Gare telematiche e processi di innovazione

Linee Guida

Controcopertina

(da completare a cura FORMEZ NAPOLI)

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INDICE

PREMESSA

INTRODUZIONE

1 DALL'ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA EUROPEA AL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

1.1 OBIETTIVI E STRUMENTI DI E-PROCUREMENT NELLA DIRETTIVA EUROPEA 18/2004/CE

1.2 L’ATTUAZIONE: L’ACTION PLAN PER L’E-PROCUREMENT Il Piano di Azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici I requisiti per l’applicazione delle procedure elettroniche di appalto: le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione

1.3 L’ATTUAZIONE IN ITALIA. IL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI, FORNITURE

1.3.1 Premessa. La legge comunitaria 2004 1.3.2 Il Codice: obiettivi, struttura, principi generali 1.3.3 Il sistema di e-procurement nel Codice e l’impatto normativo

1.4 ALCUNE CONSIDERAZIONI

1.5 ESPERIENZE EUROPEE E-PROCUREMENT

2 LE ASTE ON LINE: PRINCIPALI TIPOLOGIE E MECCANISMI DI FUNZIONAMENTO

2.1 L’ASTA TRADIZIONALE: BREVI CENNI DI STORIA, TEORIA E FUNZIONAMENTO

2.2 L’ASTA ON LINE – DEFINZIONE E CARATTERISTICHE

2.3 I PRINCIPALI MODELLI E FORMATI D’ASTA ON LINE: ELEMENTI DISTINTIVI, CRITICITA’ E VARIANTI

2.4 IL SISTEMA CONSIP

3 COME SI SVOLGE UNA GARA TELEMATICA

3.1 LA GARA TELEMATICA AI SENSI DEL D.P.R. 101/2002

3.2 I SOGGETTI E I SISTEMI COINVOLTI

3.3 LA PROCEDURA DI GARA 3.3.1 Il bando di abilitazione 3.3.2 L’avviso di gara 3.3.3 L’invito 3.3.4 La negoziazione on line

4 IL PERCORSO VERSO L’INNOVAZIONE

4.1 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DI INNESCO

4.2 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DELL’OPERATIVITA’

4.3 LE AMMINISTRAZIONI E LA FASE DI VALUTAZIONE

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5 LE ESPERIENZE

5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri

5.2 Regione Toscana

5.3 Regione Lazio

5.4 Agenzia delle entrate

5.5 Provincia di Frosinone

5.6 Comune di Livorno

5.7 Comune di Rimini

5.8 Comune di Torino

5.9 Comune di Udine

5.10 Comune di Firenze

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PREMESSA

(da completare a cura FORMEZ NAPOLI)

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INTRODUZIONE

Le presenti linee guida completano le precedenti pubblicazioni curate dal Formez in materia di procedure telematiche di acquisto. .1

Dopo aver analizzato la “soluzione marketplace” per l’acquisizione di beni e servizi nella Pubblica Amministrazione, si esplorerà, in questa pubblicazione, di uno dei principali strumenti di e-procurement ormai da tempo utilizzati quale sistema alternativo di approvvigionamento in ambito pubblico: l’asta on-line. In questo volume si parlerà indifferentemente di “aste” e di “gare” considerandole come sinonimi.

Le aste on line rappresentano ormai un elemento piuttosto diffuso nel panorama del settore pubblico degli approvvigionamenti. Da qualche anno, infatti, si è assistito, a livello locale e centrale, alla loro sperimentazione attraverso la creazione di diverse piattaforme di e-procurement. Nell’ambito del settore pubblico è però soltanto con l’emanazione del DPR n. 101 del 4 aprile 2002 recante “Criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” che si è giunti ad una regolamentazione dello strumento di acquisto “gara telematica” che si configura come una vera e propria procedura di approvvigionamento di beni e servizi, alternativa a quelle “tradizionali”, con tutta una serie di tempistiche, fasi e modalità operative ben definite. Il workshop “Gare telematiche e processi di innovazione” che si è tenuto il 21 settembre 2005, a Roma a segnato l’inizio di questo laboratorio che si è concluso dopo circa sei mesi di lavoro con la presente pubblicazione che raccoglie tutti gli elementi discussi nel corso dei lavori. Il laboratorio ha avuto come obiettivo il confronto tra amministrazioni sullo strumento della gara telematica. Ogni incontro di laboratorio è stato dedicato ad una spetto del processo innovativo di acquisto. Il primo incontro è stato dedicato all’approfondimento della fase iniziale, quella di innesco, delle gare telematiche e degli altri processi di innovazione; si sono analizzati gli aspetti decisionali, si è cercato di capire il percorso fatto, come è nata e si è sviluppata l’idea di adottare nuove procedure di acquisto all’interno degli enti. Il secondo incontro si è concentrato ad esplorare la fase dell’operatività, cioè l’individuazione di quale è stato il processo adottato all’interno dei singoli enti in termini di struttura, di formazione, di competenze, di adeguamento delle capacità, per far sì che le gare telematiche funzionassero a pieno regime. Il terzo incontro ha riguardato la valutazione dei risultati, cioè discutere di come avviene un processo di monitoraggio delle gare telematiche, quali sono stati gli indicatori individuati, come è stato approntato un processo di valutazione, e come queste valutazioni influiscano sulla decisione di continuare a sviluppare sistemi innovativi di e-procurement. Nei precedenti laboratori si erano già evidenziate le principali difficoltà e i primi vantaggi riscontrati nell’adozione di strumenti di e-procurement. Per continuare a studiare la fattibilità di questi strumenti innovativi, anche in questo laboratorio si è continuato ad analizzare i fattori ostativi e facilitatori dell’innovazione negli acquisti utilizzando una griglia di analisi che

1 Nell’ambito delle “Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione” il Formez ha pubblicato, in materia di e-procurement, due precedenti volumi - linee guida concernenti: “Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) e “Strategie di utilizzo del Marketplace nelle amministrazioni pubbliche” – n. 24 (marzo 2005).

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le amministrazioni che hanno partecipato hanno compilato e che è servita come traccia per elaborare queste linee guida.

Il volume si apre con una analisi a livello europeo. Il cap 1, a cura di Chiara Lacava, segna i passi effettuati partendo dalla direttiva europea, per passare all’action plan e per finire con il codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture che segna l’attuazione in Italia. Nel medesimo capitolo, il paragrafo 1.5 “Le esperienze europee di e-procurement” a cura di Stefania Zuccolotto, illustra i sistemi di innovazione negli acquisti di altri paesi.

Nel secondo capitolo, “Le aste on line: principali tipologie e meccanismi di funzionamento” a cura di Sergio Merlino, si concentrerà l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei principali formati e modelli di implementazione e delle loro varianti osservando, tra l’altro, il fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione che opera in qualità di buyer di beni e servizi idonei al suo funzionamento ed esaminando infine le aste elettroniche di acquisto nel sistema Consip. Si accenna, inoltre, alle possibili manifestazioni di comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti all’asta i quali, attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le performance di approvvigionamento/vendita.

Nel terzo capitolo, a cura di Davide Colaccino, si esamina la procedura di gara telematica ai sensi del D.P.R. n. 101 inquadrando il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia normativo che operativo, e prendendo in considerazione le esperienze realizzate e le considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. Si analizzano, quindi, le caratteristiche, le fasi e i termini principali di una gara on line.

Nel quarto capitolo, a cura di Stefania Zuccolotto sono analizzati e messi a confronto i percorsi evolutivi effettuati dalle amministrazioni che hanno partecipato al laboratorio che nella loro lettura comparata forniscono dei percorsi di sviluppo dell’innovazione.

Infine, come è consuetudine nelle pubblicazioni Formez dedicate agli acquisiti, nel cap 5, a cura di Antonio Tappi e Stefano Fiaschi, si sono descritte alcune esperienze di amministrazioni locali e centrali evidenziando come nella prassi, accanto all’utilizzo della procedura delineata dal DPR 101, alcune amministrazioni, nel rispetto della c.d. evidenza pubblica, abbiano utilizzato l’ICT a supporto delle comuni procedure di negoziazione (procedura aperta, trattativa privata, acquisti in economia ecc.), dando così luogo alla c.d. smaterializzazione della gara.

Il gruppo di lavoro che ha seguito il laboratorio oltre agli estensori del presente volume è composta da Maria Giulia Catemario e Maria Fiore, che hanno contribuito allo svolgimento del laboratorio.

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1. DALL’ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA EUROPEA AL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

1.1. Obiettivi e strumenti di e-procurement nella direttiva europea 18/2004/Ce.

Le direttive europee sugli appalti pubblici (17 e 18 del 2004) rappresentano la novità più rilevante degli ultimi dieci anni in materia di contratti pubblici e per la prima volta introducono a livello europeo un sistema di appalti pubblici elettronici. Entrambe le direttive devono essere recepite dagli Stati membri entro il 31/1/2006.

Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Unione europea, con un valore pari a 1.429 miliardi di euro2. Essi costituiscono pertanto uno dei settori strategici del mercato unico. Di qui, la strategia delle istituzioni comunitarie di rendere più competitivo ed efficiente il mercato degli appalti pubblici, attraverso queste direttive.

La direttiva n. 18/2004/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori, persegue in particolare tre finalità principali: la semplificazione e il rafforzamento della normativa tramite la unificazione delle discipline e il riassetto e miglioramento delle relative disposizioni; la modernizzazione con la piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche (e-procurement); la flessibilità attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà di azione ai committenti pubblici nella costruzione dei contratti.

La finalità di semplificazione e razionalizzazione normativa è perseguita innanzitutto attraverso la unificazione e armonizzazione delle discipline che oggi regolano in modo distinto i tre settori degli appalti pubblici. La direttiva assume pertanto la forma di un testo unico per gli appalti di forniture, di lavori e di servizi3. Tra gli esempi più significativi dell’attività di semplificazione svolta dal legislatore comunitario vi è la nuova determinazione delle soglie. Da ultimo, il reg. n. 2083/2005/Ce della Commissione del 19 dicembre 2005 ha modificato le direttive n. 17 e 18 riguardo alle soglie di applicazione in materia di aggiudicazione degli appalti4.

2 Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali, COM (2002) 743 def. del 23.12.2002 (dato del 2001). 3 La direttiva 92/50/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (G.U. n. 209/L del 24.7.1992), come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/36/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (G.U. n. 199/L del 9.8.1993), come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/37/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori (G.U. n. 199/L del 9.8.1993), come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997). 4 In particolare, sono state fissate tre soglie principali: 137.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali; 211.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali; 5.278.000 euro per gli appalti pubblici di lavori.

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Rispondono invece più prettamente a esigenze di rafforzamento della normativa, da un lato, le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche in modo da garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore partecipazione degli operatori; dall’altro lato, il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai criteri di aggiudicazione, sia ai criteri di selezione. Si deve inoltre sottolineare, quale sostanziale novità, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali e sociali.

La esigenza di flessibilità è perseguita attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà di azione ai committenti pubblici. Il riferimento è a due istituti: il dialogo competitivo e l’accordo quadro. L’accordo quadro, in particolare, è un contratto, o meglio di un programma di contratti, tra l’amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatori avente ad oggetto una pluralità di prestazioni protratte per un certo periodo di tempo. Con esso le parti fissano le condizioni generali e le modalità di determinazione di successivi rapporti negoziali, consentendo così ai committenti di gestire le proprie commesse ripetute nel medio periodo beneficiando dell’evoluzione dei prodotti e dei prezzi.

La finalità di modernizzazione è perseguita invece principalmente attraverso la piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche non solo nelle comunicazioni ma anche nelle stesse procedure di gara, prospettando per la prima volta a livello europeo un vero e proprio sistema di appalti per via elettronica. La direttiva prevede innanzitutto un ampliamento e rafforzamento del ricorso ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte, con relativi effetti di riduzione dei termini e semplificazione delle procedure di aggiudicazione. E’ prevista poi una disciplina specifica sulle aste elettroniche, volta a regolamentare le procedure telematiche di scelta del contraente. Infine, viene disciplinato un nuovo strumento – il sistema dinamico di acquisizione - che rappresenta un’evoluzione ulteriore e più sofisticata di procedura telematica, anche se meno diffusa.

Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere verso una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rappresentato dalla constatazione delle enorme diffusione e costante sviluppo negli Stati membri delle tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. A questa si collega la convinzione di fondo che il fenomeno dell’e-procurement sia di per sé positivo in quanto consente un aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione degli appalti all’interno di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire, infatti, una maggiore trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche la più ampia partecipazione e dinamicità del mercato.

Tutto questo a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettronico avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici e, in particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza. Di qui, la necessità di fornire - sul piano normativo - una definizione comune di queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso le nuove direttive in modo da garantire che esso si svolga secondo modalità, norme e principi comuni a tutti gli Stati membri. A questa si accompagna - sul piano della prassi - l’esigenza, altrettanto rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena interoperabilità e interconnessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per impedire eventuali distorsioni della concorrenza.

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Si sottolinea da ultimo una caratteristica comune alle altre innovazioni introdotte nelle nuove direttive: la cd. “clausola di rinvio ai sistemi nazionali”. In sostanza, si rimette agli Stati membri la facoltà (e non l’obbligo) di prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere agli strumenti di e-procurement. Questi rappresentano quindi un’opportunità e non un vincolo per le amministrazioni. Il legislatore ha così tenuto conto del differente livello di avanzamento e di diffusione del sistema di e-procurement in Europa, lasciando pertanto all’autonomia di ciascuno Stato la possibilità di aderirvi o meno.

1.2. L’attuazione: l’Action Plan per l’e-procurement.

1.2.1. Il Piano di azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici

In attuazione delle direttive sugli appalti pubblici, la Commissione europea ha adottato, con una Comunicazione del 13 dicembre 2004, un Piano di azione per l’e-procurement (Action Plan)5.

Si tratta di una proposta articolata di interventi volta a imprimere una accelerazione alla modernizzazione dei mercati degli appalti pubblici e a liberare tutte le potenzialità dei mezzi elettronici in questo settore in modo da raggiungere gli obiettivi di occupazione, crescita e competitività indicati dal Consiglio Europeo di Lisbona nel marzo del 2000.

Essa indica precisi obiettivi da perseguire e individua una serie di interventi che la Commissione e gli Stati Membri possono attuare nel periodo dal 2005 al 2007 per garantire che entro il 2010 le procedure elettroniche per gli appalti pubblici siano effettivamente adottate e diventino una realtà operativa in tutto il territorio dell’Unione.

Lo studio per la valutazione di impatto realizzato dalla Commissione6 ha evidenziato infatti che adottando soluzioni elettroniche per gli appalti pubblici, le autorità nazionali tendono a trascurare la dimensione europea di tali soluzioni, vale a dire che l’uso dei mezzi elettronici dovrebbe essere non-discriminatorio e garantire parità di trattamento a tutti gli operatori economici che desiderano presentare offerte elettronicamente.

Le differenze nel modo di concepire e organizzare i sistemi di appalto e le differenze a livello di standard possono creare dunque nuove “barriere elettroniche” al mercato interno, sia negli scambi transfrontalieri che all’interno dei mercati nazionali. Altrettanto importante è la compatibilità tra i sistemi utilizzati dai governi e le applicazioni adottate dalle imprese del settore privato. Il rischio è che altrimenti possano emergere due “mondi” diversi: uno di commercio elettronico business-to-business ed uno di commercio elettronico tra governo e imprese.

5 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, 13 dicembre 2004, relativa al “Piano di azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici”. 6 “Electronic Public Procurement in EU Member States: Country Reviews”, Extract of the Extended Impact Assessment Study: Action Plan on electronic public procurement, 2004; “Commission e-Procurement Business Survey”, 2004.

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Realizzare i vantaggi che si prevede deriveranno dai sistemi elettronici di appalto pubblico richiede la corretta attuazione del contesto normativo, una buona pianificazione e conoscenza delle questioni in gioco nonché la messa a punto di sistemi operativi per appalti pubblici elettronici che siano conformi ai requisiti di legge.

Il Piano d’Azione persegue proprio questa finalità: garantire una tempestiva attuazione del nuovo contesto normativo stabilito dalla direttiva al fine di assicurare il corretto funzionamento del “mercato comune degli appalti pubblici elettronici”. In particolare, vi è la necessità, da un lato, di adottare un quadro normativo omogeneo idoneo a recepire le nuove disposizioni in materia di appalti elettronici, dall’altra di prevenire eventuali problemi di interoperabilità tra le diverse soluzioni di e-procurement in modo da evitare la costruzione di nuove barriere elettroniche.

Tre sono le caratteristiche principali del Piano:

- obiettivi articolati su diversi piani: normativo (corretta interpretazione e attuazione delle nuove regole e strumenti previsti dalla direttiva) e tecnico (interoperabilità e individuazione dei requisiti funzionali);

- programmazione di azioni, interventi e progetti congiunti e coordinati della Commissione e degli Stati membri da attuare nel triennio 2005-2007;

- interventi rivolti non solo agli Stati e alle amministrazioni aggiudicatici ma anche al mercato e alle imprese (semplificazione, erogazione elettronica dei certificati e delle informazioni relative alle imprese) per migliorare la “governance” e rafforzare la competitività.

Il Piano si fonda su tre assi principali:

1) Garantire un mercato interno ben funzionante quando si effettuano appalti pubblici elettronici.

2) Conseguire una maggiore efficienza negli appalti pubblici e migliorare la governance.

3) Impegnarsi per realizzare un contesto internazionale per gli appalti pubblici elettronici.

1) Garantire un mercato interno ben funzionante quando si effettuano appalti pubblici elettronici.

Gli Stati Membri sono tenuti, com’è noto, ad attuare il nuovo contesto normativo per i sistemi elettronici di appalto pubblico entro il 31 gennaio 2006. Ma un’interpretazione erronea o divergente delle nuove norme può creare delle barriere agli scambi internazionali e frammentare il mercato.

Per questo motivo, in vista del recepimento, la Commissione, secondo gli impegni assunti nell’Action Plan, ha pubblicato nel corso del 2005 un documento interpretativo sulle nuove disposizioni che dovrebbe costituire la base per l’applicazione uniforme delle norme che disciplinano l’uso dei mezzi elettronici negli appalti pubblici: “Requirements for conducting public procurement using

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electronic means under the new public procurement Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC” (v. infra).

Inoltre, per far meglio comprendere le nuove norme, all’inizio del 2005 la Commissione ha reso disponibile sul proprio sito un set di “training demonstrators” (dispositivi che simulano l’uso del sistema) che simulano per l’appunto l’ambiente delle nuove procedure elettroniche, consentendo così alle amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori economici di familiarizzare con gli strumenti elettronici per gli appalti pubblici.

Un altro profilo problematico riguarda la pubblicazione dei bandi di gara. Questa continua ad essere in ampia misura cartacea. Il 90% di tutti i bandi inviati per essere pubblicati sul “TED” (“Tenders Electronic Daily”, il sito dell’Unione europea che pubblica elettronicamente i bandi di gara di cui alle Direttive)7 è ancora cartaceo. I moduli standard istituiti dalla Direttiva 2001/78/CE hanno migliorato un po’ la situazione. Tuttavia, secondo le stime dell’Ufficio delle Pubblicazioni dell’UE, la lavorazione e la diffusione di tali moduli cartacei costa il doppio rispetto ai bandi elettronici8. Inoltre, il rischio di ritardi nella pubblicazione e di errori durante la lavorazione è molto più elevato.

I moduli esistenti devono essere pertanto sostituiti da un insieme rivisto che tenga conto dei requisiti delle nuove Direttive quali la possibilità di utilizzare aste elettroniche, i sistemi d’acquisto dinamici e i profili degli acquirenti. E’ stato al riguardo scelto un approccio graduale. In primo luogo, la Commissione, secondo gli impegni assunti nell’Action Plan, ha adottato nel corso del 2005 un Regolamento sui moduli standard che sostituiscono i moduli attuali e che contengano tutti gli elementi introdotti dalle nuove Direttive: Regolamento n. 1564/2005/Ce della Commissione del 7 settembre 2005, “che stabilisce modelli di formulari per la pubblicazione di bandi e avvisi relativi a procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici conformemente alle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2004/17/CE e 2004/18/CE”9. A questo si accompagna la Direttiva 2005/51/CE del 7 settembre 2005, della Commissione che modifica i relativi allegati XX della direttiva 17 e VIII della direttiva 18.

In secondo luogo, la Commissione si è impegnata a proporre alla fine del 2006 una nuova generazione di moduli standard elettronici da utilizzarsi in rete, che dovrebbe consentire la raccolta, la lavorazione e la diffusione a livello elettronico e in modo integrato di tutti i bandi di concorso di cui alle Direttive Europee così da pervenire ad un sistema interamente elettronico per la raccolta e la pubblicazione dei bandi per gli appalti pubblici sul TED. Questa nuova generazione di moduli standard dovrebbe rendere più semplice la traduzione istantanea in tutte le lingue ufficiali dell’EU e dovrebbe esser semplice da integrare in tutti i sistemi per gli appalti pubblici operativi negli Stati Membri.

Ulteriori nodi critici attengono alle classificazioni diverse per descrivere la tipologia di acquisto attualmente in uso negli Stati membri per pubblicizzare i contratti di

7 TED è la versione elettronica della serie S del Supplemento alla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. 8 Il costo dell’elaborazione di un bando da pubblicare sul Supplemento della Gazzetta Ufficiale dell’UE utilizzando moduli elettronici si dimezzerebbe passando dai €111 attuali a €57,5, secondo le stime dell’Ufficio per le Pubblicazioni delle Comunità Europee (OPOCE). 9 In GUCE del 1° ottobre 2005, L257.

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appalto pubblici. Queste diversità di classificazioni non sempre consentono la ricerca automatica delle opportunità commerciali o l’organizzazione elettronica degli acquisti. Le nuove Direttive, com’è noto, rendono obbligatorio l’uso del CPV - Common Procurement Vocabulary (CPV), un vocabolario specifico introdotto dal Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio 2195/2002//CE. Un vocabolario CPV rivisto dovrebbe essere adottato dalla Commissione per renderne possibile l’uso immediato nelle procedure e nelle tecniche dei sistemi elettronici di appalto pubblico.

A loro volta, secondo l’Action Plan, gli Stati Membri dovrebbero entro il 2007 mettere in atto sistemi interamente elettronici di pubblicazione dei bandi a livello nazionale, ivi inclusi gli strumenti idonei per la pubblicazione sulla bacheca comune on line. Essi dovrebbero altresì contribuire attivamente al processo di snellimento e aggiornamento del CPV, il cui completamento - se riuscirà – porterà al miglior tipo di modello internazionale di classificazione per i contratti di appalto pubblici.

Un altro aspetto problematico affrontato dall’Action Plan riguarda le barriere funzionali oltre che tecniche. Infatti, la diversità degli standard informatici e l’incompatibilità delle soluzioni tecniche può rendere impossibile l’accesso dei fornitori ai sistemi elettronici di appalto pubblico o può scoraggiarne la partecipazione per la presenza di ulteriori difficoltà o maggiori costi, la qual cosa incide negativamente sulla concorrenza e sulla diffusione generalizzata dei sistemi elettronici di appalto pubblico in tutta Europa.

Per evitare o limitare tali rischi, gli Stati Membri, recependo e attuando le nuove Direttive, dovrebbero rispettare a tutti i livelli il concetto fondamentale che stabilisce che i mezzi di comunicazione e gli strumenti utilizzati nei sistemi elettronici di appalto pubblico devono essere liberi da elementi di discriminazione, devono essere diffusamente disponibili e interoperabili e non devono limitare in alcun modo l’accesso degli operatori economici alle procedure di gara. La Commissione, a sua volta, per evitare problemi ed impedire l’emergere di barriere elettroniche, ha varato un progetto volto a chiarire i requisiti funzionali per i sistemi elettronici di appalto pubblico (CTS) risultanti dalle specifiche disposizioni delle Direttive.

Tra i requisiti funzionali, rilevanza centrale assume la tipologia di firma elettronica, che dovrebbe essere utilizzata nelle gare d’appalto elettroniche. Le direttive, com’è noto, lasciano la scelta agli Stati Membri purché applichino correttamente le leggi nazionali nell’attuazione della Direttiva 1999/93/CE sulle firme elettroniche.

Tuttavia, non essendoci lo stesso concetto giuridico in tutti gli Stati Membri, il modo in cui si attuano le firme elettroniche nei sistemi elettronici di appalto pubblico è importantissimo. Le potenziali difficoltà riguardano in particolare l’uso delle firme elettroniche avanzate basate su un certificato riconosciuto e che sono create attraverso un meccanismo sicuro di creazione della firma (qui di seguito “firme elettroniche abilitate avanzate”). Numerosi Stati Membri, a partire dall’Italia, richiedono o intendono richiedere l’uso di tali firme abilitate avanzate per la presentazione di offerte e/o la richiesta di partecipazione considerandolo l’unico mezzo che garantisce l’autenticazione unica e inconfondibile dei firmatari e che garantisce che una qualsiasi modifica dei dati cui si riferisce la firma possa essere individuata.

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E’ quindi assolutamente necessario che un qualsiasi meccanismo che possa ricevere offerte d’appalto firmate con una firma elettronica abilitata avanzata sia dotato di strumenti che gli consentano di ricevere efficacemente e disbrigare messaggi a prescindere dalla loro provenienza nell’ambito dell’Unione europea o a prescindere dalle loro caratteristiche tecniche. In questo contesto la Commissione e gli Stati membri stanno affrontando due ordini di problemi: garantire il riconoscimento e l’accettazione delle firme abilitate avanzate, i certificati e i messaggi che le accompagnano e garantire un’accettazione tecnica senza impedimenti di tali firme e certificati.

Quindi, l’obiettivo della Commissione è di creare rapidamente una situazione in cui le offerte presentate, se necessario, con una firma abilitata avanzata proveniente da un qualsiasi Stato Membro possa effettivamente essere ricevuta e poi esaminata da un qualsiasi acquirente pubblico all’interno dell’Europa, anche quando tali offerte contengano documenti di varia origine (ad esempio nel caso di un consorzio di fornitori) ed eventualmente portino firme diverse di diverso livello e provenienti da fonti diverse (ad esempio da diverse autorità nazionali).

Considerando i problemi di interoperabilità posti dalle firme elettroniche, è stato varato a tale scopo un progetto per assistere gli Stati Membri a coordinare l’attuazione dell’uso delle firme elettroniche abilitate per risolvere i problemi di interoperabilità. In prospettiva gli Stati membri e la Commissione dovranno poi decidere se introdurre un sistema di accreditamento europeo TRUST (Transparent Reliable Unhindered Secure Tendering - Gare d’Appalto trasparenti, affidabili, senza impedimenti e sicure)10.

In ogni caso, l’Action Plan stabilisce che entro il 31 gennaio 2006 gli Stati Membri devono applicare le firme elettroniche abilitate avanzate. Il che per l’Italia già avviene. Inoltre, prevede che la Commissione e gli Stati membri individuino e affrontino in modo costante nel tempo i problemi di interoperabilità relativi ai sistemi di appalto elettronico.

2) Conseguire una maggiore efficienza negli appalti pubblici e migliorare la governance.

Trasferire online il settore degli appalti presuppone cambiamenti organizzativi, istituzionali e giuridici a molti livelli. Gli Stati Membri sono chiamati infatti a prendere decisioni in relazione alla tipologia e alla portata degli acquisti che intendono computerizzare, dei sistemi che intendono usare e degli strumenti e delle politiche che intendono attuare, nonché in relazione al livello di governo e agli enti interessati.

A tale scopo, l’Action Plan stabilisce che, per ottimizzare i vantaggi derivanti dal trasferimento online, parallelamente al recepimento del nuovo contesto normativo, gli Stati Membri devono approntare Programmi nazionali che stabiliscano priorità e obiettivi di performance misurabili. Analogamente, gli Stati Membri devono

10 In tal senso, è stato varato un progetto, nell’ambito del programma IDA nel 2004, chiamato Bridge Gateway CA per studiare ed esaminare soluzioni nell’ambito degli scambi di certificati tra le amministrazioni.

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promuovere l’adozione di programmi individuali da parte delle autorità nazionali appaltatrici, soprattutto da parte dei loro acquirenti più potenti, e dovrebbero garantire che tali programmi siano in linea l’uno con l’altro e facciano parte di un contesto coerente.

La Commissione, a sua volta, deve assistere gli Stati Membri in tale iniziativa, ove ciò sia opportuno, in modo da realizzare un approccio coerente in tutta l’Europa e al fine di agevolare la diffusione e la condivisione delle informazioni e delle esperienze maturate nei vari trimestri. Inoltre, le iniziative quali la Public Procurement Network (Rete Appalti Pubblici) creata a Copenhagen nel gennaio 2003 per promuovere la cooperazione tra gli Stati Membri nel campo degli appalti pubblici potrebbe costituire una sede di dibattito per lo scambio di esperienze e modelli di riferimento (good practices) oltre che di segnalazione di eventuali fallimenti.

Inoltre, le tecnologie informatiche devono rappresentare l’opportunità per modernizzare e innovare l’intero processo degli acquisti nelle pubbliche amministrazioni. In particolare, si può ottenere una maggiore efficienza delle procedure di appalto pubblico attraverso l’automazione di alcuni tipi di transazione, quali le fatture, gli ordinativi e i pagamenti. Esemplificativa al riguardo è la possibilità di utilizzo delle carte di acquisto elettroniche (purchase card), con notevoli risparmi di costi e di tempi delle transazioni. In tal senso, gli appalti elettronici possono migliorare la qualità della gestione degli appalti statali, ivi inclusi il monitoraggio e il processo decisionale, aumentando quindi la fiducia delle imprese nell’equità delle procedure di appalto.

Attualmente ad uno stadio iniziale, la messa a punto di fatture e ordinativi elettronici probabilmente aumenterà in futuro, sotto l’impulso della standardizzazione e dell’automazione dei sistemi finanziari e di bilancio. A seguito di un mandato di standardizzazione dalla Commissione, il CEN/ISSS ha valutato i requisiti degli standard e sta finalizzando materiali di guida dettagliati sull’attuazione della Direttiva 115/CE/2001 sulle fatture elettroniche. Inoltre, l’IDA ha finanziato un progetto per lo sviluppo di schemi per gli ordinativi e le fatturazioni internazionali.

Per ottenere uno sviluppo generalizzato degli appalti pubblici elettronici è necessario dunque garantire che si intraprendano tutte le misure volte alla riduzione delle formalità burocratiche. Ciò ha la stessa importanza sia per gli acquirenti che per i fornitori. La standardizzazione e la strutturazione dei documenti aziendali dovrebbe contribuire all’automazione di alcune fasi di routine nel processo di acquisto, contribuendo a far sì che entrambe le parti si concentrino sull’acquisto. Questi sviluppi dovrebbero essere indotti dalle esigenze specifiche degli acquirenti e dei mercati. Tuttavia, una maggiore uniformità dell’ambiente in cui si svolgono le gare d’appalto dovrebbe ridurre gli oneri amministrativi e andare a vantaggio delle imprese e della concorrenza.

La Commissione nell’Action Plan incoraggia gli Stati membri a condividere le esperienze e gli strumenti in questo settore con ogni mezzo, dando priorità ai certificati rilasciati elettronicamente e ai cataloghi elettronici.

Un tipico esempio di formalità burocratica riguarda infatti proprio i numerosi certificati e documenti aziendali richiesti dalle autorità appaltatrici nell’ambito di una gara d’appalto. Si tratta di documenti raramente disponibili in forma elettronica. Le Direttive dell’UE sugli appalti delineano soltanto un contesto

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generale del tipo di informazioni che potrebbero essere richieste alle imprese nell’ambito del processo di selezione.

La Commissione e gli Stati Membri devono pertanto cooperare per standardizzare tali informazioni e concordare una serie comune di certificati elettronici, almeno per alcuni di quelli più frequentemente richiesti nelle procedure di gara in Europa. Ciò potrebbe aprire la strada per la messa a punto di servizi idonei per il rilascio a livello elettronico dei certificati concordati e delle informazioni relative alle aziende.

L’uso dei cataloghi elettronici rappresenta a sua volta un’altra area di interesse primario. Utilizzarli è molto importante in particolare per il coinvolgimento delle piccole e medie imprese negli appalti pubblici elettronici. I software attualmente in uso consentono alle piccole imprese di produrre beni e servizi noti alle autorità appaltatrici con un ragionevole dispendio economico, di tempo e di lavoro. Ma l’assenza di capitolati e di standard uniformi per i cataloghi elettronici comporterà la presenza di un elevato rischio che le applicazioni dei cataloghi elettronici sul mercato non rispondano ai requisiti del settore pubblico previsti per l’uso negli Stati Membri e a livello europeo. Di qui, l’avvio da parte della Commissione e degli Stati membri di progetti specifici di studio sui cataloghi elettronici nei sistemi di acquisto dinamici e negli accordi quadro elettronici.

3) Impegnarsi per realizzare un contesto internazionale per gli appalti pubblici elettronici.

Il Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici nell’Unione europea sarebbe incompleto se non si considerassero le implicazioni per il mondo esterno. L’uso dei mezzi elettronici negli appalti pubblici è in corso di sviluppo in tutto il mondo mentre il GPA (General Procurement Agreement) multilaterale esistente e gli accordi bilaterali non ne regolano l’uso. Le scelte di natura tecnica e legale nei sistemi di appalto pubblico elettronici possono ridurre le opportunità economico-commerciali per le imprese dell’Unione europea nei paesi terzi, oltre a restringere l’accesso dei fornitori dei paesi terzi ai mercati dell’Unione.

La Commissione pertanto si impegna a monitorare gli sviluppi per garantire che l’attuazione del nuovo regime di appalto nell’Europa e le applicazioni pratiche rispettino appieno gli obblighi internazionali dell’Unione europea e nel contempo prenderà iniziative per adattare le discipline internazionali in base alle esigenze.

1.2.2. I requisiti per l’applicazione delle procedure elettroniche di appalto: le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione

In attuazione dell’Action Plan, la Commissione europea ha elaborato, come già sopra evidenziato, un documento interpretativo sulle nuove disposizioni relative all’uso dei mezzi elettronici negli appalti pubblici: “Requirements for conducting public procurement using electronic means under the new public procurement Directives 2004/18/EC and 2004/17/EC”, dell’8 luglio 2005.

Finalità del documento è quella di chiarire e precisare le regole e i principi fondamentali che governano il sistema di e-procurement previsto dalle nuove direttive europee. Al di là delle regole riguardanti il sistema delle comunicazioni e trasmissioni elettroniche, l’analisi si concentra sugli aspetti principali e sui nodi maggiormente problematici relativi all’utilizzo in concreto delle aste elettroniche e dei sistemi dinamici di acquisizione, in modo da fornire alcune linee guida per gli

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Stati, ma soprattutto per le singole amministrazioni aggiudicatrici che intendano ricorrere a tali strumenti.

Aste elettroniche.

Nella nuova direttiva sugli appalti pubblici, l’asta elettronica, è definita come “un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Di conseguenza, appalti di servizi o di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, quali la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche”.

La Commissione, nel documento interpretativo, evidenzia tre regole fondamentali della disciplina comunitaria delle aste elettroniche, che devono essere rispettate dagli Stati membri ove questi intendano ricorrervi.

La prima. L’asta elettronica si configura non come una procedura in sé, ma come una “tecnica” o meglio un “passaggio particolare” (“a particolar step of the awarding stage of the procurement procedure”) che può essere utilizzato dalle amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure ordinarie già previste e disciplinate dalla direttiva medesima (aperte, ristrette, negoziate), con conseguente applicazione delle relative regole e dei termini per la presentazione delle offerte.

La seconda. Tale tecnica può essere utilizzata dalle amministrazioni per l’aggiudicazione di appalti non solo di forniture e servizi (dove tradizionalmente è nata e si è sviluppata) ma anche di lavori, a condizione che le caratteristiche oggetto di valutazione possano essere stabilite in modo preciso (“automatic evaluation”). Ciò può avvenire in particolare nel caso di appalti di forniture, lavori e servizi ricorrenti. Di conseguenza le aste non possono essere utilizzate per prestazioni intellettuali, quali la progettazione di lavori

La terza. Il ricorso a tale tecnica consente di richiedere agli offerenti – dopo una prima valutazione concreta delle loro offerte - di effettuare successivi ribassi sui prezzi offerti ed - eventualmente – di migliorare gli altri elementi dell’offerta, purché questi siano suscettibili di valutazione automatica. Ciò significa che la norma consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e valutate esclusivamente su supporto elettronico, ma a condizione che gli elementi da valutare siano rappresentati dal prezzo o, in caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da altri fattori purché quantificabili, e cioè espressi in cifre o in percentuali (“quantificable and expressed in figures”).

L’asta elettronica si svolge secondo le modalità e le condizioni fissate dalla direttiva (art. 54) e descritte in dettaglio nel documento interpretativo. Le amministrazioni che decidono di ricorrere ad un’asta devono indicarlo nel bando di gara. Il capitolato d’oneri conseguentemente deve contenere alcune informazioni relative all’oggetto e allo svolgimento dell’asta, espressamente elencate.

Si possono poi distinguere quattro fasi principali dello svolgimento della procedura.

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Nella fase iniziale, non ancora competitiva, le amministrazioni effettuano una prima valutazione completa (“full evaluation”) delle offerte conformemente ai criteri di aggiudicazione stabiliti e alla relativa ponderazione fissata nel capitolato d’oneri. Questo consente, dunque, di poter effettuare una valutazione off line dei beni offerti.

Terminata questa prima valutazione, nella seconda fase, tutti gli offerenti che abbiano presentato delle offerte ammissibili sono invitati simultaneamente per via elettronica a presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori, nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’invito contiene ogni informazione pertinente per il collegamento individuale al dispositivo elettronico utilizzato e precisa la data e l'ora di inizio dell'asta elettronica. L'invito precisa altresì la formula matematica che determinerà, durante l'asta elettronica, le riclassificazioni automatiche in funzione dei nuovi prezzi e/o dei nuovi valori presentati.

Nella terza fase si svolge on line la gara vera e propria, che non può tuttavia avere inizio prima di due giorni lavorativi a decorrere dalla data di invio degli inviti. L'asta elettronica può svolgersi in una o più fasi successive secondo una procedura formalizzata e potrà prevedere meccanismi di autoestensione della durata. Nel corso di ogni fase dell'asta elettronica, le amministrazioni aggiudicatrici comunicano, costantemente e in tempo reale a tutti gli offerenti almeno le informazioni che consentono loro di conoscere in ogni momento la rispettiva classificazione. Esse possono anche comunicare altre informazioni riguardanti altri prezzi o valori presentati, purché sia previsto nel capitolato d'oneri.

Le amministrazioni aggiudicatrici dichiarano quindi conclusa l'asta elettronica secondo una o più delle seguenti modalità: a) indicano nell'invito a partecipare all'asta la data e l'ora preventivamente fissate; b) quando non ricevono più nuovi prezzi o nuovi valori che rispondono alle esigenze degli scarti minimi; c) quando il numero di fasi dell'asta fissato nell'invito a partecipare all'asta è stato raggiunto. Nell’ultima fase, dopo aver dichiarata conclusa l'asta elettronica, le amministrazioni aggiudicano l'appalto, in funzione dei risultati dell'asta elettronica.

In conclusione, l’asta on line è configurata dal legislatore comunitario come una tecnica che può essere utilizzata dalle amministrazioni aggiudicatrici a determinate condizioni, per stimolare una ulteriore fase competitiva all’interno delle ordinarie procedure ad evidenza pubblica già previste e disciplinate dall’ordinamento comunitario, attraverso il ricorso al mezzo elettronico, purché questo avvenga nel pieno rispetto dei principi e delle regole qui evidenziate.

I sistemi dinamici di acquisizione

La direttiva, oltre alle aste elettroniche, prevede una disciplina specifica dei sistemi dinamici di acquisizione, che rappresenta per certi versi un’evoluzione ulteriore e più sofisticata del mercato elettronico, in quanto presuppone un sistema aperto e flessibile.

La finalità, comune alle aste elettroniche, è quella di fornire una definizione comunitaria di tali sistemi e regolamentarne il relativo funzionamento così da garantire che essi si svolgano nel pieno rispetto dei principi stabiliti dalla direttiva medesima. A differenza delle aste elettroniche, tuttavia, la disciplina non discende da esperienze diffuse, ma piuttosto da quelle di singoli Stati membri. In tal senso, soltanto l’applicazione concreta delle relative norme potrà in concreto chiarirne la portata e gli effetti.

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Ciò detto, il sistema dinamico di acquisizione è definito nella direttiva come un “processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la durata a qualsivoglia operatore economico, che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta conforme al capitolato d’oneri”.

Anche qui, la Commissione, nel documento interpretativo, evidenzia una duplice condizione di applicabilità: da un lato, le amministrazioni possono utilizzare il sistema dinamico solo per gli acquisti di beni e servizi di uso corrente; dall’altro, le amministrazioni possono ricorrere a tale sistema e aggiudicare i relativi appalti utilizzando esclusivamente mezzi elettronici.

Si desume, inoltre, che la caratteristica fondamentale del sistema dinamico è quella di configurarsi quale sistema aperto, basato su una forma di prequalificazione, e cioè sulla creazione di un elenco di offerenti già accetti al quale può accedere l’amministrazione (“The Dynaimc Purchasing System - DPS is an open electronic multi-supplier system”).

I sistemi dinamici di acquisizione si svolgono secondo le modalità e le regole fissate dalla direttiva e chiarite nel documento intepretativo. La norma (art. 33) stabilisce che nell’ambito di tale sistema le amministrazioni aggiudicatrici devono seguire le norme della procedura aperta in tutte le sue fasi fino all'attribuzione degli appalti da aggiudicare. Anche in questo caso si possono distinguere quattro fasi principali dello svolgimento della procedura.

Innanzitutto, per istituire un sistema dinamico le amministrazioni aggiudicatrici devono in via pregiudiziale: a) pubblicare un bando di gara specificando che si tratta di un sistema dinamico di acquisizione; b) precisare nel capitolato d'oneri, tra l'altro, la natura degli acquisti previsti che sono oggetto di detto sistema, nonché tutte le altre informazioni necessarie; c) offrire per via elettronica, dalla pubblicazione del bando e fino alla conclusione del sistema, l'accesso libero, diretto e completo al capitolato d'oneri e agli altri documenti

Sono ammessi al sistema per tutta la durata prevista (massimo quattro anni, tranne casi eccezionali), gli operatori economici che soddisfino i criteri di selezione e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri e agli eventuali documenti complementari.

Ogni appalto specifico deve essere poi oggetto di un confronto concorrenziale. Di conseguenza, una volta realizzato il sistema dinamico, ogni qual volta le amministrazioni aggiudicatrici intendano aggiudicare un singolo appalto, pubblicano un ulteriore “bando di gara semplificato” (seconda fase), con cui invitano tutti gli operatori economici interessati a presentare ancora una volta un’offerta indicativa (al fine di essere ammessi al sistema dinamico, che risulta per questo motivo permanentemente aperto) entro un certo termine.

Dopo la valutazione di tutte le offerte indicative dei nuovi offerenti, le amministrazioni aggiudicatici invitano tutti gli offerenti ammessi al sistema a presentare una specifica offerta per l’oggetto dell’appalto (terza fase). A tal fine fissano un termine sufficiente per la presentazione delle offerte. Le amministrazioni nell’ultima fase aggiudicano quindi l'appalto all'offerente che abbia presentato la migliore offerta in base ai criteri indicati nel bando di gara semplificato.

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La Commissione sottolinea la possibilità per gli Stati membri di un’utilizzazione congiunta dei due strumenti di e-procurement, specificando che essi “possono ricorrere alle aste elettroniche in occasione dell’indizione di gare per appalti da aggiudicare nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione”. In questa ipotesi, tutte le regole concernenti le aste elettroniche si applicano alle aste tenute nell’ambito di un DPS. Da quanto sopra descritto, si desume che il sistema dinamico di acquisizione disciplinato dalla nuova direttiva si configura in sostanza come una procedura specifica che consente alle amministrazioni aggiudicatici - grazie alla creazione di un elenco di offerenti già accettati (quale forma di prequalificazione) e la possibilità data a nuovi offerenti di aderirvi in qualunque momento - di disporre attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte, al quale potere attingere, secondo le necessità, per aggiudicare i singoli appalti, in un arco di tempo sufficientemente ampio.

Si tratta in tal senso di un sistema aperto e flessibile che dovrebbe assicurare una maggiore efficienza della commessa pubblica e stimolare un continuo confronto competitivo sempre nel rispetto dei principi e delle norme della direttiva.

1.3. L’Attuazione in Italia. Il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture.

1.3.1. Premessa. La legge comunitaria 2004.

Le direttive 2004/18 e 2004/17 sugli appalti pubblici prevedono, com’è noto, l’obbligo di recepimento delle relative disposizioni da parte degli Stati membri entro il 31 gennaio 2006. Di conseguenza, ai fini dell’adeguamento dell’ordinamento interno a quello comunitario, l’art. 25, della l. 18 aprile 2005, n. 62 (legge comunitaria 2004) ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a definire il quadro normativo di recepimento delle due direttive11.

11 L’art. 25 (Delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi) stabilisce che “Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 1, uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’Unione Europea;

b) semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici;

c) conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina; l’Autorità, caratterizzata da indipendenza funzionale e autonomia organizzativa, si dota, nei modi previsti

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La legge comunitaria delega, in particolare, il Governo a recepire le direttive prevedendo la raccolta in un unico testo normativo sia della disciplina degli appalti e concessioni di rilevanza comunitaria, sia degli appalti e concessioni sotto soglia comunitaria. Secondo la legge delega, inoltre, la disciplina dei contratti sotto soglia deve ispirarsi ai canoni di semplificazione, riduzione dei tempi, massima flessibilità degli strumenti giuridici.

Si evidenzia al riguardo l’attribuzione di una delega particolarmente ampia al governo in materia di appalti, in quanto tra i criteri di delega per la compilazione di un testo unico vi è il riferimento non solo alle due direttive (e al coordinamento con le altre disposizioni comunitarie), ma anche alla semplificazione delle procedure di affidamento al di fuori dell’ambito di applicazione delle direttive stesse (sotto soglia); inoltre, viene esteso l’ambito di competenza dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici anche a tutti gli altri settori (servizi, forniture, settori esclusi); è infine stabilito di adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia C. 247/02 sui criteri di aggiudicazione.

A tale scopo, è stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una apposita Commissione (denominata Commissione “De Lise” dal nome del suo Presidente), composta di esperti del settore, deputata alla concreta elaborazione del testo di attuazione. L’opera di recepimento è stata realizzata attraverso la compilazione di un unico testo normativo: il “Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture”.

Lo schema di Codice, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri nel mese di gennaio, è stato trasmesso per il relativo parere, al Consiglio di Stato e alla Conferenza Stato regioni, che si sono pronunciati nel mese di febbraio. Dovrebbe quindi seguire in tempi brevi la approvazione governativa in via definitiva.

1.3.2. Il Codice: obiettivi, struttura, principi generali

Sulla base della legge delega è stato dunque possibile recepire in un unico testo normativo (il Codice) sia la direttiva 2004/18 che la direttiva 2004/17, enucleando le disposizioni comuni e disciplinando in capi separati gli aspetti non comuni; disciplinare, nel medesimo testo normativo che recepisce le due direttive, anche i contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, che si collocano sotto soglia; individuare un nucleo di principi e disposizioni comuni a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari che nei settori speciali.

La legge delega impone il recepimento integrale delle direttive 2004/17 e 2004/18: si è pertanto optato per un puntuale recepimento delle stesse nel Codice. Tale puntuale recepimento delle direttive non ha comportato innovazioni radicali per i

dal proprio ordinamento, di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell’impatto della normazione per l’emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione. I compiti di cui alla presente lettera sono svolti nell’ambito delle competenze istituzionali dell’Autorità, che vi provvede con le strutture umane e strumentali disponibili sulla base delle disposizioni normative vigenti e senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato;

d) adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee del 7 ottobre 2004 nella causa C-274/02.

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servizi e le forniture, per le quali già erano state recepite le precedenti direttive. Invece, il puntuale recepimento delle direttive ha comportato significative innovazioni per i lavori, per i quali il legislatore nazionale si era in più punti scostato dal diritto comunitario.

In particolare, rispetto alla legge Merloni, in sede di recepimento della direttiva 2004/18, si è previsto: un maggior numero di ipotesi di utilizzabilità della trattativa privata; la licitazione privata con scelta delle imprese da invitare rimessa alla stazione appaltante, limitatamente agli appalti di importo particolarmente elevato; la scelta, rimessa alla stazione appaltante, e non predeterminata dalla legge, tra criterio di aggiudicazione del prezzo più basso e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; un regime della verifica delle offerte anomale più rispettoso del diritto comunitario (quanto a momento della verifica e a oggetto della verifica).

Per gli appalti di servizi e forniture va considerato che, da un lato, la soglia di rilevanza comunitaria è piuttosto bassa, e che, dall’altro lato, per molti servizi e forniture le amministrazioni non contrattano direttamente con gli operatori economici, ma si avvalgono degli appalti stipulati dalla CONSIP. Inoltre il diritto vigente consente l’affidamento in economia di servizi e forniture fino alla soglia più bassa di servizi e forniture di rilevanza comunitaria. Ciò detto, per tutti gli appalti di servizi e forniture sotto soglia il Codice prevede di: fissare un regime di pubblicità semplificata; fissare termini ridotti rispetto a quelli comunitari; consentire servizi e forniture in economia fino alla soglia di rilevanza comunitaria; prevedere un regime semplificato di qualificazione.

Per quanto riguarda la struttura del Codice, essa si articola in cinque parti. La prima comprende i principi e le disposizioni comuni (principi, definizioni, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, sportello dei contratti pubblici pubblici, ecc.) e i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione. La seconda parte disciplina i contratti aventi ad oggetto lavori, servizi, e forniture, nei settori ordinari, sia sopra che sotto soglia comunitaria. La terza parte è dedicata ai contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori speciali (recepimento della direttiva 2004/17). La quarta riguarda il contenzioso in materia di appalti; infine, la quinta parte contiene le disposizioni di coordinamento e transitorie, nonché le abrogazioni.

Il Codice persegue in linea generale gli stessi obiettivi indicati dalle direttive comunitarie (v. cap. 3.1.): semplificazione e rafforzamento della disciplina; modernizzazione e flessibilità dei contratti pubblici.

Il primo obiettivo è conseguito innanzitutto dalla stessa soluzione di un testo normativo unico, che disciplina con un’unica fonte di rango primario i profili regolati dalle direttive 17 e 18 del 2004, i profili essenziali della disciplina già dettati dalla legge Merloni e il contenzioso (accordi bonari, arbitrati, giurisdizione, riti processuali speciali), lasciando invece alle fonti secondarie la disciplina degli aspetti di dettaglio. Alla medesima logica di semplificazione rispondono pure: la determinazione delle nuove soglie e l’adozione in via generalizzata di un vocabolario e di una nomenclatura comune in materia di appalti (CPV, Common Procurement Vocabulary).

All’obiettivo del rafforzamento corrispondono invece: le modifiche apportate alla disciplina delle specifiche tecniche; il rafforzamento dei criteri di aggiudicazione, attraverso l’obbligo relativo dell’amministrazione aggiudicatrice di indicare nel bando di gara o nel capitolato d’oneri le modalità di ponderazione e valutazione

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scelti in relazione alla natura dell’appalto (anche attraverso l’introduzione di una “forcella”); l’introduzione di modifiche significative in merito ai requisiti di qualificazione (riconoscendo a tutti i concorrenti la possibilità di dimostrare la propria capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa avvalendosi dei requisiti di altri soggetti, a prescindere dalla natura giuridica dei rapporti che li legano a questi ultimi); l’inserimento di rigidi criteri di esclusione dell’offerente (per condanna con sentenza passata in giudicato nei reati di criminalità organizzata, corruzione o frode ai danni della Comunità); la previsione delle caratteristiche sociali ed ambientali, quali criteri alla luce dei quali parametrare la fissazione delle specifiche tecniche e dei criteri di aggiudicazione.

La modernizzazione del settore, è invece attuata dal Codice attraverso l’introduzione della più ampia possibilità di ricorrere agli strumenti telematici nelle pubblicazioni, nelle comunicazioni (v. la pubblicazione di avvisi e capitolati sul c.d. profilo del committente, nonché la trasmissione di bandi e avvisi alla Comunità europea per via telematica) e nella presentazione delle offerte e tramite l’introduzione di meccanismi e procedure negoziali come i sistemi dinamici di acquisizione e le aste elettroniche (v. infra).

Infine, la maggiore flessibilità è perseguita attraverso la previsione di nuovi strumenti organizzativi e contrattuali. Il riferimento è, da un lato, alle centrali di committenza, dall’altro, all’ampliamento del numero e della tipologia delle procedure di aggiudicazione, che comprende ora: il dialogo competitivo; il sistema dinamico di acquisizione; l’accordo quadro (in origine previsto per i soli settori speciali, ora esteso anche ai settori tradizionali).

1.3.3. Il sistema di e-procurement nel Codice e l’impatto normativo

Il Codice recepisce in modo integrale e completo il sistema di e-procurement, così come configurato nelle direttive comunitarie 17 e 18. Vengono recepite, infatti, in modo pressoché identico sia le disposizioni relative alle definizioni, sia quelle concernenti la disciplina sostanziale e procedurale relative alle aste elettroniche e ai sistemi dinamici di acquisizione, oltre che alle centrali di committenza.

Da questo discendono, in prospettiva, effetti diversi a seconda degli strumenti utilizzati. Per quanto riguarda i sistemi dinamici di acquisizione, non si pongono problemi particolari di impatto nel nostro ordinamento, poiché il sistema così come configurato non era ancora stato regolamentato con atti interni.

Diversa invece è la situazione relativa alle aste elettroniche dove, com’è noto, già dal 2002 esisteva una disciplina specifica, prevista con regolamento governativo (DPR 101/2002). Qui, sussistono problemi di compatibilità con la nuova disciplina prevista dal Codice, con conseguente necessità di modifica della attuale regolamentazione.

In particolare, l’art. 85 del Codice, che recepisce in modo integrale l’art. 54 della direttiva 2004/18/CE, sul ricorso alle aste elettroniche, contiene disposizioni innovative rispetto al contesto normativo delineato dal D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101 – “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”.

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E’ innanzitutto da precisare che, mentre nel D.P.R. 101/2002 il ricorso alle procedure telematiche di acquisto deve essere deliberato e motivato di volta in volta dall’amministrazione interessata, nel Codice l’asta elettronica costituisce strumento usuale di aggiudicazione di procedure aperte, ristrette o negoziate con bando.

Per l’appunto l’asta elettronica costituisce fase (unica o multipla) delle normali procedure di gara – aperta, ristretta o negoziata con bando – le quali seguono le regole ordinarie fino alla presentazione della prima offerta, ed è strumento finalizzato all’aggiudicazione dell’appalto, laddove nel D.P.R. 101/2002 la gara telematica costituisce una procedura autonoma ed alternativa alla procedura tradizionale, fondata su un bando preliminare di abilitazione ed avente contenuti e scansione temporale propri (salva la possibilità, prevista per le amministrazioni aggiudicatrici dall’art. 2, comma 3, D.P.R. 101/2002, di utilizzare sistemi elettronici e telematici a supporto delle tradizionali procedure di scelta del contraente).

L’unica condizione stabilita dal diritto comunitario, e recepita dal codice, per il ricorso all’asta elettronica è che le specifiche dell’appalto possano essere stabilite in maniera precisa e che le offerte corrispondenti siano suscettibili di valutazione automatica da parte del mezzo elettronico.

Sempre nella nuova disciplina, i requisiti di partecipazione alla procedura di gara, ivi compresa la fase di asta elettronica, sono stabiliti volta per volta dal bando di gara e valutati volta per volta dalla amministrazione aggiudicatrice, non essendo prevista la modalità di abilitazione preliminare valida fino a 24 mesi di cui all’art. 9 del D.P.R. 101/2002.

Ancora, nelle direttive e nel Codice, il ricorso all’asta elettronica è ammissibile anche nell’ambito di procedure finalizzate all’affidamento di lavori, mentre il D.P.R. 101/2002 limita la possibilità di ricorrere a procedure telematiche di acquisto agli approvvigionamenti di beni e servizi.

Infine, mentre alla procedura di asta elettronica delineata ora dal Codice le direttive appare connaturata la progressiva rinegoziazione delle offerte attraverso la tecnica dei rilanci (definiti come presentazione di nuovi prezzi e/o nuovi valori rispetto ad un primo set di offerte ritenute - automaticamente dal sistema, ovvero dalla stessa amministrazione aggiudicatrice pur sempre attraverso valutazioni vincolate – ammissibili, nonché conformi ai criteri di aggiudicazione stabiliti dal bando ed alla relativa ponderazione), non altrettanto può dirsi della gara telematica di cui al D.P.R. 101/2002, rispetto alla quale la tecnica dei rilanci non è in alcun modo definita.

Poste le marcate differenze tra la disciplina recata dalle direttive e recepita dal Codice e quella di cui al D.P.R. 101/2002 riguardo allo strumento dell’asta elettronica, si ritiene che in prospettiva tale ultima fonte normativa debba necessariamente essere modificata se non addirittura abrogata. Si potrebbe, tuttavia, valutare l’opportunità di salvaguardare la relativa disciplina per la regolamentazione degli acquisti di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario.

Si consideri in tal senso che la direttiva, com’è noto, lascia liberi gli Stati membri di ricorrere o meno agli strumenti di e-procurement (cd. “clausola di rinvio o facoltativa”), ma se gli Stati decidono di aderirvi, sono tenuti al pieno rispetto dei principi e delle regole previste dalla direttiva stessa, senza possibilità di deroga.

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Infine, anche per quanto riguarda le centrali di committenza, il Codice recepisce in modo integrale quanto previsto nella direttiva. In particolare, la centrale di committenza viene definita come “un’amministrazione aggiudicatrice che: a) acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o, b) aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori” (art. 3, c. 34).

Viene così adottata una definizione molto ampia e flessibile di centrale di committenza. Ampia, in quanto comprende non solo i settori tradizionali (servizi e forniture), ma anche i settori dei lavori pubblici. Flessibile, perché fa riferimento a diversi possibili modelli organizzativi considerando in particolare non solo le strutture che agiscono direttamente come acquirenti, ma anche quelle che svolgono invece una funzione di assistenza e supporto alle pubbliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella conclusione delle relative convenzioni.

Nell’esperienza italiana, naturalmente il primo riferimento è alla Consip cui, com’è noto, il legislatore ha conferito il compito di stipulare le convenzioni-quadro di beni e servizi per le amministrazioni pubbliche. Consip, in quanto centrale di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi per le pubbliche amministrazioni, rientra infatti senza dubbio nella definizione di “centrale di committenza” fornita dall’art. 3, del Codice.

Si deve, tuttavia, sottolineare che il riferimento volutamente generico alle centrali di committenza nel Codice, tiene conto proprio della possibilità ed esperienza concreta di istituzione di centrali di acquisto anche a livello regionale, e non solo a livello centrale.

1.4. Alcune considerazioni

Con le direttive europee sugli appalti pubblici sono entrate in vigore in tutti gli Stati dell’Unione una serie di disposizioni dettagliate sugli appalti elettronici. Tali norme, come si è visto, stabiliscono, per la prima volta, un quadro coerente di disciplina dell’utilizzazione di mezzi elettronici nelle procedure di appalto secondo modalità aperte, trasparenti e non discriminatorie su tutto il territorio europeo. Fissano regole per le gare d’appalto elettroniche oltre a definire il contesto normativo per l’utilizzazione di tecniche di acquisto moderne innovative che fanno uso di mezzi di comunicazione elettronici.

I vantaggi derivanti dall’uso dei sistemi elettronici di appalto pubblico possono essere notevoli. Tali sistemi, se attuati correttamente, possono in particolare:

• promuovere la concorrenza e ridurre i costi degli appalti pubblici, contribuendo quindi a contenere la spesa di bilancio e a stimolare una base d’offerta più competitiva;

• generare risparmi in termini di tempo e costi nella procedura di assegnazione dei contratti di appalto e migliorare la gestione e l’attuazione dei contratti di appalto assegnati;

• aumentare la trasparenza e l’equità nell’assegnazione dei contratti di appalto, contribuendo ad una maggiore credibilità ed attrattiva del mercato degli appalti pubblici;

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• contribuire a migliorare il monitoraggio e la verifica dei contratti d’appalto, garantendo quindi il rispetto delle norme e delle politiche e riducendo al minimo abusi e corruzione;

• rafforzare la competitività allargando l’accesso ai mercati del settore pubblico e offrendo opportunità più interessanti di commerci transfrontalieri.

E’ difficile quantificare questi vantaggi. L’uso dei sistemi elettronici per gli appalti pubblici in circostanze idonee può portare a una riduzione dei prezzi del 10-20% e a riduzioni dei costi di transazione anche del 50-80%12. Una stima per difetto indica che ogni anno i risparmi che si potrebbero realizzare nell’Unione europea con l’introduzione dei sistemi elettronici di appalto pubblico ammonterebbero a un totale di € 19 miliardi13.

Le nuove direttive europee hanno dunque posto i mezzi elettronici sullo stesso piano delle procedure cartacee e definito un contesto coerente per condurre gli appalti elettronicamente. La loro attuazione offre straordinarie opportunità di semplificazione e modernizzazione del processo di appalto. Si tratta di un importante passo avanti.

E’ però fondamentale distinguere tra l’attuazione formale del contesto normativo e l’applicazione pratica delle soluzioni elettroniche per gli appalti pubblici. Al fine di sfruttare a pieno tutte le potenzialità dei mezzi elettronici nelle procedure di appalto, si rendono necessarie delle riforme concrete nei singoli Stati che vanno ben oltre il semplice recepimento del contesto normativo.

Le autorità pubbliche devono così investire in infrastrutture tecniche adeguate e devono riconsiderare l’assetto istituzionale e organizzativo, mentre si devono adeguare le procedure e i sistemi amministrativi ristrutturando e modernizzando la gestione degli acquisti di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni. Il contesto normativo e operativo dovrebbe offrire agli acquirenti e ai fornitori i giusti incentivi per passare dagli appalti in modalità cartacea a quelli in modalità elettronica.

Si dovrebbe in tal senso procedere rapidamente, in Italia come negli altri paesi, ad approntare, secondo quanto previsto dall’Action Plan, programmi e piani nazionali per la definizione, il coordinamento e la realizzazione, a tutti i livelli di governo del territorio, di obiettivi e azioni per l’attuazione dei sistemi di e-procurement.

1.5 ESPERIENZE EUROPEE DI E-PROCUREMENT

Dopo aver approfondito il quadro normativo nazionale e comunitario sull’e-procurement, può essere opportuno dare un quadro d’insieme su alcune altre significative realtà europee. Nel 2004 le due Direttive Comunitarie in materia di appalti pubblici hanno incentivato gli Stati membri ad allargare il mercato di riferimento, passando da un’ottica strettamente nazionale ad una comunitaria.

12 Rapporto della Banca Mondiale sulla strategia degli appalti pubblici elettronici. 13 Rapporto Conclusivo della Valutazione d’Impatto Esteso sul Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici

richiesto dalla Commissione, 2005.

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Scopo dell’Unione Europea è quello di “promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune ed il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche”, come previsto dall’art. 2 del trattato di Roma, in quest’ottica il pacchetto legislativo sugli appalti pubblici (direttive comunitarie n. 2004/17/CE e n. 2004/18/CE) e le politiche che l’Unione sta portando avanti nel settore degli appalti pubblici, mirano proprio alla semplificazione ed al rafforzamento della normativa, alla modernizzazione e alla flessibilità delle procedure utilizzate. Alla luce di questi due ultimi obiettivi si possono inserire gli aspetti legati, da un lato, allo sviluppo dell’e-procurement, ovvero se e come gli Stati membri stanno portando avanti esperienze relative all’utilizzo di gare telematiche o di market place, e dall’altro lato, allo sviluppo all’interno degli Stati membri, di strutture, quali ad esempio le centrali di committenza, che si pongano quali promotori di tecniche innovative di acquisto presso le pubbliche amministrazioni ai vari livelli, sia nazionale che locale.

Da un’analisi delle esperienze dei diversi Stati europei nel settore del public procurement, emerge in modo evidente come l’approccio sia estremamente variegato a seconda della realtà che si considera. Se si concentra l’attenzione su come gli stati hanno affrontato il tema dell’innovazione dei processi di acquisto, si può notare come alcuni Stati siano stati molto propositivi nel ricorrere a sistemi quali gare telematiche e market place, mentre altri, per diverse ragioni continuino a mantenere un sistema più tradizionale.

I brevi approfondimenti riportati di seguito vogliono far luce su alcune esperienze particolarmente rilevanti presenti in Europa.

AUSTRIA

L’esperienza austriaca si caratterizza per la presenza di una società per azioni, la Bundesbeschaffung-GmbH14, nata nel 2001. Essa, in modo molto simile a quanto accade in Italia con Consip, offre servizi allo Stato Federale e alle Aziende Statali. Agisce principalmente attivando contratti quadro con aziende presenti sul mercato; essa si attiva sulla base delle specifiche richieste delle Pubbliche Amministrazioni. Pervenuta la singola richiesta, viene fatta un’analisi presso altre amministrazioni per cercare di individuare eventuali esigenze simili, in modo tale da aggregare la domanda e consentire quindi di ottimizzare il processo ed avere un maggiore potere contrattuale. Individuata esattamente quantità e tipologia del bene o servizio da acquistare, viene quindi attivato il processo ad evidenza pubblica per selezionare il fornitore con cui stipulare il contratto quadro relativo alla fornitura di interesse.

A livello di Lander15 e a livello di Comuni, viene lasciata una certa autonomia alle amministrazioni, a tale livello sono molto diffuse esperienze di amministrazioni che si aggregano al fine di ottimizzare il processo di acquisto.

Per quanto riguarda l’e-procurement, in Austria le politiche che si stanno attuando si propongono di implementare e incentivare le amministrazioni ad utilizzare le nuove procedure di acquisto, in particolare la legge federale sugli appalti, la Bundesvergabegesetz del 2002, contiene una serie di principi atti a facilitare l’introduzione di sistemi telematici di acquisto, affiancandoli alle procedure tradizionali, ma lascia comunque alle singole amministrazioni, sia locali che nazionali, la facoltà di ricorrere a questi sistemi piuttosto che continuare a utilizzare le procedure tradizionali.

14 Cfr. www.bbg.gv.at 15 Paragonabile al livello regionale

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FRANCIA

Il settore degli appalti pubblici in Francia è regolato dal Public Procurement Code (PPC), si tratta di un codice che risale al 2001, e prevede la possibilità di costituire da parte delle amministrazioni, delle associazioni aggiudicatici per ottenere economie negli acquisti pubblici. Le nuove Direttive comunitarie al fine di ottenere risparmi, soprattutto in termini di tempo, nelle procedure, incentivano l’utilizzo dei sistemi telematici; sotto questo profilo l’esperienza francese è molto avanzata per quanto riguarda il ricorso a dette procedure con fini informativi, mentre per quanto riguarda l’utilizzo dell’e-procurement, inteso come market place e gare telematiche, è ancora in fase embrionale, come per altro in buona parte degli stati dell’Unione stessa. Si sta cercando, anche in Francia, di mutuare nell’Amministrazione Pubblica esperienze tipiche del settore privato.

La Francia è stata uno dei primi paesi ad introdurre l’esperienza delle cosiddette centrali di acquisto, l’esempio maggiormente significativo è dato dall’Ugap, l’Union des Groupement d’Achats Publics16. Si tratta di un ente pubblico industriale e commerciale dello Stato, ovvero di un’impresa pubblica. Esso nasce nel 196817 con competenza interministeriale, viene istituito con lo scopo di alleggerire gli oneri gravanti sui contribuenti in un momento di riorganizzazione dello Stato e degli Enti Locali, con lo scopo di creare economie gestionali grazie ad un organismo specializzato nell’acquisto di forniture. Esso si fonda infatti sul principio della responsabilizzazione dei dirigenti, della libertà degli Enti Locali, dell’autonomia produttiva18. L’UGAP si configura, dunque, come un servizio pubblico in grado di acquisire le forniture di beni e servizi capaci di rispondere alle esigenze della Pubblica Amministrazione e poi in grado di rivenderle allo stesso sistema pubblico garantendo sia l’immediata risposta al bisogno, sia un’adeguata assistenza tecnica durante l’utilizzo del bene. L’Ugap fornisce sia le Amministrazioni Centrali che quelle Locali; essa non gode di nessun tipo di esclusività, le Pubbliche Amministrazioni sono libere di utilizzare o meno le convenzioni e i servizi offerti dall’ Ugap, con l’unico vincolo di dover chiedere un preventivo non impegnativo, in relazione ai beni e servizi di cui man, mano necessitano. Le attività dell’Ugap sono dedicate per circa il 40% alle Amministrazioni centrali, per poco meno del 20% al settore sanitario e poi suddivise tra amministrazioni regionali e locali, settore scolastico ad altre amministrazioni; tali attività riguardano la fornitura di materiali tecnici, prodotti ospedalieri, arredamento, informatica, autoveicoli e diversi altri servizi.

DANIMARCA

La realtà danese è caratterizzata dalla presenza della Danish Competition Authority. Essa consiste in una agenzia indipendente, legata al Ministero dell’Economia, sostanzialmente identificabile come l’organo referente e responsabile per le politiche degli appalti pubblici dal 1993. Tra i compiti principali ad essa riservati si possono riconoscere quelli di garante dell’effettiva e libera concorrenza nel mercato, nonché dell’applicazione corretta della normativa. Tale Autorità fornisce pareri e raccomandazioni non vincolanti alle Amministrazioni che lo richiedono in materia di appalti.

16 cfr. www.ugap.fr 17 Decreto n. 54 del 17 gennaio 1968 18 Si estrinseca da un lato nella fiducia verso gli Amministratori, elettivi e di carriera, orientati a rivolgersi all’UGAP per qualsiasi fornitura, o in alternativa a giustificare le proprie scelte; dall’altro lato nella fiducia nei confronti di questa struttura centrale e nella sua capacità di scelta di prodotti di alta qualità, ma ad un prezzo competitivo.

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All’interno del panorama danese esistono due centrali di committenza, che si sono fatte promotrici dell’utilizzo dell’e-procurement all’interno del territorio, la prima è la Public Procurement Portal legata al Ministero della scienza, tecnologia ed innovazione. Essa offre i propri servizi sia a soggetti pubblici, sia a soggetti privati; agisce attraverso la strutturazione di contratti quadro definiti sulla base dell’analisi delle esigenze delle strutture richiedenti. La seconda esperienza è quella della National Procurement Ltd (SKI)19. Si tratta di una società per azioni partecipata per il 55% dal Ministero delle Finanza e per il restante 45% da associazioni di Enti Locali. L’organizzazione danese nasce nel 1994 con la volontà di ottimizzare le potenzialità di internet per:

- Allargare la base del catalogo elettronico;

- Gestire tutte le fasi dei bandi di gara.

Sono identificabili come suoi clienti l’intero sistema pubblico, ovvero le Amministrazioni centrali, le Regioni, gli Enti Locali e le scuole. Essa agisce tramite la strutturazione di convenzioni quadro, definite dopo aver aggregato la domanda su categorie di spesa comuni. Non agisce, quindi, sulla base della richiesta della singola amministrazione strutturando convenzioni ad hoc. Per ogni categoria di prodotto, essa mette a disposizione le offerte di diversi fornitori, massimo cinque, lasciando così alle singole amministrazioni-clienti la libertà di scegliere il fornitore che meglio risponde alle proprie specifiche esigenze. Nell’esperienza danese l’e-procurement è stato introdotto proprio da tali strutture, le quali ricorrevano alla strutturazione di gare telematiche per arrivare all’identificazione del potenziale fornitore, mentre a forme più simili al market place per permettere alle Amministrazioni di individuare le caratteristiche delle convenzioni ed i relativI fornitori.

REGNO UNITO

In Gran Bretagna, la procedura degli acquisti è disciplinata da regole informali, mutabili a seconda delle esigenze concrete, anche se per le amministrazioni centrali c’è una maggiore omogeneità e prevedibilità delle regole da applicare. Effettive limitazioni all’ampia discrezionalità amministrativa in materia, derivano esclusivamente dalla normativa comunitaria.

Tutti i contratti di natura privata con la Pubblica Amministrazione vengono disciplinati secondo regolamenti20 che hanno recepito le direttive europee sugli appalti21.

Si tratta quindi di un sistema sostanzialmente diverso rispetto al sistema amministrativo italiano, molto dinamico e flessibile e molto poco burocratico. L’e-procurement, in particolare, viene considerata un’attività in grado di fornire valore aggiunto all’attività dell’amministrazione un sistema per migliorare l’efficacia, l’economicità e la trasparenza nelle forniture pubbliche e, di conseguenza, le procedure utilizzate nel settore privato sono state immediatamente mutuate nella realtà dell’Amministrazione Pubblica. Nel 2000 è stata istituita un’organizzazione in grado di coordinare le numerose agenzie di acquisto esistenti sul territorio: l’Office of the Government Commerce (OGC)22. Esso è stato creato dal Ministero del Tesoro con l’intento di semplificare e standardizzare delle procedure per facilitare l’accesso delle imprese ai contratti di fornitura delle Pubbliche Amministrazioni. Si tratta di una struttura indipendente all’interno del Ministero del Tesoro, che fornisce tutto il

19 cfr. www.ski.dk 20 Il regolamento sui contratti per i lavori pubblici del 1991, il regolamento sui contratti di fornitura del 1995, il regolamento sui contratti di servizio del 1993. 21 Direttiva sui contratti per i lavori pubblici, n. 88 / 295 / CEE; Direttiva sui contratti di fornitura, n. 93 / 37 / CEE; Direttiva sui contratti di servizi, n. 92 / 50 / CEE. 22 Cfr. www.ogcbuyingsolutions.gov.uk

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settore Statale, tranne il Ministero della Difesa e dell’Educazione e Sanità che dispongono di proprie strutture ad hoc, senza l’obbligo di adesione da parte delle Amministrazioni ai servizi offerti da questa struttura. L’OGC adotta una piattaforma di e-procurement molto avanzata (OGCbuying.solutions), stipula dei contratti quadro per le Amministrazioni su categorie di beni comuni, senza però strutturare delle convenzioni ad hoc per le singole Amministrazioni richiedenti, però alla singola Amministrazione fornisce tutto il supporto consulenziale in materia di e-procurement, dalla definizione delle strategie alla consulenza sui singoli contratti. Tale piattaforma consente, a regime, di supportare un catalogo elettronico di oltre 500.000 items fra prodotti e servizi. Attraverso di essa le Amministrazioni-clienti hanno la possibilità di inoltrare gli ordini on line attraverso l’utilizzo di un cosiddetto “shopping basket” capace di contenere fino ad 800 prodotti. L’OGC si occupa di definire convenzioni relativamente ad una vasta gamma di prodotti che vanno da prodotti e servizi ICT a servizi di catering; dalla cancelleria a prodotti per l’igiene e la sicurezza; dalle forniture di tipo energetico alla fornitura di acqua. GERMANIA

Il sistema amministrativo tedesco è caratterizzato da una notevole parcellizzazione della struttura amministrativa, infatti esistono circa 30.000 Amministrazioni aggiudicatici a livello federale, regionale, di Lander e comunale. In alcuni Ministeri sono state strutturate delle centrali di acquisto sul modello delle agenzie federali soggette al diritto pubblico.

Esistono nel panorama tedesco diverse organizzazioni soggette al diritto privato (strutturate in forma di società a responsabilità limitata), che agiscono come Agenzie per gli appalti pubblici, fornendo servizi alle Pubbliche Amministrazioni, essi, pur avendo forma societaria, sono tenute al rispetto del principio di trasparenza e sono obbligati a seguire le direttive comunitarie relative al settore degli appalti qualora l’importo delle forniture che si intendono aggiudicare sia superiore alle soglie economiche previste dalle Direttive stesse.

Per quanto riguarda l’e-procurement, in Germania è stata definita una specifica normativa che ricalca i principi tradizionali, lasciando all’Amministrazione la possibilità di utilizzare, anche in questo caso, o le procedure tradizionali o le nuove procedure di acquisizione di beni e servizi, consentendo in questa ipotesi solo una semplificazione a livello procedurale, ma non a livello amministrativo.

A livello di Lander, ovvero a livello regionale e comunale, si stanno sviluppando autonomamente delle forme di Agenzie che mirano alla diffusione dell’e-procurement all’interno delle singole aree territoriali, lasciando sempre ai singoli Comuni e Regioni, la scelta della possibilità di ricorrere all’utilizzo l’e-procurement e delle nuove procedure telematiche di acquisizione dei servizi.

Questi sono solamente alcuni degli esempi maggiormente significativi a livello comunitario di come si sta affrontando il problema dell’innovazione delle procedure d’acquisto pubblico. Il recepimento delle Direttive comunitarie e la necessità di aprire il mercato nazionale alla concorrenza, anche a livello comunitario, sarà sicuramente un ulteriore stimolo per le amministrazioni pubbliche ad implementare procedure di acquisto innovative. Un costante confronto con i modelli attivati all’estero può rendere possibile una crescita delle strutture stesse; possono, infatti, emergere degli spunti interessanti per modificare e migliorare l’organizzazione nazionale nell’ottica di offrire un servizio sempre più aderente alle richieste di un’Amministrazione inserita in un mercato in continuo cambiamento.

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2. LE ASTE ON LINE: PRINCIPALI TIPOLOGIE E MECCANISMI DI FUNZIONAMENTO

L’asta on-line è stata ed è tuttora oggetto di attenzione da parte del legislatore, nazionale e comunitario, che ha cercato di regolamentarla e di stimolarne sempre più l’impiego. La normativa vigente, così come quella in corso di approvazione, ne disciplina lo svolgimento da parte delle amministrazioni pubbliche che possono servirsene per stipulare convenzioni quadro e/o per concludere contratti specifici. Essa è parte integrante di un insieme di soluzioni diversificate, volte all’approvvigionamento elettronico di beni e servizi, nella consapevolezza degli enormi vantaggi che dal suo utilizzo possono derivarne.23

Tali vantaggi, come vedremo meglio nel corso della trattazione, sono soprattutto riconducibili all’aumento di competitività che si realizza con l’apertura dei mercati e con l’ampliamento del numero di acquirenti e fornitori potenziali, alla maggiore trasparenza delle operazioni ed alle maggiori possibilità di incontro tra domanda e offerta all’interno di un mercato virtuale nel quale è più facile avere accesso e scambiarsi le informazioni. Le caratteristiche di forte efficacia in termini di risparmio sui prezzi fanno dell’asta on-line un potente strumento a disposizione dell’intera economia, pubblica e privata.

In termini generali, si intende per asta quel luogo fisico in cui compratori e venditori si incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio (commodity). Tale prodotto/servizio è oggetto di offerte (di acquisto/vendita) da parte dei competitori. Il processo si conclude con l’aggiudicazione al miglior offerente del bene oggetto di scambio.

Preliminarmente appare dunque importante operare una distinzione tra le aste indette da un venditore (aste di vendita) e le aste indette da un compratore (aste di acquisto). Lo scopo delle due forme d'asta è quello di risparmiare tempo e denaro evitando di verificare la disponibilità a pagare o a vendere di ogni singolo operatore nell'ambito di colloqui bilaterali e di aumentare il numero dei partecipanti in modo da stimolare la concorrenza.

Le aste si qualificano, inoltre, come ascendenti, quando i rilanci effettuati dai partecipanti sono “a crescere” fino a quando il migliore offerente si aggiudica il bene oggetto d’asta oppure discendenti, quando, fissato un prezzo di partenza, ci si allontana da questo in modo continuo e decrescente fino a quando il primo competitore che fa un’offerta si aggiudica il bene oggetto d’asta al livello del prezzo corrente.

23 La nuova direttiva comunitaria 18/2004/CEE in materia di appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (direttiva classica), di prossimo recepimento nell’ordinamento italiano sotto forma di Testo Unico, prevede un rafforzamento ed un ampliamento del ricorso ai mezzi elettronici. Le principali innovazioni introdotte in materia di e-procurement riguardano le aste telematiche ed i sistemi dinamici di acquisto elettronico per i quali è rimessa agli Stati la facoltà, e non l’obbligo, di impiego. Il sistema italiano di e-procurement, oltre le convenzioni quadro ed i cataloghi elettronici introdotti con legge finanziaria a partire dall’anno 2000, è attualmente regolamentato dal DPR 101/2002 che disciplina le aste telematiche ed il mercato elettronico della pubblica amministrazione.

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In ogni caso, il carattere distintivo principale è rappresentato dal movimento del prezzo, la cui massimizzazione rappresenta l'obiettivo dell'asta di vendita e la sua minimizzazione l’obiettivo dell’asta di acquisto.

Ai nostri fini, assumono particolare rilievo le aste di acquisto indette dai compratori e, in particolare, dalla Pubblica Amministrazione.24 In questo caso, i compratori consentono ai fornitori di formulare le loro offerte e, al termine della cosiddetta asta inversa, l'aggiudicazione è fatta a uno dei venditori. L'esperienza dimostra che è possibile, senza intaccare la qualità dei beni oggetto d’asta, ottenere riduzioni di prezzo pari ad oltre il 20% e realizzare un notevole risparmio in termini di tempo di espletamento delle procedure.

In questo capitolo, dopo aver proposto alcuni brevi cenni storici ed aver definito il concetto di asta tradizionale, concentreremo l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei principali formati e modelli di implementazione e delle loro varianti. Accenneremo, inoltre, alle possibili manifestazioni di comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti all’asta i quali, attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le performance di approvvigionamento/vendita.

Cercheremo, infine, di osservare il fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione che opera in qualità di buyer di beni e servizi idonei al suo funzionamento, esaminando in particolare le aste elettroniche di acquisto nel sistema Consip. Queste ultime consentono al compratore di mettere in competizione un certo numero di fornitori, i quali possono effettuare rilanci al ribasso del prezzo o miglioramenti del rapporto prezzo/qualità fino all’aggiudicazione della commessa di fornitura.

2.1 L’asta tradizionale: brevi cenni di storia, teoria e funzionamento

La forma d'asta ancora utilizzata ai nostri giorni comparve per la prima volta negli scambi commerciali tra Assiri e Babilonesi, intorno al 500 a.C.. Poco tempo dopo, in Grecia, nacquero le prime aste per la vendita degli schiavi, dando vita ad un vero e proprio mercato che, successivamente, si estese anche nell’antica Roma.25

Dopo il caso dell'Impero Romano, le aste finirono nel dimenticatoio per più di un millennio. In tempi relativamente più recenti (XVI secolo), il metodo dell’asta venne riproposto in Europa principalmente nella vendita di oggetti d'arte, dipinti e stampe (Olanda) e nella vendita delle proprietà dei defunti (Francia).

24 Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione non è da sottacersi anche l’importanza delle aste di vendita. Si pensi, ad esempio, a quelle indette qualche anno fa in Europa per la concessione delle licenze UMTS. Nel corso della trattazione si avrà modo, pertanto, di evidenziare anche le caratteristiche generali di questa tipologia di gara. 25 “I romani hanno introdotto questa forma di commercio, nota con il nome di subhastarium (vendita sotto il giavellotto), su vasta scala. È così che i soldati romani vendevano i loro bottino di guerra al miglior offerente. Le aste dell'antica Roma si svolgevano nell'atrium auctionarium. I partecipanti erano sempre quattro: il dominus (proprietario), l'argentarius (cambiavalute, banchiere), il praeco (banditore) e l'emptor (compratore). Il dominus può essere equiparato all'odierno proprietario degli oggetti da vendere all'asta. L'argentarius corrisponde al proprietario di una casa d'asta. Egli possedeva i mezzi finanziari, organizzava e indiceva le aste. Il praeco non solo pubblicizzava l'asta, ma la gestiva anche in qualità di banditore; l'emptor era l'offerente che si aggiudicava l'oggetto messo all'asta. Non è però noto quale forma d'asta si svolgesse allora. Considerando la radice latina del termine, si può supporre che si trattasse di aste al rialzo”.

Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001.

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In Cina, le prime aste ebbero luogo intorno al 1600 e furono promosse e sostenute da templi e monasteri buddisti che le utilizzavano come strumento per raccogliere le offerte. La Cina fu anche il luogo di origine dell'asta “a stretta di mano”, in cui gli offerenti, disposti a semicerchio intorno al banditore, a turno gli stringevano le mani coprendole con uno scialle, in modo tale che le offerte, fatte con le dita, non potessero essere viste degli altri partecipanti alla competizione.26

In Inghilterra e in Scozia l'asta era nota con il nome di roup. Le prime aste in Inghilterra ebbero luogo alla fine del XV secolo, sotto il regno di Enrico VII. Il modello allora in uso era quello delle cosiddette "aste a candela". Chi riusciva a fare l'ultima offerta, prima che la fiamma si spegnesse, si aggiudicava il bene messo all'asta. Le aste a candela divennero particolarmente popolari nel corso del 1800.27

Le aste conobbero però il loro vero sviluppo soltanto nel corso del XVIII e XIX secolo con la nascita della case d’asta anglosassoni ed il loro uso si consolidò fino a divenire una prassi soprattutto nel settore dell’arte, degli oggetti preziosi e dei libri.28

Nel XX secolo le case d'asta iniziarono a vendere tutto ciò che avesse un valore storico o personale e divennero importante strumento per gli scambi tra operatori del commercio. Ai nostri giorni, l'avvento di internet ha trasformato le aste, limitate nel tempo e nello spazio, in un mercato globale caratterizzato da prezzi dinamici. Ripercorrendo la loro storia, è agevole rendersi conto di come, nel corso dei secoli, ben poco sia cambiato in termini di principi e modelli commerciali anche se sono state via via introdotte delle varianti nei meccanismi di funzionamento a seconda della tipologia di prodotti e delle particolarità dei relativi mercati. Dal punto di vista della teoria economica, l'asta tradizionalmente intesa è in grado di fornire dei modelli espliciti di come azioni e informazioni individuali riescano a tradursi in prezzi e rappresenta un sistema idoneo per la definizione del valore non determinato o variabile di un bene. Allo stesso modo, l’asta on-line, date le sue particolari caratteristiche, favorisce proprio una veloce ed efficace determinazione del prezzo. Il meccanismo di scambio insito nell’asta e le regole proprie che la caratterizzano, determinano l’allocazione delle risorse e dei prezzi sulla base delle offerte fatte dai partecipanti. Uno dei profili di maggior rilievo della teoria delle aste è la diffusione dell’informazione tra i partecipanti, cioè la quantità ed il tipo di segnali informativi che vengono in luce durante la contrattazione e che influenzano la condotta dei partecipanti. Normalmente, nel corso di un’asta, le informazioni dei competitors sono private (asimmetria informativa) ed è dunque necessario costruire delle regole che spingano compratori o venditori a proporre offerte che siano vicine alle loro reali valutazioni rendendo in tal modo più efficienti gli scambi. Laddove vi sia informazione perfetta, infatti, il banditore è in grado di massimizzare il risultato fissando il prezzo in prossimità della migliore valutazione di uno dei partecipanti. Diventa fondamentale quindi stabilire su quali basi i partecipanti all’asta formulano le loro offerte che dipendono in modo rilevante anche dalla loro attitudine al rischio. I modelli base di formazione delle valutazioni dei partecipanti definiti dalla letteratura sono:

26 Tale forma “rudimentale” può assimilarsi all’odierna asta ad offerta segreta. 27 Fu in Gran Bretagna che si coniò il termine inglese "auction". La parola auctionem deriva dal latino augere, che significa "aumentare". Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001, cit. - 28 Con l'apertura delle case d'asta Sotheby's e Christies’s, a Londra, le aste acquistano largo credito e notorietà.

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� Private-value model, dove ogni partecipante dispone di una propria valutazione del bene oggetto d’asta. Non esistono informazioni che possano influenzare il comportamento dei partecipanti i quali contano unicamente su quelle in loro possesso e, sulla base di queste ed in modo assolutamente indipendente, presentano le loro offerte;

� Pure common-value model, dove, al contrario, la valutazione del bene oggetto d’asta è la medesima per ogni partecipante ma ognuno di essi dispone di differenti informazioni private.29

Un modello più generale, che include i due precedenti sopra definiti, assume che ogni partecipante detenga informazioni private che determinano una propria valutazione del bene ma che, al tempo stesso, questa sia funzione della valutazione di tutti gli altri competitors

30.

Il funzionamento di un’asta tradizionale di vendita è molto semplice: il bene oggetto di scambio viene messo all'asta ad un prezzo minimo fissato al di sotto del quale non vi saranno assegnazioni. I rilanci avvengono in base ad una cifra fissa che va ad accumularsi al prezzo stabilito inizialmente per le contrattazioni, cioè alla "base d'asta". Nel caso in cui il valore minimo venga superato, chi ha fatto l'offerta più elevata risulta vincitore e si vede assegnato il bene.

Viceversa, nel caso delle aste di acquisto, la base d’asta rappresenta il prezzo massimo che il compratore è disposto a pagare per aggiudicarsi il bene o la fornitura oggetto di scambio ed il vincitore è colui che è disposto ad offrire il bene o la fornitura al prezzo più basso tra quelli proposti.

Oltre ad un valore minimo/massimo, esiste anche un altro vincolo nelle contrattazioni rappresentato dal limite di tempo di durata dell'asta, superato il quale le contrattazioni si fermano e vengono valutate le condizioni di assegnazione. Per tutta la durata dell'asta i partecipanti sono costantemente informati delle variazioni dei prezzi offerti e degli eventuali rilanci, in modo da poter intervenire direttamente nelle contrattazioni. La durata dell'asta è estremamente variabile, ore o giorni.

Per schematizzare, affinché possa esistere un'asta, occorre ovviamente che un fornitore/acquirente decida di proporre un prodotto/servizio che intende vendere/acquistare. Una volta chiarito quale sia la merce in questione, verranno coinvolti presumibilmente gli operatori economici appartenenti al mercato di riferimento, come potenziali partecipanti interessati. Verranno quindi stabilite le regole dell'asta (che possono variare a seconda della loro tipologia) e rese note tutte le informazioni riguardanti l'evento. Chi sia il vincitore della gara viene in genere stabilito dal fornitore/acquirente che ha indetto l'asta stessa.

Chi bandisce un asta deve essere in grado di monitorare l'andamento delle contrattazioni e di tenersi costantemente aggiornato sulle offerte ricevute. Nel caso delle aste on-line si tratta generalmente di comunicazioni che avvengono mediante un sistema telematico al quale i venditori/compratori accedono via internet.

29 Ad esempio, la valutazione di un contratto di affitto di un giacimento petrolifero dipende da quanto petrolio si trova sottoterra. In questo caso ogni compratore può ricevere differenti “segnali geologici” circa la quantità esistente; tale valutazione può modificarsi sulla base delle informazioni prodotte dagli altri compratori nel corso dell’asta di vendita. Nel private-value model, viceversa, la valutazione del singolo compratore non è influenzata dalle preferenze o dalle informazioni in possesso degli altri compratori. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13.

30 Ad esempio, la valutazione di un’opera d’arte dipende principalmente da una stima personale (quanto piace l’opera al compratore) ma in parte anche dalle informazioni circa la valutazione degli altri compratori (quanto l’opera piace a loro) perché questo influisce sul prezzo di rivendita del bene e/o sul prestigio derivante dall’aggiudicarsene la proprietà. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.

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2.2 L’asta on-line – definizione e caratteristiche

I modelli d’asta tradizionali, riportati comunemente dalla letteratura economica, sono stati progressivamente introdotti, con qualche lieve modifica, anche negli ambienti virtuali.

L’asta elettronica (e-auction), può essere considerata la trasposizione sulla rete dell’asta tradizionale. Il meccanismo è pressoché identico rispetto all'off-line; la sua peculiarità consiste proprio nel fatto che il luogo in cui acquirenti e fornitori si incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio è un “luogo virtuale”, accessibile attraverso internet. Essa consente la negoziazione sincrona in tempo reale tra più operatori e realizza un modello commerciale (trading model) basato sul dynamic price in cui la variazione nei prezzi dipende dalle variazioni della domanda/offerta nonché dalla merce resa disponibile, previamente ben definita in termini di quantità e caratteristiche qualitative.

Nell’asta inversa, al contrario, sono i venditori a competere tra loro per aggiudicarsi la fornitura al cliente. In tale sistema, l’acquirente inserisce la sue richieste ed eventualmente il prezzo massimo di partenza; sarà compito dei fornitori fare le proprie offerte al ribasso per accaparrarsi la vendita.

La nuova normativa europea disciplina il funzionamento dell’asta elettronica (di acquisto) per la pubblica amministrazione. Essa è definita come un “processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Di conseguenza, taluni appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche”.31

L'asta on-line riguarda unicamente i prezzi quando l'appalto viene attribuito al prezzo più basso, oppure i prezzi e/o i valori degli elementi dell'offerta indicati nel capitolato d'oneri quando l'appalto è aggiudicato all'offerta economicamente più vantaggiosa.32

L’asta elettronica può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure di aggiudicazione degli appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario e per l’aggiudicazione, non solo di forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modo sufficientemente preciso. Le offerte vengono valutate solo su supporto elettronico e riguardano tanto il prezzo quanto altri fattori quantificabili.

Per lo svolgimento di un’asta on-line è sufficiente che l’amministrazione aggiudicatrice (stazione appaltante), nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente ex art. 1, lett. f), del D.P.R. 101/200233, disponga di una “piattaforma elettronica” dotata di tutte le necessarie misure di sicurezza. L’ambiente (virtuale) destinato allo svolgimento della negoziazione e, quindi, alla realizzazione dell’asta on-line, ha necessità di un luogo (fisico) sul quale risiedere e cioè di una piattaforma tecnologica. Gli elevati costi da sostenere per l’acquisizione e la gestione di una piattaforma tecnologica hanno consentito lo sviluppo dei cosiddetti “B2b Service

31 Art. 1, paragrafo 7, della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. 32 Art. 54 della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, cit. 33 Ai sensi di detta disposizione, per gestore del sistema si intende il soggetto pubblico o privato di cui l'amministrazione può avvalersi, nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente, per la gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione.

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Provider”, operatori internet che offrono le proprie soluzioni tecnologiche in una modalità simile all’affitto insieme a servizi a valore aggiunto connessi all’utilizzo della piattaforma stessa.34 La fonte di guadagno per il gestore (privato) dell’asta deriva dalla vendita/noleggio della piattaforma tecnologica, dalle commissioni sulle transazioni e dalla pubblicità.

Il continuo mutare degli scenari operativi e l’ampliamento della gamma dei potenziali servizi offribili, hanno comportato anche un’evoluzione delle piattaforme tecnologiche disponibili sul mercato in modo tale da adattarle alle nuove e diverse esigenze. Esistono oggi diversi operatori che si sono specializzati nel ruolo di “partner tecnologico” delle imprese pubbliche e/o private in grado di offrire loro sistemi telematici innovativi di approvvigionamento e negoziazione, sviluppati ad hoc, costruiti appositamente per soddisfare le necessità rappresentate dalle imprese stesse.35

La principale differenza tra un'asta tradizionale e un'asta on-line è rappresentata dunque dal fatto che le trattative si svolgono virtualmente. Le nuove tecnologie di telecomunicazione ed i sistemi aziendali integrati con queste nuove realtà, consentono di accedere sempre e ovunque all'asta, senza alcuna limitazione di luogo o tempo consentendo, inoltre, una domanda/offerta sempre più vasta dei beni/servizi oggetto di negoziazione. Per l’effettuazione di aste bandite dalla Pubblica Amministrazione, gli unici prerequisiti tecnologici richiesti ai fornitori perché possano partecipare ad una gara telematica sono: � Il collegamento ad internet ; � Il kit di firma digitale rilasciato da uno dei certificatori iscritti all’albo; � Acrobat Reader per leggere i documenti di gara e le principali comunicazioni ad essa

relative. Le aste elettroniche, dimostrando caratteristiche di forte efficacia sia in termini di risparmio sui prezzi sia in termini di velocità di accesso al mercato, costituiscono una grande opportunità nel campo degli acquisti delle P.A.. L’effettuazione delle aste in modalità “on-line” comporta vantaggi soprattutto riconducibili a quelli derivanti dall’utilizzo dell’information technology. L’avvento di internet ha oggi indubbiamente concorso al loro progressivo espandersi, favorito dall’eliminazione dei vincoli di tempo e spazio nelle attività di contrattazione e dalla introduzione di comportamenti virtuosi quali la semplificazione e la standardizzazione dei processi e la riduzione dei costi delle transazioni, tutto a vantaggio, non solo della amministrazioni acquirenti, ma anche dei mercati di fornitura. Inoltre, la valutazione automatica delle offerte proposte dai partecipanti all’asta potrebbe teoricamente non rendere necessaria la commissione aggiudicatrice. L’ampliamento esponenziale dei fornitori potenziali ha avuto l’effetto di stimolare la concorrenza evidenziando la necessità di garantire, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, non soltanto una maggiore trasparenza delle operazioni relativamente alle procedure di gara ed alla loro pubblicità, ma anche una più semplice accessibilità alle procedure stesse da parte delle imprese fornitrici. Inoltre, la completa compatibilità con altri strumenti tipici dell’approvvigionamento telematico (“e-procurement”), quali il catalogo elettronico e il marketplace, fanno dell’asta on-line, a livello nazionale, uno dei principali elementi di traino del più generale piano di razionalizzazione della spesa pubblica. Essa può essere realizzata su

34 Con la modalità ASP – Application Service Provider - gli operatori internet perseguono l’obiettivo di consentire alle imprese utenti, pubbliche o private, la fruizione di una tecnologia evoluta senza doverla necessariamente sviluppare “in casa”. L'impresa utilizzerà software applicativi "a noleggio" erogati via Internet in remoto, pagando un canone o a consumo. 35 Cfr. Formez – Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace) - n. 18 (maggio 2004), cit.

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specifiche richieste delle singole amministrazioni o aggregando la domanda, ma la migliore applicazione è prevista per beni specializzati e/o con alta volatilità di prezzo e tecnologia e con frequenza d’acquisto medio-bassa.

Come nelle aste di tipo tradizionale, i beni e servizi trattati sono inizialmente definiti in termini di quantità, prezzo e specifiche tecniche. Nel corso dell’asta, una o più di tali caratteristiche possono essere oggetto di rilancio da parte dei concorrenti (ad esempio attraverso una migliore offerta del livello delle qualità connesse) fino alla definizione del migliore offerente. Comunemente è il prezzo (mono-attributo) il principale elemento oggetto di variazione ma se, ai fini dell’aggiudicazione della gara elettronica, si assume il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche le altre caratteristiche menzionate acquistano rilievo (multi-attributo).

Riassumendo, la condizione ideale per lo svolgimento di un’asta on-line si ha dunque quando i beni oggetto di negoziazione si prestano ad essere ben specificati in termini di quantità, quando sono caratterizzati da un’alta volatilità dei prezzi e quando presentano caratteristiche qualitative di facile misurabilità (eventualmente da sottoporre a “rilancio” insieme al prezzo). Per questi motivi l’asta on-line è considerata uno strumento di negoziazione dinamica; grazie ad essa un certo numero di fornitori entra in competizione fino all’aggiudicazione della commessa. L’evento negoziale si svolge solitamente in un arco temporale predeterminato durante il quale il compratore può monitorare in tempo reale il succedersi delle offerte dei diversi fornitori.

Solitamente, per accedere ad un asta on-line, sono previsti due tipi di aree:36

� ad accesso libero, dove è possibile reperire informazioni ed esplorare aree dimostrative (demo) in modo da illustrare il funzionamento del servizio prima della registrazione;

� ad accesso controllato, dove è necessario l’utilizzo di codici d'accesso (User ID e password). Dopo l’attivazione dei codici, si può accedere alle aree di contrattazione.

Normalmente viene fornita una presentazione multimediale dei prodotti offerti e, una volta decisa la partecipazione all'asta, è necessario seguire le istruzioni che dipendono sostanzialmente dalle modalità delle contrattazioni. Vanno anche controllate le condizioni di chiusura dell'asta, i tempi di svolgimento ed ogni altra caratteristica necessaria allo svolgimento della gara.

2.3 I principali modelli e formati d’asta on-line: elementi distintivi, criticità e varianti

“Sotto un profilo squisitamente teorico, lo studio economico delle modalità di asta più efficienti, dal punto di vista dell’allocazione ottima delle risorse, è stato tradizionalmente riferito alla valutazione della singola gara o asta, in un contesto statico e senza alcuna considerazione della relazione tra gara e mercato rilevante da un lato e tra efficienza dell’asta e dinamiche della concorrenza potenziale dall’altro. Questa impostazione, se è valida per l’allocazione di risorse scarse che costituiscono essential facilities per la produzione di beni e servizi finali (e che esauriscono le possibilità di entrata nel mercato di accesso alla risorsa scarsa) come nel caso delle frequenze radio o dell’UMTS, potrebbe rivelarsi quantomeno limitativa in altri contesti economici nei quali, in linea di principio, la probabilità di entrata sul mercato dovrebbe essere indipendente dalle modalità di acquisizione dei beni e dei servizi.37 Perché un’asta on-line abbia successo, la progettazione deve rispecchiare gli obiettivi del banditore tenendo presente quali potrebbero essere i potenziali concorrenti in modo da innescare dinamiche competitive.

36 Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli, Docs &

Ricerche – Gli elementi caratterizzanti e distintivi dei market place - 30/09/2002.

37 Cfr. La centralizzazione delle procedure pubbliche di acquisto per beni e servizi “complessi”: quale valutazione economica delle opportunità e dei rischi? Antonio Nicita e Fabio Pammolli (CERM) – 6/04 - Ottobre 2003.

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A questi fini, è importante avere una buona conoscenza del mercato affinché si possa coinvolgere un buon numero di fornitori comparabili tra loro. La partecipazione di un congruo numero di operatori rappresenta la prima delle condizioni necessarie a stimolare la gara. Come si è già avuto modo di evidenziare, le "aste tradizionali", caratterizzate dalla presenza di una base d’asta e da rilanci a crescere, hanno trovato notevole applicazione in rete e rappresentano un fenomeno molto diffuso su internet.

Le aste on-line sono una realtà ormai consolidata in America che ha preso piede anche in Europa ed in Italia. La tendenza al ribasso dei prezzi, così come la facilità di incontro tra operatori economici, rappresentano i principali elementi che hanno portato all’esplosione di questo fenomeno. La sua espansione ha condotto ad utilizzare questo strumento in maniera sempre più diversificata a seconda delle caratteristiche dei beni oggetto di transazione, degli attori protagonisti degli scambi e della struttura del mercato di riferimento. La numerosa letteratura che si è sviluppata nel tempo sulle aste elettroniche, soprattutto straniera, ha osservato con attenzione il loro evolversi ed ha suggerito e proposto l’adozione di varianti al meccanismo base di negoziazione che tenesse conto di questi elementi e conducesse a risultati efficaci, in particolare dal punto di vista del banditore.

Una prima classificazione delle aste on-line riguarda le figure coinvolte nella contrattazione. Possiamo infatti distinguere tra le seguenti modalità di contrattazione:38

- Business-to-Business, dove sono le aziende a porre all’asta beni o servizi e altri soggetti imprenditoriali ad acquistarli;

- Business-to-Consumer, situazione nella quale è un utente finale a trattare la proposta di un’azienda;

- Consumer-to-Business, dove è l’utente finale a porre un’offerta che viene trattata da un’utenza aziendale;

- Consumer-to-Consumer, in cui un utente finale vende ad un altro utente finale.

Questa distinzione dimostra come questo strumento di negoziazione si sia esteso in modo tale da rendere reticolari i rapporti tra i diversi operatori economici che si incrociano e traspongono sulla rete ciò che normalmente avviene nelle tradizionali transazioni commerciali.

Una seconda classificazione è legata alle modalità di accesso all’offerta. Un’asta elettronica di acquisto/vendita può essere infatti condotta secondo diversi meccanismi di negoziazione. Le loro concrete applicazioni trovano spazio sia nel settore privato sia laddove uno degli interlocutori abbia natura di ente pubblico e pertanto soggetto a specifica disciplina normativa. I modelli più usati on-line sono: � l’asta inglese (asta ascendente - english auction - al rialzo), forma d'asta più amata, più nota e adoperata, funziona secondo uno schema che vede un banditore fissare un prezzo dal quale gli offerenti partono con le proprie proposte, che possono essere migliorate più volte fino a che non si perviene ad un vincitore. Potendo essere svolta su un sito internet, concentrando tutti i potenziali offerenti in tempo reale, costituisce un vantaggio notevole per il banditore. In questo tipo di asta, sono i fornitori a proporre il proprio prodotto/servizio e gli acquirenti a dover sottoporre la propria offerta; sono dunque questi ultimi a competere tra loro per aggiudicarsi la merce. Il rilancio di offerte avviene in un certo orizzonte temporale; tale orizzonte può essere protratto di un tempo di estensione (hammer time) fino a quando nessuno è più in grado di rilanciare. La modalità di estensione può prevedere la protrazione del temine

38 Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli, Docs & Ricerche – Le diverse tipologie di aste on-line - 02/10/2002.

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dell’asta a fronte di offerte giunte negli ultimi x minuti, oppure prevedere un prolungamento pari a un tempo prestabilito a partire dall’ultima offerta pervenuta. L’elemento essenziale di questo meccanismo è che in ogni momento l’acquirente conosce il prezzo del bene e quanti compratori sono disposti a spendere una determinata somma per aggiudicarselo. L’informazione sulle varie offerte è pubblica in ogni istante della contrattazione. Questo approccio si rivela più efficace se unito alla definizione del rialzo minimo ad ogni offerta. Essendo organizzate da un fornitore, sarà suo scopo quello di ottenere la maggiore offerta a livello di prezzo; vince quindi il prezzo più alto; � l’asta inglese inversa (downward auction open cry - al ribasso), è fortemente impiegata nel mondo aziendale per gli acquisti di grandi forniture; l’asta inglese inversa è la formula d’asta d’acquisto più diffusa, ovvero la classica formula per cui, in un tempo definito, i fornitori competono tra loro attraverso il continuo rilancio di offerte al ribasso. L'acquirente, dopo aver individuato un prodotto di cui necessita, anziché acquistarlo tramite catalogo o secondo procedure tradizionali, indice un’asta tra i fornitori. Saranno proprio questi ultimi ad essere in competizione fra loro e, ovviamente, l'offerta vincente risulterà quella al prezzo più basso (sconto maggiore), cioè quando nessun concorrente offre uno sconto superiore all’ultimo effettuato. Questo meccanismo di negoziazione, unito al meccanismo dell’offerta in busta chiusa, è quello che maggiormente interessa ai nostri fini perchè riconducibile alle procedure d’acquisto normalmente indette dalla pubblica amministrazione;39

� l’asta olandese diretta (asta discendente - dutch auction), è l’opposto di quella inglese. Chiamata così perché nata sulla piazza di Amsterdam nella vendita dei fiori, vede un banditore che, partendo da un prezzo, se ne allontana gradualmente a intervalli regolari di tempo, permettendo agli offerenti di interromperlo per domandare (per quel determinato prezzo) una quantità. Il processo di allontanamento da quel prezzo va avanti fino a che la quantità bandita termina. Ovviamente l’offerente che si pone in attesa rischia di non acquistare l’intero quantitativo desiderato. Sta quindi ai compratori accettare l'offerta prima che lo faccia qualcun altro. Al contrario dell’asta inglese che parte da un prezzo minimo, l’asta olandese parte da un prezzo massimo che decresce con il passare del tempo: è un metodo veloce, ideale per vendere molti beni soprattutto se poco durevoli come, appunto, i fiori;40

� l'asta olandese inversa, implica il determinare un prezzo, in questo caso minimo, che verrà incrementato gradualmente fino alla sottomissione della prima offerta di vendita;

39 “A questo format è poi possibile applicare diverse modifiche, che creano varianti come (i) l’asta mascherata, che toglie visibilità sull’evento al fornitore che lascia trascorrere un tempo superiore ad una soglia limite prima di effettuare un rilancio; (ii) l’asta segreta che non consente di capire ne chi sta offrendo ne chi sta vincendo e (iii) l’asta che consente una fase di negoziazione post evento. L’asta multiparametrica è un’asta inglese in cui le offerte vengono pesate in modo diverso, rapportandole ad un indicatore che tiene conto delle diverse prestazioni dei fornitori (qualità, livello di servizio, conoscenza del fornitore, ecc.). Proprio questa tipologia di asta che si sta piano piano diffondendo tra i buyer più esperti rappresenta il meccanismo migliore per riuscire a valorizzare le differenti prestazioni dei fornitori.” Cfr.: E-procurement, e-supply chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV Rapporto, Giugno 2005, pag. 51. 40 Nella Dutch auction tradizionale, utilizzata anche in Israele per la compravendita del pesce ed in Canada per quella del tabacco, i potenziali compratori si trovano in una stanza seduti a delle scrivanie dotate di pulsanti (buzzers) collegati ad un tabellone elettronico posto di fronte a loro. Il tabellone mostra le informazioni in merito a ciò che è messo all’asta ed il prezzo di partenza del bene. Cominciata l’asta, una serie di segnalazioni luminose indicano quale sia la percentuale di ribasso raggiunta rispetto al prezzo di origine. Nel momento in cui un offerente si prenota premendo il pulsante, si aggiudica il bene al prezzo indicato in quel momento sul tabellone. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.

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� l’asta al primo prezzo in busta chiusa (first-price sealed bid auction),41 prevede che i partecipanti propongano un prezzo unico ed invariabile per iscritto e il bene oggetto d’asta viene aggiudicato al miglior offerente. Si rivolge, generalmente, a settori specifici con pochi fornitori. In questo caso nessuno degli acquirenti che partecipano alla gara ha la possibilità di conoscere le offerte degli altri (come invece avviene in tutte le tipologie sopra descritte). La strategia ottima è quella di offrire una somma leggermente inferiore a quella corrispondente alla propria valutazione;

� l’asta al secondo prezzo in busta chiusa (second-price sealed bid auction),42 come nel caso precedente, prevede che il bene oggetto d’asta venga aggiudicato al miglior offerente che paga però il secondo miglior prezzo. L’offerta è determinante ai fini dell’aggiudicazione ma non del pagamento. In questo caso, la migliore strategia è quella di offrire un prezzo corrispondente alla propria valutazione; il vincitore sconterà un surplus pari alla differenza tra la sua valutazione e quella del “secondo miglior offerente”. L’aggiudicazione “2nd price” è di fatto un’aggiudicazione al miglior prezzo, anche se il pagamento avviene poi in base al secondo miglior prezzo. Nella esperienza dell’amministrazione pubblica italiana (Ministero dell’Economia e Finanze), questo modello di gara telematica non è mai stato applicato. In generale, esso dovrebbe essere valutato a seconda del mercato di riferimento e del numero e tipologia di offerenti ammessi all’asta.

Come già accennato, il tratto distintivo delle tipologie d’asta descritte è costituito dalla presenza di informazioni asimmetriche. Assumono quindi importanza fondamentale per lo svolgimento delle gare i meccanismi base di formazione delle valutazioni dei diversi competitors (private and pure common value). Se consideriamo le aste ascendenti con valutazioni private, appare chiaramente dominante la strategia di rimanere nella competizione fino a quando il prezzo non raggiunge la propria valutazione. Quando il penultimo partecipante all’asta, in corrispondenza della sua valutazione, si ritirerà, allora il competitor con la valutazione più alta (quindi l’ultimo rimasto in gara) si aggiudicherà il bene al prezzo corrispondente alla valutazione della seconda offerta più alta, cioè quella del penultimo concorrente (equilibrio di Nash).43 Inoltre, una piccola riflessione ci

41 Questo modello di asta è utilizzato nelle aste di approvvigionamento delle P.A. e, talvolta, nella vendita di oggetti di artigianato e di immobili. 42 Questa forma d’asta è stata utilizzata per la compravendita di francobolli postali ed anche per altre merci negoziate su internet, ma non ha raggiunto ampia diffusione. 43 La teoria dell’equilibrio di Nash afferma che la strategia più razionale che un giocatore può adottare quando compete con un avversario, anch'esso razionale, è quella di scegliere la sua mossa strategica in modo da massimizzare la sua funzione di retribuzione, assumendo che il comportamento dei rivali non varierà a motivo della sua scelta (vuol dire che anche conoscendo la mossa dell'avversario, il giocatore non farebbe una mossa diversa da quella che ha deciso. Ad esempio, in un gioco con due giocatori, le strategie X e Y costituiscono un equilibrio di Nash se il giocatore 1, sapendo che il giocatore 2 sceglierà Y, sceglie, ottimamente, X e allo stesso tempo il giocatore 2, sapendo che il giocatore 1 sceglierà X, sceglie, ottimamente, Y).

L'esempio tipico utilizzato per illustrare il concetto di equilibrio di Nash è il cosiddetto dilemma del prigioniero, in cui le possibili scelte per due prigionieri in celle diverse non comunicanti sono parlare (accusando l'altro) o non parlare. Se entrambi non parlano avranno una pena leggera; Se entrambi parlano, accusandosi a vicenda, avranno una pena un po' più pesante; Se faranno scelte diverse, quello che parla avrà la libertà e l'altro avrà una pena molto pesante. Se entrambi conoscono queste regole e non prendono accordi, la scelta che corrisponde all'equilibrio di Nash è di parlare, per entrambi. Da questo esempio si vede che la teoria nei casi reali non è sempre la soluzione migliore (o talvolta non è sufficientemente realistica).

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suggerisce che in un asta al secondo prezzo in busta chiusa con valutazioni private, è ottimale per un giocatore “dire la verità” e offrire un prezzo uguale alla propria valutazione, indipendentemente dal comportamento degli altri partecipanti. Per questo motivo le aste ascendenti sono talvolta riferite alle aste second price. Nelle aste discendenti notiamo che, nonostante esse appaiano come un gioco di tipo dinamico, ogni problema dell’offerente è un problema essenzialmente statico. Ciascun offerente deve, infatti, scegliere l’offerta da sottoporre senza farsi condizionare dagli altri offerenti che non si sono ancora pronunciati e colui che sceglie il prezzo più alto vince il bene oggetto d’asta al prezzo che ha dichiarato. Così questo gioco è strategicamente equivalente all’asta al primo prezzo in busta chiusa.44 Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione che bandisce un’asta di acquisto, la conoscenza dei meccanismi, appena accennati, di formazione delle valutazioni dei competitors, può essere utile per definire le regole della gara. Tali regole andranno principalmente costruite a seconda del livello di conoscenza del mercato di riferimento e degli operatori in esso attivi nel tentativo di creare le migliori condizioni per una efficiente riuscita della competizione. Le caratteristiche di flessibilità dei modelli di approvvigionamento e di vendita tipiche delle aste on-line, unite alla possibilità di personalizzare tale strumento, costituiscono il principale motivo per cui le imprese pubbliche e private trovano nei mercati virtuali un'importante via di semplificazione ed ottimizzazione del proprio business. Proprio per questo il settore pubblico mostra particolare attenzione a questo sistema di compravendita on-line con lo scopo di sfruttare tutte le potenzialità da esso offerte e di rendere sempre più efficace l’azione amministrativa. Alcune recenti pubblicazioni45 hanno individuato quali siano le principali variabili che definiscono un’asta elettronica d’acquisto. Dati i diversi modelli di asta sopra illustrati, si possono considerare:

1. Modalità di aggregazione: la negoziazione può avvenire tramite aggregazione combinatoria, nel caso in cui siano trattati lotti diversi di prodotti diversi con la possibilità di formulare un’offerta per più lotti contemporaneamente; tramite aggregazione Yankee, nel caso in cui siano trattati lotti diversi dello stesso prodotto; tramite aggregazione semplice nel caso in cui ci sia un’unica aggiudicazione per un unico lotto di prodotti;

2. Modalità di aggiudicazione: la modalità di aggiudicazione può essere automatica, nel

caso in cui l’esito dell’asta determini automaticamente il vincitore, oppure non automatica (o con riserva di aggiudicazione) nel caso in cui il banditore si riservi di selezionare il vincitore indipendentemente dall’esito dell’evento;

3. Prezzo di aggiudicazione: può essere il prezzo effettivamente offerto dal vincitore,

oppure il secondo miglior prezzo.

44 In altre parole, la strategia a disposizione per un giocatore è la stessa sia con riguardo alle aste discendenti sia con riguardo alle aste al primo prezzo in busta chiusa. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.

45 Politecnico di Milano – Il B2b in Italia: finalmente parlano i dati - Osservatorio B2b, III Rapporto, Marzo

2004.

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Preliminarmente occorre adottare un metodo di valutazione delle offerte che può essere mono-attributo, nel caso in cui si basi esclusivamente sul prezzo (sia esso quello complessivo della commessa o una media pesata dei prezzi di una parte del capitolato), oppure multi-attributo, nel caso in cui si basi su una media pesata di più caratteristiche oltre al prezzo (ad esempio qualità, livello di servizio, modalità di pagamento, tempi di consegna, ecc.). La base d’asta determina il punto di partenza della negoziazione mentre il reserve price, detto anche target price, indica la soglia al di sotto della quale la negoziazione è considerata valida dal banditore46.

In concreto, attualmente, il maggior numero di negoziazioni elettroniche si svolge secondo il meccanismo dell’asta inglese, con il metodo di valutazione mono-attributo, la modalità di aggregazione semplice e stabilendo un prezzo di aggiudicazione pari al prezzo offerto dal vincitore. Il meccanismo dell’asta è stato, nel tempo, arricchito nelle sue forme di manifestazione attraverso l’utilizzo di varianti che tenessero in considerazione alcuni elementi tra i quali si evidenziano:

o il numero dei partecipanti; o il mercato di riferimento; o la durata delle gare; o la possibilità di comportamenti collusivi da parte delle imprese; o le modalità di presentazione delle offerte (proposta pubblica, in busta chiusa, ecc.); o il prezzo minimo; o la divisione delle forniture in più lotti; o l’ammontare delle penali per i vincitori che non onorano gli impegni assunti.

L’introduzione di tali varianti ha lo scopo di garantire lo svolgimento trasparente della competizione e di migliorarne sempre più le performance che possono, infatti, mutare a seconda del diverso meccanismo adottato. Un’asta si gioca tra diversi offerenti e un banditore che si trova nella piacevole situazione di decidere le regole del gioco. Queste ultime possono riguardare, ad esempio, l’utilizzo di una o più sessioni di gara (round). A prescindere dal regolamento adottato per lo svolgimento di un’asta telematica, il soggetto che la indice, pubblico o privato, deve procedere, quindi, ad una serie di valutazioni, soprattutto economiche, che lo conducano alla scelta del formato d’asta più conveniente per il tipo di mercato cui si rivolge. Nel caso delle amministrazioni pubbliche l’ampia disponibilità di “modelli” di negoziazione offerta dalla possibilità di conduzione telematica della gara, implica che la stazione appaltante effettui una valutazione approfondita delle caratteristiche del mercato di riferimento per giungere a selezionare le modalità di svolgimento della gara (il modello appunto) più adatte al raggiungimento del “miglior” risultato. Le aste utilizzate nei diversi mercati (forniture, elettrici, delle telecomunicazioni, ecc.) possono seguire regole molto diverse. In particolare il modello dell’asta on-line può essere definito prendendo in considerazione alcuni elementi caratteristici della gara: � Lo stile della negoziazione

o Aperta

46 Nel settore pubblico, base d’asta e reserve price solitamente coincidono.

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o Buste chiuse � Il criterio di aggiudicazione

o Prezzo più basso o Offerta economicamente più vantaggiosa

� La tipologia di procedimento o Round unico o Round multipli

L’asta a busta aperta, è la tipologia più comune. I partecipanti effettuano le loro offerte migliorative fino a quando non rimane un ultimo concorrente in gara. Il contenuto delle offerte presentate da ciascun partecipante è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le offerte sono presentate. Ogni competitore ha quindi la possibilità di confrontare immediatamente la sua offerta con quelle dei concorrenti. Nell’asta a busta chiusa, viceversa, i competitors sottomettono le proprie offerte in modo che esse non siano accessibili né al banditore, né agli altri concorrenti fino al termine previsto per la loro presentazione.47 La selezione cadrà sulla migliore offerta.

Il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso prevede che l’offerta vincente sarà quella di valore minimo pervenuta entro i termini fissati per la presentazione della stessa. Nell’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte saranno classificate in base al valore ponderato della componente economica (prezzo offerto) con il punteggio attribuito alla componente tecnica (qualità dell’offerta). Per ognuna delle differenti combinazioni adottate tra meccanismi di negoziazione e criteri di aggiudicazione, è possibile procedere a gare telematiche: � con procedimento dinamico, ovvero caratterizzate dallo svolgimento di un’unica sessione di durata prestabilita in cui ogni concorrente può effettuare un numero imprecisato di offerte; � a round unico (single stage), che si svolgono in un’unica sessione di negoziazione; � a round multipli (multi stage), di numero limitato o illimitato, dove le offerte vengono proposte in più soluzioni. Nell’ambito delle diverse possibilità, particolare rilevanza, ai fini dell’ottimizzazione del risultato, assume la scelta tra i modelli che prevedono una “iterazione” dell’offerta del singolo fornitore sulla base delle offerte dei suoi concorrenti (busta aperta - round unico o busta chiusa - round multipli) o quelli in cui l’offerta viene presentata dal fornitore in un’unica fase, senza possibilità di modifica successiva (round unico – busta chiusa, di fatto il modello tradizionale utilizzato dalle Pubbliche Amministrazioni nelle gare per l’acquisizione di beni o servizi).

47 Le gare in busta chiusa sono eventi negoziali che replicano la struttura delle gare in busta chiusa tradizionali. Permettono quindi di gestire separatamente l’offerta dei fornitori in due documentazioni distinte. La prima, un’offerta tecnica, raccoglie le specifiche della fornitura, la seconda, quella economica, è invece esclusivamente dedicata al prezzo. Solo una volta definiti e selezionati i migliori fornitori, sulla base delle informazioni contenute nell’offerta tecnica, sono visualizzabili le offerte economiche dei fornitori scelti. Questa soluzione, se supportata da adeguati tool di controllo del processo e da opportune garanzie di sicurezza, si adatta anche alle esigenze della Pubblica Amministrazione. Cfr.: E-procurement, e-supply chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV Rapporto, Giugno 2005, pag. 51.

Nella variante “offerta segreta in busta chiusa”, le offerte sono invece visibili solo al banditore. I partecipanti visualizzano unicamente la propria offerta e, se previsto, la posizione nella classifica.

45

Fermo restando che esiste una vastissima letteratura scientifica ed operativa sulle implicazioni dei diversi modelli di gara, frutto delle discipline di studio dedicate alle dinamiche competitive, una prima indicazione generale è che i modelli iterativi possono fornire risultati ottimali nei casi in cui la determinazione della migliore offerta (l’offerta che minimizza il costo per l’amministrazione appaltante compatibilmente con un congruo margine di redditività dell’impresa fornitrice) può derivare da un processo di confronto ed adattamento tra i partecipanti alla gara. Questo di norma avviene nei mercati in fase espansiva (nuovi prodotti/servizi) o in cui abbia particolare rilevanza l’acquisizione di quote di mercato o la piena occupazione delle capacità produttive (es. utilities); in questi contesti, le politiche di prezzo dei fornitori, si fondano principalmente sull’elemento comparativo rispetto ai concorrenti e tale approccio può essere applicato anche per ciascuna opportunità (gara). Nei mercati “maturi” invece, in cui la conoscenza del contesto competitivo da parte degli operatori è molto sviluppata (strutture di costo, fonti di approvvigionamento, margini di profitto medi, ecc.), i concorrenti possono disporre di tutte le informazioni necessarie per definire la propria migliore offerta, a prescindere dalla conoscenza dell’offerta effettivamente presentata dagli altri partecipanti. In questo caso il modello dell’offerta in busta chiusa - round unico, può garantire migliori risultati, essendo più probabile che i concorrenti stabiliscano i valori di offerta tentando di massimizzare le probabilità di successo compatibilmente con il congruo margine di redditività. Dal punto di vista funzionale, i modelli senz’altro più innovativi ed interessanti sono quelli iterativi. E’ da tener presente, però, che essi, prevedendo “rilanci” sul prezzo o su prezzo e qualità dell’offerta, presentano una maggior complessità gestionale e richiedono un notevole approfondimento in relazione alle modalità ed alle regole di gestione delle diverse fasi di offerta. La complessità operativa di alcuni modelli iterativi non è quindi da trascurare e va considerata quale elemento di valutazione sull’opportunità di adottarli. Considerando che, almeno ad oggi, le aste on-line costituiscono un forte elemento di innovazione nella procedura di gara, la ricerca della massima semplificazione può essere un fattore di scelta a volte determinante sia per la stazione appaltante sia per le imprese concorrenti.

Alla luce di quanto detto si può spiegare il fatto che, dopo alcune gare sperimentali condotte con i modelli iterativi (busta aperta – round unico e busta chiusa – round multipli) la Consip (una delle stazioni appaltanti che in Italia ha fatto più ampio e sistematico uso delle gare telematiche) abbia condotto tutte le numerose gare del 2005 adottando il “semplice” modello busta chiusa-round unico;48 di fatto, i mercati in cui la Consip è intervenuta con le proprie gare telematiche, sono tutti caratterizzati da una elevata “maturità” (commodities in area ICT, prodotti per l’ufficio, buoni pasto ecc.) e conseguentemente dalla ampia disponibilità di informazioni (sulla struttura dei costi, sui margini di profitto medi, ecc.) per i partecipanti.49 Il modello di gara a round multipli prevede, infatti, la ripetizione di un numero limitato o illimitato di sessioni di negoziazione, ad ognuna delle quali possono partecipare i soli fornitori di volta in volta invitati, secondo regole predefinite. Ad ogni round la base d’asta corrisponde alla migliore offerta del round precedente. Il modello consente di far rimanere in corsa per l’aggiudicazione finale solo i fornitori che hanno effettuato rilanci di offerta validi ad ogni round. L’entità minima del rilancio può essere o non essere definita. La chiusura della gara avviene quando nel round in corso i fornitori invitati non presentano alcuna offerta migliorativa valida. Questo modello presenta l’inconveniente di aumentare la circolazione delle informazioni con il rischio di un loro

48 Vedi paragrafo 1.4.

49 Il modello a round unico ha il vantaggio di promuovere l’ingresso in gara e ridurre il rischio di collusione. D’altro canto le performance possono non essere ottimali quando c’è incertezza sul valore del bene bandito.

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uso improprio e la possibilità che si inneschi il cosiddetto effetto cane-gatto, cioè la condizione in cui, in un contesto di operatori asimmetrici, il concorrente più forte segue una strategia in cui supera continuamente le offerte di un concorrente meno forte di un valore minimo fin quando quest’ultimo desiste dalla gara. Il tempo di svolgimento di un’asta on-line è un altro elemento importante da tenere in considerazione. Quando la durata della gara elettronica si protrae per molto tempo, può verificarsi un uso improprio delle informazioni a causa della loro eccessiva circolazione. In tali circostanze, esiste il pericolo che i partecipanti adottino comportamenti collusivi (ad esempio, quando si tratta di aggiudicarsi più lotti di fornitura di un medesimo o di differenti prodotti) utilizzando i primi round di rilancio per scambiarsi implicitamente messaggi e segnalare su quale delle forniture intendono puntare. Il fenomeno della collusione consiste nell’accordo segreto che interviene tra due o più bidders (soprattutto imprese) allo scopo di dividersi il mercato mantenendo i prezzi al livello concordato. Ciò può facilmente realizzarsi quando il mercato di riferimento è in mano a pochi soggetti che trovano conveniente non ostacolarsi tra loro. Da questo punto di vista, “un’asta al primo prezzo in busta chiusa, risulta meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono precisare le proprie offerte senza conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali comportamenti devianti”.50 Evitare collusioni significa assicurare l’indipendenza delle offerte; un elevato numero di concorrenti diminuisce, anche se non scongiura del tutto, la realizzazione di tali comportamenti confermando l’importanza dell’elemento della concorrenzialità nelle gare telematiche. Aste troppo lunghe non favoriscono inoltre il giusto atteggiamento psicologico ed il giusto approccio alla gara a causa delle estenuanti trattative cui sono sottoposti i partecipanti (imprese) che sopportano anche maggiori costi in termini di impiego di risorse umane. Possibili correttivi a questo problema consistono nel: � fissare un numero di round ex-ante; � introdurre un round finale in busta chiusa (asta Anglo-Dutch); � modificare le regole di attività (ad esempio, incremento del rialzo minimo). I vantaggi e svantaggi di tali correttivi possono riassumersi nella seguente tabella:51

Vantaggi Svantaggi numero di round fissato ex-ante

riduzione della durata massima di gara eliminazione effetto cane-gatto

incompleta circolazione delle informazioni

round finale in busta chiusa

riduzione della durata massima di gara eliminazione effetto cane-gatto efficiente circolazione delle informazioni

Incerta durata massima di gara

50 “Quando qualche anno fa vennero assegnate negli Stati Uniti le frequenze radio locali in un numero estremamente elevato di distretti, i partecipanti sottoposero offerte le cui ultime tre cifre corrispondevano al codice d´area a cui erano realmente interessati. Per contro, un´asta al primo prezzo in busta chiusa risulta meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono precisare le proprie offerte senza conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali comportamenti devianti.” Cfr. Idee in campus Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER -Università Bocconi) -

51 Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2nd

Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la durata? – Roma 24 Marzo 2003.

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incremento del rialzo minimo

riduzione della durata massima di gara riduzione effetto cane-gatto

Incerta durata massima di gara Riduzione qualitativa dell’informazione

Un altro problema ricorrente nello svolgimento delle aste on-line, specie quando si tratta di aggiudicare forniture relative a mercati non particolarmente conosciuti o in via di espansione, è quello comunemente noto come la “maledizione del vincitore”. Quando più soggetti concorrono per aggiudicarsi una fornitura che ha un valore non esattamente determinabile a priori, vincerà chi avrà le aspettative più ottimistiche sul nuovo mercato. Ma se, come è possibile, le valutazioni si distribuiscono attorno a quello che risulterà essere il vero valore della fornitura, chi se la aggiudicherà avrà avuto aspettative eccessivamente ottimistiche e potrà scoprire di avere offerto troppo.52 L’errore consiste nel tenere in considerazione le “cattive informazioni” liberate dagli altri partecipanti nel corso della gara che possono indurre il vincitore a pagare mediamente più di quanto il bene valga in realtà, cosa che accade spesso in pratica. Una possibile soluzione a questo problema è dato dall’indizione di più gare per quel mercato in modo che ogni partecipante possa sondare l’opinione degli altri e tenerne conto evitando di fare offerte inadeguate. Nel caso delle aste di acquisto al prezzo più basso, bandite dalla pubblica amministrazione, la “frenesia” di aggiudicarsi la gara può condurre ad offerte antieconomiche da parte delle imprese, con riflessi negativi in termini di qualità del prodotto offerto o, nella peggiore delle ipotesi, a non essere in grado di onorare l’impegno assunto. Anche in questo caso, l’asta al primo prezzo in busta chiusa offre maggiori garanzie rispetto a quella ascendente/discendente, anche perché concede agli operatori più deboli maggiori (ma non grandi) possibilità di vincere. Trattandosi di un fenomeno in costante crescita, e nell’intento di personalizzare sempre più le gare telematiche a seconda delle specifiche esigenze, si sono via via sviluppati nel tempo formati di asta ulteriori ed alternativi. In particolare, si sta attualmente verificando la convenienza ad adottare alcuni modelli che presentano aspetti interessanti in termini di forte riduzione della durata massima di gara (specie nell’ipotesi di gara con busta aperta e rilanci continui), certa anche senza prezzo soglia,53 rispetto a quelli più comunemente utilizzati. Essi sono: � l’asta giapponese

54 (ascending clock), è una variante continua dell’asta inglese e prevede, in un arco di tempo prefissato, la modifica del prezzo per decrementi successivi con autoesclusione dei partecipanti (bidder) fino all’ultimo rimanente in gara. Gli operatori non sottomettono offerte individuali, ma dichiarano di essere disposti a fornire il bene al prezzo corrente seguendo la regola di attività, cioè fino a quando non dichiarano di uscire dalla competizione in corrispondenza della propria valutazione. Questo formato d’asta spinge i partecipanti ad adottare una strategia molto semplice e cioè di individuare a priori la propria valutazione di riserva, intendendosi per essa quel prezzo minimo della fornitura al di sotto della quale il fornitore non è più disposto ad aggiudicarsi la gara decidendo così di uscire dalla competizione; vince l’operatore che rimane da solo dopo l’abbandono dell’ultimo concorrente

52 Si racconta come “un professore della Stern School of Business di New York era solito illustrare questo problema ai suoi allievi mettendo all’asta un sacchetto di plastica dove si intravedevano alcuni dollari appallottolati, senza poter calcolare esattamente il valore del contenuto. Regolarmente il vincitore di questa piccola asta scopriva di aver offerto una somma eccessiva per i dollari contenuti nel sacchetto.” Cfr. Idee in campus Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER - Università Bocconi) -

53 Il prezzo soglia, nell’asta di acquisto, è il prezzo al di sotto del quale non viene attribuito ulteriore punteggio economico; è comunque possibile l’acquisto al di sotto del prezzo soglia, ma il venditore non ha alcun vantaggio dal superare “verso il basso” con la sua offerta, il prezzo soglia. 54 Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2

nd Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la

durata? – Roma 24 Marzo 2003, cit.

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ricevendo il prezzo proposto da quest’ultimo, ossia in corrispondenza della sua valutazione di riserva. Il competitor ha inoltre la possibilità di correggere tale valutazione limite man mano che l’asta prosegue in corrispondenza delle nuove informazioni derivanti dall’abbandono degli altri partecipanti. Il fornitore ha perciò convenienza a rimanere in gara sino a quando non viene raggiunto il prezzo corrispondente alla sua valutazione di riserva (termometro). Questo formato alternativo può essere esteso anche alle gare con modalità di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa adottando come variabile il punteggio totale delle offerte anziché il prezzo. In tal caso il termometro salirebbe continuamente, a partire dal punteggio minimo, invece che scendere, come accade quando la variabile è costituita solo dal prezzo. La formula di aggiudicazione espressa nel bando di gara deve consentire al fornitore di poter calcolare il punteggio massimo corrispondente alla sua valutazione di riserva dato dalle combinazioni del punteggio economico (prezzo) e del punteggio tecnico (caratteristiche qualitative del bene). Quando il termometro raggiunge il punteggio massimo sostenibile, il fornitore abbandona la gara. Data la velocità con la quale si svolge questo tipo di asta, i fornitori potrebbero assumere decisioni non ponderate; stabilire una durata più lunga della negoziazione, associata a basse percentuali di decremento del prezzo, rappresenta una soluzione a questo problema. � l’asta survival è una combinazione dell’asta giapponese e di quella con offerta segreta in busta chiusa. Si svolge in più sessioni (round) nel corso delle quali l’operatore che fa l’offerta peggiore viene eliminato. Il numero di “survivors” in ogni sessione (e quindi anche il numero massimo di round pari a n-1) è così conosciuto sin dall’inizio. I concorrenti eliminati non possono più rientrare in gara per cui, nella sessione finale saranno presenti solo due bidders. In questo tipo di asta, l‘offerta dell’operatore eliminato diventa la base d’asta del round successivo; per cui l’offerta minima in ogni sessione deve essere pari all’offerta più bassa del round precedente (regola dell’offerta). Vince il concorrente che nell’ultimo round fa l’offerta migliore (regola di aggiudicazione) ricevendo il prezzo offerto durante l’ultima sessione dall’operatore perdente (regola di pagamento al secondo prezzo).55 Questo formato d’asta consente al fornitore razionale di adottare una strategia semplice che lo conduce ad offrire, in ogni round, la sua valutazione di riserva. Quest’ultima potrà anche variare una volta assunte le informazioni derivanti dall’eliminazione degli altri partecipanti. È curioso osservare come in questa tipologia d’asta potrebbe verificarsi la condizione che un fornitore vinca con un’offerta inferiore rispetto ad altre migliori proposte nei round precedenti.

� l’asta Anglo-Dutch, infine, consiste nell’espletamento dell’asta classica inglese (ascendente) fino a quando non rimangono due soli concorrenti, disposti ad accettare il prezzo corrente. A questo punto si introduce un round finale in busta chiusa in cui si chiede ai due competitors rimanenti di proporre una “best and final sealed-bid offer”. Questa tipologia di asta è indicata in presenza di un bidder che è più forte dei rivali; proporre l’ultima offerta in segreto concede a questi ultimi maggiori possibilità di vittoria.

24 Il sistema Consip

Le aste elettroniche di acquisto prevedono, in linea generale, che le fasi principali che si svolgono via internet comportino: a) Apertura della procedura: i fornitori sono invitati alla partecipazione attraverso la pubblicazione on-line della documentazione e l’utilizzo della posta elettronica;

55 Come già accennato nel corso della trattazione, questo sistema consente al fornitore che si aggiudica la gara di scontare un “surplus” dato dalla differenza tra il prezzo di riserva e quello offerto dall’ultimo eliminato (cioè il prezzo di aggiudicazione della gara).

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b) Abilitazione dei fornitori: consiste nella verifica del possesso dei requisiti richiesti per la partecipazione all’asta telematica; c) Espletamento dell’asta: la fase di negoziazione avviene sul web, anche attraverso rilanci in tempo reale effettuati dai fornitori invitati, a valle della procedura di abilitazione, dai propri personal computers collegati in internet; d) Aggiudicazione dell’asta: alla chiusura, il sistema d’asta propone in automatico la migliore offerta presentata e, quindi, il vincitore. Le comunicazioni di aggiudicazione possono essere svolte tramite posta elettronica così come la stipula definitiva del contratto. Riguardo al processo di realizzazione di gara telematica previsto dalla Consip, definito secondo quanto indicato nel D.P.R. 101/2002, esso può essere suddiviso in cinque macro-processi:

a) emissione del bando di abilitazione dei fornitori per una o più specifiche categorie merceologiche;

b) emissione dei singoli avvisi di gara, relativi alle specifiche gare da espletare nell’ambito delle categorie merceologiche oggetto del bando di abilitazione;

c) invio degli inviti alle imprese ammesse a partecipare alla gara; d) negoziazione on-line, cioè l'espletamento delle singole gare, oggetto degli avvisi,

attraverso l'utilizzo di una piattaforma telematica a supporto della presentazione e ricezione delle offerte dei fornitori e della loro valutazione;

e) aggiudicazione della fornitura, a seguito delle verifiche necessarie per la conferma della graduatoria (valutazione delle offerte anomale, verifiche tecniche). Il bando di abilitazione, in generale, indica le categorie merceologiche che nel periodo di validità del bando potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei fornitori alle gare telematiche per ciascuna categoria merceologica, le modalità ed i sistemi con cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il periodo di validità dell’abilitazione, i termini per la presentazione delle domande di abilitazione. Nella fase di abilitazione al bando, il responsabile del procedimento, supportato da una commissione di abilitazione, valuta le domande di abilitazione ed invia, utilizzando la posta elettronica, la comunicazione dell’esito ai fornitori. L’avviso di gara si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche previste dal bando di abilitazione ed indica, in generale, l’oggetto della specifica gara telematica, le modalità con cui verrà espletata la gara ed i criteri di aggiudicazione, i requisiti minimi di partecipazione alla gara. Terminata questa fase, il responsabile del procedimento, invia gli inviti ai fornitori ammessi a partecipare alla gara, indicando la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello svolgimento della negoziazione on-line. Durante la negoziazione on-line, i fornitori invitati, presentano le offerte mediante il sistema telematico accessibile attraverso il portale, con le modalità descritte nella documentazione di gara (avviso e invito). Al termine delle operazioni di negoziazione il sistema telematico formula la graduatoria delle offerte. Il responsabile del procedimento, sempre con il supporto della commissione di gara, procede con le stesse modalità previste per le gare “tradizionali” ad effettuare l’aggiudicazione.56

56 Cfr Introduzione alla Guida agli acquisti in rete – Gare telematiche - www.acquistinretepa.it.

50

La piattaforma tecnologica Consip è in grado di supportare diverse tipologie di gara telematica. Il sistema realizzato da Consip per le pubbliche amministrazioni consente lo svolgimento di modelli di negoziazione diversificati in base ai criteri di aggiudicazione - al prezzo più basso o all’offerta economicamente più vantaggiosa - ed in base alle modalità di presentazione delle offerte - “busta” aperta/chiusa. Come ulteriori opzioni, la piattaforma consente di gestire sia gare a sessione unica, ovvero con svolgimento a round singolo, sia gare multi sessione, ovvero con svolgimento a round multipli.57 Come già accennato, per ciò che concerne la visibilità delle offerte, la modalità di negoziazione “a busta chiusa” prevede che il contenuto delle offerte presentate da ciascun fornitore non sia accessibile agli altri fornitori ed alla Stazione Appaltante fino al termine previsto per la presentazione delle offerte a differenza della modalità “a busta aperta”, laddove il contenuto delle offerte presentate da ciascun fornitore è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le offerte vengono esibite con la possibilità di confrontare immediatamente ogni offerta con quella proposta dai concorrenti. Esiste anche una terza modalità, “a busta segreta”, in cui le offerte sono visibili solo al responsabile del procedimento; i fornitori visualizzano unicamente la propria offerta e, se consentito dal responsabile del procedimento, la posizione nella classifica.

Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, a seconda delle caratteristiche del bene oggetto della procedura di gara, è possibile procedere alla “aggiudicazione al prezzo più basso”, dove l’offerta vincente è quella di valore più basso pervenuta entro i termini fissati per la presentazione dell’offerta stessa58 oppure alla “aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa”, in cui le offerte sono classificate in base al valore ponderato della componente economica (prezzo offerto) con il punteggio attribuito alla componente tecnica (qualità dell’offerta).59 Le formule matematiche per il calcolo dei punteggi sono definite e comunicate ai fornitori contestualmente alla pubblicazione dell’avviso di gara. Per poter determinare il punteggio tecnico è necessario individuare per ogni articolo presente uno o più attributi che rappresentano le caratteristiche tecniche del prodotto e, per ognuno di essi, definire dei valori accettabili al fine di assegnare un punteggio.60 Il punteggio più alto indica il valore ottimale,

57 Cfr Regole per l’accesso e l’utilizzo delle gare telematiche, art. 34 - www.acquistiinretepa.it 58 Si precisa che il Sistema non consente unicamente la presentazione di offerte in cui il prezzo complessivo sia superiore alla base d’asta. 59 Durante la fase di presentazione dell’offerta, il Sistema mostra: il punteggio economico (PE) attribuito all’offerta; il punteggio tecnico tabellare (PTT) attribuito all’offerta; il punteggio complessivo PE + PTT calcolato. In caso di assoluta parità di migliori offerte presentate (cioè nel caso in cui il Punteggio complessivo dato dalla somma del punteggio tecnico tabellare e del punteggio economico attribuito a due o più offerte sia uguale), verrà effettuata un’ulteriore sessione di negoziazione migliorativa dell’offerta, aperta esclusivamente ai soggetti che abbiano presentato le sopra citate migliori offerte; in caso di ulteriore parità, si proseguirà con ulteriori sessioni di negoziazione fino all’ottenimento di una ed una sola miglior offerta. Nel caso in cui in una delle successive eventuali sessioni di negoziazione non venga presentata alcuna offerta migliorativa, sarà considerata migliore offerta quella presentata cronologicamente prima nella sessione precedente. 60 Relativamente al criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa sono generalmente disponibili 2 algoritmi per la valutazione delle offerte:

(i) algoritmo della somma, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dalla somma del Punteggio Economico (PE) e del Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = PT + PE). In questo caso vince l’offerta con il punteggio complessivo più alto ricevuta entro i termini della negoziazione;

(ii) algoritmo del rapporto, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dal rapporto tra l’importo dell’Offerta Economica (OE) ed il Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = OE/PT). Vince l’offerta con il rapporto più basso ricevuta entro i termini della negoziazione.

51

quello più basso il valore peggiore. Più una caratteristica tecnica è importante all’interno della gara, maggiore è il peso ad essa attribuito. La lista degli attributi viene visualizzata ed ordinata per peso decrescente. Il responsabile del procedimento può identificare anche attributi facoltativi, che i partecipanti alla negoziazione possono valorizzare per fornire informazioni aggiuntive all’articolo oggetto della gara. Tali attributi non incidono sulla determinazione del punteggio tecnico in quanto a loro non viene assegnato alcun valore e non hanno alcun peso all’interno della negoziazione. Anche nel sistema Consip, per ognuna delle possibili tipologie di gara derivanti dalla combinazione tra modalità di negoziazione e criteri di aggiudicazione, è possibile eseguire le gare telematiche applicando, nella fase di presentazione delle offerte, o la regola del “round unico”, in cui la presentazione delle offerte avviene in un unico periodo temporale al termine del quale il sistema stila la graduatoria sulle offerte pervenute,61 o la regola dei “round multipli”, dove la presentazione delle offerte avviene in più sessioni temporali.62 La prima fattispecie è tipicamente utilizzata nel caso di gara a busta aperta con criterio di aggiudicazione al prezzo più basso mentre, nell’ambito dei round multipli, è possibile prevederne un numero indefinito ma limitato, stabilendo anticipatamente un’ultima sessione quale limite previsto per proporre offerte. Al termine di questa, il sistema stila la graduatoria finale sulle offerte pervenute. E’ anche possibile definire round multipli di numero indefinito e illimitato, in cui la presentazione delle offerte avviene in più sessioni temporali senza stabilire in anticipo un limite per la presentazione delle offerte. In entrambi questi due ultimi casi, possono preordinarsi ulteriori condizionamenti quali, ad esempio, il raggiungimento di un numero minimo di fornitori ancora in gara. Nel caso di “round multipli”, l’impostazione della gara telematica necessita la definizione di alcuni parametri quali: la percentuale di rilancio minima/massima ammessa, la percentuale di rilancio minima/massima ammessa nell’ultimo round, il numero di sessioni di negoziazione (limitato/illimitato), il numero di fornitori presenti nell’ultimo round. L’impostazione del rilancio minimo e massimo consente di definire il range in cui devono ricadere le offerte presentate nella sessione di negoziazione classificando le offerte stesse come migliorative valide e non valide. Solo i fornitori che hanno presentato una offerta migliorativa valida sono invitati a partecipare alla successiva sessione di negoziazione. Questo meccanismo consente di definire un “percorso” per il raggiungimento dell’offerta che influenza il numero di round necessari per la conclusione della gara e la velocità con la quale si definisce l’offerta migliore. La scelta tra le diverse regole di svolgimento della negoziazione dipende principalmente dalle caratteristiche del mercato dell’offerta (numero di fornitori, livello di competitività, esistenza di barriere all’ingresso, difficoltà nella determinazione di una corretta base d’asta, ecc.). Queste ed eventuali altre caratteristiche che si rendesse necessario considerare, devono essere attentamente vagliate dall’amministrazione aggiudicatrice in modo da pervenire alla scelta della tipologia di asta più conveniente per il buyer. In ogni caso, è possibile prevedere un periodo di preview durante il quale i partecipanti possono accedere alle informazioni relative alla gara in anteprima. Durante questo periodo, quindi, i partecipanti che ne hanno diritto possono valutare se e come presentare la propria offerta,

61 Sistema dell’offerta unica: il fornitore può presentare una sola offerta entro i termini previsti dal procedimento. 62 Sistema con rilanci: il fornitore può presentare tutte le offerte che reputa opportune fino alla scadenza dei termini del procedimento; in ogni caso l’offerta ritenuta valida è l’ultima presentata. Nelle gare aggiudicate al prezzo più basso, è possibile definire il decremento minimo tra due offerte consecutive presentate dal fornitore.

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analizzare i dettagli relativi agli attributi tecnici da valorizzare in sede di presentazione dell’offerta in modo da massimizzarla e costruire, in tal modo, la propria strategia. In alcuni casi, sostanzialmente a titolo sperimentale, il servizio di gestione delle gare telematiche è fornito in modalità di application service provider. In tal caso, per l'esecuzione della gara telematica, l'amministrazione si configura come l'amministrazione appaltante e il Ministero dell’economia e delle finanze, tramite Consip, come il fornitore della piattaforma tecnologica necessaria alla esecuzione della gara. Di seguito un elenco recante alcune gare telematiche gestite attraverso la piattaforma della Consip negli anni 2004 e 2005:

2004

Amministrazione aggiudicatrice Bene Data Criterio di aggiudicazione Durata

Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Bassa

dic-02 Offerta econ. più vantaggiosa 10 round

Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta gen-03 Offerta econ. più vantaggiosa 18 round

Università di Bologna PC Small Factor mag-03 Offerta econ. più vantaggiosa 7 round

Agenzia delle Entrate Fornitura, stampa e distribuzione di prodotti tipografici

apr-03 Prezzo più basso 13 round

Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Bassa

nov-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round

Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta dic-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round

Ministero della Difesa Servizio di trasporto aereo apr-04 Prezzo più basso 1 round

Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi direzionali ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round

Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi operativi ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round

Presidenza del Consiglio dei ministri Sedute per ufficio ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round

Presidenza del Consiglio dei ministri Divani e poltrone nov-04 Prezzo più basso 1 round

Presidenza del Consiglio dei ministri Tende nov-04 Prezzo più basso 1 round

2005

(tutte le gare telematiche sotto indicate si sono svolte con il sistema a round unico)

Convenzioni Consip

antisettici e disinfettanti, biodiesel da riscaldamento, buoni pasto, calzature da lavoro, carburante per

autotrazione, fotocopiatori (acquisto), fotocopiatori (noleggio), gasolio da riscaldamento, licenze

microsoft, apparecchiature elettromedicali per il monitoraggio, pc desktop, pc portatili, server entry, server

midrange, stampanti, licenze sun

Gare in ASP

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- Agenzia delle entrate

Servizi assicurativi, Stampa e distribuzione pubblicazioni, Facchinaggio e trasporto documenti, Stampa e

distribuzione prodotti tipografici

- Politecnico di Milano

Materiale igienico sanitario

- Dipartimento Innovazione Tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri

Personal computer dipendenti pubblici (pc desktop), Personal computer dipendenti pubblici (pc portatili)

Dal punto di vista operativo, è importante considerare il problema della gestione delle comunicazioni di tipo digitale tra Stazione appaltante e competitors. Tali comunicazioni, nelle gare telematiche pubbliche, devono infatti rispondere alle esigenze di certezza e sicurezza richieste dalla disciplina degli appalti con riguardo allo scambio di informazioni tra tali soggetti. A tal fine sono stati previsti strumenti quali la firma digitale63, il protocollo informatico, l’archiviazione digitale e la posta elettronica, anche certificata. Un aspetto importante da tenere in debita considerazione, perché rafforza il grado di efficienza del sistema Consip, è rappresentato dalla cooperazione instauratasi nel tempo con le Autorità amministrative indipendenti che ha prodotto notevoli benefici per il più ampio sistema degli acquisti in rete della PA. Tale cooperazione, in particolare con l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), costituisce la garanzia che le procedure di selezione dei fornitori abbiano un orientamento pro-competitivo (siano cioè pro-concorrenziali), perché conformi alla normativa antitrust, nazionale e comunitaria, e perché dimostra l’aderenza delle gare bandite da Consip all’effettivo grado di liberalizzazione dei settori regolamentati64. Infine, i rapporti di collaborazione con il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA), garantiscono la corrispondenza del sistema degli acquisti in rete al reale fabbisogno di prodotti e servizi IT delle pubbliche amministrazioni. In conclusione, è bene ribadire che l’implementazione delle procedure di acquisto attuate attraverso sistemi di negoziazione telematica, applicabili a beni e servizi che possono essere valutati in base a criteri economico/tecnici di tipo quantitativo, deriva dalla convinzione che esse siano effettivamente in grado di migliorare le performance sia degli operatori economici del settore pubblico sia di quelli del settore privato a beneficio dello sviluppo economico, degli scambi commerciali e della collettività in generale. L’incremento di competitività e la conseguente riduzione dei prezzi di acquisto, la semplificazione del processo di selezione del fornitore, la riduzione dei tempi e dei costi di aggiudicazione, la garanzia del necessario livello di trasparenza, sicurezza e “par condicio” tra tutti i competitors, la riduzione del costo di partecipazione alle gare per i fornitori, resa possibile dall’informatizzazione e standardizzazione dei processi, sono tutti aspetti che l’esperienza concreta di questi ultimi anni ha dimostrato essere perseguibili proprio grazie allo sviluppo ed al progresso della tecnologia.65 La continua attenzione e la costanza nella realizzazione di procedure competitive pubbliche che tendano, attraverso l’utilizzo di strumenti informatici e dell’asta on-line in particolare, ad un sempre migliore utilizzo delle risorse a disposizione, trovano proprio negli aspetti evidenziati, e non altrove, il proprio fondamento.

63 Sulla firma digitale, cfr. il precedente volume - linee guida “Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) – Cap. 4, cit. 64 In considerazione di quest’ultimo aspetto derivano i rapporti di cooperazione con l’Autorità Garante delle Comunicazioni (AGCOM) e l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG). 65 Cfr. presentazione Consip Il programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi della P.A. alla delegazione polacca tenutosi a Roma il 30 settembre – 1 ottobre 2003.

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3. COME SI SVOLGE UNA GARA TELEMATICA66

3.1 Gare telematiche ai sensi del DPR 101 del 2002L’utilizzo degli strumenti di e-procurement snellisce le procedure di gara e ne accresce la trasparenza, la concorrenza e la par condicio.

Le gare telematiche sono procedure di scelta del contraente basate su sistemi di negoziazione informatizzata per l’acquisto di beni e servizi, valide per importi sia superiori che inferiori alla soglia comunitaria. Tale modalità prevede l’abilitazione dei fornitori alla procedura di gara e l'espletamento della stessa attraverso una piattaforma telematica a supporto della ricezione delle offerte e della loro valutazione automatizzata.

La gara telematica supporta la gestione on line dell’intero processo di gara: dalla pubblicazione del bando alla richiesta delle informazioni, dall’invio delle comunicazioni alla presentazione delle offerte, dall’aggiudicazione alla stipulazione del contratto. La peculiarità delle gare telematiche rispetto alle gare tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui le stazioni appaltanti ed i fornitori si incontrano per esperire le varie operazioni propedeutiche all’aggiudicazione di una fornitura di un bene/servizio è un luogo “virtuale” accessibile on line. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure tradizionali, è la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per poter partecipare ad una gara telematica. In particolare, possono essere richiesti: un personal computer collegato a internet e la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R. n.445/2000.

E’ da qualche anno che le amministrazioni pubbliche ricorrono alle gare telematiche ideando, progettando e realizzando progetti molto interessanti. E’, però, soltanto con l’emanazione del D.P.R. n. 101 del 4 aprile del 2002 “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” che si è giunti alla regolamentazione della procedura telematica di approvvigionamento “gara telematica”.

Nella prassi, accanto alla procedura delineata dal citato Regolamento, alcuni enti locali, nell’ambito della propria autonomia e nel rispetto della c.d. evidenza pubblica, hanno fatto ricorso alle gare telematiche apportandovi significative varianti procedurali giustificate da bisogni di semplificazione e di adeguamento alle proprie esigenze procedurali. In tali casi non si è dato luogo ad una vera e propria procedura di gara telematica ai sensi del D.P.R. 101/2002, ma ci si è indirizzati verso un utilizzo delle tecnologie info-telematiche a supporto delle comuni procedure di negoziazione (procedura aperta, trattativa privata, acquisti in economia ecc.), dando così luogo alla c.d. smaterializzazione della gara. Alcune regioni come la Toscana ad esempio, stanno sviluppando delle procedure alternative che prevedono l’abilitazione delle imprese nel sistema delle gare on line come una mera iscrizione priva di un controllo sui documenti prodotti in tale fase, e spostando la verifica della documentazione al momento della gara.

Il capitolo che segue inquadra il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia normativo che operativo, prendendo in considerazione le esperienze realizzate e le considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. L’intento è quello di fornire una linea guida, non necessariamente l’unica interpretazione possibile, all’utilizzo delle gare telematiche ai sensi del

Regolamento 101/2002.Prima dell’entrata in vigore del decreto 4 aprile 2002, n. 101, “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di

66 A cura di Davide Colaccino

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procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” 67, solo alcuni momenti della formazione della fattispecie negoziale pubblica erano realizzabili in via informatizzata. Per di più, essi non sostituivano, ma si aggiungevano agli strumenti tradizionali: le domande inoltrate per via elettronica dovevano comunque essere confermate per lettera con firma autografa e nei termini stabiliti. Era, infatti, previsto il semplice utilizzo di singoli strumenti informatici a supporto e in aggiunta alle diverse procedure di aggiudicazione68. Dunque, all’atto di approvazione del D.P.R. n.101/2002 non si poteva parlare di un sistema di e-procurement in senso proprio, per la mancanza di disposizioni normative che tipizzassero, attribuendo loro valore giuridico, i meccanismi informatici ed automatizzati per eseguire le operazioni di selezione del contraente.

Il D.P.R. n.101/2002 segna una svolta in materia di electronic public procurement. L’obiettivo è razionalizzare e semplificare la gestione delle procedure d’approvvigionamento, sfruttando i benefici derivanti dall’informatizzazione delle stesse. Non si tratta soltanto di un ulteriore strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il Regolamento n.101/2002 consente a tutti gli attori del processo di utilizzare le nuove procedure offerte dall’information comunication technology in via esclusiva.

La gara telematica si configura come “tertium genus” rispetto alle tradizionali procedure di gara disciplinate dalla normativa comunitaria e nazionale. La differenza rispetto alle procedure tradizionali, infatti, non è solo formale. Non si tratta soltanto di un ulteriore strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il decreto in esame prevede un vero e proprio nuovo genere di procedura negoziale per procedere all’acquisto di beni e servizi, di importo inferiore e superiore alla soglia comunitaria, con fasi e tempistiche ben determinate e garantendo il pieno rispetto dei principi generali dei procedimenti ad evidenza pubblica. I principi di pubblicità, trasparenza e par condicio sono espressamente ribaditi dall’articolo 2, comma 2, del decreto citato: “le procedure telematiche d’acquisto assicurano la parità di condizioni dei partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e di semplificazione delle procedure”. Vengono inoltre garantiti i più generali principi di tutela della privacy e di accesso ai documenti amministrativi.

3.2 I soggetti e i sistemi coinvolti

Prima di analizzare le diverse fasi di una gara telematica è opportuno dedicare un cenno alle principali disposizioni previste dal D.P.R. n.101 del 2002. In particolare, l’utilizzo di tale procedura telematica non può prescindere da un’ analisi dell’ambito di applicazione, dei sistemi di negoziazione on line e dei nuovi soggetti coinvolti: il responsabile del procedimento ed il gestore del sistema.

Ambito soggettivo

L’articolo 2, comma 3, del D.P.R. 101/2002 prevede che le disposizioni del Regolamento si applichino “alle amministrazioni che, per gli approvvigionamenti di beni e servizi, anche d'importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, di volta in volta decidano, con provvedimento motivato e secondo le modalità richieste dai rispettivi ordinamenti, di

67 Si rinvia a: L. FIORENTINO,Gli acquisti on line. La disciplina normativa, in Giorn. dir. amm., 6/2002, 585; D. COLACCINO, E

– public procurement, in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni. L’esperienza di e-procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005 68 L’articolo 18, comma 5, del D.lgs. 158 del 1995, ad esempio, prevede, per le imprese partecipanti ad una gara d’appalto nei settori speciali, che “quando le domande di partecipazione sono inoltrate per telegramma, telex, telefax, telefono o con qualsiasi altro mezzo elettronico, esse devono essere confermate per lettera spedita prima della scadenza dei termini stabiliti ai sensi dell'articolo 17, commi 2 e 3”. In tali casi, l’impiego di strumenti elettronici riguarda, dunque, specifiche ed isolate fasi delle procedure di approvvigionamento.

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effettuare gli approvvigionamenti attraverso procedure telematiche di acquisto comunicando al gestore del sistema prescelto le informazioni ed i dati necessari”. Rimane ferma, dunque, la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi con le tradizionali procedure di scelta del contraente.

Ai sensi dell’ articolo 1, lett. e), del D.P.R. n.101/2002, per amministrazioni si intendono “tutti i soggetti, gli enti e gli organismi tenuti all'applicazione delle normative nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici, con esclusione delle regioni, delle province, delle città metropolitane, dei comuni e delle comunità montane”. Il Regolamento è, dunque, applicabile alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e agli organismi di diritto pubblico.

Il D.P.R. n.101/2002, inoltre, è applicabile agli enti locali solo ove questi lo decidano. L’articolo 2 comma 4, infatti, stabilisce che “le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni e le comunità montane possono applicare le disposizioni del presente Regolamento se così dispongano nell'ambito della propria autonomia”. In tale caso, dunque, l’ente locale che intenda aggiudicare una fornitura attraverso una gara telematica, dovrà emanare apposito provvedimento che manifesti la volontà di utilizzare le procedure telematiche.

Il sistema informatico di negoziazione

Passando ai sistemi informatici di negoziazione, il Regolamento in questione li definisce, all’articolo 1 lett. d), come “le soluzioni e gli strumenti elettronici e telematici che consentono la presentazione delle offerte da parte degli utenti e la classificazione delle offerte stesse secondo metodologie e criteri predefiniti”. Si tratta di meccanismi informatici per eseguire le operazioni di presentazione telematica delle offerte e di individuazione e selezione automatizzata della migliore offerta. Naturalmente non possono essere oggetto di valutazione automatizzata i beni/servizi le cui caratteristiche tecniche, valutabili su parametri oggettivi, siano troppo complesse da essere trasformate in formule matematiche utilizzabili dal sistema informatico. L’articolo 6, inoltre, prevede che il sistema per le procedure telematiche di acquisto sia realizzato con modalità e soluzioni che impediscano di operare variazioni sui documenti e sulle operazioni compiute nell'ambito delle procedure. Il sistema deve essere altresì in grado di individuare eventuali anomalie nelle procedure e nelle offerte economiche, segnalandole al gestore e all’amministrazione, e di produrre automaticamente il verbale delle operazioni di negoziazione (report).

Il responsabile del procedimento

Questo soggetto, individuato dall’articolo 8 del Regolamento, “provvede alla risoluzione di tutte le questioni anche tecniche inerenti la procedura, compresa quella relativa alla abilitazione degli utenti”. A differenza del gestore del sistema, il responsabile del procedimento si occupa, dunque, dei profili amministrativi. Ad esso è, inoltre, attribuito il fondamentale ruolo di coordinatore dell’intera procedura di gara.

Il responsabile del procedimento, verificata la regolarità della procedura e dell'offerta, appone la propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni prodotto automaticamente dal sistema, nonché sul verbale di aggiudicazione, convalidando i risultati del procedimento.

Il gestore del sistema

Questa particolare figura non trova riferimenti diretti nella tradizionale normativa degli appalti pubblici e compare, dunque, come un nuovo “attore” pubblico o privato di cui l’amministrazione può avvalersi per la gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione. Le funzioni attribuite a tale soggetto sono, come previsto dall’articolo 7, di natura tecnica: il gestore del sistema assicura il corretto utilizzo e funzionamento dei sistemi e delle applicazioni informatiche, consentendo l’interazione fra i soggetti coinvolti. Inoltre, su

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richiesta dell’amministrazione, gestisce gli adempimenti di competenza in ordine alla operatività dei processi di autorizzazione, assumendo, altresì, il ruolo di responsabile del trattamento dei dati.

E’ importante notare come nel caso in cui non sia dotata di particolari competenze informatiche interne, una pubblica amministrazione possa, ex articolo 1 lett. f), “nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente”, aggiudicare ad un gestore esterno il management dei sistemi e delle applicazioni informatiche di e-public procurement.

3.3 La procedura di gara

Lo svolgimento di una gara telematica, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, assume forme peculiari in relazione a quattro passaggi procedurali: l’emanazione del bando di abilitazione degli aspiranti concorrenti, l’avviso di gara, l’invito a partecipare alla gara e l’espletamento della negoziazione on line. Per ciascuna delle quattro fasi vengono definite modalità operative e scadenze temporali che possono essere così rappresentate.

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3.3.1 Il bando di abilitazione

La fase di abilitazione delle ditte per l’accesso al sistema informatico di negoziazione on line dell’amministrazione è una delle fasi che maggiormente caratterizza le procedure telematiche d’acquisto rispetto a quelle tradizionali.

Il bando di abilitazione indica le categorie merceologiche che, nel periodo di validità del bando, potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei fornitori, le modalità ed i sistemi con cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il periodo di validità dell’abilitazione (fino ad un massimo di 24 mesi) e i termini per la

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presentazione delle domande di abilitazione. Nel bando di abilitazione, quindi, non viene indicato il bene specifico oggetto di gara, ma semplicemente le categorie merceologiche per le quali verranno espletate le successive gare. Come si vedrà, è soltanto nell’avviso di gara che viene indicato l’oggetto della fornitura e le relative specifiche tecniche, quantità e condizioni contrattuali.

L’articolo 9 del D.P.R. 101/2002 stabilisce che l’ente appaltante, almeno sessanta giorni prima dell’inizio della procedura di gara telematica e nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria, pubblichi il “bando per l’abilitazione dei potenziali offerenti alla partecipazione alle gare stesse”. La pubblicazione del bando deve essere effettuata, quindi, secondo le modalità tradizionali sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Gli avvisi e la documentazione ufficiale di gara possono essere, altresì, firmati digitalmente e pubblicati on-line sul sito dell’amministrazione appaltante. In tale ultimo caso, la documentazione ufficiale di gara è resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della stazione appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.

Nel bando di abilitazione, l’amministrazione può indicare le categorie merceologiche di beni e servizi che, in un secondo momento, potranno essere oggetto di apposite gare. L’amministrazione potrà espletare tali gare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione, non superiore ai ventiquattro mesi.

Per un principio di massima apertura al mercato, nel bando di abilitazione possono essere, altresì, specificate più classi per le quali gli utenti possono abilitarsi in relazione alle loro capacità tecniche, finanziarie ed economiche. Durante il periodo di validità dell’abilitazione, nel momento in cui vengono pubblicati gli specifici avvisi, bisogna specificare quale delle categorie merceologiche e delle classi indicate nel bando di abilitazione è oggetto di gara telematica.

Il bando di abilitazione non è, quindi, necessariamente relativo ad una unica gara, potendo riferirsi ad un numero indefinito di gare. Tale peculiarità è dettata da esigenze di risparmio di processo, di snellimento della procedura e di semplificazione del sistema di approvvigionamento di beni e/o servizi. In questa fase, la procedura di gara in senso proprio non è ancora avviata. Ciò spiega perché il bando di abilitazione non indichi con precisione l’oggetto della fornitura, le relative specificazioni tecniche, le quantità69, le condizioni contrattuali, il luogo esatto dell’esecuzione della fornitura, i criteri di aggiudicazione, le garanzie e le cauzioni da prestare, il raggruppamento temporaneo di imprese e il subappalto. Tutti questi dettagli vengono specificati solo successivamente, nei singoli avvisi.

E’ per questi motivi che il bando di abilitazione non può essere considerato un avviso di gara vero e proprio, ma piuttosto una sorta di “avviso indicativo”.

E’ importante sottolineare che, con il singolo avviso, vengono riaperti i termini per la domanda di abilitazione e, come verrà meglio specificato in seguito, nuovi soggetti possono abilitarsi in un secondo momento.

Successivamente alla pubblicazione del bando di abilitazione l’impresa in possesso dei requisiti prescritti dal bando può richiedere l’abilitazione utilizzando la funzione telematica che deve essere disponibile sul portale e sottoscrivendo con firma digitale la propria domanda. La domanda di abilitazione consiste in una dichiarazione attestante i requisiti previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti tradizionali, è la procedura telematica che i fornitori devono completare per inoltrare tale domanda all’amministrazione. Si tratta, sostanzialmente, di una autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R.

69 In relazione alle quantità, viene indicato il volume globale dei beni che l’amministrazione intende acquistare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione di ciascun bando.

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n.445/2000. Tuttavia, si differenzia dal documento cartaceo per la procedura telematica con la quale viene generata e per l’utilizzo della firma digitale a garanzia della sua validità. Nella dichiarazione, ciascun fornitore deve dichiarare per quale categoria merceologica e quale classe richiede l’abilitazione.

Considerata la novità della procedura on line e al fine di coadiuvare i fornitori nella compilazione telematica, sul sito della stazione appaltante può essere pubblicato una sorta di manuale delle istruzioni per spiegare la procedura.

Il comma 4 dell’articolo 9 prevede, infine, che l’amministrazione “delibera sulle domande di abilitazione nel termine di quindici giorni dalla ricezione, comunicando all'utente quanto previsto nel processo di autorizzazione, nonché le categorie e le classi per le quali risulta abilitato”.

Ciò significa che il responsabile del procedimento, eventualmente coadiuvato da una commissione, valuta le domande di abilitazione e, verificata la corrispondenza dei requisiti previsti nel bando di abilitazione con quelli dichiarati, invia una comunicazione, firmata digitalmente, dell’esito ai fornitori: un provvedimento di diniego, nel caso in cui, ad esempio, non siano presenti i requisiti previsti ovvero, in caso di esito positivo, un provvedimento di abilitazione. In tale ultimo caso dovranno essere indicate la categoria e la classe per le quali il soggetto viene abilitato.

A completamento della richiesta di abilitazione, ai fornitori abilitati è attivata un’utenza (user id e password) che gli consente di accedere ad un’area virtuale per partecipare alle successive fasi di gara e alla negoziazione on line e per effettuare le “comunicazioni ufficiali”.

Il contenuto minimo che il bando di abilitazione deve possedere è espressamente indicato nell’articolo 9 comma 3, del D.P.R. n.101/2002 .

In particolare, la norma indica i seguenti elementi:

a) i contenuti e le modalità di presentazione della domanda di abilitazione, con particolare riferimento alla dichiarazione dell’indirizzo elettronico del richiedente, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D.P.R. 445/2000;

b) le categorie merceologiche dei beni e dei servizi e le eventuali classi di abilitazione degli utenti;

c) i criteri e le modalità, inclusa l’indicazione delle eventuali procedure telematiche utilizzate, per la presentazione e la valutazione delle domande di abilitazione con particolare riguardo alla dimostrazione della capacità economia e finanziaria dei richiedenti, della capacità tecnica e del possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi;

d) l’indicazione del sito nel quale le amministrazioni rendono contestualmente disponibili al pubblico le seguenti informazioni:

1. l’eventuale documentazione tecnica, informativa e amministrativa relativa alla individuazione dei beni da fornire e dei servizi da prestare;

2. l’indirizzo di posta elettronica dell’ amministrazione presso cui si possono richiedere informazioni complementari;

3. le procedure e le metodologie utilizzate per la classificazione delle offerte, per l’aggiudicazione nonché per la segnalazione delle offerte di carattere anormalmente basso ed eventuali altre anomalie;

4. i casi della sospensione della procedura a seguito di anomalie segnalate dal sistema;

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5. le fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente;

6. l’elencazione e la descrizione dei sistemi informatici di negoziazione che saranno utilizzati nei successivi avvisi di gara, con la descrizione per ciascuno di essi, delle procedure, delle modalità e dei criteri di scelta del contraente;

e) l’indicazione del responsabile del procedimento;

f) la durata, non superiore a 24 mesi, dell’abilitazione degli utenti;

g) le garanzie che il fornitore dovrà rilasciare preventivamente per accedere al sistema informatico.

La sequenza procedimentale prosegue, poi, con la pubblicazione dell’avviso di gara.

3.3.2 L’avviso di gara

L’avviso di gara deve essere pubblicato almeno trenta giorni prima della negoziazione on line e si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche previste dal bando di abilitazione. Come previsto per il bando di abilitazione, i singoli avvisi di gara sono pubblicati anch’essi sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Anche in questo caso la documentazione ufficiale e di gara può essere pubblicata on line firmata digitalmente e resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della stazione appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.

L’avviso indica l’oggetto della specifica gara telematica, le modalità con cui verrà espletata la gara, nonché i criteri di aggiudicazione e i requisiti minimi di partecipazione alla gara. In base alle disposizioni contenute nel bando di abilitazione, l’ente appaltante precisa, in particolare, l’oggetto e la quantità della fornitura, le relative specifiche tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo esatto della consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché le modalità telematiche di apertura delle offerte. Devono essere, inoltre, indicati i termini e le modalità per la presentazione delle richieste di partecipazione alla gara.

Negli avvisi di gara vengono segnalati gli algoritmi utilizzati dal sistema per l’attribuzione dei punteggi. A riguardo si ricorda che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, lett c) del D.P.R. 101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”.

Successivamente alla pubblicazione dell’avviso di gara, effettuata secondo le modalità sopra descritte, l’impresa già abilitata al bando potrà richiedere di partecipare alla gara. L’impresa che, invece non sia abilitata al bando o sia costituita in raggruppamento temporaneo di impresa, dovrà richiedere, contestualmente, l’abilitazione e la partecipazione alla gara. L’articolo 10, comma 2, prevede, infatti, che l’avviso di gara contenga “le modalità, conformi a quelle previste dal bando di abilitazione per la medesima categoria e classe, di presentazione delle domande di abilitazione da parte di soggetti non precedentemente abilitati. Il termine di presentazione di tali domande non può essere inferiore a quindici giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso”. Con la riapertura dei termini per l’abilitazione vengono garantiti i principi di par condicio e di massima apertura alla partecipazione alle pubbliche gare.

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Riassumendo, in tale fase, i soggetti abilitati al bando di abilitazione, devono effettuare una domanda telematica di partecipazione alla gara, firmata digitalmente, e confermare i dati dichiarati in sede di abilitazione. I soggetti non abilitati, o abilitati per una categoria merceologica diversa da quella oggetto della gara, invece, devono dichiarare di essere in possesso dei requisiti previsti nel precedente bando di abilitazione (c.d. abilitazione tardiva) e contestualmente chiedere di partecipare alla gara.

Anche in questa ipotesi, le novità risultano essere, da un lato, la procedura telematica seguita dal fornitore per inoltrare la domanda all’amministrazione70, dall’altro, l’utilizzo della firma digitale.

L’avviso deve, inoltre, contenere le seguenti informazioni:

a) la categoria di beni o servizi e la classe che identifica, in conformità con le procedure di abilitazione, i soggetti abilitati;

b) la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del sistema informatico di negoziazione (scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione), nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e classificazione delle offerte;

c) i termini per la fornitura dei beni o l’esecuzione dei servizi, la qualità e la quantità dei beni e dei servizi, il luogo della consegna o dell’esecuzione, insieme agli altri elementi del contratto da concludere;

d) i criteri valutativi per provvedere all’aggiudicazione, con particolare riguardo, nel caso di procedimento da aggiudicare con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, alle metodologie e agli specifici parametri per permetterne la valutazione;

e) le eventuali garanzie aggiuntive che l’utente dovrà rilasciare preventivamente per partecipare alla gara;

f) l’individuazione del responsabile del procedimento, se diverso da quello indicato nel bando di abilitazione.

Terminata questa fase, il successivo passaggio è l’inoltro degli inviti ai soggetti abilitati e che abbiano manifestato il loro interesse a partecipare alla gara.

3.3.3 L’invito

Terminata questa fase, il responsabile del procedimento invia, almeno dieci giorni prima della data di svolgimento della gara, gli inviti ai fornitori ammessi a partecipare, indicando la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello svolgimento della negoziazione. L’articolo 10, al comma 3, prevede che vengano invitati a partecipare alla gara tutti i fornitori interessati che siano abilitati (preventivamente o tardivamente), e che abbiano inviato la richiesta per partecipare alla gara.

L’invito, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, si configura come un passaggio ad hoc, tipico della procedura telematica. Nella procedura tradizionale, di regola,

70 Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.

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l’amministrazione fissa già nell’avviso di gara un termine perentorio entro il quale le ditte partecipanti devono inviare l’offerta tecnica e/o economica. Sostanzialmente, si configura una sorta di “invito ad inviare entro una determinata data e presso un determinato luogo la/e busta/e tecnica e/o economica”, al fine della valutazione delle offerte. In una procedura di gara telematica, invece, l’amministrazione, solo al termine della valutazione delle domande di partecipazione all’avviso di gara, comunica agli utenti il momento esatto in cui si svolgerà la negoziazione on line. Si configura, in tale caso, una sorta di “invito a presentarsi virtualmente in un determinato momento sul sistema”, al fine di formulare telematicamente l’offerta. L’invito conterrà tutte le informazioni necessarie per partecipare alla procedura telematica di negoziazione, compresa l’indicazione del giorno e dell’ora per i quali è fissato l’inizio delle operazioni di negoziazione on line.

L’invito contiene le “istruzioni di gara”, cioè le istruzioni operative per lo svolgimento della gara telematica:

- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della struttura di gara;

- lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare riferimento alle attività di competenza dei fornitori;

- gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara;

- le modalità di chiusura della negoziazione on-line;

- le modalità di aggiudicazione provvisoria;

- le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.

3.3.4 La negoziazione on line

Nel giorno e nell’ora indicati in ciascun invito, i fornitori devono presentarsi “virtualmente” sulla piattaforma al fine di formulare telematicamente l’offerta71. Precedentemente alla negoziazione on-line, per ciascuna gara, sono stati definiti i parametri e le regole, come previsto nella documentazione di gara72.

Il sistema deve consentire lo svolgimento di modelli di negoziazione diversificati in base

ai criteri di aggiudicazione (prezzo più basso o offerta economicamente più vantaggiosa), ed in base alle modalità di presentazione delle offerte (“busta” aperta/chiusa e round singolo/multiplo). Nella fase di negoziazione, il responsabile del procedimento utilizza il sistema telematico per verificarne il corretto svolgimento della gara.

La fase di negoziazione, completamente gestita mediante la piattaforma di e-procurement, si può sviluppare secondo i seguenti passaggi:

- l’apertura della gara, nell’ora stabilita;

- la sottomissione delle offerte da parte dei fornitori;

71 Relativamente alla negoziazione on line, la piattaforma dovrebbe fornire, da una parte, all’amministrazione appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara, dall’altra, ai fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte. 72 Una volta definiti i parametri e le regole, le condizioni della gara non possono essere ulteriormente modificate.

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- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del

procedimento;

- la chiusura della gara, nell’ora stabilita73;

- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte74;

- l’analisi delle offerte e la definizione della graduatoria provvisoria;

- la produzione automatica dei reports di gara.

Al termine delle operazioni di negoziazione on line, il sistema telematico formula la graduatoria delle offerte e le eventuali offerte anomale75. Effettuate con esito positivo le verifiche sulle eventuali offerte anomale e sulle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti dal fornitore risultato primo nella graduatoria delle offerte, si procede ad effettuare l’aggiudicazione, la stipulazione del contratto e la fornitura, con le stesse modalità previste per le gare “tradizionali”. L’unica variante rispetto è che, ai sensi dell’articolo 8, comma 4, del Regolamento 101/2002, “nelle procedure di cui al presente decreto si fa luogo all'approvazione del contratto con strumenti telematici”.

73 A seguito della chiusura della gara, nessun fornitore può presentare offerte. La piattaforma consente di anticipare la chiusura della negoziazione qualora tutti i fornitori abbiano presentato la loro offerta. 74 Prima dello “sblocco”, nessuno può accedere a tali contenuti. 75 Ricordiamo come il sistema, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del D.P.R. n.101/2002, debba segnalare “le offerte che presentano carattere anormalmente basso”.

65

4. IL PERCORSO VERSO L’INNOVAZIONE

4.1 Gare telematiche e processi di acquisto: risultati dal laboratorio

Sulla spinta delle innovazioni previste dalla normativa nazionale e comunitaria e nel tentativo di rispondere ad un più generale piano di rinnovamento e snellimento delle procedure pubbliche, molte Amministrazioni hanno messo in pratica diverse prassi innovative76

nell’ambito del settore acquisti per cercare di soddisfare al meglio l’esigenza di rafforzare la propria forza contrattuale.

I cambiamenti introdotti nella politica nazionale degli acquisti77 della Pubblica Amministrazione negli scorsi anni, stanno iniziando a produrre i propri effetti. E’ noto comunque che l’effettiva consistenza del cambiamento promosso da queste politiche dipende sia dalla capacità delle istituzioni coinvolte ai vari livelli di sostenere i processi ai quali hanno dato avvio, ma soprattutto da come le singole Amministrazioni sono in grado di recepire tali cambiamenti.

Nell’ambito degli acquisti pubblici sono inseribili, come già illustrato, le esperienze del marketplace e gare telematiche. Se la prima tipologia di processo risulta essere utilizzata dalle amministrazioni pubbliche a livello locale, regionale e nazionale, non ultimo grazie alla spinta innovativa data da Consip; per quanto riguarda l’utilizzo delle gare telematiche è necessario sottolineare come esso sia ancora in fase embrionale.

Nonostante siano poche le amministrazioni che possono vantare tale esperienza, risulta opportuno provare ad individuare i punti di forza e le criticità di dette procedure attraverso il confronto tra le amministrazioni stesse, obiettivo questo del laboratorio “gare telematiche e procedure di acquisti”i cui risultati sono esplicitati in questo volume.

Sono state coinvolte nel laboratorio diverse amministrazioni a livello locale, regionale e locale che si trovavano ad aver affrontato la tematica in oggetto. Alcune di queste solamente a livello teorico, altre già in fase sperimentale ed addirittura alcune di esse avevano già messo a regime la procedura come alternativa alle procedure tradizionalmente utilizzate.

Per cercare di ottenere una base di informazioni tale da permettere l’avvio di un dialogo costruttivo con le amministrazioni partecipanti al laboratorio, si è deciso di adottare, quale strumento di indagine, una griglia di analisi con domande aperte, di semplice comprensione e compilazione, tali da consentire ai singoli enti di descrivere come si era sviluppato il processo di innovazione delle procedure di acquisto al proprio interno, con particolare attenzione verso lo strumento delle gare telematiche, evidenziando non tanto i “dettagli tecnici”, quanto più gli aspetti critici del processo ed i metodi adottati per superare al meglio tali problematiche.

Tale questionario è stato redatto grazie alla collaborazione degli esperti coinvolti nello svolgimento del laboratorio e successivamente testato durante un primo incontro con le

76 Ad esempio nel comune di Torino il settore acquisti ha strutturato un sistema di controllo del consumo di beni e servizi acquistati centralmente da parte delle divisioni. Cfr. http://patrimonioacquisti.formez.it/ 77 Legge finanziaria 2003, Legge del 23 dicembre 2002

66

Amministrazioni partecipanti al laboratorio. Una volta completata, tale griglia è stata inviata all’attenzione dei responsabili dell’ufficio acquisti o dell’economato di un campione di Regioni, Province, Comuni ed altre Amministrazioni presenti sul territorio nazionale.

E’ stata quindi strutturata un’apposita tabella per permettere una comparazione delle informazioni ottenute da un lato in relazione alle amministrazioni che non avevano ancora adottato procedure telematiche di acquisto, dall’altro in relazione a quelle che avevano introdotto procedure di gare telematiche.

L’obiettivo di questo lavoro è stato quello di indagare presso le Amministrazioni su:

• Come viene affrontato il problema dell’innovazione dei processi di acquisto;

• Quali sono i fattori ed i soggetti che influenzano tali scelte;

• Quali sono le motivazioni che possono spingere un Ente a dotarsi o meno dello strumento delle gare telematiche;

• Qual è il procedimento adottato dalle amministrazioni per rendere effettivamente operativo tale strumento;

• Quali effetti si sono determinati sull’Ente in seguito all’introduzione di detto sistema:

• Come viene valutata complessivamente l’esperienza;

• Quali miglioramenti possono essere apportati.

Si è voluto affrontare il tema delle gare telematiche proponendo un’analisi degli stadi del processo decisionale che porta un’amministrazione ad utilizzare tali procedure. Il processo è stato suddiviso in tre successive fasi:

Analizzando in particolare le singole fasi:

L’Innesco corrisponde al momento in cui l’amministrazione si trova a dover analizzare le condizioni di contesto per valutare la fattibilità del progetto, il momento della strategia, della decisione, quella dell’elaborazione del progetto, della ricerca delle fonti di finanziamento, dell’avvio della sperimentazione. E proprio in questa fase che risulta determinante il ruolo propositivo dei politici o dei tecnici per cercare di sottolineare l’opportunità di inserire tra gli obiettivi dell’amministrazione stessa l’introduzione di dette procedure e quindi avviare la struttura verso la sperimentazione di questi sistemi.

L’Operatività consiste in quel momento, successivo alle prime sperimentazioni, in cui si prende la decisione di affiancare alle procedure tradizionali di acquisto, relativamente a specifiche tipologie di beni o servizi di cui l’Amministrazione necessita, le procedure telematiche nella quotidiana attività dell’Ente. In questa seconda fase l’Amministrazione può decidere di adottare un regolamento specifico inerente l’utilizzo delle gare telematiche; di scegliere il fornitore della piattaforma e stipulare una convenzione per l’utilizzo della stessa, piuttosto che decidere di implementarne una propria, magari in unione con altre amministrazioni al fine di ottimizzare i processi e suddividere la spesa da sostenere; di

INNESCO OPERATIVITA’ VALUTAZIONE

67

modificare le procedure e l’organizzazione interna; di estendere man, mano la gamma dei beni acquistati tramite procedure telematiche; di consolidare, in sostanza, il processo nel suo insieme.

La Valutazione infine coincide con il momento in cui, dopo aver avviato i processi ed averli resi operativi per un certo periodo, si iniziano a mettere a punto le procedure e gli indicatori per il monitoraggio, effettuando specifiche analisi per valutare gli effettivi vantaggi ricevuti dall’introduzione di tali sistemi, in modo tale da poter prendere decisioni in merito al mantenimento e sviluppo delle innovazioni introdotte, piuttosto che decidere di effettuare eventuali cambi di strategie.

In particolare la griglia di analisi è stata strutturata in cinque parti:

a) INFORMAZIONI PRELIMINARI

In cui si chiedevano alcuni dati identificativi dell’amministrazione ed in particolare se erano state portate avanti esperienze di gare telematiche. Questo primo punto aveva l’obiettivo di effettuare una prima suddivisione degli i enti partecipanti al laboratorio.

b) INNESCO

Questa e le successive due sezioni erano strettamente dedicate alle amministrazioni che, in via sperimentale o già rese operative, avevano sperimentato le procedure di gare telematiche.

L’obiettivo della sezione era quello di indagare sul processo decisionale che aveva spinto l’ente ad affrontare tale opportunità, in particolare capire:

- Come l’amministrazione era giunta a conoscenza delle procedure telematiche, indicando possibilmente le condizioni di contesto che avevano portato la stessa a dotarsi di strumenti elettronici di acquisto, con particolare attenzione alle gare telematiche;

- Chi aveva portato avanti l’idea di utilizzare tali procedure, identificando l’“elemento sensibile” della struttura, ovvero se era stata una strategia importa dall’alto, magari inserita negli obiettivi del responsabile dell’Ufficio, o se era stato il risultato di un processo decisionale condiviso e portato avanti dall’ufficio nel suo insieme;

- Come si era definito il rapporto tra “politici” e amministrativi, ribadendo quindi il concetto dell’eventuale decisione imposta dall’alto, oppure era l’ufficio responsabile del processo di acquisto che aveva “fatto sorgere l’esigenza” di dotarsi di questi strumenti ritenendoli un sistema efficace per migliorare l’amministrazione stessa. Con questo punto si voleva peraltro approfondire il problema dei rapporti tra parte politica e parte amministrativa, ovvero capire se, nei confronti in particolare di questi processi, si era strutturata una collaborazione o meno;

- Come si era sviluppato il processo che aveva portato alla sperimentazione delle gare telematiche, in particolare i tempi impiegati, le persone e le strutture coinvolte – se solamente l’ufficio amministrazione o anche il personale addetto agli apparati informatici -, l’eventuale studio di fattibilità precedente all’adozione della procedura ed infine gli eventuali finanziamenti di cui l’ente aveva potuto beneficiare.

68

c) OPERATIVITA’

L’obiettivo di questa sezione era quello di capire come le amministrazioni avevano concretamente reagito all’introduzione di queste procedure, in particolare si è voluto capire:

- Se, come e per quanto tempo era stato avviato un periodo di sperimentazione per capire se era opportuno o meno per l’ente introdurre le nuove procedure telematiche o tali procedure erano state direttamente affiancate a quelle tradizionali di gestione degli acquisti;

- Per quali tipologie di acquisti si erano preferite le procedure telematiche rispetto a quelle tradizionali e soprattutto con quali risultati;

- Come si era modellata l’organizzazione in relazione a queste nuove attività, in particolare: se era stato adottato un regolamento ad hoc o si era semplicemente rimandato alla normativa nazionale o comunitaria in materia;se l’introduzione di tali procedure aveva avuto influenze sull’organizzazione interna o meno,che tipo di piattaforma tecnologica era stata utilizzata, se costruita ad hoc dall’ente o ricorrendo alla piattaforma di altre strutture, come Consip e centrali di acquisto locali; se era stato affrontato il problema della formazione del personale sia a livello dirigenziale, sia a livelli più operativi;

- Come e se l’Ente si era interfacciato con altre strutture presenti sul territorio, in particolar modo con Consip.

d) VALUTAZIONE

In questa quarta parte della griglia si è voluto fare una prima analisi sulle gare telematiche e approfondire con le amministrazioni che avevano adottato tali procedure telematiche i punti da , ovvero cercare di capire:

- Quali vantaggi e quali svantaggi sono stati riscontrati dalle amministrazioni nell’utilizzo delle gare telematiche al posto delle tradizionali procedure;

- Che tipo di problematiche si sono dovute affrontare;

- Se e che tipo di monitoraggio sui risultati è stato effettuato dalle amministrazioni, quali indicatori sono stati individuati e che metodologia è stata seguita.

e) SEZIONE FINALE

Questa quinta sezione era dedicata alle amministrazioni che non avevano fatto ricorso alle procedure telematiche. L’obiettivo dell’indagine era, in primis, quello di approfondire le motivazioni che avevano fatto sì che non venisse portata avanti alcun tipo di sperimentazione, in particolare se era stato ritenuto troppo difficoltoso per problemi legati, ad esempio, alla formazione del personale, piuttosto che per problemi legati all’organizzazione interna; secondariamente, capire se tale decisione era stata temporanea o definitiva, ovvero se vi fosse comunque nell’amministrazione l’intenzione di intraprendere attività legate all’introduzione di procedure innovative per la gestione degli acquisti.

I risultati di questa analisi sono descritti nei paragrafi seguenti che ripercorrono le sezioni in cui si struttura la griglia di analisi appena descritta, e riportata in allegato, e permettono di confrontare in modo sinottico le risposte fornite dalle amministrazioni agli spunti di riflessione forniti nella griglia stessa.

69

Infine nell’ultimo paragrafo si individuano le traiettorie di sviluppo delle amministrazioni AMMINISTRAZIONI CHE HANNO PARTECIPATO AL LABORATORIO

AMMINISTRAZIONI GARE

TELEMATICHE ANNO DI AVVIO GARE 2005

PERCENTUALE VALORE ACQUISTI CON GARE

TELEMATICHE RISPETTO AL VALORE

COMPLESSIVO DEGLI ACQUISTI

DELL’AMMINISTRAZIONE

1 A.C.I. SI Dicembre 2003 7 30%

2 Agenzia delle Entrate SI 2002 1 55%

3 Comune di Asti NO - - -

4 Comune di Elmas NO - - -

5 Comune di Rimini SI 2002 10 10%

6 Comune di Udine

SI Novembre 2005 3 -

7 C.S.I. Piemonte SI 2002/2003 32

8 Provincia di Lodi

SI 2005 6 90%

(aggregazione acquistiamministrazioni, Provincia come

capofila)

9 Provincia di Treviso

SI Agosto 2004 27

(nelle forme dell’asta on line,

del cottimo fiduciario e

richiesta d’offerta)

-

10 Regione Lazio*

SI 2001 4 -

11 Regione Marche NO - - -

12 Regione Toscana SI Fine 2003 - -

13 Regione Umbria NO* - - -

70

71

14 Università Napoli NO - - -

15 Università Roma 3 NO - - -

16 Università di Siena NO - - -

17 Università di Torino SI* 2004

(due gare, di cui una sola

aggiudicata, l’altra non aggiudicata perché i prodotti presentati non

erano conformi alle specifiche tecniche minime previste dal capitolato speciale)

- (una sola gara aggiudicata)

72

AMMINISTRAZIONI CHE NON HANNO ANCORA ADOTTATO LE PROCEDURE TELEMATICHE

P.A. PERCHE’ NO? CHI HA

DECISO?

PROSPETTIVE DI UTILIZZO

DELLE GARE TELEMATICHE

ATTIVITA’ AVVIATE IN

MERITO

PROBLEMI PER

L’AVVIAMENTO

Comune di Asti

Interesse a sperimentare e utilizzare sistemi telematici, per ora avviato solo l’utilizzo del Market Place.

Nessuna decisione specifica, si sta studiando la possibilità di ricorrere a queste procedure

Interessati ai vantaggi in termini di:

- Snellezza procedure;

- economicità;

- adeguamento alle nuove tecnologie

Partecipazione personale ai laboratori/convegni sul tema

-

Comune di Elmas

In fase di studio rapporto costi (HR e finanze da impiegare)/benefici dato il numero e il volume di gare espletate annualmente

Nessuna decisione definitiva

Problema: NON esiste un ufficio gare centralizzato

interessanti per i vantaggi offerti in termini di

- celerità procedure;

- ribassi di costi

Partecipazione personale ai laboratori/convegni sul tema

-

Regione Marche

Mercato elettronico per le aziende sanitarie (ASL-ASUR)

Implementata una piattaforma di market place Avviato il sistema con la pubblicazione del primo bando di abilitazione per “Antisettici e Disinfettanti”

In corso le attività di abilitazione per i primi due fornitori

Si sta predisponendo il regolamento

Giunta Regionale

Si, dopo aver valutato i risultati del mercato elettronico

- Problemi organizzativi e di deleghe di responsabilità

Resistenze da parte dei fornitori locali

Problemi tecnologici per gestione documenti informatici, firma digitale e protocollo informatico

73

interno specifico, in basato sul DPR n. 101/02

Regione Umbria

Gennaio 2006: Previsto inizio fase sperimentazione

Università Napoli

In studio la disciplina giuridica e l’adeguamento della stessa al precedente sistema di espletamento di gare

Gare telematiche: sistema aggiuntivo e non sostitutivo del tradizionale. Necessario quindi un adeguamento della normativa prima

Intenzione di sperimentare la procedura e verificare se possibile ridurre:

- costi procedurali;

- tempi di attuazione

Studio di fattibilità in corso

Studio di fattibilità in corso

Università Roma 3

In studio un’eventuale sperimentazione

No decisione presa a priori

Si sta studiando la possibilità di adeguarsi a tale sviluppo tecnologico delle procedure di acquisto.

Prospettiva di ottenere risparmi di spesa

Contatti informali con fornitori specializzati nel settore e con CONSIP

Studio appena iniziato

Università di Siena

Ragioni organizzative delle amministrazioni universitarie (estremo frazionamento dei centri con autonomia decisionale e finanziaria)

No decisione “scientifica”, ritardo organizzativo. Necessario adeguamento a nuovi sistemi di acquisto:

- risparmi gestionali;

- arricchimento professionale addetti ai lavori.

Appena si sarà dotata di competenze e tecnologia sufficiente

Studiati i processi di acquisto dei singoli centri

Esperiti tentativi di aggregazione della domanda

In fase di sviluppo a medio termine

Necessaria formazione mirata del personale

74

4.1 Le amministrazioni e la fase di innesco

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

A.C.I. DPR n. 101/2002 Direttore Servizio patrimonio e approvvigionamenti

Decisione dei Tecnici basata su verifica di fattibilità tecnico-organizzativa

2002: analisi normativa, contattati fornitori di servizi di e-procurement e acquisite relative offerte tecniche

2003: definite specifiche tecniche e bando per acquisizione del servizio

Analisi costi/benefici

Agenzia delle

Entrate

2002: analisi DPR n. 101/2002, valutazione potenzialità, avviata sperimentazione con piattaforma telematica CONSIP. Sperimentazione positiva, strutturato programma biennale di acquisizione di b/s con procedure telematiche

Dirigente Ufficio Acquisti (personale dell’ente che aveva già operato su tali piattaforme nel settore privato)

Decisione della parte “tecnica” a seguito di adeguato studio di fattibilità

2002-2005:

Studio fattibilità procedura on line

Redazione documentazione

Formazione fornitori (funzionario + CONSIP)

Adempimenti di rito (redazione documenti…)

NO

Comune di Rimini

Giornali Responsabile del Settore provocato dal Responsabile Acquisti

Politici hanno condiviso solo risultati ottenuti

2001-2002: indagine di mercato effettuate dal responsabile Acquisti;

2002: sostegno responsabile Servizio

Gara per la piattaforma

SI, per verificare legittimità e risultati conseguiti.

Risultati: risparmio tempo e denaro

Comune di Udine

2003: 3 uffici amministrativi del

Decisione portata avanti

Progetto di 2003: analisi esperienze nazionali.

SI, completato nel 2003

75

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

comune hanno affrontato a livello teorico congiuntamente aspetti organizzativi, informatici e organizzativi per l’introduzione delle procedure telematiche.

Creazione di una struttura unica che gestisse gli acquisti (Servizio Acquisti).

Esigenza di ridurre i tempi del processo di acquisto e contenere le relative spese.

dai tre uffici amministrativi coinvolti (Servizio Acquisti, Servizio Sistemi Informativi e Telematici, Unità Operativa Procedure di Gara)

innovazione

tradotto in

obiettivi

gestionali PEG:

2004 Mercato elettronico;

2005 gare telematiche

2005:

- Giugno: delibera giunta comunale di approvazione della sperimentazione operativa;

- Settembre: noleggio della piattaforma applicativa per le gare telematiche Negotia PA di Pleiade;

- Ottobre/Dicembre: 4 gare telematiche;

- Dicembre: elaborazione regolamento comunale di recepimento del DPR n. 101/2002

C.S.I. Piemonte

Alcuni comuni piemontesi avevano manifestato la volontà di implementare soluzioni di acquisti on line.

Regione Piemonte, nell’ambito delle iniziative di razionalizzazione della spesa, ha promosso il sistema Acquisti.Sistemapiemonte come soluzione di e-procurement in grado di offrire ai diversi Enti della PA piemontese servizi per la

Decisione concertata con la Regione Piemonte ed avviata in una prima fase dalla Direzione Generale;

Sviluppata ed implementata da più Direzioni della struttura

Direzione Generale a seguito di analisi di fattibilità

CSI Piemonte:

Promosso ricorso all’e-procurement tra gli EL;

Adottato tali procedure per i propri acquisti

Individuazione mercato di riferimento, opportunità per il sistema, benefici potenziali, modello di business e servizi offerti

76

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

gestione di procedure di approvvigionamento tramite la rete internet.

Provincia di Lodi

Fine 2004

Prima utilizzate convenzioni CONSIP e mercato elettronico.

Da diversi anni: bandi e capitolati informatizzati

Servizio Economato

Proposta “tecnica”, parte politica sensibilizzata e consenziente

La decisione adottata dalla Giunta Provinciale con apposita deliberazione con cui si dava mandato all’Economo Provinciale di avviare la sperimentazione delle aste telematiche;

allo stesso tempo la Giunta deliberava la sottoscrizione da parte dell’Economo Provinciale per conto dell’Ente di un protocollo d’intesa con le Province di Brescia, Torino e Reggio Calabria attraverso il quale noleggiare una piattaforma informatica per l’avvio della sperimentazione ed al contempo realizzare un progetto di e-procurement per l’approvvigionamento telematico di beni e servizi.

Inoltre la Giunta

Nell’arco di pochi mesi dopo una breve fase di “prova” (due gare cancelleria e acquisto di Autoveicoli) si è passati alla sperimentazione vera e propria con gare espletate (carta e somministrazione di lavoro temporaneo) anche per conto di alcuni Comuni.

NO, solo breve sperimentazione prova

77

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

Provinciale sempre su proposta dell’Economato ha sottoscritto assieme ad altri 13 Comuni della Provincia un protocollo d’intesa per la centralizzazione in Provincia di alcune gare attraverso l’utilizzo delle procedure telematiche.

Provincia di Treviso

Partecipazione del Dirigente del Settore Patrimonio e Provveditorato ad un incontro organizzato da IlSole24Ore

Ufficio Provveditorato.

Tentativo di rendere partecipi anche altri Settori dell’Ente, ma con scarsi risultati, salvo il Settore Servizi Informatici.

Ufficio Provveditorato. L’Amministrazione ha cmq manifestato interesse e soddisfazione verso tale sistema alla luce dei primi risultati ottenuti.

Novembre 2003: progetto elaborato dall’Ufficio Provveditorato approvato dalla Giunta Provinciale.

Maggio 2004: aggiudicazione del servizio di gestione telematica degli acquisti dall’RTI tra Pleiade S.r.l. e Datamanagement S.p.a.

Agosto 2004: pubblicato il Bando di abilitazione per la partecipazione alle gare on line (bando sempre aperto).

Dicembre 2004: prima gara telematica.

Studio delle esperienze di altre PA; visita Provincia di Mantova; fitta rete di rapporti telefonici con PA avviate sulla strada dell’innovazione.

Regione Lazio

In un’ottica di razionalizzazione degli acquisti e contenimento della spesa sanitaria la Regione ha

La Regione Lazio, attraverso l’Area Economico Sanitaria della

L’Area Economico Sanitaria della Direzione Bilancio e Tributi dell’Assessorato

Gruppo di lavoro composto da referenti della Regione, Consulenti esterni, Consip.

Legge Regionale 3

Studio per comprendere i fabbisogni e per redigere nel dettaglio le specifiche

78

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

previsto l’ attuazione di processi di centralizzazione delle gare con l’adozione di tecnologie innovative

Direzione Bilancio e Tributi dell’Assessorato Bilancio, Programmazione e Risorse Comunitarie, dal 2002 ha attuato gare regionali al fine di creare una domanda aggregata che tenesse conto dei fabbisogni complessivi delle Aziende Sanitarie

Bilancio, Programmazione e Risorse Comunitarie, di concerto con consulenti esterni e referenti delle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere locali

agosto 2001, n. 16 Art. 6 “Iniziative di razionalizzazione degli acquisti”

Co. 1: La Regione attua forme di centralizzazione degli acquisti da parte delle Aziende, (…), anche mediante la promozione dello sviluppo e dell’utilizzo di strumenti tecnologici innovativi.”

Co. 5: “La Regione favorisce altresì la semplificazione delle procedure di acquisto delle Aziende, mediante la promozione dell’utilizzo di listini ed aste elettroniche e ne supporta e facilita l’ampliamento (…)”.

9 ottobre 2001: stipulazione un protocollo d’intesa tra Regione Lazio e le Aziende Sanitarie locali

12 ottobre 2001: Gruppo di lavoro specifico per le Procedure Telematiche d’Acquisto. Realizzata una piattaforma tecnologica locale, denominata Sanigest che garantisce l’accesso pubblico alle informazioni e consente di disporre di una piattaforma di e-procurement.

tecnico-funzionali della piattaforma da implementare.

A seguito delle indicazioni della Regione e dei componenti del Gruppo di lavoro si è proceduto a progettare, sviluppare ed implementare la piattaforma tecnologica.

L’analisi ha evidenziato l’esigenza di sviluppare una piattaforma proprietaria della Regione studiata ad hoc per rispondere alle esigenze specifiche dell’Amministrazione, in particolar modo del settore sanitario

Regione Delibera Giunta Premesse La struttura ha 2001:approvato il NO

79

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

Toscana Regionale n. 152/2001: definisce, nell’ambito del Programma di governo regionale “Un patto per la Toscana” gli adempimenti organizzativi per l’attuazione del progetto speciale “Una Toscana più efficiente e meno burocratica” prevedendo uno specifico intervento denominato “Sistema telematico per l’acquisizione di beni e servizi e-procurement”.

L.R. n. 12/2001 che regolamenta l’attività contrattuale della Regione Toscana ha previsto in un apposito articolo la successiva adozione, da parte della Giunta Regionale, di un apposito Regolamento per la disciplina delle procedure telematiche di acquisto di beni e servizi.

individuate dalla Giunta Regionale. Progetto ha coinvolto il Settore Contratti della Direzione Generale di Bilancio e Finanze e l’Area Ingegneria dei Sistemi Informativi e della Comunicazione della Direzione Generale dell’Organizzazione e dei Sistemi Informativi

sviluppato il programma “politico”

progetto nell’ambito più generale del programma di governo regionale “Un patto per la Toscana” e la L.R. n. 12/2001;

2002: gruppo di lavoro al termine della cui attività (fine 2002) presenta la proposta di “Regolamento per lo svolgimento delle procedure telematiche di acquisto di beni e servizi”;

2003/2004: sperimentazioni e si affrontano le problematiche per definire le procedure da portare avanti nell’ambito della massima collaborazione fra Enti;

2004: emanata Legge sulla “Promozione dell’amministrazione elettronica e della società dell’informazione e della conoscenza”;

Regione Toscana partecipa al Gruppo di lavoro promosso da CONSIP con gli Enti territoriali Matura la decisione di non procedere alla realizzazione di un nuovo mercato elettronico e di impegnarsi prioritariamente sulle gare telematiche;

Estate 2005: indizione

80

P.A. COME E

QUANDO SI E’ DECISO?

ELEMENTO SENSIBILE

ORGANIZZA-ZIONE

RAPPORTO TRA POLITICI E

TECNICI

PROCESSO PER ADOZIONE

PROCEDURE TELEMATICHE

STUDIO FATTIBILITA’

gara per “all’individuazione di un Gestore della procedura telematica di acquisto sia per la Regione Toscana e rivolta sia alla stessa Amministrazione che agli Enti toscani che vorranno aderire.

Regione Umbria*

Quotidiani, esempio Comune di Pisa

Decisione condivisa dalla struttura acquisti

Decisione dei “tecnici”

Realizzazione del primo dimostratore, del secondo dimostratore, realizzazione piattaforma definitiva

NO

Università di Torino

2002: gruppo di lavoro con Funzionari dell’Amministrazione centrale e dei Centri di Gestione Autonoma per effettuare indagini interne di mercato, standardizzare i prodotti, effettuare previsioni di spesa, confrontarsi con altri atenei, sperimentare l’e-procurement. Prodotto documento: “Relazione sui volumi di spesa per l’acquisto di b/s – Esercizio 2002”

Decisione del CdA che ha incaricato un gruppo di lavoro di approfondire i temi oggetto della relazione. Fine 2003 sciolto tale gruppo, il lavoro viene portato avanti dall’Area Patrimonio con la Divisione Sistemi Informativi che avviano la sperimentazione

Dirigente Area Patrimonio ha incaricato CSI-Piemonte di svolgere la funzione di gestore del sistema

Marzo 2004: Decreto Dirigenziale approva la sperimentazione ed il bando di abilitazione fornitori.

Incarico alla struttura Staff Progettazione e Sviluppo dal Dirigente dell’Area Patrimonio per la parte amministrativa, coinvolgimento Divisione Sistemi Informativi per la redazione del capitolato tecnico

Il gruppo di lavoro aveva avviato uno studio di fattibilità interrotto per problemi organizzativi

4.2 Le amministrazioni e la fase dell’operatività

P.A.

PERIODO SPERIME

N-

TAZIONE

INIZIO FASE OPERATIVA

PRODOTTI REGOLAMENTO

SPECIFICO

MODIFICHE STRUTTURA

ENTE PIATTAFORMA

A.C.I. 2004: progressivo ampliamento funzionalità utilizzate;

addestramento personale;

migliorati aspetti disciplinari del sistema (bandi, ecc…)

Sperimentazione “operativa”: fase test del sistema di 3 mesi x sviluppare portale dei servizi

Apparecchiature, modulistica, software, beni particolari

NO, solo integrato il regolamento in vigore col bando di abilitazione per le gare telematiche

NO, solo interventi di formazione specifica e addestramento tecnico sulla piattaforma

Acquisita e personalizzata piattaforma di provider scelto con gara

Agenzia delle

Entrate

SI 1 anno Servizi assicurativi, di facchinaggio, di pulizie, di noleggio autovetture, stampa, sicurezza sui luoghi di lavoro; Beni strumentali, cancelleria, complementi di arredo etc.

NO NO Piattaforma delMEF

Comune di Rimini

1 anno di sperimentazione con utilizzo di piattaforma Ancitel

Sperimentazione corrispondente a prima fase operativa durata 1 anno

Varie, nessun servizio

NO, nel 2003 citato il DPR n. 101/2002 nel regolamento dei contratti del comune

NO, corsi di formazione appositi per i responsabili degli acquisti del Servizio Economato

Gara per selezionare fornitore piattaforma in modalità ASP

P.A.

PERIODO SPERIME

N-

TAZIONE

INIZIO FASE OPERATIVA

PRODOTTI REGOLAMENTO

SPECIFICO

MODIFICHE STRUTTURA

ENTE PIATTAFORMA

Comune di Udine

- - - - - -

C.S.I. Piemonte

2002-2003: Alcuni Enti hanno sperimentato con alcune gare telematiche le opportunità offerte dal sistema in termini di risparmi economici e di snellimento dell’iter degli acquisti

A seconda degli Enti.

Attraverso la definizione e la standardizzazione dei processi e della documentazione di gara, la formazione dei fornitori, la personalizzazione della piattaforma.

Attrezzatura informatica, arredi, mobili, mappe catastali , SW e apparecchiature informatiche, carta, fotocopiatrici, materiale audio-video,materiale pulizia

Il regolamento disciplina le procedure telematiche

All’interno della Direzione Approvvigionamenti, è stato creato il settore e-procurement e gare che gestisce sia le gare del C.S.I. Piemonte che quelle degli Enti

Oracle Exchange

Provincia di Lodi

Metà 2005 con attivazione protocolli d’intesa e un progetto-obiettivo assegnato al Servizio Economato

Sperimentazione terminata il 31 dicembre 2005

autovetture, servizio di pulizie, somministrazione del lavoro temporaneo, carta-cancelleria, materiale informatico, arredi scolastici

NO, integrato il regolamento esistente con la normativa vigente

NO, si prevede un potenziamento dell’organico dell’Ufficio Economato

Piattaforma gestita e fornidalla ditta IPT Itradeplace S.p.a.

Provincia di

Treviso

Non c’è stato periodo di sperimentazione

Piattaforma telematica utilizzata da subito in modo operativo per

Materiali informatici, arredi, cancelleria, attrezzature

Nessun regolamento specifico

Nessuna modifica all’organizzazione

Gestore esterno individuato mediante asta pubblica. Accesso alla

P.A.

PERIODO SPERIME

N-

TAZIONE

INIZIO FASE OPERATIVA

PRODOTTI REGOLAMENTO

SPECIFICO

MODIFICHE STRUTTURA

ENTE PIATTAFORMA

dare pubblicità al sistema di acquisti on line

fotografiche procedura avviene solo tramite un client https

Regione Lazio

Si. - Prodotti farmaceutici: categoria disinfettanti.

No.

Il quadro normativo a cui si è fatto riferimento è il seguente:

- Legge 23

dicembre 1994,

n. 724;

- Legge regionale 3 agosto 2001, n. 16 - artt. 6, 7;

- Legge 16 Novembre 2001, n. 5;

- Legge 27 dicembre 2002, n. 289;

- DPR 4 aprile 2002, n. 101.

Sono state impiegate specifiche professionalità per dare attuazione al progetto.

Implementata una piattaforma ad hoc proprietaria della Regione Lazio Sistema Sanigest PTA Procedure Telematiche d’acquisto.

P.A.

PERIODO SPERIME

N-

TAZIONE

INIZIO FASE OPERATIVA

PRODOTTI REGOLAMENTO

SPECIFICO

MODIFICHE STRUTTURA

ENTE PIATTAFORMA

Regione Toscana

Due/tre trattative sperimentali per un importo complessivo di oltre 200.000 € + IVA

Appena pronta la piattaforma

dispositivi informatici e tecnologici

SI. Il Regolamento regionale prevede l’abilitazione delle imprese per ogni singola gara e la procedura inizia con la pubblicazione di un bando di gara funzionale alla effettiva esigenza di fornitura/servizio che si è manifestata, differenziandosi dal D.P.R. 101/2002 che considera l’abilitazione per più eventi di acquisto successivi.

NO, necessaria adeguata formazione

Propria piattaforma

Regione Umbria*

Dal gennaio 2006

Fase operativa dopo 6 mesi di sperimentazione

Beni, servizi e lavori

In corso di modifica la legge regionale in materia contrattuale

Analisi in corso dell’impatto delle nuove procedure

S.A.P., modulo S.R.M.

Università di

Torino

Anno 2004: 1 gara telematica per la fornitura di 15 PC portatili con criterio del max ribasso sul prezzo a

Previsto nel 2006

PC portatili In corso di elaborazione un regolamento specifico. Nella sperimentazione il riferimento normativo era il DPR 101/2002

No, la sperimentazione è stata gestita dall’Ufficio Staff Progettazione e Sviluppo col supporto tecnico della Divisione

Piattaforma CSIPiemonte, in modalità ASP

P.A.

PERIODO SPERIME

N-

TAZIONE

INIZIO FASE OPERATIVA

PRODOTTI REGOLAMENTO

SPECIFICO

MODIFICHE STRUTTURA

ENTE PIATTAFORMA

rilancio dinamico.

In contemporanea attivato il Market Place

Sistemi Informativi

1.1.1.1

4.3 Le amministrazioni e la fase di valutazione

P.A. VANTAGGI

RISCONTRATI SVANTAGGI

RISCONTRATI PROBLEMATICHE

AFFRONTATE MONITORAGGIO

PROCESSO DI VALUTAZIONE

A.C.I. Trasparenza processo

Facilità gestione comunicazioni con fornitori

Repository centralizzato albo fornitori

Contrazione prezzi d’acquisto

- Affezione alle procedure tradizionali

Promozione procedura presso altre strutture

Diffidenza operatori tradizionali

Monitoraggio strutturato solo su fattori economici

NO

Agenzia delle

Entrate

Risparmi in termini di HR ed economiche

Maggiore trasparenza

- Pochi fornitori disponibili

Diffidenza operatori tradizionali

Poca sensibilità all’innovazione tecnologica

NO NO, valutazione empirica esito sperimentazione

Comune di Rimini

Risparmi economici (50%)

Risparmi tempo

Soprattutto per i servizi che andrebbero valutati con l’offerta economicamente + vantaggiosa è difficile definire i criteri

In fase di studio un sistema per garantire maggiore flessibilità allo strumento;

Familiarizzazione dei fornitori

Semplice registrazione di alcuni indicatori numerici (base d’asta complessiva, valore offerte vincenti, numero fornitori registrati…)

SI, obiettivo: monitorisparmio ottenuto a parità di qualità offerta

Comune di Udine

- - - - -

C.S.I. Piemonte

Snellimento complessivo procedure;

Risparmi economici

- Formazione personale;

Formazione fornitori;

Analisi procedure d’acquisto in essere per l’adattamento/integrazione alle procedure telematiche

Cfr. allegato Cfr. allegato

Provincia di Lodi

Risparmio tempi nella preparazione e nello svolgimento della procedura

Risparmi economici

Problemi tecnici:

Garanzia livello di sicurezza in gare a più buste

Impossibilità di

Tecniche

Rispetto tempi (far coincidere i tempi della Direttiva CE con i tempi tecnici: abilitazione

SI, per valutare fattibilità procedimenti e reali vantaggi conseguibili.

-

P.A. VANTAGGI

RISCONTRATI SVANTAGGI

RISCONTRATI PROBLEMATICHE

AFFRONTATE MONITORAGGIO

PROCESSO DI VALUTAZIONE

Maggiore trasparenza procedimento

Minor rischio di contenzioso

svolgere l’intera procedura on-line (offerta economicamente più vantaggiosa)

Poca diffusione firma digitale

fornitore e gestione gara) Sconti ottenuti superiori in media del 10% maggiori a quelli tradizionali

Provincia di Treviso

Risparmio di tempi e costi per semplificazione delle operazioni di gara;

Riduzione costi di acquisto (modalità di aggiudicazione e maggiore competizione);

Diminuzione tempi di contrattazione per materializzazione documentazione di gara e scambio elettronico dei documenti;

Ampio numero di fornitori rispondenti agli standard di efficienza e affidabilità richiesti;

Alto numero di fornitori certificati e maggiore offerta di beni e servizi.

Studio normativa di riferimento; elaborazione progetto di gare on line e stesura documenti di gara;

difficile coinvolgimento di altri settori dell’Ente.

Costante monitoraggio funzionalità e utilità del sistema.

Continuo aggiornamento database gare effettuate per effettuare analisi statistiche su percentuali di ribasso, numero fornitori iscritti, numero fornitori partecipanti alle gare.

Le difficoltà segnalate dai fornitori sono il presupposto per perfezionare l’impianto telematico e per elaborare il successivo bando di abilitazione.

Analisi costante dei risultati raggiunti, soprattutto in termini di risparmio di denaro pubblico e tempi.

Il 90% degli acquisti avviene con il sistema di acquisti on line.

Dal 2006 utilizzo della piattaforma anche per acquisti sopra soglia.

Tentativo di contattare gli EL e le PA del territorio provinciale per indurli a convenzionarsi con la piattaforma telematica per utilizzare congiuntamente la procedura informatica.

Soddisfazione

Regione Lazio

Maggiore celerità e semplificazione nell’approvvigionamento;

Riduzione dei tempi d’acquisto;

Massima trasparenza e parità di trattamento;

Riduzione dei costi d’ingresso;

Difficoltà solo durante la fase di Abilitazione al Bando per quanto concerne il primo approccio della piattaforma da parte dei fornitori.

Diffidenza iniziale da parte delle grandi multinazionali del settore farmaceutico nell’utilizzo dei dispositivi di firma digitale

2006: Prevista una fase di monitoraggio e valutazione dei risultati conseguiti attraverso l’impiego di alcuni indicatori di efficienza.

2006: una fase di monitoraggio e valutazione dei risultati conseguiti attraverso l’impiego di alcuni indicatori di efficienza.

P.A. VANTAGGI

RISCONTRATI SVANTAGGI

RISCONTRATI PROBLEMATICHE

AFFRONTATE MONITORAGGIO

PROCESSO DI VALUTAZIONE

Piattaforma di proprietà della Regione Lazio messa a disposizione delle singole Aziende Sanitarie;

Azione informativa e formativa verso le Aziende Sanitarie da parte della Regione;

Minimo impatto organizzativo.

Regione Toscana

- - - - -

Regione Umbria*

Miglioramento prezzo

Programmazione più precisa, attendibile e puntuale delle priorità

- Di carattere giuridico In programma No, pnon ancora operativa

Università di

Torino

Riduzione tempi

Maggiori vincoli di pianificazione

Necessità di formulare capitolati tecnici dettagliati nella parte relativa alle caratteristiche minime dei prodotti richiesti;

necessaria puntuale verifica dei prodotti offerti dalle imprese in una fase anteriore alla gare vera e propria

Legate all’applicazione dei termini temporali previsti dal DPR n. 101/02

Non ancora, troppo breve la sperimentazione

NO

P.A. VANTAGGI

RISCONTRATI SVANTAGGI

RISCONTRATI PROBLEMATICHE

AFFRONTATE MONITORAGGIO

PROCESSO DI VALUTAZIONE

4.5 Le traiettorie di sviluppo

Alla luce di quanto emerso dall’analisi delle griglie e dal confronto tra le amministrazioni partecipanti agli incontri del laboratorio è stato possibile individuare le caratteristiche principali che, da un lato, frenano le amministrazioni nel decidere di introdurre i sistemi telematici nella gestione delle procedure di acquisto, e che dal lato opposto, incentivano le stesse a ricorrere a tali strumenti. Può essere utile iniziare a considerare gli aspetti maggiormente problematici anche in considerazione del fatto che, vista l’ancora limitata diffusione dello strumento, possa essere utile cercare di individuare le motivazioni che spingono molte amministrazioni a non avviare neppure una fase di sperimentazione. Le amministrazioni intervistate hanno infatti sottolineato come:

- La normativa di riferimento sia difficile da seguire alla lettera e spesso l’amministrazione non ha né l’esperienza, né le competenze al proprio interno per definire, sempre nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria in materia, un regolamento ad hoc definito sulla base delle specifiche esigenze dell’ente;

- Esistano talvolta delle difficoltà nell’esatta definizione delle specifiche tecniche e dei parametri sulla base dei quali valutare le offerte in modo tale da gestire l’intera procedura on line. Non sempre il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è ritenuto sufficiente per le amministrazioni nella scelta del fornitore. La necessità di dover individuare dei parametri assolutamente quantificabili rende lo strumento delle gare telematiche poco flessibile. Per rispondere a tale problematica, alcune amministrazioni hanno adottato il sistema di affiancare una valutazione “off line” degli aspetti qualitativi, ma questo aspetto se da un lato permette di ottenere una certa flessibilità nello strumento, dall’altro non risponde all’esigenza di gestire totalmente la procedura telematicamente;

- Nelle amministrazioni ci si debba scontrare spesso con grosse resistenze interne, dovute principalmente alla generale diffidenza verso tale strumento innovativo ed alla difficoltà di strutturare spesso le adeguate deleghe;

- Allo stesso modo esse si debbano scontrare con altrettante resistenze esterne, ovvero dal lato dei fornitori. Soprattutto in alcune realtà, non sempre corrispondenti a contesti caratterizzati da piccole imprese che spesso sono proprio le prime che, pur di conservare la propria quota di mercato, sono incentivate a percorrere il percorso dell’innovazione, si riscontra una generale diffidenza verso il sistema; peraltro non aiuta l’ancor poca diffusione della firma digitale, strumento essenziale per gestire la procedura totalmente on line;

- Strettamente legata a quest’ultimo aspetto sia possibile riscontrare alcuni problemi legati alla gestione della segretezza dei dati; lo strumento telematico, non ultimo anche per la generale diffidenza verso un sistema poco conosciuto e testato, non riesce a dare l’adeguata garanzia di sicurezza, sia dal lato dei fornitori, sia da quello delle amministrazioni, che invece si attribuisce alle procedure tradizionali;

- Ci siano spesso delle difficoltà a valutare gli standard dei prodotti e di conseguenza capire esattamente se i prodotti offerti dalle imprese partecipanti alla gara siano esattamente corrispondenti alle richieste dell’amministrazione;

- Si lamenti come spesso all’interno dell’ente manchino le competenze necessarie per affrontare adeguatamente ed ottimizzare la gestione di dette innovazioni; la scelta di ricorrere alle procedure telematiche comporterebbe un investimento in formazione del personale, in quanto è raro che le amministrazioni al proprio interno abbiano figure professionalmente preparate a gestire autonomamente l’intero processo.

Accanto a tali motivi di resistenza da parte delle amministrazioni sono comunque attribuiti alle procedure telematiche molti aspetti positivi, tali da spingere comunque le

amministrazioni a sperimentare, in una prima fase, e poi ad utilizzare accanto alle procedure tradizionali questi sistemi innovativi di gestione degli acquisti. In

particolare si riscontra come: - Siano ottenibili importanti economie di spesa. Grazie alle gare on line, le

amministrazioni riescono ad ottenere dei prezzi maggiormente convenienti rispetto a quanto consentito dalle procedure tradizionali. Grazie all’aggregazione della domanda, ove le amministrazioni abbiano deciso di fare riferimento ad una centrale d’acquisto locale ovvero di unirsi per affrontare meglio tale processo, ed alle tecniche di gara a rilancio dinamico spesso utilizzate dalle amministrazioni, in cui si genera effettivamente concorrenza tra i fornitori;

- Siano consentiti notevoli risparmi in termini di tempo impiegato, da un lato grazie al fatto che le stesse direttive comunitarie consentano di ridurre i tempi tecnici delle procedure qualora l’amministrazione decida di ricorrere alle procedure telematiche sia per quanto riguarda la pubblicità dei documenti e delle informazioni di gara, sia per quanto riguarda la gestione della gara vera e propria, dall’altro il solo fatto di gestire l’intera procedura on line permette di velocizzare molto le procedure;

- Le amministrazioni che abbiano sperimentato le procedure telematiche abbiano riscontrato una maggiore garanzia di trasparenza del processo rispetto alle procedure tradizionali;

- Consenta di strutturare più facilmente un dialogo con i fornitori, le comunicazioni risultano essere più semplici da gestire rispetto a quanto consentito dalle procedure tradizionali, non ultimo legatola fatto di poter beneficiare della “riduzione” dello spazio in quanto le comunicazioni di gara si effettuano totalmente su supporto informatico;

- Consenta di ottimizzare la gestione delle risorse umane impiegate, in quanto si coinvolgono molti meno soggetti rispetto alle procedure tradizionali ed, essendo più rapide le procedure, anche per un periodo di tempo inferiore;

- Consenta di ottenere un consistente snellimento delle procedure di acquisto che l’amministrazione si trova a dover gestire e di conseguenza una rilevante semplificazione delle procedure di gara, non ultimo dovuto al fatto che l’intero processo gestito on line consenta una “smaterializzazione” dei documenti di gara, sia dal lato dell’amministrazione in quanto capitolato, bando e restanti atti di gara possono essere messi a disposizione totalmente on line, sia dal lato dei fornitori.

Il grafico riportato di seguito illustra schematicamente quali siano i vantaggi che le amministrazioni che hanno partecipato al laboratorio ed hanno fatto ricorso alle procedure telematiche per la gestione del processo d’acquisto individuano nell’affiancare alle procedure tradizionali detti sistemi.

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Il settore degli acquisti pubblici di beni e servizi è investito da questi cambiamenti; infatti, si sta assistendo a tutti i livelli, sia nazionale sia locale, al tentativo di introdurre in modo consistente le procedure telematiche e, ove le singole amministrazioni ritengano troppo oneroso agire autonomamente, delegare la gestione del processo d’acquisto ad una struttura, quale una centrale d’acquisto, a livello nazionale, o meglio a livello locale in quanto maggiormente capace di individuare e capire le esigenze della comunità interessata. Tale iniziativa trova sostegno anche nell’esempio di diverse realtà europee, le quali hanno implementato tale sistema con diverse singolarità a seconda del contesto nel quale venivano inserite.

La stessa normativa comunitaria e nazionale peraltro incentiva le amministrazioni ad adeguarsi a questi sistemi sia nell’ottica di ottimizzare le procedure, sia in termini di ottenere risparmi economici e semplificazione delle procedure.

Dal confronto tra quanto proposto in ambito europeo, le politiche portate avanti ai vari livelli amministrativi e quanto descritto nel corso del laboratorio sono emerse, da un lato, delle criticità sull’attuale organizzazione; dall’altro lato, alcuni spunti che devono essere presi in considerazione per migliorare il sistema. Alla fronte di questi aspetti è opportuno che le pubbliche amministrazioni agiscano in modo da spronare sia le altre pubbliche amministrazioni sia il mercato dei fornitori ad “innovarsi”, a percorrere il progresso tecnologico. E’ necessario sottolineare come le procedure on line abbiano degli indubbi vantaggi rispetto alle procedure tradizionali e l’investimento iniziale per attivarle, sia largamente compensato dai benefici ad esse correlabili. Esse infatti sono strumenti che consentono

- una maggiore trasparenza dei processi; - interessanti benefici anche dal punto di vista economico; - una maggiore apertura dei mercati e di conseguenza una importante garanzia per

una corretta concorrenza tra i fornitori; - riduzione degli oneri da sostenere sia a carico dei fornitori, sia a carico delle

amministrazioni.

L’e-procurement pertanto non deve essere considerato come un’ulteriore spesa, ma come un investimento per le amministrazioni ed i fornitori. Esso, non da ultimo,

consente di creare valore aggiunto per la pubblica amministrazione anche in termini di immagine, è paradossale infatti come spesso in questo campo, pur avendo mutuato esperienze affrontate inizialmente proprie del settore privato, il settore pubblico ora debba agire da traino per l’intero sistema economico.

Così si riuscirebbero a garantire:

- Razionalizzazione della spesa pubblica;

- Rispetto dell’autonomia delle singole realtà;

- Garanzia di qualità dei prodotti e dei servizi.

5. LE ESPERIENZE

Il capitolo che segue traccia un panorama delle esperienze delle amministrazioni in tema di e-procurement e in particolare di gare telematiche.

In ottica di diffusione delle conoscenze e di scambio reciproco delle pratiche e delle nuove metodologie adottate, obiettivo principale del Laboratorio, questo capitolo raccoglie le schede delle amministrazioni partecipanti che hanno contribuito alla realizzazione del presente volume.

L’illustrazione dei meccanismi organizzativi, dei processi di innovazione (innesco, operatività, valutazione) che sono coinvolti in un processo di cambiamento, così come le scelte adottate da ciascuna amministrazione (differente per tipologia di ente, per dimensione e per “mission”), gli strumenti e le risorse impiegate, tracciano un quadro dell’attuale stato dell’e-procurement. Innovazione che avanza sempre più con risultati promettenti, malgrado criticità ancora evidenti e difficoltà legate a struttura in pieno processo di cambiamento.

Le schede presentano e illustrano i percorsi di innovazione delle amministrazioni. Da un’amministrazione centrale come la Presidenza del Consiglio dei Ministri esperta in materia di gare telematiche alla Regione Lazio che attraverso una struttura privata di servizio ha realizzato un sistema di e-procurement per la gestione degli acquisti in Sanità, o alla Regione Toscana, che partita da un’esigenza normativa, sta mettendo a punto un sistema regionale che offra l’opportunità di usufruire di diversi servizi e strumenti sfruttando le differenti modalità innovative di gestione degli acquisti presenti (già da tempo utilizzati e operativi) nel territorio regionale per poi passare a realtà comunali e altri enti.

Come il Comune di Livorno amministrazione tra le più avanzate in materia di gare telematiche con un’esperienza già consolidata o il Comune di Rimini che utilizza una piattaforma digitale privata per la gestione delle gare on line. Altre amministrazioni come il Comune di Torino, all’avanguardia nel panorama e-procurement italiano, descrivono i passi avanti svolti su più fronti negli ultimi anni o il Comune di Udine che, partendo da una riorganizzazione, ha sperimentato dapprima il mercato elettronico e poi le gare telematiche utilizzando la piattaforma Consip o, ancora, il Comune di Firenze per il quale spicca l’esperienza del marketplace interamente costruito all’interno dell’ente.

Il quadro è completato dalla Provincia di Frosinone in una fase di sperimentazione di gare on line e dalla esperienza già avanzata con caratteristiche peculiari e interessanti della Agenzia delle Entrate.5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri

1

A partire dal 2003, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di razionalizzare la spesa e rendere le procedure di approvvigionamento più snelle e più rapide, ha ritenuto opportuno approfondire gli aspetti legati all’ e-procurement, avviando un processo di sperimentazione per mettere a confronto le procedure “tradizionali” d’acquisto con le gare telematiche.

Nell’ambito di tale sperimentazione e dovendo arredare la sede di Galleria Colonna, si è deciso di dar luogo alla fornitura degli arredi tramite l’utilizzo delle gare telematiche2. Si è giunti, quindi, alla pubblicazione di due bandi di abilitazione: “Complementi di arredo” e “Fornitura arredi”. Sulla base di tali bandi di abilitazione sono state espletate ed aggiudicate, con il criterio del prezzo più basso, una gara telematiche per la fornitura di “Divani e poltrone” e, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, cinque gare

1 A cura di Davide Colaccino

2 Si rinvia a D. COLACCINO, E – public procurement, l’esperienza applicativa del Dipartimento per le risorse umane e strumentali della Presidenza del Consiglio dei Ministri in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni. L’esperienza di e-procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005

telematiche per la fornitura di “Arredi direzionali”,“Arredi operativi” e “Sedute per ufficio”. Nell’ambito di alcune di queste gare telematiche, come di seguito specificato,

si è introdotto un parametro ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è tenuto conto nella valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line. E’ da rilevare il carattere di assoluta novità di tale procedura rispetto alle gare telematiche ex D.P.R. n.101/2002 fin qui espletate.

Per l’espletamento di tali gare, la Presidenza del Consiglio ha chiesto al Ministero dell’Economia e delle Finanze l’assistenza della Consip S.p.A. e l’autorizzazione all’utilizzo della sua piattaforma tecnologica a supporto dello svolgimento delle procedure di gara3. Ricevuta l’autorizzazione ad utilizzare il “Sistema informatico per le procedure telematiche d’acquisto”, sono stati definiti i diversi ruoli. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto stazione appaltante, si è impegnata ad accettare le “Regole per l’accesso e l’utilizzo delle gare telematiche”4 e ha assunto, inoltre, ogni responsabilità relativa allo svolgimento delle gare telematiche. La Consip, da parte sua, si è impegnata a garantire il necessario supporto tecnico durante il periodo di espletamento delle procedure. E’ stato, inoltre, individuato, come gestore del sistema, la società aggiudicataria del contratto sui sistemi telematici stipulato con la Consip S.p.A.. E’ stato, infine, precisato che il personale della Consip e del gestore del sistema non sarebbero stato in alcun modo e ad alcun titolo coinvolti nelle procedure e/o decisioni relative allo svolgimento delle gare. Questo a garanzia del fatto che la Presidenza del Consiglio dei Ministri, durante le procedure di gara, avrebbe operato in una posizione di assoluta autonomia rispetto agli altri soggetti direttamente o indirettamente coinvolti. La piattaforma di e-procurement della Consip, tramite il portale www.acquistinretepa.it, ha messo a disposizione le funzionalità ed i servizi necessari per la completa gestione elettronica della gara telematica, in ottemperanza al dettato del D.P.R. n.101/2002. Per l’utilizzo della piattaforma, è stata necessaria la registrazione del responsabile del procedimento, al quale è stato rilasciato un account per accedere all’area virtuale dalla quale gestire l’intero processo di gara. Inoltre, al responsabile del procedimento è stata rilasciato un e-mail per ogni gara, così da poter ricevere ed inviare qualsiasi “comunicazione ufficiale” relativa alla specifica gara.

Passando ad analizzare le singole fasi di gara dell’esperienza effettuata, il primo passo per l’avvio della procedura è stato, in base a quanto previsto all’articolo 9 del D.P.R. n.101/2002, la pubblicazione dei bandi abilitazione. Tali bandi, oltre ad essere stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (G.U.C.E.) e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (G.U.R.I.), sono stati firmati digitalmente e pubblicati sul sito internet della Presidenza del Consiglio dei Ministri5. Nei bandi di abilitazione sono state indicate, oltre alle categorie merceologiche, le quantità massime aggiudicabili nel periodo di validità di ciascun bando. Si è richiesto, inoltre, il possesso di una serie di requisiti, relativi alla capacità giuridica, economica e tecnica che l’impresa doveva possedere per richiedere l’abilitazione al bando. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure

3 La Consip, con decreto ministeriale del 24 febbraio 2004, è stata incaricata di garantire attività di supporto su richiesta delle pubbliche amministrazioni fornendo l’accesso alle funzionalità della piattaforma elettronica di gara tramite il portale www.acquistinretepa.it. 4 Tali regole, pubblicate sul sito www.acquistinretepa.it, contengono le norme generali che disciplinano il funzionamento delle gare telematiche, nonché le condizioni, i termini e le limitazioni di utilizzo del sistema da parte degli utenti del sistema stesso. Disciplinano, altresì, le modalità, i termini e le limitazioni di utilizzo, da parte dei soggetti abilitati, delle risorse e degli strumenti informatici. 5 Sul sito www.palazzochigi.it è stata creata un’apposita sezione dedicata alle gare telematiche e sono stati inseriti i diversi collegamenti al portale www.acquistinretepa.it necessari allo svolgimento delle diverse procedure di gara. Inoltre, sempre sul sito www.palazzochigi.it, sono state pubblicate tutte le informazioni inerenti alle gare, come ad esempio le risposte alle richieste di chiarimento.

tradizionali, è stata la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per poter partecipare alle gare6. Per abilitarsi, le imprese interessate hanno dovuto

richiedere ed ottenere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri l’abilitazione, come previsto dall’art. 9 del D.P.R. n.101/2002. La domanda di abilitazione è consistita in una dichiarazione attestante il possesso dei requisiti previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti tradizionali, è stata la procedura telematica che i fornitori hanno dovuto completare per inoltrare tale domanda all’amministrazione7. Verificata la corrispondenza dei requisiti previsti nel bando di abilitazione con quelli dichiarati dal fornitore, il responsabile del procedimento, coadiuvato dalla commissione all’uopo istituita, ha inviato, tramite e-mail, un apposito provvedimento di abilitazione, firmato digitalmente, indicando la categoria e la classe per le quali il soggetto era stato abilitato. A completamento della richiesta di abilitazione, ai fornitori abilitati è stata attivata un’utenza (user id e password) che gli ha consentito di accedere ad un’area virtuale per partecipare alla gara. Inoltre, gli è stato rilasciato un apposito indirizzo di posta elettronica per le “comunicazioni ufficiali” attinenti alla gara.

La fase successiva è stata quella relativa alla gestione degli avvisi di gara. Gli avvisi di gara e la relativa documentazione sono stati pubblicati con le stesse modalità dei bandi di abilitazione sopra citati. Così come indicato all’articolo 10, comma 1 del Regolamento 101/2002, con ciascun avviso, da una parte, sono stati confermati e richiesti i requisiti individuati nel rispettivo bando di abilitazione e dall’altra, sono stati specificati l’oggetto della fornitura: le specifiche tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo esatto della consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché i criteri di aggiudicazione e le modalità telematiche di apertura delle offerte, ivi compresi gli algoritmi utilizzati dal sistema per l’attribuzione dei punteggi8. Anche in questa sede, come per il bando di abilitazione, relativamente ai requisiti tecnici, sono stati richiesti: a) un personal computer collegato a internet e dotato di browser Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R. n.445/2000. Infine, sono state indicate le modalità secondo cui i fornitori avrebbero dovuto chiedere – se abilitati – di partecipare alla gara, confermando l’intenzione dichiarata nella fase di abilitazione, ovvero – se non ancora abilitati – di essere abilitati tardivamente, per poter partecipare alla gara. Anche in questa ipotesi, le novità sono state, da un lato, la procedura telematica seguita dal fornitore per inoltrare la domanda all’amministrazione9, dall’altro, l’utilizzo della firma digitale.

6 In particolare, sono stati richiesti: a) un personal computer collegato a internet e dotato di browser Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R. n.445/2000. Nel bando, sono stati inoltre indicati i termini e le modalità telematiche per l’invio delle domande di abilitazione da parte dei fornitori. 7 La procedura di abilitazione telematica, da parte dei fornitori, è stata effettuata tramite compilazione,sottoscrizione e sottoposizione al sistema della domanda di abilitazione accessibile dal portale www.acquistinretepa.it . Considerata la novità della procedura, al fine di coadiuvare i fornitori nella compilazione telematica, sullo stesso sito, è stato pubblicato una sorta di manuale delle istruzioni per spiegare la procedura. Sono stati inoltre effettuati dalla Consip corsi di formazione per le ditte interessate. 8 A riguardo ricordiamo che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, lett c) del D.P.R. 101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”. 9 Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.

Come già accennato, nell’ambito di alcuni avvisi di gara si è introdotto un parametro ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è tenuto conto nella

valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line. Si è giunti a tale soluzione per far fronte al problema che si è posto per la fornitura di quegli arredi, per i quali, ai fini dell’aggiudicazione, era indispensabile valutare anche l’estetica dei beni offerti. Come noto, infatti, mentre il sistema automatizzato di negoziazione on line (asta elettronica), è in grado di valutare, in base ad algoritmi predefiniti, i beni e i servizi le cui caratteristiche tecniche possano essere fissate in maniera precisa e ricondotte a formule matematiche, al contrario la valutazione automatizzata non è applicabile a quei beni e servizi le cui specifiche non possano essere trasformati in parametri quantificabili mediante cifre o percentuali (come i parametri estetici) 10.

La soluzione al problema è stata la seguente. La fase di negoziazione on line è stata preceduta dall’attribuzione del punteggio “Giudizio di estetica” secondo le modalità tradizionali. Il valore estetico e il conseguente punteggio attribuito al parametro anzidetto sono stati oggetto del giudizio di un’apposita commissione11. Tale punteggio è stato attribuito in ragione della documentazione presentata dai partecipanti, secondo le modalità indicate in ciascun disciplinare di gara e nell’invito. Terminata questa prima valutazione, ogni concorrente, prima dell’inizio della fase di confronto delle offerte on line, è stato messo a conoscenza del proprio punteggio12. Il punteggio discrezionale attribuito è stato sommato al punteggio economico e al punteggio tecnico tabellare attribuiti dal sistema durante la negoziazione on line.

Il passaggio successivo è stato quello dell’invito. A tutte le imprese che hanno validamente manifestato il loro interesse a partecipare alle gare telematiche, è stato trasmesso, a mezzo di posta elettronica, l’invito a partecipare alle negoziazioni on line. Negli inviti sono state definite tutte le informazioni necessarie per la partecipazione alla negoziazione telematica, comprese le indicazioni relative al giorno e all’ora in cui è stato fissato l’inizio delle operazioni e all’indirizzo dei siti internet presso cui le imprese hanno dovuto collegarsi per accedere alle operazioni di gara. Agli inviti è stato allegato il documento “Istruzioni di gara”, con il quale sono state fornite le istruzioni operative e le informazioni per lo svolgimento della negoziazione on line:

- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della struttura di gara; - lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare riferimento alle attività di competenza dei fornitori; - gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara; - le modalità di chiusura della negoziazione on-line; - le modalità di aggiudicazione provvisoria; - le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.

Negli inviti relativi alle gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici sono stati, inoltre, indicati i termini e le modalità entro cui doveva pervenire, pena l’esclusione dalla successiva fase di negoziazione on line, la documentazione relativa ai prodotti oggetto di

10 Basti pensare agli appalti di servizi e ai lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali. Da ciò si deduce come la procedura telematica di negoziazione ha il suo limite invalicabile nella necessità che la fase di comparazione e valutazione delle offerte sia attuata in via informatizzata. 11 Le valutazioni della commissione sono state inserite in un verbale, sottoscritto digitalmente dal responsabile del procedimento. 12 Ad ogni concorrente, al fine di garantire la massima trasparenza delle procedure di gara, è stato inviato il proprio punteggio attraverso la e-mail rilasciata dal sistema.

offerta, al fine della valutazione e dell’attribuzione del “punteggio tecnico discrezionale” da parte della commissione.

Nell’ultima fase, la negoziazione on line, i fornitori si sono presentati “virtualmente” sulla piattaforma al fine di formulare telematicamente l’offerta13. Precedentemente alla negoziazione on-line, per ciascuna gara, sono stati definiti i parametri e le regole, come previsto nella documentazione di gara. La fase di negoziazione, completamente gestita mediante la piattaforma di e-procurement, si è sviluppata secondo i seguenti passaggi:

- l’apertura della gara, nell’ora stabilita;

- la sottomissione delle offerte da parte dei fornitori;

- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del procedimento;

- la chiusura della gara, nell’ora stabilita;

- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte;

- l’analisi delle offerte e la definizione della graduatoria provvisoria;

- la produzione automatica dei seguenti reports: la chiusura anticipata del round (che contiene la data e l’ora di chiusura della negoziazione); il termine della negoziazione (che contiene la graduatoria provvisoria); il dettaglio delle operazioni (che contiene l’elenco di tutte le operazioni rilevanti registrate in automatico dalla piattaforma); le offerte anomale (che contiene l’elenco di tutte le offerte, con indicazione di quelle anomale).

La fase di negoziazione è terminata con l’invio, attraverso l’e-mail fornita dal sistema, da parte del responsabile del procedimento, dei reports di gara a tutti i fornitori. Il sistema ha attribuito in automatico il “punteggio economico” all’offerta economica e ha calcolato il “punteggio tecnico tabellare” in base alle specifiche tecniche individuate dal fornitore. Per le gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici, ai fini dell’aggiudicazione, il punteggio discrezionale attribuito dalla commissione è stato sommato al punteggio economico e al punteggio tecnico tabellare attribuiti dal sistema14. Ad ogni aggiudicatario, poi, l’amministrazione ha richiesto di sottoscrivere, a mezzo di firma digitale, la propria offerta.

5.2 Regione Toscana

La Regione Toscana è una amministrazione regionale tra le più innovatrici, che nel corso degli anni ha gradualmente sviluppato le nuove metodologie di acquisto. La Regione ha già un proprio regolamento che disciplina le procedure telematiche di acquisto, emanato nel gennaio del 2003 dopo l’uscita del Dpr 101.

Il caso della Regione è interessante perché questa amministrazione non è partita da una sperimentazione per poi arrivare al dato normativo, ma è successo l’inverso. I motivi di questo aspetto sono due: il primo la legge Regionale n. 12 del 2001 che disciplina gli acquisti in Regione Toscana, prevedeva già il rinvio all’emanazione, da parte della Giunta, di

13 Ai fini della negoziazione on line, la piattaforma ha fornito, da una parte, all’amministrazione appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara, e dall’altra, ai fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte. 14 Per ogni singolo lotto, al termine della negoziazione on line, si è proceduto alla somma di tutti i punteggi parziali (“punteggio tecnico discrezionale”, “punteggio tecnico gabellare” e punteggio economico”), attribuiti alle diverse offerte. Sulla base del punteggio complessivo assegnato a ciascuna offerta, è stata formulata la graduatoria finale.

un regolamento per dare attuazione e disciplinare le procedure telematiche di acquisto non appena intervenuta la disciplina Statale in materia. Quindi la spinta è

stata quella di voler dare attuazione completa a questa legge. Il secondo motivo è stata l’esigenza di un piano di sviluppo a livello Regionale di e-procurement e di diffusione dell’informatica nell’ambito della gestione di processi, e quindi i dirigenti della Regione si sono posti l’obiettivo di sviluppare queste nuove procedure e disciplinare queste nuove modalità di acquisto. Il regolamento disciplina sia l’asta telematica che il mercato elettronico, che si affiancano alle procedure tradizionali, e va a modificare anche i criteri di aggiudicazione inserendo all’interno del criterio del prezzo più basso l’offerta a rilancio. L’obiettivo del regolamento è quello di cercare di ampliare il più possibile la partecipazione alle procedure telematiche da parte delle imprese, e si è visto come un meccanismo (se disegnato in maniera snella e veloce) nell’asta telematica, poteva consentire di raggiungere questo obiettivo.

A differenza delle altre Amministrazioni, la Regione Toscana, con l’entrata in vigore di questo regolamento ha abolito l’albo fornitori. In realtà il regolamento si differenzia dal Dpr 101 sul versante aste telematiche, mentre per quanto riguarda il mercato elettronico è in linea con il Dpr 101. Nel regolamento è stato abolito non solo l’albo fornitori, ma anche il bando di abilitazione, l’avviso di gara e l’invito alla gara perché si scontrano con gli obiettivi posti, cioè semplicità e snellezza nell’ambito della procedura. Quindi è stato ridisegnato completamente il regolamento e la procedura di asta telematica. Quest’ultima non prevede le tre fasi, non prevede una abilitazione multipla per più eventi ma l’abilitazione (senza bando) viene data in relazione alla singola procedura e al momento di gestione della gara. L’asta parte con un bando di gara che viene pubblicato sul sito, c’è una procedura di identificazione, che serve alle imprese per poter accedere ad una parte riservata del sistema, dove trovano i modelli che servono per presentare l’offerta, e le dichiarazioni che sono necessarie per consentire l’abilitazione, ma in questa fase non c’è nessun controllo, e l’identificazione gli serve solo per poter accedere in maniera sicura attraverso il rilascio di una password e di una user ID.

A regime l’intento della Regione Toscana è quello di arrivare all’utilizzazione del certificato digitale come modalità per identificare le imprese, e attraverso un appalto che è già in essere, proprio sul rilascio della firma digitale, la Regione potrebbe anche fornire alle imprese che intendono partecipare alle aste telematiche, questo strumento e quindi diffonderne l’utilizzo. Dalla pubblicazione del bando viene assegnato un termine, entro il quale le imprese devono presentare tutto ciò che serve per abilitarsi, e poi presentare l’offerta. L’abilitazione avviene come tradizione, sulla base del possesso dei requisiti di idoneità giuridica , oltre ai requisiti di capacità tecnica, organizzativa, ed economico finanziaria che vengono richiesti in relazione alla singola procedura. L’abilitazione viene effettuata subito prima dell’apertura della seduta di gara, quindi scaduto il termine, arrivano tramite sistema, sia ciò che serve per abilitare che l’offerta economica. La Regione procede prima ad abilitare le imprese, subito dopo, in relazione alle imprese abilitate, inizia la seduta pubblica, e si procede all’apertura delle offerte, che secondo il regolamento, possono essere aggiudicate sia con il prezzo più basso che con l’offerta economicamente più vantaggiosa. Il sistema del prezzo più basso è strutturato con la duplice modalità dell’unica offerta in busta chiusa e con l’offerta a rilancio. L’unica particolarità che il regolamento prevede nel caso dell’offerta a rilancio, è la richiesta alle imprese, già nel momento in cui chiedono di abilitarsi e di partecipare alla gara, di presentare la prima offerta di prezzo, e cioè la base per l’effettuazione del rilancio non è costituita dalla base d’asta individuata dall’amministrazione, ma è costituita dalla migliore offerta di prezzo che è stata presentata dalle imprese. Si aprono quindi tutte le offerte, le prime offerte arrivano in busta chiusa, una volta individuata la migliore si riparte per il rilancio. L’offerta presentata in questa fase è già vincolante per l’impresa, per cui nell’ipotesi in cui non si vada in miglioramento l’aggiudicazione avviene a quella migliore offerta.

L’offerta economicamente più vantaggiosa, invece prevede meccanismi automatici di valutazione e meccanismi più discrezionali. E’ stato previsto di utilizzare un gestore

per lo sviluppo e la gestione del sistema, ed è stata indetta una gara che nel 2005 è in corso di svolgimento, che è un appalto concorso.

Il motivo dei tempi lunghi relativi alla concreta attuazione del regolamento per quanto riguarda l’individuazione del gestore sono dovuti sia ai cambiamenti organizzativi (a livello dirigenziale) intervenuti all’interno della Regione, e soprattutto, al ruolo non ancora perfettamente definito dell’ente Regione per ciò che riguarda il settore e-procurement. La Regione, attraverso il confronto con altri enti, ha chiarito il proprio ruolo come ente di coordinamento e di sviluppo per gli altri Enti del territorio Toscana, supportando l’innovazione a livello delle Pubbliche Amministrazioni del territorio, e cercando di metterlo in rete, per diffonderlo il più possibile. Inoltre la Regione si è data il compito di assicurare le infrastrutture che servono per sviluppare l’e-procurement e il commercio elettronico, e in questo senso vanno tutta una serie di appalti che sono stati svolti e che saranno svolti. Attraverso uno di questi appalti è stato acquisito un collegamento a banda larga, un collegamento satellitare al fine di servire anche quegli enti più piccoli che non possono essere raggiunti attraverso i collegamenti tradizionali.

La Regione intende inoltre realizzare un sistema che serva a garantire l’interoperabilità tra i sistemi di mercati elettronici (e di e-procurement in generale) che sono stati attualmente messi in piedi dalle Amministrazioni Toscane. L’Ente sostiene in qualche modo anche l’adeguamento delle piccole Amministrazioni attraverso la possibilità di introdurre le nuove tecnologie, e quindi consentire alle Pa locali di sviluppare le loro conoscenze in questo settore. Lo strumento attraverso il quale la Regione Toscana vuole realizzare tutte queste attività è la rete telematica della Regione Toscana, che è disciplinata da una legge Regionale, la n.1 del 26/01/2004, e che ha tra le finalità proprio quella di favorire il processo di innovazione organizzativa e tecnologica tra le Pubbliche Amministrazioni che operano sul territorio Toscano, nell’ottica di una cooperazione tra Amministrazioni per sviluppare strategie comuni. La rete telematica (RTRT) è formata da Enti, Agenzie Regionali, Comuni, Province, Comunità Montane ecc. Uno dei suoi criteri e principi guida è quello di diffondere le procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi tra le Pubbliche Amministrazioni del territorio, nel rispetto della specificità e particolarità dei singoli mercati locali.

La RTRT ha un Comitato strategico, che ha funzioni di guida e di indirizzo, il quale deve elaborare la strategia della rete che viene poi approvata attraverso un piano delle attività. Questo comitato è presieduto dal presidente della Giunta Regionale e vi fanno parte i rappresentanti dei soggetti che aderiscono alla rete, cioè gli Enti. La Regione, inoltre, ha intenzione di costituire un gruppo di lavoro che ha come funzione proprio quella di elaborare indirizzi e soluzioni da proporre al Comitato strategico della rete telematica, e da inserire nel programma Regionale, per arrivare ad avere una strategia comune con la Pubblica Amministrazione Toscana. In questo senso c’è la volontà di coinvolgere tutti gli Enti che sono interessati, per condividere le esperienze che sono state fatte, e quindi arrivare anche a poter utilizzare nell’ambito del territorio i sistemi messi a punto da altri Enti.

Nell’ipotesi in questione, la Regione Toscana ha prospettato l’idea di fare acquisti sul mercato elettronico del Comune di Firenze. Quindi a maggior ragione si rende necessaria e strategica l’esigenza di definire regole comuni, per rendere interoperabili questi sistemi, e soprattutto arrivare a dare una disciplina comune sulle gare telematiche. Infatti il regolamento attualmente utilizzato è un regolamento Regionale, che si applica alla sola amministrazione della Regione, e quindi il passo successivo sarà quello di rivedere la normativa attuale, estendendola a tutto il territorio Regionale. Un altro dei compiti di questo gruppo di lavoro, è cercare di progettare quelle che sono le specifiche che servono per rendere interoperabili i mercati elettronici, cioè cercare di consolidare queste esperienze, unire gli sforzi, dare regole comuni e consentire agli Enti aderenti alla rete, la possibilità di

aderire al contratto che la Regione Toscana farà con il gestore, a seguito della chiusura della procedura di gara, che è una gara aperta, che prevede oltre al servizio

da rendere alla Regione Toscana, anche la possibilità da parte degli Enti che ne sono interessati di aderire, in modo da diffondere questo servizio fra le Pubbliche Amministrazioni più piccole proprio per consentire di potersi trovare degli strumenti facilmente gestibili. In questo senso la Regione vorrebbe farsi portatrice di un appalto, che serve ad acquistare il motore di ricerca, che servirà a mettere in collegamento i marketplace, e quindi facilitare la possibilità di acquisto da parte delle amministrazioni del territorio. Tutto questo presuppone regole condivise per l’accesso, per l’accreditamento delle aziende, per la definizione dei prodotti e dei servizi, per le modalità di acquisto, e per le negoziazioni, ed è la prima cosa che il gruppo di lavoro vuole impegnarsi a fare. I benefici per la Pubblica Amministrazione saranno, tra gli altri, un maggior numero di cataloghi su cui effettuare acquisti, e di conseguenza una più ampia competitività. La Regione non si vuole mettere in contrapposizione con gli Enti, nè con Consip a livello nazionale, quello che invece sono le sue reali intenzioni, è fornire a tutti la consapevolezza che ci sono mercati elettronici che possono operare su livelli diversi, a livello Nazionale e Regionale, proprio perché le regole per abilitarsi al mercato elettronico di Consip sono o possono essere diverse rispetto alle regole del mercato elettronico a livello Regionale, facendo però in modo che da un mercato si possa transitare nell’altro senza contrapposizioni a livello nazionale. In attesa di poter arrivare a questo regolamento la Regione continua a fare acquisti sul mercato elettronico di Consip, in attesa di un provvedimento che consenta di fare acquisti sul mercato elettronico di Firenze o di altri Enti. Con questo sistema, oltre ad un aumento dei cataloghi e dei fornitori, c’è anche la possibilità di un risparmio sugli acquisti, e tutto questa interoperabilità consentirà anche alle altre piccole amministrazioni del territorio di poter accedere a questi mercati, e quindi acquistare prodotti sicuramente con un rapporto qualità-prezzo migliore rispetto a quello che potrebbero spuntare singolarmente. Tutto questo sistema apporta benefici anche per i fornitori perché essi avrebbero una gamma di potenziali acquirenti, di Amministrazioni maggiore rispetto a quello che potrebbero avere in una situazione diversa, e poi l’accesso ad uno dei mercati gli renderebbe l’accesso ad una configurazione di mercati. La Regione sta anche cercando di facilitare l’entrata sul mercato da parte di quelle piccole imprese, che non hanno le dimensioni tali da poter sviluppare un proprio catalogo, da poter partecipare al mercato elettronico,sollecitando le associazioni di categoria. Quindi la volontà della Regione Toscana è quella di cercare di diffondere il più possibile le aste telematiche.

5.3 Regione Lazio

L’esperienza della Regione Lazio in materia di procedure telematiche di acquisto è strettamente relativa al settore della Sanità. Il processo di innovazione è partito dall’individuazione di un modello organizzativo di collaborazione che coinvolgesse tutte le Aziende Sanitarie ed Ospedaliere, per consentire di sviluppare un applicativo per l’acquisizione on line dei prodotti sanitari.

Il quadro normativo di riferimento inizia dalla vecchia legge Nazionale 724/1994 sulla razionalizzazione della spesa pubblica ed in particolare in ambito sanitario, e prosegue con la legge Regionale della Regione Lazio n.16/2001, dove agli artt. 6 e 7, sono previsti dei meccanismi di acquisizione centralizzati per i beni e servizi in ambito sanitario, e in modo particolare per l’implementazione e lo sviluppo delle procedure telematiche di acquisto. La legge Nazionale 405/2001 è invece un invito al contenimento della spesa in ambito sanitario, e poi la legge 289/2002 e il dpr 101/2002 che sono quelli più attinenti per ciò che riguarda lo sviluppo delle procedure telematiche. L’art 6 della legge Regionale 16/2001 introduce questo concetto di centralizzazione degli acquisti in ambito sanitario, ovviamente non esteso a tutti i beni e servizi, in quanto trattasi di beni particolari. Queste tipologie di beni e servizi devono essere individuati dalla Giunta Regionale entro 90 giorni dall’entrata in

vigore della legge stessa, in quanto l’esigenza è la razionalizzazione della spesa, il monitoraggio del fabbisogno sanitario e dei costi, nonché innovare il processo di

approvvigionamento, mediante lo sviluppo e l’utilizzo di strumenti tecnologici. Al quinto comma dello stesso art.6, si afferma che la Regione si sarebbe impegnata per semplificare le procedure di acquisto delle aziende, mediante l’utilizzo di listini ed aste elettroniche cercando di facilitarne poi l’implementazione tenendo conto di tutti i vincoli normativi, procedurali e tecnologici vigenti al momento. La Regione Lazio entro i 90 giorni previsti dalla legge, ha individuato le tipologie di beni e servizi che potevano essere aggrediti con il meccanismo delle gare aggregate a livello Regionale, e nell’ottobre del 2001 ha sottoscritto due protocolli d’intesa, un primo tra la Regione Lazio e i direttori generali delle Aziende Sanitarie , dove tutti condividevano la necessità di lavorare ad un progetto congiunto per razionalizzare la spesa sanitaria e per garantire l’uniformità della procedura la trasparenza della stessa.

Dopo qualche giorno il 12 ottobre 2001 è stato sottoscritto il secondo protocollo d’intesa tra la Consip e la Regione Lazio, per lo stesso motivo, dove Consip forte dell’esperienza già maturata in ambito di acquisti nella Pubblica Amministrazione, ha fornito il supporto metodologico. Per quanto riguarda in modo specifico le aste on line, la Regione Lazio ci è arrivata dopo tre anni di lavoro, perché inizialmente la prima esperienza è stata sulle gare aggregate a livello Regionale aggiudicate con i sistemi tradizionali, e solo con la “determina” n. C2093 del novembre del 2004 si è giunti alla decisione di aggiudicare una gara utilizzando questo nuovo strumento tecnologico.

La struttura del progetto si è articolata iniziando con la costituzione di un Comitato guida, dove Consip ha dato il supporto tecnologico, organizzato in sottogruppi per aree omogenee di problemi per cui c’erano, a parte il responsabile di progetto, dei sottogruppi che sono stati chiamati team organizzazione, team normativa, team strategie d’acquisto, team e-procurement, team comunicazione. Il team organizzazione ha la responsabilità del progetto e dell’organizzazione delle varie fasi dal punto di vista temporale, ecc. La Regione si è fatta carico del coordinamento dei vari sotto team, sia per la parte normativa, sia per le strategie di acquisto, provvedendo all’individuazione delle categorie merceologiche che potevano essere aggredite e sulle quali poteva essere fatta una gara aggregata a livello Regionale, così come sull’e-procurement e la comunicazione, e ha curato la diffusione dell’iniziativa, il tutto con la partecipazione anche dei referenti delle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere, referenti che sono delle figure mobili. Infatti nella prima gara che è stata realizzata per l’acquisto dei farmaci, le professionalità prese dalle Aziende Sanitarie ed Ospedaliere erano prevalentemente farmacisti, oltre che provveditori, quindi figure istituzionalmente competenti, con la professionalità giusta per fare quella gara, in un’altra gara che riguardava i servizi contabili di revisione dei bilanci delle Aziende Sanitarie, il referente non era più il farmacista ma il responsabile del controllo di gestione ovvero il responsabile del bilancio delle aziende.

Il modello di funzionamento a cui tende la Regione Lazio prevede questo coinvolgimento in modo diretto e continuo tra la Regione, il mondo delle Aziende Sanitarie, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Consip e i fornitori . Affianco alla Regione ci sono le Società Regionali che nel campo dell’e-procurement sono attualmente due, le quali hanno supportato la Regione per la parte di sviluppo dell’applicativo del software, che poi ha consentito di aggiudicare l’asta on line. Uno dei problemi più grandi è stato quello di rendere partecipi le Aziende Sanitarie a questo processo, facendo in modo che non si sentissero obbligate o limitate nella loro autonomia. Quindi a parte la collaborazione nei sottogruppi specifici di lavoro, formalmente la Regione agisce ogni volta su mandato delle Aziende Sanitarie, per cui c’è il Direttore Generale che di volta in volta delega la Regione a porre in essere tutte le procedure per la scelta del contraente, mentre tutta la fase successiva relativa alla gestione dei contratti, quella relativa all’emissione degli ordini, alle fatturazioni, ai pagamenti, alle modalità di contestazione sui resi o sugli scaduti ecc, resta di competenza dell’Azienda Sanitaria. Resta invece di competenza della Regione l’indicazione del soggetto

che può aggiudicare la gara, che è un soggetto che garantisce modalità omogenee ed uniformi per tutti, sia dal punto di vista del comportamento che dal punto di vista

delle condizioni economiche.

Compito, e obiettivo principale, della Regione è sviluppare e promuovere soluzioni di e- procurement, sviluppare analisi comparative per il monitoraggio della spesa, cioè un sistema che consenta alla Regione e alle Asl di avere costantemente il controllo del mercato e delle condizioni economiche che vengono praticate su quei beni. I benefici per le Aziende Sanitarie e Ospedaliere sono soprattutto quelli di realizzare delle economie di scala, quindi riduzione dei prezzi unitari e aumento ed omogeneizzazione dei livelli di servizio. Ovviamente è stato favorito e conseguentemente aumentato, anche il grado di innovazione tecnologica, oltre che la riduzione complessiva dei costi di processo, nel senso che alla fine il fatto di avere sviluppato un progetto centralmente reso fruibile da tutte le sedici aziende sanitarie del Lazio, ha comportato un abbattimento enorme dei costi. Tutto questo favorisce un aumento del grado di conoscenza per le Aziende Sanitarie, proprio perché possono vedere come si muovono le condizioni, i mercati e i fornitori oltre allo snellimento delle procedure di acquisto e di conseguenza risparmi in termini di tempo.

La Regione Lazio per individuare di volta in volta gli oggetti di gara (gara centralizzata) ha iniziato con una raccolta di tutti i dati di spesa delle Aziende Sanitarie relativamente a quelle categorie merceologiche, somministrando dei questionari, facendo delle interviste per quanto riguarda l’emissione degli ordini, e poi sono state fatte delle analisi ed estrapolazioni. Questo ha portato ad un’analisi del mercato di riferimento, per vedere quali potessero essere i fornitori interessati, quale era la quota di mercato, quali erano i livelli di servizio offerti, quali erano le criticità nell’individuare quella tipologia di beni piuttosto che un’altra, e alla fine sono state definite le caratteristiche della gara, i criteri di aggiudicazione, i criteri di ammissione oltre che la stesura fisica di tutti i documenti di gara, del bando, della lettera di invito, dell’estratto ecc., il tutto gestito centralmente dalla Regione. Per individuare le categorie di spesa, sono stati utilizzati due driver, uno è la rilevanza della spesa per Azienda, dove l’indicatore è veramente quantitativo perché è l’indicatore di quanto si spende per quella tipologia di beni o servizi, l’altro driver è la criticità di aggressione di quel determinato settore di spesa. Sono stati valutati sia l’impatto sulla professionalità del medico, per cercare di capire se il medico è più o meno sensibile o rigido di fronte ad una scelta unica fatta a livello Regionale, sia la liquidità del mercato, per vedere quanti fossero i fornitori presenti sul mercato e capire se aveva un senso mettere in piedi una procedura competitiva di gara o se invece era inutile, e quindi era sufficiente una trattativa privata.

Altra valutazione importante riguarda l’assortimento, perché molto spesso per un determinato fabbisogno non corrisponde un solo bene in grado di soddisfarlo, ma una pluralità di beni, rispetto ai quali i medici hanno facoltà di scegliere (es. per l’ago esistono varietà infinite, idem per i lacci emostatici, ecc.). Una volta rilevati, tutti questi indicatori sono stati inseriti in una matrice di posizionamento, che ha consentito di individuare tre priorità, nella priorità uno si sono concentrati tutti quei beni che avevano un valore della spesa molto alto ma un basso livello di criticità, per i quali risulta estremamente semplice mettere su una procedura di gara. La seconda priorità ha un mix tra basso ed alto del valore della spesa, e criticità non altissima. La priorità tre è quella rispetto alla quale si è preferito non intervenire perché non vantaggioso, infatti i beni che si collocano in quella parte della matrice hanno il valore della spesa basso e la criticità molto alta. Sulla base dei beni che si sono collocati nella matrice sono stati individuati due macro gruppi di beni e servizi , nel primo blocco sono stati collocati tutti i farmaci e il materiale sanitario in genere, nel secondo blocco invece si sono collocati altri beni e servizi, dalla biancheria ai combustibili, dalla energia, al gas, assicurazioni, servizi igienico ambientali e tutte le attività di manutenzione. Ovviamente su alcuni beni si può procedere con una aggiudicazione al prezzo più basso, su altri con l’aggiudicazione col prezzo economicamente più vantaggioso, ma questa è una valutazione fatta in base al fabbisogno del momento. Parallelamente si rileva lo stato dei contratti in

corso, nel senso che poiché la procedura coinvolge tutte le Aziende Sanitarie, dalla gara vengono escluse quelle Asl che al momento hanno già un rapporto di fornitura

in essere, perché esistendo già un contratto aggiudicato precedentemente, o bisogna aspettare la naturale scadenza, nel caso che la gara copra un orizzonte temporale di più anni, oppure se la gara è solo per l’anno in corso, la Asl viene esclusa per poi entrarvi successivamente.

Per quanto riguarda le procedure telematiche in particolare, la Regione ha cercato di semplificare il percorso di aggiudicazione della gara, utilizzando lo strumento dell’aggiudicazione on line, e realizzando una piattaforma tecnologica locale che si chiama Sanigest . Si tratta di una piattaforma complessa perché ha un applicativo che consente oltre l’aggiudicazione dell’asta on line anche altre utilità, come la banca dati degli acquisti Regionali, il monitoraggio delle volontà di acquisto e degli esiti di gara, i prezzi spuntati dalle aziende sulle varie tipologie di beni, la gestione degli ordini on line. Questi applicativi aggiuntivi della piattaforma Sanigest sono necessari per risolvere la fase successiva la gara, cioè il monitoraggio della spesa e della gara, per capire chi consuma, con quale velocità, anche ai fini di indire una nuova procedura di gara. A regime la piattaforma del sistema Sanigest avrà questo tipo di sviluppo, creerà dei codici per alcune tipologie di beni che ad oggi ne sono sprovvisti, o ai quali ogni azienda ha dato un codice proprio, creerà il marketplace e un albo fornitori. La prima gara è stata fatta, recependo interamente il Dpr. 101, anche se non è stato dettato un regolamento proprio Regionale, che però dovrebbe essere fatto. Infatti su alcuni punti il Dpr 101 è stato interpretato in senso estensivo, nel senso che mentre il Dpr. 101 prevedeva che i fornitori si potessero abilitare entro 60 giorni dalla pubblicazione del bando, la Regione invece ha previsto che, dopo l’abilitazione , quando veniva pubblicato l’avviso di gara fossero riaperti i termini per l’abilitazione per altri 15 giorni. La differenza tra le due abilitazioni consiste nel fatto che la gara bandita aveva validità di 18 mesi, per cui i fornitori che si abilitavano entro 60 giorni dalla pubblicazione del bando, rimanevano abilitati per 18 mesi, mentre quelli che si abilitavano nei successivi 15 giorni erano abilitati solo per quella gara. Per quanto riguarda i ruoli sono suddivisi e affidati a vari organi di seguito elencati:

- · gruppi di lavoro, che hanno individuato un bene da aggredire con questa procedura;

- · l’amministratore del sistema Sanigest;

- · il responsabile del procedimento, che discende dalla normativa Nazionale di riferimento;

- · l’ufficiale rogante, che è l’equivalente del notaio all’interno di una Pubblica Amministrazione;

- · il gestore del sistema informatico, che è anche la società di informatica Regionale,

- · il fornitore dell’applicativo Sanigest, che si è fatto carico della manutenzione

La particolarità di tutta la procedura è l’introduzione della firma digitale, anche l’ufficiale rogante ne è dotato, per cui entra nel meccanismo, assiste all’operazione che ovviamente si svolge on line, il sistema restituisce al responsabile del procedimento il verbale, sia di report che sullo svolgimento delle operazioni che sull’aggiudicazione, e nel momento in cui il fornitore aggiudicatario conferma l’offerta riparte la gara.

5.4 Agenzia Entrate

L’esperienza della Agenzia delle Entrate rappresenta una realtà avanzata nel campo dell’innovazione degli acquisti. L’innesco al processo di innovazione cominciato nel 2002 , nasce non su iniziativa dei vertici, ma su proposta interna dell’ufficio gare composto di persone giovani che avevano già avuto esperienze nel settore privato. Questa modalità di procedere è stata condivisa anche dai vertici , e, nel gennaio 2003, è stata bandita la prima

gara sperimentale, poi aggiudicata nel maggio 2003 , che aveva ad oggetto la fornitura di materiale tipografico. La gara ha avuto un ottimo successo, ed è stata

aggiudicata con il criterio del prezzo più basso, consentendo un risparmio di quasi il 41 %, a fronte del quale gli organi di vertice hanno deciso di puntare su questa metodologia di approvvigionamento.

Nel dicembre 2004 è stato firmato un accordo di collaborazione con la Consip, avente ad oggetto l’utilizzo della piattaforma Consip e-procurement per l’effettuazione di 20 gare telematiche. Il criterio di aggiudicazione in tutte queste gare è stato quello del prezzo più basso, fermo restando l’intento dell’ente di passare in futuro al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa laddove sia possibile attribuire un punteggio tabulare. Ad un anno di distanza, nel dicembre del 2005 l’attenzione è rivolta alla stesura dei capitolati tecnici nel rispetto del Dpr n.101 per evitare discrezionalità che possano dare adito a contenziosi. Infatti nonostante le aste telematiche siano un validissimo strumento, non hanno ancora trovato riscontro sul piano giurisprudenziale e dottrinale dal punto di vista del contenzioso.

Per quanto riguarda la piattaforma è stato deciso di utilizzare quella di Consip in quanto l’ipotesi di costruzione di una piattaforma proprietaria presenta criticità rispetto alla gestione degli accessi agli atti e alla possibilità di far partecipare ditte straniere,in particolare per l’utilizzo della firma certificata (digitale) da parte delle ditte italiane , strumentazione non riconosciuta a livello dell’Unione Europea.

5.5 Provincia di Frosinone

La Provincia di Frosinone ha una esperienza ancora del tutto sperimentale rispetto alle gare telematiche, esperienza che, pur essendo stata abbastanza modesta è comunque importante. L’interesse della Provincia di Frosinone per questa forma di acquisizione di beni e servizi, è datato attorno alla prima metà del 2004, e nasce da una esigenza specifica del settore Servizio Informatico. Le acquisizioni di beni informatici causavano diversi problemi, soprattutto per le lungaggini burocratiche, in relazione ai tempi di fornitura. Infatti, dal momento della decisione di acquistare fino al perfezionamento dell’acquisto potevano passare anche 6 mesi, e i beni di questa tipologia in un arco di tempo di 6 mesi subiscono un grave deprezzamento, e in alcuni casi vanno fuori mercato. Di fatto quindi nella fase di completamento della fornitura l’ente pagava di più e per prodotti già vecchi. Da qui l’esigenza di una procedura che fosse il più snella possibile.

Dapprima la Provincia si è rivolta alla procedura messa in atto dalla Consip, ma pur avendone verificato le buone opportunità offerte, questa presentava alcune difficoltà, una delle quali quella relativa all’assistenza, difficile da ottenere in maniera rapida. Proseguendo la ricerca di uno snellimento delle procedure, l’ente ha deciso di provare sistemi alternativi di gestione delle gare telematiche, avviando una sperimentazione alternativa. La sperimentazione è stata effettuata da settembre 2004 a luglio 2005 con un esito è altamente positivo, tanto che la Provincia di Frosinone ha deciso di estendere questo tipo di procedura anche a categorie merceologiche ben più vaste di quelle di partenza relative ai beni informatici. Questa decisione ha avuto un impatto anche a livello normativo dell’ente. Infatti ha richiesto una serie di modifiche del regolamento interno dei contratti, con una serie di difficoltà di carattere burocratico, in quanto la materia dei contratti è decisione del Consiglio Provinciale,. A fine 2005, le procedure per arrivare a queste modifiche non sono ancora teriante , e Si prevede che, nel corso del 2006, la Provincia sarà in grado di effettuare a 360 gradi le procedure di acquisto tramite aste telematiche. Approfondendo più nel dettaglio la sperimentazione, la prima cosa da evidenziare è che ha avuto un carattere molto limitato, in quanto è stata ristretta all’unica categoria merceologica dei beni e servizi a contenuto informatico. Il problema giuridico riscontrato nel regolamento dei contratti che non prevede l’utilizzo delle procedure di asta telematica per l’acquisizione dei beni e servizi, è stato

superato con un escamotage, cioè facendo una sorta di declassamento della procedura di asta telematica definendo quest’ultima una trattativa privata che fa

seguito ad un’indagine di mercato. Naturalmente, come già descritto, la Provincia sta lavorando all’adeguamento del DPR 101 che è previsto entro il 2006. Un’altra scelta importante nella fase iniziale della sperimentazione è stata quella di affidare la piattaforma ad una società esterna, non perché non ci fossero le competenze interne per svilupparlo in proprio, ma perché non c’erano i tempi per testarla e la pressante esigenza era di poterla utilizzare immediatamente, e valutarne poi all’atto pratico gli eventuali benefici. I vantaggi riscontrati da questa sperimentazione sono stati quelli attesi, cioè riduzione dei tempi e dei costi, senza perdere in trasparenza e negli altri vantaggi delle procedure tradizionali. Quello che sicuramente ha facilitato il conseguimento di questo risultato è stata proprio la scelta della piattaforma esterna, perché, assieme ad essa, la società esterna ha fornito anche una serie di servizi, quali la creazione e la gestione di un albo fornitori, come del resto la formazione dei fornitori. All’inizio si trattava di una serie di fornitori già ben collaudati , cioè che avevano già partecipato a gare dell’Amministrazione, e che erano ritenuti affidabili, successivamente si sono aggiunti altri fornitori, e a fine 2005 l’albo fornitori conta più di un centinaio di società che hanno sedi in tutta Italia.

La formazione dei fornitori è stata fondamentale per ottenere questi risultati, infatti nelle prime gare, i fornitori tradizionali risultavano abbastanza spiazzati dalle nuove metodologie che dovevano adottare, soprattutto poiché non riuscivano a mettere bene a fuoco quali erano i punti centrali, gli elementi principali delle richieste dell’Ente. Inoltre è stato costituito un help desk, non solo per i problemi tecnici connessi alla piattaforma, ma anche per problemi legati alla consulenza legale e para-legale, per la compilazione dei bandi e dei capitolati. A fine 2005 sono state svolte circa una decina di gare, per importi di circa 20.000 euro, una cifra modesta ma adeguata alla sperimentazione. I risparmi conseguiti sui prezzi d’acquisto, si attestano intorno al 25% circa, rispetto alle vecchie procedure tradizionali dove il risparmio era di circa il 15%. Anche la riduzione di tempi è stata sensibile, infatti i tempi si sono praticamente dimezzati.

Il criterio utilizzato per l’asta telematica è stato quello della offerta anonima con il sistema del prezzo più basso, ma non è l’unico che sarà adottato a regime. La gara tipo ha la durata di 1,5-2 ore, e viene estesa automaticamente ad intervalli di 15 minuti se perviene un’offerta negli ultimi 3 minuti di gara. Questo per dare tempo agli altri concorrenti di adeguare le proprie offerte. Un esempio specifico di una gara indetta dalla Provincia di Frosinone: 13 fornitori partecipanti, 29 offerte, risparmio di prezzo base è del 27 % e quello del prezzo target del 20%. Il prezzo target è il prezzo obiettivo, cioè il prezzo che l’Ente vuole raggiungere, prezzo che l’ente fissa a priori e a cui si impegna a dar seguito all’aggiudicazione nel momento in cui viene raggiunto e/o superato, mentre non prende impegno relativamente all’aggiudicazione se il prezzo target non viene raggiunto. L’andamento generale registrato in tutte le gare è stato abbastanza standard, con un inizio abbastanza lento in cui i fornitori non si conoscono tra di loro (vengono contattati tutti quanti separatamente e avvertiti tramite il sistema di posta elettronica), a monte di queste gare firmano un contratto nel quale si impegnano a rispettare certi vincoli e certi requisiti, e sottoscrivono anche il bando di gara. L’unico aspetto della procedura non completamente telematico è quello che il miglior offerente deve confermare la sua offerta con i mezzi tradizionali, in modo che l’Ente può determinare l’accettazione dell’offerta e dar seguito all’aggiudicazione.

Per il futuro la Provincia di Frosinone sta studiando la possibilità di gestire anche gare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in cui è prevista l’aggiudicazione dell’offerta che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo e inoltre sulla base di quanto disposto dalla Direttiva Europea 18/2004.

5.6 Comune di Livorno

L’esperienza del Comune di Livorno in materia di gare on line e mercato elettronico può essere utile per individuare le potenzialità e le problematiche che un ente locale di medie dimensioni può incontrare allorché decida di cimentarsi con tali procedure.

Comune ha iniziato a sperimentare il sistema delle gare on line a partire dal 2002, e da tale data sono state svolte 275 gare on line. Inoltre ha sperimentato il sistema del mercato elettronico, sia attraverso l’utilizzo delle convenzioni Consip, sia attraverso una propria piattaforma, e ha approvato un proprio regolamento in materia di gare on line avendo verificato la parziale inidoneità della normativa nazionale di riferimento, essenzialmente basata sul D.P.R. 101.

Ha utilizzato procedure telematiche in materia di appalti di lavori pubblici facendo riferimento alle possibilità espresse dalle direttive comunitarie; allo stato attuale sono state fatte 121 gare per lavori pubblici.

Al dicembre 2005 Allo stato attuale risultano abilitate nel sistema gare on line di Livorno 707 imprese e ulteriori 25 imprese sono in corso di abilitazione.

Per quanto riguarda il D.P.R. n.101/2002, la sua difficoltà di applicazione per gli Enti locali riguarda, in primo luogo, la rigida separazione, presente in tale norma, tra la fase di abilitazione e quella di svolgimento delle gare: infatti, mentre in caso di gare nazionali indette dallo Stato, cui partecipano grandi imprese, è possibile ipotizzare una tale scansione temporale, allorché invece operano i Comuni medio piccoli, anche le imprese di riferimento cambiano, ed infatti troviamo prevalentemente una rete di imprese di piccole e medie dimensioni abituate a operare “a ridosso del mercato”. Tali imprese si abilitano solo in presenza di gare effettivamente bandite e molto più difficilmente in relazione all’astratta possibilità di candidarsi per future gare.

Per tale motivo i regolamenti comunali differiscono dalla normativa del D.P:R. 101/2002 in quanto prevedono di mantenere sempre aperta la possibilità per le imprese di abilitarsi nel sistema. L’esperienza dimostra poi che le nuove abilitazioni avvengono in prevalenza nell’occasione di indizione di effettive procedure di gara.

Tuttavia il Comune di Livorno avendo un numero ormai molto alto di imprese abilitate, inizia anche a registrare difficoltà nella gestione di un albo imprese in continua evoluzione, si registra infatti una complicazione dovuta alla necessità di mantenere sempre aggiornato l’albo delle imprese abilitate. Infatti, tale albo contiene dati camerali, di struttura societaria, di capacità economica e tecnica delle imprese, soggetti a continue evoluzioni e ciò comporta altrettante continue prese d’atto da parte dell’amministrazione abilitante.

È indispensabile quindi che la normativa e soprattutto l’organizzazione della Pubblica Amministrazione focalizzino la loro attenzione per semplificare le operazioni preliminari all’esame delle offerte; ciò è possibile se i sistemi telematici di abilitazione delle imprese riescono a rendersi interoperativi con le banche dati pubbliche: tra queste in primo luogo quelle delle Camere di Commercio e dell’Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici per le SOA, ma in linea generale per tutti i documenti da richiedersi in sede di ammissione.

Si può ritenere in sostanza che, superata con la normativa degli anni ‘90 la fase dei certificati originali, sostituiti dalle autocertificazioni e dalle dichiarazioni sostitutive, sia oggi possibile tornare ad una nuova fase di utilizzo di documenti originali, ma reperiti d’ufficio e con procedure telematiche, direttamente attraverso la connessione di reti e banche.

È questa la scommessa più importante per il futuro del sistema delle procedure telematiche d’acquisto: una scommessa che gli enti locali non possono affrontare senza un intervento determinante di un livello regionale e di un livello nazionale.

La procedura del D.P.R. n.101/2002 è particolarmente farraginosa in materia di mercato elettronico. Infatti l’art. 11 prevede che siano indicate preventivamente le

specifiche tecniche e di qualità dei beni ai fini della loro abilitazione nel mercato: tutto ciò esige una capacità di descrizione ed ingegnerizzazione preventiva dei beni assolutamente impossibile per le potenzialità degli enti locali. Infatti gli enti locali acquistano beni relativi ad una quantità enorme di tipologie, mentre ogni bene, anche quello apparentemente più semplice (una penna) è proposto in centinaia o migliaia di varianti, tra l’altro in continua evoluzione con l’evolvere della tecnologia.

Pertanto è estremamente difficile pensare ad un mercato elettronico degli enti locali concepito alla stregua del D.P.R. n. 101/2002. Ciò determina prospettive di diffidenza per un mercato elettronico concepito a livello nazionale e centralistico, tale da tagliare la rete di piccoli e medi fornitori operanti su tutto il territorio nazionale.

La Consip sta ovviando a tali difficoltà con sperimentazioni volte a ricomprendere mercati provinciali o regionali nel proprio sistema; tuttavia si pone un interrogativo circa l’effettiva utilità di avviare un mercato ove chi domanda beni debba essere in grado di dare una descrizione puntuale e preventiva del prodotto. Occorre evidenziare che il mercato funziona in modo assai più flessibile perché attribuisce al versante dell’offerta l’onere di proporre di continuo soluzioni innovative a prezzi economici, consentendo a chi vuole acquistare di affinare la propria domanda nell’impatto con il mercato.

Per quanto riguarda il settore dei lavori pubblici la sperimentazione del Comune di Livorno dimostra che i meccanismi di abilitazione previsti nell’ordinamento nazionale introdotto dal D.P.R. n. 34/2000 può addirittura facilitare l’introduzione di sistemi telematici; perciò si rende necessaria una riflessione anche ai livelli regionali e nazionale, attraverso normative di coordinamento.

La sperimentazione dell’amministrazione comunale evidenzia che l’utilizzo di procedure telematiche, per essere pienamente efficiente, deve essere integrale: il ricorso a procedure in parte cartacee e in parte telematiche comporta infatti diseconomie e ritardi: in questo senso l’avvio della posta certificata, l’utilizzo di forme di firma digitale leggera, la creazione di reti della Pubblica Amministrazione rappresentano tutte quelle condizioni per ulteriori passi in avanti. Rimangono alcuni punti d’impaccio, e, tra questi, si segnala la difficoltà ad introdurre nella procedura telematica l’acquisizione di garanzie fideiussorie di corredo delle offerte.

Infine va evidenziato che l’approccio corretto non può essere quello di concepire l’utilizzo di procedure telematiche negli acquisti come mero strumento tecnologico che, al più, facilita lo svolgimento delle procedure tradizionali e delle pratiche amministrative con esse consolidate.

Al contrario l’approccio corretto è quello che elabora procedure (o endoprocedure) integralmente nuove: solo in questa logica è possibile fare leva sull’utilizzo della telematica come un’occasione per elaborare un modo nuovo di concepire l’attività amministrativa.

5.7 Comune di Rimini

Il Comune di Rimini è un’amministrazione che vanta una discreta esperienza in materia di procedure telematiche di acquisto, soprattutto con riferimento alle gare telematiche. Infatti già nel 2001 il Comune ha deciso di innovare le procedure attraverso la realizzazione del progetto delle gare on line. Il progetto è stato presentato in Consiglio Comunale invitando tutti i Consiglieri, gli Assessori, le Aziende Municipalizzate, i Comuni vicini e i Dirigenti. La prima asta on line è stata indetta per l’acquisto di un lettore ottico. Ad una fase iniziale in cui la gara dimostrativa ha proposto un numero esiguo di rilanci è seguita una fase in cui le offerte si sono succedute in maniera piu' consistente presentando un prezzo in continuo ribasso. Durante la gara si è verificato un incidente tecnico, a causa di un improvviso salto del collegamento on-line delle apparecchiature presenti nella sala allestita per la

presentazione., Nonostante l'imprevisto avesse fatto sorgere qualche dubbio sulla legittimità della trattativa telematica in corso la gara si è conclusa regolarmente

evidenziando un notevole ribasso (circa il 70%). Questo imprevisto tecnico ha messo in evidenza come il sistema delle gare on line non fosse solo uno scambio di informazioni in via telematica, ma implicava tutto un sistema di archiviazione dei dati, di segretezza, di tracciati, di sostegno all’attività dell’amministrazione che il Comune da non sarebbe stato in grado di garantire autonomamente.

L’iniziativa di arrivare nel 2001 ad una prima sperimentazione è stata del Servizio Economato e Stamperia, avvertita l’esigenza di ottimizzare le risorse, sia umane che economiche, e quindi di ottimizzare tutta la gestione degli acquisti, in una situazione di generale ristrettezza di risorse per l'Ente Guardando l’evoluzione e la situazione del mercato, l’Ente si è reso conto che lo strumento tecnologico poteva essere un ottimo ausilio. La fase di partenza non è stata facile dal punto di vista amministrativo-giuridico, perché nonostante ci fosse il Dpr 101/2002 come principale riferimento non c’era ancora, in seno al Comune di Rimini, nè una cultura diffusa in termini di e-procurement collegato agli acquisti, nè una legittimità. E' stato così necessario fare approvare una delibera di Giunta che consentisse di agire secondo il Dpr 101.

Questa prima fase è iniziata con una sperimentazione , facendo una decina di gare, con un risparmio medio di circa il 25%. Questo buon risultato ha spinto l'amministrazione a creare un progetto organico che comprendesse, oltre all'aspetto dell'innovazione tecnologica, interventi di 'educazione-formazione all'e-procurement' che tenessero conto della di una situazione in cui non c’era ancora la prontezza nel recepire le nuove informazioni né da parte del Comune, né da parte degli operatori dell’ente, né tanto meno del mercato dei fornitori locali.

L'obiettivo del progetto così iniziato nel luglio 2004 è l'ottimizzazione dell’integrazione tra l’attività del servizio Economato ed il privato. A tal si sono poste le basi per la creazione di un albo fornitori per la partecipazione alle gare telematiche che fosse facilmente fruibile dal mondo imprenditoriale ed all'uso del quale i fornitori fossero educati e formati, e che fosse fruibile non solo dal servizio Economato ma anche da tutto l’Ente.Per questo l’amministrazione comunale ha organizzato un corso di formazione rivolto agli utenti interni e agli operatori privati.

Questo secondo progetto ad oggi non è ancora finito , ma i risultati sin qui ottenuti sono stati ottimi . L’obiettivo del Comune di Rimini è ottenere una riduzione dei costi e dei tempi di acquisto, nonché una semplificazione delle procedure di gara per i fornitori. Il sistema adottato è un sistema flessibile che consente di fare aste secondo il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed al prezzo più basso. Nella scelta del sistema, il Comune ha optato per una piattaforma di semplice comprensione e massima fruibilità.che permette l'accesso direttamente dalla home page del Comune. Si sono eliminate alcune criticità che si erano invece riscontrate nella fase di sperimentazione precedente.

Anche per quanto riguarda l’albo fornitori è stata favorita tantissimo la possibilità di creare uno strumento utile, facile, creando delle categorie che fossero di reale interesse per l’Ente stesso e per gli operatori, con la possibilità per il fornitore di iscriversi direttamente on-line, ferma restando l’abilitazione successiva, previo controllo dei dati da parte del Comune. I fornitori hanno la possibilità di aggiornare la propria scheda di registrazione, per cui l’albo fornitori non solo è continuamente aggiornato, ma contiene dati non solo legati alle anagrafiche, come avveniva prima, ma anche dati relativi al fatturato, esperienze precedenti (referenze), e altre notizie molto utili dal punto di vista operativo per l’Ente. L’albo fornitori è stato creato nel marzo 2005 e, a fine dicembre conta già oltre 130 fornitori abilitati e 35 in via di abilitazione. I tempi sono eccezionali, perché, rispetto alla vecchia procedura, in due giorni si riesce a concludere la procedura di registrazione, con una banca dati continuamente aggiornata.

Le gare online, effettuate in questo ultimo anno e mezzo, hanno dato risultati confortanti con vantaggi in termini di trasparenza, come anche sollecitato dalla

stessa Direttiva Europea 18/2004, soprattutto nell’asta dinamica che è la tipologia più utilizzata. Infatti, in questo caso, i fornitori possono visualizzare sul proprio monitor, ed in tempo reale, quali sono le offerte fatte dagli altri concorrenti stimolando l'opportunità di rilancio. Altro risultato ottimo riguarda lo snellimento della procedura: per una trattativa privata effettuata seguendo il nostro Regolamento per le spese in Economia, nel giro di una settimana si conclude una gara, ed il fornitore riesce a seguirla comodamente dal suo ufficio. Il dato più eclatante è riferito al risparmio ottenuto, con circa il 51%, su un totale di una decina di gare, per un ammontare di 263.000 euro, con un risparmio di 135.000 euro.

L’esperienza è solo agli inizi, ed in futuro, per proseguire il percorso di innovazione e migliorare il sistema, il Comune ha deciso di lavorare sulle categorie merceologiche dell’albo fornitori, per renderle anche più specifiche. Inoltre il Comune si sta impegnando per snellire ulteriormente le procedure, perfezionare l’utilizzo dell’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, inserendo un sistema valutativo che consenta di tener conto anche di elementi non prevedibili con il sistema automatico di valutazione..Ancora molto si intende fare per rendere sempre più familiare, per gli operatori interni all'amministrazione e per gli operatori privati, l’utilizzo di questo strumento attraverso processi formativi. Dal punto di vista normativo i lavori sono indirizzati ad acquisire una sempre maggiore compatibilità tra la normativa Europea e quella Nazionale.

5.8 Comune di Torino

La sperimentazione delle nuove metodologie di acquisto parte nel 2000 per iniziativa nata nell’ufficio Appalti, e attualmente prosegue con l’ufficio Economato.

L’ esigenza dell’utilizzo delle gare telematiche da parte dell’Ente è nata dal rispetto dell’art.24 della legge finanziaria 2003 che, in qualche maniera obbligava gli Enti ad acquistare tramite Consip, obbligo questo, vissuto come un limite, sia perché i prodotti convenzionati non rispondevano sempre alle esigenze del Comune, sia perché, per gli stessi prodotti, a volte erano stati spuntati in passato prezzi più vantaggiosi, per cui l’unica alternativa rimanevano le aste telematiche.

La sperimentazione partita nel 2000, come detto, ha scontato in avvio la totale assenza di una normativa Nazionale e Comunitaria che desse delle indicazioni su come adottare queste forme telematiche di acquisto. Il Comune ha deciso di recuperare una vecchia norma in disuso ma comunque vigente, l’art. 89 del Regio Decreto 826/24 che prevede l’offerta a rilancio in presenza del pubblico banditore. Non è stato fatto altro che sostituire il pubblico banditore con una postazione, e così è partita la prima gara per l’acquisto di biancheria per asili nido, a cui sono stati abilitati 8 fornitori. La gara è stata fatta in una forma mista, c’è stata una preselezione dei fornitori che in quella occasione sono stati anche abilitati rilasciando una password (comunicata in occasione della spedizione delle lettere di invito) tramite la quale hanno poi partecipato in tempo reale alla negoziazione. Il bando di gara è stato pubblicato a dicembre del 2000 a febbraio c’è stata la seduta di gara, la durata della negoziazione è stata di circa due ore, inizialmente lenta, poi alla fine si sono susseguiti una serie di rilanci ogni 5 minuti come previsto dalla piattaforma, e alla fine della negoziazione ci sono stati 78 rilanci, per 8 fornitori. Il ribasso ottenuto è stato vantaggioso, il fornitore che si è aggiudicato la gara era della Sicilia, e non si è riscontrato una perdita in termini di qualità della fornitura e i ribassi si sono attestati mediamente sul 30%.

Il processo partito con la sperimentazione, si è poi andato consolidando, con l’entrata in vigore nel 2002 del Dpr 101, anche se la procedura del Comune di Torino era già in linea Con l’approvazione del Dpr, quindi non è stato necessario modificare il processo introdotto, che prevedeva una fase di preabilitazione, realizzata utilizzando la forma della licitazione privata che consente la preselezione, una fase di verifica dei requisiti, ammissione alla gara,

e rilascio della user ID e della password per la negoziazione. La negoziazione prevede la possibilità per le imprese, di imputare in tempo reale le offerte e di

migliorare la propria offerta al rilancio, la piattaforma mette a disposizione in tempo reale la graduatoria, oscurando il nome dei concorrenti ed evidenziando l’offerta economica che può essere espressa sia in percentuale di ribasso che in termini di prezzo. La seduta di gara è pubblica, la fase finale che è quella della stipulazione del contratto, è ancora in forma cartacea, la seduta avviene in presenza del segretario generale nella veste di ufficiale rogante, il verbale di gara tiene luogo del contratto, però ancora non è possibile fare la sottoscrizione in forma digitale da parte delle imprese, e quindi questa fase rimane ancora tradizionale.

A fine 2005 l’Ente non è più in fase sperimentale, ma esiste un progetto delle gare on line del Comune di Torino, partito nel 2001, con la prima asta on line realizzata nel 2002, nel 2003 ne erano state fatte sei, e via via c’è stato un crescendo. Dal 2004 è stato attivato anche il mercato elettronico, ed è partito poi un nuovo progetto che è quello degli acquisti in forma aggregata, acquisti in convenzione. Rispetto alle gare telematiche a marzo del 2005 è stato approvato il nuovo regolamento dei contratti, ed è stata introdotta espressamente la gara telematica, il mercato elettronico, in linea al Dpr 101, anticipando quelle che sono le indicazioni delle Direttive Comunitarie.

Sempre nel 2005, approfittando della revisione dell’albo fornitori, che ha cadenza biennale, è stato chiesto ai fornitori di iscriversi a due sezioni speciali, create all’interno dell’albo, relative alle gare telematiche, quindi gare sopra soglia comunitarie, e mercato elettronico sotto soglia comunitaria. A fine 2005 l’Ente è in fase di conclusione delle operazioni di abilitazione, di iscrizione dei fornitori, e l’ albo fornitori conta già 1.800 iscritti.

Il Comune di Torino ha portato avanti anche un’altra esperienza, che è quella degli acquisti in forma aggregata, nata tra il Comune, la Provincia e altri Comuni del territorio della Regione. L’iniziativa è partita perché il Comune ha sentito la necessità di aprire un discorso con gli altri Enti, in prima battuta con quelli della Provincia di Torino e, in prospettiva, delle future aree metropolitane. Questo progetto è partito per aggregare degli Enti che fanno parte della Regione Piemonte, in modo da poter fare degli acquisti, avere una base d’asta più alta, ridurre le spese, facendo un una unica gara per più Enti. L’iniziativa è partita per evitare aggravi di costi, ed è stato studiato un meccanismo che prevede la creazione di un Comitato di gestione, l’introduzione di protocolli semplici per prendere le decisioni, e soprattutto non prevede nessuna struttura aggiuntiva. La convenzione in prima battuta è stata firmata da dieci Enti che sono gli Enti Fondatori, e prevede una durata di 5 anni. Negli anni successivi, 2004-2005 si sono aggiunti altri 5 Comuni che sono della cintura del Comune di Torino.

La convenzione ha delle regole molto semplici: il Comitato di gestione si riunisce, ogni Ente fa le proprie proposte di gara, secondo le proprie esigenze. Quando si verifica che le esigenze sono comuni si decide di fare la gara aggregata, e si individua quello che viene chiamato l’Ente capofila, che deve gestire la gara comune per tutti. Attualmente in tutte le gare fatte l’Ente capofila è stato il Comune di Torino. Fare una gara per la convenzione non porta dei costi aggiuntivi, al momento di stilare il capitolato speciale di appalto si raccolgono le esigenze di tutti gli Enti che partecipano a quella gara. In queste occasioni, nella commissione di gara tenuta dall’Ente capofila può partecipare anche un rappresentante degli altri Enti. La gara può essere fatta in maniera tradizionale oppure telematica, la gestione del contratto utilizza come strumento la piattaforma e-procurement del CSI del Comune di Torino, che è il consorzio che in Piemonte gestisce l’informatica pubblica.

Alla prima gara, un appalto concorso per gli arredi, hanno partecipato gli Enti della convenzione, ognuno con una propria quota riservata. Ma la particolarità di queste gare è che è stata prevista anche una cosiddetta quota libera, cioè una quota che è messa a disposizione di tutti gli Enti della Regione Piemonte non appartenenti alla convenzione.

L’unico requisito richiesto è che si tratti di un Ente locale della Regione Piemonte. Soddisfatta la condizione, gli Enti non convenzionati possono andare sui cataloghi e

fin quando c’è quota libera e disponibilità, possono acquistare. Al momento dell’aggiudicazione, quelli che sono tutti gli articoli oggetto di gara vengono caricati sul catalogo on line, quindi c’è una quota riservata all’Ente convenzionato che partecipa alla gara, che và sul catalogo, fa i propri acquisti (direttamente on line o con un ordine tradizionale cartaceo). Viene tenuta traccia degli acquisti di ognuno, che vanno a decrementare la propria quota. Per ogni gara fatta c’è il catalogo con le fotografie e le caratteristiche, quindi anche chi non ha partecipato in prima battuta alla convenzione, se è un Ente Locale della Regione Piemonte può fare il proprio acquisto sulla quota libera.

Questo meccanismo è stato previsto per dare una possibilità anche ai piccoli Comuni, ai piccoli Enti, di poter acquistare pochi prodotti sul catalogo, a prezzi che altrimenti non si potrebbero spuntare. I cataloghi attivi a fine dicembre 2005 sono quelli di mobili ed arredi, materiale antinfortunistico, carta per fotocopie e stampanti, cancelleria e la carta tecnica. Il fatto di far parte della convenzione dà una possibilità in più, cioè quella di avere una quota riservata, di poter proporre le gare di proprio interesse per le proprie esigenze, e quella poi di gestire in modo diretto il capitolato.

L’amministrazione comunale ha scelto di non prevedere quote di adesione per gli Enti che si convenzionano, perché l’esigenza è quella di ridurre i costi e non aggravarli. Il Comune di Torino ha un costo di piattaforma, ma è un costo che già sosteneva in passato per fare le gare on line, per il mercato elettronico, e non ha fatto altro che mettere la piattaforma a disposizione di altri Enti. Il contratto viene strutturato dall’Ente capofila, e la fase esecutiva del contratto viene ripartita tra i vari Enti che hanno partecipato alla gara, quindi in forma aggregata si arriva fino alla scelta del contraente. Individuato il fornitore poi, in fase di esecuzione, ogni Ente ha il rapporto contrattuale, in senso civilistico, diretto con il fornitore, anche per quanto riguarda liquidazioni, penali , contenziosi, ecc..

5.9 Comune di Udine

Il Comune di Udine è una amministrazione in costante e progressivo cambiamento e miglioramento per ciò che riguarda la gestione degli approvvigionamenti. Il percorso di innovazione ha avuto inizio nel 2002 con un intervento di riorganizzazione interna, mediante la centralizzazione delle forniture di beni e servizi in un unico ufficio, è proseguita poi nel 2004 con l’utilizzo del mercato elettronico della PA e nel 2005 con l’avvio della sperimentazione delle gare telematiche.

Le forniture di tutti i beni e servizi economali sono gestite dal Servizio Acquisti. L’obiettivo della centralizzazione è stato quello di ridurre i costi, ridefinire i fabbisogni, migliorare la programmazione e semplificare il processo d’acquisto. Gli interventi effettuati per arrivare a questa gestione si sono rivolti sia all’organizzazione interna sia alle procedure e alla comunicazione. In sintesi sono stati effettuati interventi di analisi del modello gestionale esistente, definizione di un nuovo modello organizzativo, definizione della dotazione organica, accentramento delle risorse di bilancio (lato organizzazione) e di nuove soluzioni di acquisto (regolamento per gli acquisti in economia, e-procurement), condivisione del processo d’acquisto con altri uffici comunali per consentire di rafforzare la funzione di “servizio di supporto” rispetto agli uffici comunali (lato procedure e comunicazione).

Per quanto riguarda l’introduzione e l’utilizzo del mercato elettronico della PA, questo è stato supportato da tutta una serie di interventi di formazione e di diffusione sia sul versante interno delle PA (uffici interni Comune di Udine, comuni limitrofi, altri enti del territorio) sia sul versante privato (fornitori e associazioni di categoria). Allo stesso tempo è stato modificato il quadro normativo per facilitare l’adozione di questo strumento, mediante un nuovo

Regolamento per gli acquisti in economia (maggio 2004 - offerte telematiche fino a € 5.000,00) e il nuovo Regolamento dei contratti (ottobre 2004 - possibile ricorso al

mercato elettronico fino a € 130.000,00).

Nel corso del 2005 il Comune ha avviato la sperimentazione delle gare telematiche. I passi sono stati dapprima la condivisione tra Servizio Acquisti e Servizio Sistemi Informativi e Telematici dell’obiettivo gestionale PEG 2005 – “Attivazione procedure telematiche dell’Amministrazione” (maggio), poi una delibera di Giunta comunale di approvazione della sperimentazione operativa (giugno), il noleggio della piattaforma applicativa per le gare telematiche (settembre), lo svolgimento di tre procedure di gara telematica (ottobre – dicembre) e l’elaborazione di un regolamento comunale di recepimento del DPR 101/2002 (dicembre). Le gare svolte sono state di differente tipo: massimo ribasso con rilanci per gasolio da riscaldamento, ribasso di prezzo in busta chiusa per stampa Carta dei Servizi del Comune di Udine, offerta economicamente più vantaggiosa per servizio di somministrazione lavoro temporaneo.

I progetti futuri del Comune sono rivolti ad uno sviluppo delle procedure telematiche in corso attraverso il perfezionamento degli strumenti di e-procurement, l’associazione d’acquisto tra enti locali per forniture specifiche e la formazione specifica sugli strumenti d’acquisto.

5.10 Comune di Firenze

Il Comune di Firenze, come la Regione Toscana, ha intrapreso un processo di cambiamento nella gestione degli approvvigionamenti partendo anch’esso dall’art.24 della legge finanziaria del 2003 (Legge 289 del 27/12/2002). Per sviluppare il proprio sistema di gare on line, il Comune ha effettuato una analisi comparativa analizzando tutte le realtà simili, e arrivando alla conclusione che nessuna delle realtà analizzate, di fatto esprimeva i bisogni tipici dell’Ente. Infatti le esperienze del settore privato, per quanto innovative e efficaci, necessitavano di una “traduzione” dal punto di vista di un ente pubblico. L’analisi preliminare sulle altre realtà ha mostrato quale doveva essere il percorso che il Comune poteva intraprendere. La scelta che è stata fatta è quella di uno strumento di e-procurement che si configurava come un marketplace. Il mercato elettronico del Comune di Firenze nasce, quindi, totalmente all’interno del sistema dell’Ente, con l’unico affiancamento di una piccola azienda locale che ha curato la parte di sviluppo del sistema. Il resto, l’analisi di fattibilità,lo studio dei processi da modificare, tutti gli studi procedurali sono stati effettuati dal team del Comune di Firenze.

Il mercato elettronico è operativo dal 2004 e al dicembre 2005 nel marketplace sono presenti oltre 6.000 prodotti più di 200 aziende.

La scelta del Comune di ricorrere al marketplace è stata concertata con gli altri enti della Regione Toscana, in quanto il percorso di innovazione che la Regione Toscana sta sviluppando è assolutamente integrato nella visione dell’e-procurement. Infatti la Regione sta esplorando la possibilità di elaborare un regolamento al di fuori del Dpr 101

L’esperienza che il comune sta effettuando ha una serie di particolarità di seguito segnalate:

- Le caratteristiche tecniche dei beni che vengono acquistati sul mercato elettronico sono decisi dall’addetto ai lavori, che è uno specialista nel suo campo. Quando il Comune lancia la richiesta per un prodotto, l’adesione al mercato elettronico e le proposte delle aziende, vengono fatte sulla base di una scheda tecnica che viene lavorata dagli addetti ai lavori delle diverse direzioni,. Ad esempio,se la protezione civile ha bisogno di una particolare tipologia di abbigliamento, sono loro che descrivono che tipo di abbigliamento gli necessita, e quindi l’azienda che risponderà a quella proposta non può più attenersi a quegli elementi che sono la base di qualità e la base tecnica minimale; , cioè sotto quel livello non si può andare ma solo al di sopra. Questa modalità di procedere ha innalzato

la qualità dei prodotti,ha ridotto i i tempi tecnici, ha reso più flessibili le procedure, e ha fatto risparmiare in media il 27%.

- Un altro elemento centrale nella strategia del Comune è stato quello di sviluppare un rapporto con la rete degli altri Comuni, in una visione di un sistema di e-procurement che tenesse conto della territorialità su due livelli, territorio come Enti, ma anche territorio come mondo economico. In questo senso sono stati effettuati una serie di incontri con le categorie economiche, e questo è stato un vantaggio perché si è passati, in meno di un anno, da 56 aziende a oltre 200 aziende abilitate al sistema di mercato elettronico. Questo testimonia il tipo di messaggio e il tipo di riscontro che le aziende hanno avuto riconoscendo come il mercato creato rispondeva in termini di flessibilità, e in termini di facilità, al tipo di livello tecnico e di risposte che loro si attendevano. Positivo è stato l’incontro con tutte le agenzie del mondo economico. Alla fine del 2005 al mercato elettronico hanno aderito un numero di comuni tali da far raddoppiare, i clienti del sistema e quindi anche i bisogni di servizi e le acquisizioni.

- Per quello che concerne la valutazione delle esperienze si deve considerare molto positivo il rapporto sviluppato con Consip maturato nell’ambito delle attività per l’acquisizione di alcuni arredi e utilizzando la piattaforma Consip. L’esperienza ha coinvolto il Comune a collaborare con Consip nella stesura del bando e del capitolato, facendo acquisire al Comune un notevole know how nel settore.

- Una esperienza cha avrà un sicuro sviluppo anche in altre realtà territoriali e quella che il Comune sta facendo con Regione Toscana, nell’’area degli acquisti etici. Questa tematica è stata approfondita perché alcuni Enti hanno fatto richiesta nei di prodotti etici. Si è reso necessario approfondire alcuni punti anche della normativa, tra cui come considerare la caratterizzazione di un azienda che risponde a pieno a certi titoli rispetto a quella che non ha ad oggi ancora acquisito ad es. delle certificazioni. Seguendo criteri di equità, non si può far partecipare alcune aziende ed altre no, ma nel contempo è necessario anche considerare quali elementi devono essere incentivanti per aziende che lavorano su progetti di certificazione specifica.

Per approfondimenti sul mercato elettronico del comune di Firenze si consiglia di visitare l’area dedicata al mercato elettronico e alle gara on line del sito del Comune di Firenze :

http://www.comune.firenze.it