”, svilup-pando pratiche di rete modellate caso per caso sulle reali esigenze di


...ridisegnandole istanze di

coordinamento...

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coordinamento di secondo livello. Detto in altro modo, si tratta di“promuovere” ad una più consapevole attenzione politica ed organiz-zativa l’insieme delle pratiche informali di rapporto fra uffici già in es-sere, premiando i comportamenti individuali virtuosi, accrescendo latrasparenza dell’azione ed attivando il tessuto relazionale nei luoghimeno spontaneamente rivolti all’integrazione. Perché ciò avvenga inmodo non casuale ed anarchico, va preventivamente sviluppato un“codice delle pratiche di rete”, inteso come insieme di minime regoleformali comuni che indicano i casi, i modi ed i ruoli di attivazione egoverno di tali forme temporanee di organizzazione: chi ne promuovel’avvio, a chi ne spetta l’esercizio del coordinamento, come gli effettida esse prodotte sono recepiti nei funzionamenti ordinari della Pubbli-ca Amministrazione, divenendo atti formali. Il codice va visto come labase formale del protocollo su cui fondare e condurre gli scambi;

• costruzione di interfacce fra istituzione ed ambiente, basate su logi-che di rete. Una ulteriore caratteristica della network administration èla “porosità” dei propri confini, nei confronti del contesto in cui ope-ra. Si tratta di ridurre i costi di transazione di tutti gli scambi che con-sentono una più efficiente azione amministrativa, con particolare at-tenzione all’acquisizione di informazioni, all’esercizio della parteci-pazione e alla comunicazione di obiettivi, processi e realizzazionidelle policies. L’interfaccia più fluida ed efficiente è rappresentatadalla creazione di spazi di collaborazione virtuale, sovrapposti ed in-tegrati con l’organizzazione per processi. Non si tratta di pensare sol-tanto a siti/pagine a contenuto informativo, sul tipo della “vetrina di-gitale”, comunque importanti. Il tema guida deve essere il supporto aprocessi di interscambio, che agiscano anche sui ruoli degli attori, fa-cendoli evolvere verso una maggiore consapevolezza e capacità dipartecipazione. È il tema ampio e complesso dell’e-government/e-go-vernance, non oggetto di questa pubblicazione, rispetto al quale è uti-le rimarcare la necessità di una intenzionale co-progettazione fraaspetti tecnologici ed aspetti organizzativi. La semplice attivazione dimodalità a basso costo di comunicazione interattiva nell’ambito del-l’agire di una Pubblica Amministrazione (si pensi ai banali esempi diFacebook e di Twitter), può avere potenzialmente effetti dirompenti(anche nell’accezione negativa del termine) se i flussi così generatinon trovano un’adeguata gestione nei funzionamenti ordinari. Si ri-schia di generare attese a cui non è possibile dare risposta, oltre a pos-


…e definendoopportunemodalità direlazione fraP.A. eambienteesterno.

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sibili sovrapposizioni discordanti dei diversi flussi discorsivi: tuttesituazioni che portano a consumare capitale sociale, invece di pro-durlo. Ottenere un vantaggio implica lavorare molto a monte, sulladefinizione delle interdipendenze fra comunicazione da/verso la Pub-blica Amministrazione e processi interni. Ciò in modo che, proprio inuna logica di rete, non vi sia distanza fra l’agire endo- ed eso-organiz-zativo, evitando che la riduzione dei costi di transazione si traduca inun drammatico aumento dei costi di mantenimento della coerenzadella comunicazione fra amministrazione ed “amministrati”.

In conclusione, il principio guida comune alle indicazioni sopraesposte è sviluppare la forma della P.A in modo non autoreferenziale,progettando l’organizzazione “verso l’esterno”, in una logica di produ-zione di valore. Per citare un principio del pensiero sistemico “si trattadi apprendere a pensare le cose in termini di relazioni”.

La rete non è ovviamente l’unico riferimento per realizzare l’integrazio-ne. Il dibattito sviluppato in sede di riforma dei Fondi Strutturali è statopiù volte attraversato dall’idea di superare la divisione fra FESR e FSE,attraverso la definizione di uno strumento di programmazione unico. Lasoluzione basata sul modello di programmazione “a matrice”, di cui si èdiscusso nel precedente capitolo, ripropone il tema a livello di (micro)pro-gettazione organizzativa delle singole amministrazioni. Una possibile ri-sposta non di network è istituire a livello regionale una Autorità di Ge-stione unica per entrambi i Fondi, che assolverebbe in sé le esigenze dicoordinamento delle policies. Attorno a questo oggetto complesso, reste-rebbero in ogni caso da disegnare le modalità di relazione con le articola-zioni regionali responsabili delle diverse politiche di dominio interessa-te dai Fondi. Una esigenza che rimanda ai temi poco sopra trattati.

4. Un caso di progettazione organizzativa“propedeutica” all’integrazione

Pensare alla specializzazione in termini di integrazione ha una valen-za generale, al di là dell’evoluzione della P.A. verso forme a rete. Un ca-so applicativo affrontato nell’ambito del progetto “Competenze in Re-te” ha riguardato il supporto alla progettazione dell’assetto della Dire-zione Generale “Sviluppo economico, Turismo e Attività produttive”della Regione Campania (vedi scheda seguente). Esso discende dall’at-


Alcuni casirecenti

mostrano lapossibilità diporre le basi

dell’evoluzioneverso forme di

networkadministration...

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tuazione del nuovo ordinamento amministrativo di cui al Regolamento12/2011, che introduce forti elementi di razionalizzazione del disegnoorganizzativo della Regione, a livello di macrostruttura. L’intervento diFormez PA ha riguardato il passaggio successivo, come declinazione diuna ipotesi completa di definizione dell’articolazione interna dellanuova Direzione Generale in oggetto. Il valore esemplificativo del casoè negli aspetti di metodo. Si è scelta una modalità di lavoro basata suldiffuso coinvolgimento degli interlocutori direttamente interessati dal-la riattribuzione delle responsabilità (dirigenti), affrontando tematichequali il rapporto fra modello “per funzioni” e modello “per processi”,le esigenze di coordinamento e l’effettiva sostenibilità dei possibili sce-nari di cambiamento organizzativo.


...attuandouna micro-progettazionecondivisa.

Riorganizzare guardando alle esigenze di integrazione – L’ipotesidi assetto della nuova Direzione Generale “Sviluppo Economico,Turismo e Attività produttive” della Regione Campania*

Il progetto “Competenze in Rete” ha dato l’opportunità, a partire danovembre 2011, al personale dell’Area Generale di Coordinamento 12“Sviluppo economico” della Regione Campania che coordino, di con-solidare le competenze in tema di gestione dei Fondi Strutturali edaffrontare soprattutto i temi strategici della programmazione comuni-taria 2014-2020, in particolare gli aspetti legati alla condizionalità.Nella fase di cambiamento per l’amministrazione regionale dellaCampania derivante dalla definizione di un nuovo modello organiz-zativo, è stato richiesto, inoltre, a Formez PA, un intervento a diversilivelli, per avviare una riflessione condivisa su come articolare l’orga-nizzazione interna dell’Area, rispetto al nuovo ordinamento ammini-strativo regionale, di cui al Regolamento n. 12 del 15 dicembre 2011.Nello specifico, il Regolamento n. 12 ha rivisto l’ordinamento, l’orga-nizzazione e le funzioni degli uffici della Giunta regionale, in osser-vanza dei criteri generali stabiliti dall’articolo 1, commi 1 e 12, dellalegge regionale 20 luglio 2010, n. 7 (Norme per garantire risparmio,trasparenza ed efficienza in Regione Campania), istituendo 5 Diparti-menti:• Dipartimento della Programmazione e dello Sviluppo economico;• Dipartimento della Salute e delle Risorse naturali;

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• Dipartimento delle Politiche territoriali;• Dipartimento dell’Istruzione, della Ricerca, del Lavoro, delle Politi-

che culturali e delle Politiche sociali;• Dipartimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali,all’interno dei quali, sono previste specifiche Direzioni Generali chesostituiscono le attuali Aree Generali di Coordinamento. Il percorsodi affiancamento è stato costruito sulla base di un modello condivisocon la dirigenza dell’Area 12 al fine di declinare una nuova strutturaorganizzativa interna che rafforzasse, al contempo, la capacità di let-tura ed implementazione della stessa, in una logica di maggiore effi-cienza ed efficacia dell’azione amministrativa, in particolare per lagestione dei Fondi Strutturali.

Nello specifico, l’attuale organizzazione amministrativa, è fondatasu un modello strutturato per fasi del processo, mentre la nuova stra-tegia dei Fondi Strutturali, impone una maggiore trasversalità orga-nizzativa, per favorire l’integrazione e la concentrazione degli inter-venti, sia nella fase programmatica, sia nella fase attuativa. Per supe-rare l’approccio per fasi, separando i diversi step procedurali collega-ti alle fasi di programmazione, gestione e comunicazione degli inter-venti, è risultato utile delineare un modello finalizzato a creare inte-grazione sia tra gli interventi che tra le risorse professionali coinvoltenel processo, al fine di generare sinergie orizzontali a vantaggio del-l’efficienza dell’intera Area. Il percorso di affiancamento, pertanto, èstato fortemente condiviso con il personale interno e in modo parti-colare con i colleghi dirigenti, che sono stati coinvolti in tutte le fasidella riflessione sul modello organizzativo, partendo dall’analisi del-l’assetto normativo e delle scelte di programmazione compiute dallaRegione Campania. In particolare, attraverso la verifica delle compe-tenze interne, ci si è concentrati sulla definizione dei profili profes-sionali delle Unità operative dirigenziali (UoD) previste nella Dire-zione Generale per lo Sviluppo economico, il Turismo e le Attivitàproduttive, di cui al Regolamento n. 12/2011 che costituisce una del-le tre Direzioni che fanno capo al Dipartimento della Programmazio-ne e dello Sviluppo economico”.

* Testimonianza del dr. Luciano Califano, Coordinatore dell’Area Generaledi Coordinamento 12 “Sviluppo economico” della Regione Campania, chesi ringrazia per la collaborazione fornita.

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Nella sua specificità, il caso illustra la possibilità di affrontare il temadella definizione di assetti organizzativi coerenti con il quadro in esse-re, ma al contempo dotati di potenzialità di ulteriore sviluppo, ancheverso future forme di Pubblica Amministrazione a rete. La costruzionedi capacità è un processo incrementale continuo.

85CAPITOLO 4

UNA PIÙ FORTE CAPACITYBUILDING: RIFLESSIONICONCLUSIVE PER UNPERCORSO DI LAVORO

87

Nei capitoli precedenti si è cercato di argomentare un ragionamentoarticolato attorno al tema del cambiamento, sintetizzabile nei seguentipassaggi:• la nuova programmazione dei Fondi Strutturali, congiuntamente alla

gestione della crisi economica, pone in primo piano la necessità diprodurre maggior valore ad invarianza o decrescita delle risorse, at-traverso lo sviluppo di economie da esternalità positiva e di rete, ol-treché perseguendo l’efficienza dei processi;

• ciò richiede una maggiore capacità della Pubblica Amministrazionedi definire ed attuare strategie basate su una forte integrazione fraobiettivi, risorse e strumenti, soprattutto a scala territoriale, miglio-rando le performance di presa delle decisioni, coordinamento, moni-toraggio e valutazione;

• una forte ed effettiva integrazione è a sua volta possibile in presenzadi funzionamenti organizzativi caratterizzati da bassi costi di transa-zione, all’interno delle amministrazioni e fra di essi e gli stakeholder,nell’esercizio dei processi di governance e di attuazione, condizioneper una più efficace gestione dei fattori produttivi;

• l’evoluzione verso forme “necessarie ed ausiliarie” di amministrazio-ne a rete appare, in questo senso, una via importante (anche se nonesclusiva), richiedendo lo sviluppo di specifici modelli, pratiche,competenze e comportamenti, all’interno delle P.A. e verso gli attoridelle partnership locali.

In conclusione, si tratta di interrogarsi sul contributo della capacitybuilding, partendo da una rilettura critica della sua impostazione difondo. Come si osserva nella figura 4.1, immagine di sinistra, lo schematipico di intervento della costruzione di capacità è rivolto alla qualifi-cazione dell’organizzazione, nelle sue diverse componenti di:

L’evoluzionedelle formeorganizzativedella P.A....

...rende utilel’evoluzionedelle azioni dicapacitybuilding...

UNA PIÙ FORTE CAPACITY BUILDING

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• modello (il supporto al ridisegno della struttura formale, ai livellimacro e micro);

• processi (l’introduzione di logiche di gestione basate sulla ricomposi-zione delle funzioni; il project management);

• competenze (la dotazione professionale di conoscenze e schemi diazione);

• comportamenti (l’adozione di modalità di azione ispirate da valoricoerenti con gli obiettivi di policy).

Lo sviluppo di capacità si focalizza dunque sulla struttura, vista co-me “variabile di aggiustamento” rispetto alla strategia e alle caratteristi-che dell’ambiente. Si tratta di un approccio corretto, relativamentesemplice e adeguato a situazioni stabili e ben definite. Dove, in sostan-za, la complessità non è eccessiva, vi è un discreto tempo per agire e iproblemi da affrontare sono più puntuali e circoscritti che di sistema.Un regime di cambiamento effettivo, ma relativamente ordinario.

Lo scenario discusso in questa pubblicazione presenta caratteristi-che diverse. Il “combinato-disposto” di riforme in atto ed effetti dellacrisi economica acuisce la rilevanza dei problemi ed accresce l’incer-tezza, scaricando complessità sui processi decisionali. Ad una cornicedi lungo termine (p.e. Europa 2020) si affianca un intenso lavoro didefinizione di comportamenti di breve e medio periodo. La necessitàdi ottenere maggior valore in un orizzonte di risorse scarse modifica ladistribuzione dei ruoli e delle responsabilità, superando i confini tra-dizionali fra pubblico, privato e società civile, verso forme di integra-zione che richiedono un più intenso esercizio della governance. Leesigenze di regolazione del sistema prevalgono sulla possibilità di de-finire percorsi lineari di sviluppo, richiedendo una maggiore capacità(e volontà) di adattamento. Tutto ciò senza che venga meno il ruolo digarante del bene comune, fondamento della Pubblica Amministrazio-ne. La “macchina amministrativa” è interessata al medesimo tempodai nuovi processi di policy e dall’impatto delle riforme rivolte agliobiettivi generali di efficienza, trasparenza e merito. Forze ed azioniche richiedono di essere portate fra loro a sintesi, attraverso un’azioneintegrata. Detto con termini propri della letteratura manageriale, laPubblica Amministrazione ha oggi bisogno di gestire una continua in-terazione fra project design (la concezione e progettazione esecutivadelle politiche) e process management (la gestione delle condizioni


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organizzative necessarie per la loro attuazione). Uno scenario assailontano dall’“adempimento attraverso l’atto amministrativo”. In que-sta più complessa situazione la capacity building “tradizionale” ri-schia di non essere percepita come una effettiva risorsa di cambiamen-to, ma come un “di più” che si sovrappone, ma non si integra, con icomplessivi (e critici) funzionamenti.

FIGURA 4.1

La transizione ad un diverso approccio alla capacity building

Si tratta allora di passare da un approccio focalizzato sullo sviluppodella struttura ad uno rivolto alle relazioni fra ambiente, strategia edorganizzazione. Come si osserva ancora in figura 4.1, immagine di de-stra, ciò significa agire, in modo integrato, a supporto di:• policy making, inteso come la definizione delle strategie con cui la

P.A. intende dare risposta alle caratteristiche del proprio contesto. Ilcontributo della capacity building può interessare l’introduzione dischemi di azione rivolti all’ottenimento di economie da esternalitàpositiva, come la presa in carico anticipata delle conseguenze orga-nizzative proprie delle singole politiche, in una prospettiva di mag-giore sostenibilità. In modo ancor più ambizioso, è possibile adottarelogiche di co-design, dove le scelte di struttura divengono una com-ponente esplicita dell’agenda politica. Del resto, mutatis mutandis, èquanto la Commissione Europea ha inteso fare, definendo i vincoli dicondizionalità ex ante nella nuova programmazione;



APPROCCIO FOCALE

VINCOLO DICOERENZA



sviluppo, rivolto allamessa in coerenza

CAPACITYBUILDING



APPROCCIO INTEGRATO

policymaking

adeguamento aivincoli esterni

Implementazionedelle policies

CAPACITYBUILDING




...verso schemipiù complessidi azione...

90

• implementazione delle policies, intesa come lo sviluppo delle con-dizioni necessarie per la loro attuazione da parte della P.A. Si tratta,sulla base delle specificità dei singoli contesti, di agire per l’adegua-mento delle risorse normative, tecnico-procedurali, organizzative edi sistema informativo, professionali, nella comune prospettiva del-la crescita del livello di autonomia degli attori interessati. L’aspettochiave dell’intervento è l’accompagnamento dell’amministrazioneallo sviluppo delle proprie capacità, evitando schemi di mera sosti-tuzione, strutturalmente deboli. Anche in questo caso, i differentipiani di lavoro richiedono una visione integrata e co-costruttiva: de-finire una norma “ben formata” richiede di interrogarsi da subitosulla sua trasferibilità in procedura, sulla coerenza delle risorse or-ganizzative che dovranno assicurarne la gestione, sull’intensità e itempi del cambiamento richiesto. Vi è altrimenti il rischio di intro-durre vincoli e contraddizioni, complicatezza invece che comples-sità. In senso più ampio, è a questo livello che vanno definite le si-nergie con le azioni di sviluppo discendenti dall’attuazione deiD.lgs. 150/2009 e 235/2010;

• adeguamento ai vincoli esterni, inteso in senso estensivo come l’a-dattamento dei funzionamenti della P.A. alle condizioni del contestoin cui agisce. Si ritrovano in particolare qui i temi dell’integrazione arete con le altre pubbliche amministrazioni e con gli stakeholder, nel-l’esercizio della governance. Come più volte richiamato, il nuovoFSE 2014-2020 pone a disposizione risorse non solo per sviluppare lecapacità di relazione dell’amministrazione, ma anche a favore dell’e-voluzione dei soggetti esterni. Il riferimento è la costruzione di “retidi capacità”, a cui affidare la realizzazione delle policies integrate.L’adeguamento ai vincoli va visto quindi anche come capacità attivadell’amministrazione di modificare il proprio ambiente.

Al di là dell’ampiezza degli interventi che può contenere, l’approc-cio integrato per la capacity building richiede una forte relazione frapubbliche amministrazioni interessate e soggetti di supporto. Non sitratta di acquistare un servizio formativo o di consulenza, ma di co-struire un progetto di sviluppo contestuale ed organico alle policiesgenerali adottate. L’avvio della programmazione dei nuovi FondiStrutturali è il primo, strategico, terreno su cui questo modello può es-sere posto in atto.


91

Le riflessioni fino a qui svolte lasciano facilmente intendere la neces-sità di una coerente co-evoluzione dell’organizzazione e delle caratteri-stiche del sistema socio-professionale che in essa opera. Un importantefronte di lavoro è lo sviluppo di un vero e proprio set di competenzeper l’integrazione, trasversali alla pluralità degli attori della PubblicaAmministrazione. Si tratta di agire privilegiando la dimensione oriz-zontale (sviluppare le medesime competenze in una ampia platea didestinatari, fra loro diversi per ruoli all’interno della P.A.) rispetto aquella verticale (creare singoli professional specializzati per stretto am-bito tematico di competenza). Anche questo è chiaramente un approc-cio di rete. Alcuni ambiti di sapere e capacità su cui sembra opportunofocalizzare lo sviluppo sono:• i modelli di programmazione basati sull’integrazione di obiettivi, ri-

sorse e strumenti, con particolare riferimento applicativo ai nuoviFondi Strutturali e agli interventi complessi, a scala territoriale;

• il management delle risorse intangibili (informazione, conoscenza,capitale relazionale e sociale) e dei processi di rete, anche nelle lororilevanti implicazioni sullo sviluppo della Pubblica Amministrazio-ne digitale;

• il project/program management, con particolare attenzione alla ge-stione dei rapporti fra P.A., soggetti del mercato e del terzo settore,nel caso di schemi complessi ed integrati di co-realizzazione di poli-tiche, anche basati su forme innovative di finanziamento;

• le modalità di e-governance, in stretta relazione alla possibilità di de-terminare una riduzione potenziale significativa dei costi dei control-li e una diminuzione del carico di lavoro, così come auspicato dallaCommissione in sede di Regolamento comune;

• i metodi e gli strumenti di implementazione delle riforme della P.A.su trasparenza, efficienza e valutazione delle performance, letti comerisorse di azione a supporto del cambiamento organizzativo.

Adeguare le professionalità si pone come una precondizione per fa-vorire il cambiamento, in una logica di sviluppo incrementale. Farevolvere i riferimenti di conoscenza, capacità e rappresentazione con-sente di rendere pensabile “il nuovo”, riducendo i costi della transizio-ne ad una diversa amministrazione. Alla tradizionale espressione “cicrederò quando lo vedrò”, occorre sostituire nelle pratiche del cambia-mento la più realistica, “lo vedrò quando ci crederò”. Come ricorda un


...particolar-mente attentiallo sviluppodellecompetenzeperl’integrazione...

…attraversoun processoprogressivo econtinuo.

92

importante antropologo, “ciò che non è buono da pensare non è neppu-re buono da mangiare”, e questo ovviamente al di là del fatto che ciòche si ha davanti agli occhi sia effettivamente edibile o meno. Si puòmorir di fame di fronte ad un cibo non percepito come tale. La realtà èuna costruzione cognitiva e sociale: creare diffusamente le condizioniper rendere visibile il futuro è, in definitiva, l’unico modo sensato perpoterlo poi costruire.


93APPENDICE

95

APPENDICE

Il p

rog

etto

Co

mp

ete

nze

in R

ete

Fina

lità e obiettivi g

enerali

Il progetto

è fina

lizzato a sup

porta

re le

Regioni dell’O-

biettivo Convergenza nella definizione

di a

ssetti organiz-

zativi e m

odalità operative efficaci per l’attuazio

ne dei PO

2007

-201

3, da cond

ividere con gli OI (in prim

o luogo le

Provinc

e) e

i bene

ficiari (in prim

o luogo i Comun

i), ra

ffor-

zand

o le

competenze dei d

iversi livelli istituziona

li (e in

particolare del livello sub

-regiona

le), al fine di q

ualificare

le azio

ni di programmazio

ne, g

estione

e valutazio

ne degli

interventi c

ofinanziati, e di ind

urre m

iglioramenti p

erm

a-

nenti nei sistemi della fo

rmazio

ne, d

el lavoro e dell’istruzio

-ne

, che

sono

que

lli prioritariamente interessati dagli Assi

dei POR FSE.

Con il progetto

s’intend

e, in particolare fa

vorire la crea-

zione

e il consolidamento di una

rete di relazio

ni tra ammi-

nistrazio

ni pub

bliche

coinvolte a vario titolo nella program-

mazione

e attu

azione

degli interventi stru

tturali, al fine di

favorire il confronto e lo scambio di inform

azio

ni ed espe-

rienze su temi di interesse diffuso e l’avvio di comunità pro-

fessiona

li e te

matiche

in presenza e o

n lin

e, a

nche

attra-

verso lo sviluppo e l’animazio

ne di ambienti w

eb dedicati:

http://fo

ndistru

tturali.form

ez.it/content/competenze-rete

http://www.inno

vatoripa.it/group

s/competenze

Regione

Campania, Re

gione

Calabria, Re

gione

Sicilia,

Regione

Pug

lia, Regione

Basilicata (solo per a

zioni di siste-

ma trasversali)

Regioni, Provinc

e, Comuni, Parte

nariato socio-econo

mico

maggio 201

0 – 30

sette

mbre 201

2

Localizzazione geografica d’interesse del p

rogetto

Tipologia destinatari intervento

Durata del p

rogetto

96

APPENDICE

La governance verticale

Descrizione intervento

Le politiche

per il decentramento sono

contrassegna

teda una

pluralità di riferim

enti norm

ativi e

da diverse m

o-

dalità e stadi di sviluppo ed hann

o dato avvio a un sig

nifi-

cativo processo di conferim

ento di fun

zioni e compiti am-

ministrativi statali a fa

vore delle Regioni e degli Enti Locali,

ispirato prioritariamente al principio di sussid

iarietà.

Parallelamente la

programmazio

ne comun

itaria ha vi-

sto ra

fforzarsi il p

rocesso di d

ecentramento di p

arte

delle

attività che

atte

ngono

alla gestione

di p

rogrammi o parti

di programmi a titolarità re

giona

le.

In tale contesto l’intervento re

alizzato con il progetto

Competenze in Rete ha previsto la

realizzazio

ne di a

zioni

che

hann

o coinvo

lto il live

llo di g

ove

rnanc

e re

giona

le,

ma che

sono

state destinate a im

patta

re soprattutto

sulle

Provinc

e e, o

ve pertine

nte, anc

he sui Comun

i (Organism

iInterm

edi /Be

nefic

iari), mira

ndo ad accrescere le

com-

petenze delle une

e degli altri, ne

cessarie per lo svo

lgi-

mento delle funzioni conn

esse all’a

ssun

zione

del ruo

lo, sia

esso di governo o di gestione

diretta

degli interventi.

Percorso di affiancamento alle amministrazioni

provinc

ialiper il raffo

rzamento delle competenze per il

ruolo di O

rganism

o Interm

edio.

Percorso di affiancamento alla

Provincia di Ba

rlet-

ta And

ria Trani e alla

Provincia di Brindisi, per il raffo

r-zamento delle competenze conn

esse all’esercizio delle

funzioni istituziona

li in qua

lità di O

rganism

i Interm

edi d

el

PO FSE 200

7-20

13 della Regione

Pug

lia: il p

ercorso è sta-

to re

alizzato attraverso l’organizzazio

ne di inc

ontri di lavo-

ro a caratte

re la

boratoriale rivolti sia alle singole ammini-

strazioni provinc

iali sia

ad entrambe con la finalità di in-

crementare la capacità di cond

ivisione

e fa

re re

te.

Intervento a supporto della struttura regionale e

dei beneficiari di interventi cofina

nziati FESR in tema

di monitoraggio fisico e finanziario. L’intervento è stato

mirato a ra

fforzare le competenze dei fun

ziona

ri interni al-

l’amministra

zione

regiona

le, ma anc

he di q

uelli esterni

(bene

ficiari), in particolare i Comun

i nell’utilizzo del siste-

ma inform

ativo di m

onitoraggio in re

lazio

ne agli interventi

cofinanziati FESR.

Puglia

Sicilia

97

APPENDICE

Lo sviluppo organizzativo


Una cond

izione

necessaria

per p

rocedere nella dire-

zione

del raffo

rzamento della capacità

di a

ttuazione

egestione

dei PO re

giona

li 20

07-201

3, nonc

hé la capacità

di c

reare cond

izioni favo

revo

li per la programmazione

post 201

3 è l’adegua

mento del m

odello e dei p

rocessi

della Pub

blica Amministrazio

ne, verso una

sua

maggiore

e stru

tturata capacità

di a

gire in logica di rete, no

ncontrapposta all’organizzazio

ne “funziona

le” e “gerarchi-

ca” che

, strutturalmente, la conn

ota.

L’intervento sviluppato nell’ambito del p

rogetto

Com-

petenze in Rete è stato, p

erta

nto, m

irato al riassetto

orga-

nizzativo di D

ipartimenti/Aree di a

mministrazioni re

giona

lidell’O

biettivo Convergenza attraverso interventi forte

men-

te cond

ivisi con le risorse interne in te

rmini d

i cond

ivisione

del p

rogetto

, raffo

rzamento e adegua

mento delle com-

petenze del p

ersona

le interessato, revisio

ne delle proce-

dure di lavoro interne e costruzio

ne del d

isegno

riorganiz-

zativo.

Area Generale di Coordinamento “Sviluppo Econo-

mico”: intervento a sup

porto

dei processi riorganizzativi in-

terni a

ll’Area per il raffo

rzamento delle capacità attuative

e programmatiche

dell’a

mministrazio

ne re

giona

le duran-

te la fa

se di programmazio

ne dei Fond

i Strutturali no

nché

di impostazio

ne di cond

izioni di p

arte

nza efficienti p

er la

programmazio

ne del post 201

3.Area Generale di Coordinamento 01 – Settore 05

“Rapporti con Provinc

e, Comuni, Comunità Montane

e Consorzi”: intervento rivolto alla sistematizzazione

del

sistema procedurale delle re

lazioni in

terne ai team di

obiettivo operativo FSE e di raffo

rzamento delle compe-

tenze del persona

le interno in esso im

pegna

to.

Servizio 7 – Dipartimento Funzione Pubblic

a e del

persona

le: intervento volto a fa

vorire la qua

lificazio

ne del

sistema della fo

rmazione

interna e la

capacità

ammini-

strativa della stessa amministrazio

ne re

giona

le attraverso:

1) aud

it organizzativo e definizione

di un piano

di rias-

setto

del Servizio 7

2) qua

lificazio

ne delle cono

scenze e delle competen-

ze delle risorse professiona

li ad oggi impegna

te in qua

lità

di “Re

ferente Form

ativo”.

Campania

Sicilia

98

APPENDICE

Il rafforzamento delle competenze a supporto delle funzioni

I controlli di I livello


Nell’a

mbito del p

rocesso di raffo

rzamento della capa-

cità delle amministrazio

ni re

giona

li dell’Obiettivo Conver-

genza per la qua

lificazio

ne delle azio

ni di programmazio

-ne

, gestione

e valutazione

degli interventi c

ofinanziati è

emerso un fabbiso

gno

gene

ralizzato di sup

porto

nel m

i-glioramento dell’e

fficacia e dell’e

fficienza delle attività di

controllo degli interventi cofinanziati. Per tale m

otivo nel-

l’ambito del progetto

Competenze in Rete sono

state pro-

getta

te e re

alizzate azioni di a

ffianc

amento in m

ateria

che

hanno agito su vasca scala per la qua

lificazio

ne del-

le competenze di fun

ziona

ri e dirigenti responsabili dei

controlli di I livello sia in ambito FSE, sia in ambito FESR. In

particolare sono

stati costruiti percorsi operativi, definiti in

base alle competenze di parte

nza dei parte

cipanti, in al-

cuni casi molto differenziate anc

he all’interno dello stesso

contesto amministrativo, caratte

rizzati dal coinvolgimento

di esperti te

cnici che

non solo hann

o attiva

to riflessioni di

caratte

re gene

rale m

irate alla sistematizzazio

ne delle co-

noscenze m

a hann

o sup

porta

to attraverso la

predisp

osi-

zione

e somministrazio

ne di esercitazio

ni e simulazio

ni la ri-

soluzione di p

roblematic

he concrete. Pe

r facilitare lo

scambio delle esperienze, la

costruzione

della re

te e la

stand

ardizzazio

ne dei comporta

menti è stato, ino

ltre, utiliz-

zato lo strumento della web community di progetto.

Intervento di affianc

amento on the job alla AdG del PO

FSE 20

07-201

3 finalizzato al raffo

rzamento della stru

ttura

responsabile per i controlli di I live

llo anc

he attrave

rso il

supporto

all’inna

lzamento delle competenze del p

erso-

nale interno im

pegna

to in m

ateria.


amento on the job alla AdG del PO

FSE 20

07-201

3 finalizzato all’inna

lzamento delle compe-

tenze del persona

le interno re

sponsabile in m

ateria.


amento on the job alle AdG del PO

FSE e del PO FESR 20

07-201

3 finalizzato al sup

porto

all’in-

nalzamento delle competenze del p

ersona

le interno re

-sponsabile.

Sicilia

Calabria

Campania

99

APPENDICE

Il rafforzamento delle competenze a supporto delle funzioni

I controlli di II livello


Al fine di inn

alzare l’efficacia e l’efficienza del sistema

di g

estione

e controllo delle Regioni dell’Obiettivo

Con-

vergenza, c

on il progetto

Competenze in re

te è stata fo

r-nita una

risposta alla richiesta di affianc

amento avanzata

dalle Autorità di A

udit (AdA) d

elle Regioni dell’Obiettivo

Convergenza che

, dovend

o esercita

re un ruolo in parte

nuovo rispetto

a que

llo degli uffici a

ddetti al c

ontrollo di

second

o livello nella precedente programmazio

ne, h

an-

no espresso la

necessità di raffo

rzare la

capacità di inter-

vento operativo delle proprie risorse, nonc

hé la

capacità

di c

ostruire re

lazioni efficienti e

continua

tive con le altre

Autorità im

pegna

te nella attuazio

ne e gestione

dei Fond

iStrutturali, in m

odo particolare il FSE.

Ciò è stato re

alizzato sia attraverso attività di a

ffianc

a-

mento on the jo

b dire

ttamente rivo

lte alle risorse delle

AdA della Calabria e della Regione

Pug

lia, sia attivand

o il

confronto sulle attività e sui comporta

menti p

iù diffusi, in-

dividua

ndo soluzio

ni efficaci anc

he attraverso lo scambio

con que

lle re

altà amministrative che

hann

o già adotta

tosoluzio

ni operative con risultati soddisfacenti m

ediante l’u-

so della web commun

ity di progetto

.

Intervento di a

ffianc

amento on the job a sup

porto

de-

gli Uffici d

ell’Autorità di Aud

it attraverso la

realizzazio

ne di

incontri di lavoro nell’a

mbito dei qua

li sono

state ana

lizza-

te e approfond

ite tematic

he le

gate al m

iglioramento

della capacità di intervento delle risorse della AdA anc

heattraverso l’ana

lisi e la sistematizzazio

ne di problematiche

operative.


amento on the job alle AdA dell’O

-biettivo Convergenza fina

lizzato alla creazio

ne di una

rete

interistituziona

le attraverso la qua

le fa

vorire lo scambio ed

il confronto operativo su que

stioni di interesse diffuso delle

stesse AdA. A ta

l fine è stato attiva

to un gruppo di lavoro

on

lineall’interno della web commun

ity di p

rogetto

nella

qua

le sono

stati cond

ivisi m

ateriali di lavoro, report di a

p-

profond

imento nonc

hé proposte que

stioni ed ipotesi di ri-

soluzio

ne di problematiche

comun

i.

Calabria e Pug

lia

Interregiona

le

100

APPENDICE

Il rafforzamento delle competenze

a supporto delle policies legate agli obiettivi del PO FSE


Con la fina

lità di qua

lificare le azio

ni di programmazio

-ne

, gestione

e valutazione

degli interventi c

ofinanziati, e

di ind

urre m

iglioramenti p

erm

ane

nti nei sistemi d

ella fo

r-mazio

ne, d

el lavoro e dell’istruzio

ne, c

he sono

que

lli priori-

tariamente interessati dagli Assi d

ei POR FSE, nell’ambito

del Progetto

Competenze in re

te, sono

state avviate atti-

vità di scouting volte ad individua

re le

aree di m

aggiore

fabbiso

gno

. A ta

l fine è emersa la necessità di attivazio

nedi un percorso a

d h

ocin Regione

Campania in m

ateria

di orientamento e apprend

istato e di un percorso interre-

giona

le in te

ma di apprend

istato.

Nell’ambito delle azio

ni re

alizzate, si è fa

vorita la

crea-

zione

, e il consolidamento, di una

rete di relazio

ni tra am-

ministra

zioni pub

bliche

coinvo

lte a vario titolo nella pro-

grammazio

ne e attuazio

ne degli interventi strutturali, al fi-

ne di promuo

vere il confronto e lo scambio di inform

azio

-ni ed esperienze su temi d

i interesse diffuso e l’avvio di

comun

ità professiona

li e te

matiche

in presenza e on line.

Intervento a sup

porto

dell’Area G

ene

rale di C

oordina-

mento 17 finalizzato alla crescita

della capacità

di g

e-

stione

delle politiche

struttu

rali, in particolare, a

ttraverso il

raffo

rzamento delle competenze sia delle risorse re

spon-

sabili di realizzare gli aud

it in

loc

oin re

lazio

ne ai processi

di accredita

mento, sia delle risorse inserite nei processi

di orientamento professiona

le.

Percorso di affianc

amento in m

ateria di Apprend

istato. A

fronte della rileva

zione

di un fabbiso

gno

gene

ralizzato di

approfond

imento e affianc

amento in m

ateria di appren-

distato, il progetto ha attua

to un intervento teso a pro-

muo

vere lo

scambio di e

sperienze e il confronto interre

-giona

le, anc

he alla lu

ce di c

asi in

ternaziona

li e con il

coinvo

lgim

ento di Regioni non rie

ntranti n

ell’Obiettivo

Convergenza. Il percorso è stato articolato in attività labo-

ratoriali in presenza e attività o

n lin

e re

alizzate nell’a

mbito

della web commun

ity di progetto

.

Campania

Interregiona

le

101

APPENDICE

I num

eri

di C

om

pe

tenz

e in

Re

te (a

l 30

ag

ost

o 2

012)

Attività

in presenza

270

giornate di intratte

nimento on the job

145

giornate di w

orkshop

235

amministrazio

ni pub

bliche

coinvolte

1652

parte

cipanti

4245

presenze

Attività

on line

1 commun

ity on line

126 parte

cipanti ’

5 gruppi

5 forum attivi ’

19 disc

ussio

ni

1 cana

le te

matico

1 speciale

400 no

tizie

250 docum

enti

103BIBLIOGRAFIA

105

Si indicano di seguito alcune fra le fonti utilizzate per la redazione del te-sto, privilegiando i contributi internazionali di letteratura accademica e ma-nageriale sull’evoluzione dei modelli di Pubblica Amministrazione o ad essidirettamente applicabili. Ciò al fine di supportare – in una prospettiva apertaal confronto transnazionale – gli approfondimenti dei lettori, in un camponon sempre di facile accesso.

Barca F., a cura di (2009), Agenda per la riforma della politica di coesione.Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi per rispondere alle sfide e alleaspettative dell’Unione Europea. Rapporto indipendente predisposto nel-l’aprile 2009 su richiesta di Danuta Hübner, Commissario europeo alla po-litica regionale.

Bertelli A.M., Smith C.R. (2010), “Relational Contracting and Network Mana-gement”, Journal of Public Administration Research and Theory, Suppl. 1,pp. i21-140.

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Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recantedisposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondosociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo perlo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pescacompresi nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul Fondoeuropeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo dicoesione, e che abroga il Regolamento (CE) n. 1083/2006, Bruxelles,11.09.2012 COM(2012) 496 definitivo.

Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo adisposizioni specifiche concernenti il Fondo europeo di sviluppo regiona-le e l’obiettivo “Investimenti a favore della crescita e dell’occupazione” eche abroga il Regolamento (CE) n. 1080/2006, Bruxelles, 6.10.2011COM(2011) 614 definitivo.

Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo alFondo sociale europeo e che abroga il Regolamento (CE) n. 1081/2006,Bruxelles, 14.03.2012 COM(2011) 607 final/2.

Relazione al Parlamento sullo stato della Pubblica Amministrazione 2010-2011.

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Quaderni

73. I servizi pubblici locali nelle regioni meridionali

74. 12° Rapporto nazionale sulla formazione nella PA

Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali

75. La PA vista da chi la dirige – Rapporto 2010

76. La PA vista da chi la dirige – Rapporto 2011

Strumenti

38. Governare con il territorio

39. Guida evolutiva del contenzioso del lavoro pubblico

Azioni di Sistema per la Pubblica Amministrazione

30. Le competenze della PA per l’internazionalizzazione

31. Linee guida per la misurazione di tempi e oneri amministrativi nelle regioni

32. L’attuazione nelle regioni e negli enti locali della legge 69/2009

Ultimi volumidelle Collane Formez

Formez PACentro servizi, assistenza, studi e formazioneper l’ammodernamento delle P.A.viale Marx 15, 00137 Romawww.formez.it

Coordinatore attività editorialeConsigliere Angelo Raffaele Dinardo

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Stampa STR Press S.r.l. - Pomezia (Roma)

Finito di stampare nel mese di settembre 2012Pubblicazione non in vendita

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