Corso di Laurea:Operatori pluridisciplinari e interculturali d'area mediterranea

SCIENZA DELLE FINANZE

Docente: Gatto Antonino

Elaborazione: Dott.ssa Locantro Antonia Lucia

IL BILANCIO DELLO STATO

Il principale strumento dell’attivitàfinanziaria pubblica è rappresentato dalbilancio dello Stato.Si tratta di un documento «politico» egiuridico-contabile che contienel’indicazione delle entrate e delle uscitedello Stato.Fonte primaria della contabilità delloStato e degli enti pubblici è laCostituzione.

L’art.81 della Costituzione recita: 1. le Camere approvano ogni anno i Bilanci eil rendiconto consuntivo presentati dalGoverno;2. l’esercizio provvisorio del Bilancio nonpuò essere concesso se non per legge e perperiodi non superiori a quattro mesi;3. con la legge di approvazione del Bilancionon si possono stabilire nuovi tributi e nuovespese;4. ogni altra legge che importi nuove omaggiori spese deve indicare i mezzi per farvifronte.

Art. 81, comma 1Il primo comma dell’art.81 delinea unachiara suddivisione dei compiti delParlamento e del GovernoAl Governo viene attribuito, in viaesclusiva, il potere di iniziativa legislativain materia di legge di bilancio.Il Parlamento, da parte sua, vedeconfermata la sua tradizionale funzione dicontrollore politico dell’esecutivo: solo adesso può spettare l’approvazione delbilancio.

Art. 81, comma 2Il 2°comma disciplina l’ipotesi che ildisegno di legge del Bilancio non giungaal voto finale entro il 31 dicembre epertanto si apra un nuovo annofinanziario senza che la PubblicaAmministrazione sia autorizzata acompiere gli atti di gestione, inparticolare gli atti di spesa iscritti nelBilancio.

Per evitare la paralisi dello Stato che nederiverebbe, i costituenti hanno previstoche il Parlamento possa espressamenteautorizzare con legge l’esercizioprovvisorio del Bilancio non ancoraapprovato, ma con il limite temporalemassimo di quattro mesi.Durante l’esercizio provvisorio la gestionedel bilancio è concessa per tantidodicesimi della spesa prevista da ciascuncapitolo quanti sono i mesi dell’esercizioprovvisorio.

Art. 81, comma 3

Il 3°comma stabilisce che, quando approva lalegge di Bilancio per l’anno finanziariosuccessivo, il Parlamento non può con quellastessa legge introdurre nuovi tributi e nuovespese.

Questa stessa disposizione ha fatto sì che lalegge di Bilancio fosse considerata come unalegge meramente formale,ovvero un attodel Parlamento che, pur avendo la forma dellalegge (in quanto proposta, discussa eapprovata come qualsiasi legge ordinaria),non ne avrebbe la sostanza perché noncontiene alcun nuovo comando (a esigere e aspendere) rispetto a quelli desumibili dallalegislazione vigente.

In definitiva la legge di Bilancio nonpuò intervenire su svariati aspetti dellapolitica fiscale e della spesa pubblica,per correggere gli andamenti che leentrate e le spese avrebbero“spontaneamente” sulla base delle leggiesistenti.

Per questi motivi la legge n. 468/1978,ha introdotto la legge Finanziaria(oggi legge di stabilità), il cui iterlegislativo è parallelo a quello dellalegge di Bilancio e che consente alGoverno e al Parlamento di modificarele leggi tributarie e di spesa vigenti alloscopo di realizzare la manovrafinanziaria funzionale agli obiettiviprogrammatici del governo.

Art. 81, comma 4

Il 4°comma, in coerenza con il 3°comma,stabilisce che, se durante l’anno finanziario ilParlamento approva leggi che comportanonuove spese non previste in Bilancio, oppuremaggiori spese rispetto a quelle ivi stanziateper un determinato scopo, allora il Parlamentodeve indicare con quali mezzi intendefinanziarle.

L’indicazione dei mezzi di copertura deveavvenire al momento dell’approvazione deldisegno di legge o al momentodell’emanazione del decreto legge, così daassicurare una serena valutazione di tutte leconseguenze economiche e finanziarie delprovvedimento.

ANNO FINANZIARIOLe entrate e le uscite dello Stato vannoriferite ad un certo periodo di tempo.L’anno finanziario è dunque il periodo ditempo al quale si riferiscono le entrate ele uscite registrate nel bilancio.L’anno finanziario coincide con l’annosolare cioè inizia il 1° gennaio e terminail 31 dicembre.

BILANCIO: PREVENTIVO, CONSUNTIVO, DI COMPETENZA E

DI CASSAIl bilancio dello Stato può essere diprevisione (preventivo) e consuntivo.Il bilancio preventivo contiene le entrate chesi prevede verranno realizzate nell’anno e lespese che si prevede verranno compiutenell’anno stesso.Il bilancio consuntivo registra le entrate chesi sono effettivamente realizzate e le speseche sono state materialmente erogate.

Il bilancio preventivo può essere dicompetenza o di cassa.Dal momento in cui nasce il diritto per loStato di riscuotere un’entrata (momentodell’accertamento di un’entrata) al momentoin cui lo Stato effettivamente la riscuote puòpassare un periodo abbastanza lungo.Ad esempio lo Stato accerta nel marzo 2013che il Sig. Mario Rossi deve pagare 2000euro di imposta. L’ufficio delle imposte,attraverso una data procedura, notifica questodebito al Sig. Rossi che lo pagherà nelfebbraio 2014.

Allo stesso modo, dal momento in cui per loStato sorge l’obbligo di pagare una spesa(momento dell’impegno di una spesa) almomento in cui lo Stato effettivamente lapaga può passare un tempo abbastanza lungo.Ad esempio il governo delibera di spendere 2milioni di euro per la costruzione di unacentrale elettrica nel 2013 ma comincia apagare questa somma solo nel 2014.

Quindi nel bilancio preventivo dicompetenzasono riportate le entrate che siha diritto a riscuotere e le spese che ci si èimpegnati ad erogare nell’anno finanziario.Mentre nel bilancio preventivo di cassasono indicate le entrate effettivamenteriscosse e le spese effettivamente pagatenell’anno finanziario.

Nell’esempio precedente, se il bilanciopreventivo del 2013 è redatto in termini dicompetenza, nelle entrate figureranno i 2000euro che il Sig. Rossi deve al fisco e nellespese i 2 milioni di euro per la costruzionedella centrale elettrica. Invece, se il bilanciopreventivo del 2013 è redatto in termini dicassa, tali somme non vi verranno registrate.

Le entrate iscritte nel bilancio di competenza diun anno, ma non riscosse nello stesso anno,costituiscono i residui attivi, mentre le speseiscritte nel bilancio di competenza di un datoanno, ma non pagate nello stesso anno,costituiscono iresidui passivi.In Italia si redigono entrambi i tipi di bilancio: dicassa e di competenza.

BILANCIO ANNUALE E BILANCIO PLURIENNALE

Rispetto al periodo di contabilizzazione, ilbilancio può essere annuale e pluriennale, aseconda che si riferisca a un solo annofinanziario o a un periodo della durata di piùanni.II bilancio annuale corrisponde alle esigenzetecniche di un’ordinata contabilità e a quellepolitiche e giuridiche di un frequente controllodel Parlamento nei confronti del Governo.

Le manovre di politica economica, invece, sisvolgono nel tempo mediante una serie diinterventi che si susseguono nell’arco di piùanni.A queste esigenze corrisponde la redazione delbilancio pluriennale, quale strumento diprogrammazione per gli interventi di politicaeconomica a medio termine.In Italia il bilancio di previsione pluriennalecopre un periodo di tempo non inferiore a treanni ed é elaborato soltanto in termini dicompetenza.

BILANCIO DELLO STATO: LA CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE

E DELLE SPESEIl bilancio dello Stato si divide in due grandiparti: una prima relativa alle entrate; unaseconda concernente le spese.Lo stato previsionale delle entrate appare cosìsuddiviso:-Titolo I: entrate tributarie. Le voci quiinserite riguardano i proventi dei vari tributi(IRPEF, IVA, IRES, ecc);

-Titolo II: entrate extra-tributarie . Le vocidi questo titolo riguardano i proventiderivanti dai profitti di imprese pubbliche.-Titolo III: alienazione e ammortamento dibeni patrimoniali e riscossione di crediti.Le voci di questo titolo riguardano le entratederivanti dall’amministrazione delpatrimonio (ad esempio, la vendita di unimmobile).-Titolo IV: accensione di prestiti. Qui sonoincluse le voci relative alle entrate chesorgono dalla vendita di titoli del debitopubblico.

I titoli sono suddivisi in categorie aseconda della natura delle entrate.Ad esempio il titolo I (entrate tributarie) èdiviso in categorie I imposte sulpatrimonio e sul reddito; ecc.Le categorie sono suddivise in capitoli aseconda dell’oggetto specificodell’entrata.Ad esempio un capitolo contienel’imposta sul reddito delle persone fisiche(IRPEF), un altro capitolo l’IVA, ecc.

Le spese dello Stato sono divise in: titoli,categorie e capitoli.I titoli sono tre:I. Spese correntia) trattasi di spese che lo Stato sostiene per

il suo funzionamento (stipendi, spese dimanutenzione degli immobili, ecc).

b) gli interessi che lo Stato paga sui titolidel debito pubblico.

II. Spese inconto capitale. Sono:a) le spese che lo Stato sostiene per la

realizzazione di opere pubbliche comescuole, strade, ecc.

b) le sovvenzioni cioè i sussidi che lo Statodà ad altri enti

III. Spese per rimborso di prestiti. Sonosomme che lo Stato deve rimborsare acoloro che gli hanno prestato denaroacquistando titoli del debito pubblico.

Ogni titolo di spesa è diviso in categorie aseconda della natura economica dellaspesa.Ad esempio cat.I (spese per) servizi degliorgani costituzionali dello Stato; cat.II(spese per) gli stipendi al personale inservizio.Ogni categoria è divisa in capitoli ciascunodei quali riguarda uno specifico oggetto.Ad esempio spese per l’organizzazione e lapartecipazione a convegni, congressi, ecc.

Le fasi delle entrate e delle spese

Le entrate pubbliche avvengono attraversodiverse fasi:Accertamento = momento in cuil’Amministrazione determina sia la ragionedel credito dello Stato sia la persona deldebitore (ruoli, cartelle).Riscossione = fase in cui il debitore effettuail pagamento agli agenti incaricati dalloStato (esattori).Versamento o incasso = quando l’esattoreversa le somme alla Tesoreria dello Stato.

Mentre le fasi della spesa pubblica sono:Impegno = momento in cui da un atto legalerisulta l’obbligo di effettuare un pagamento(contr. Appalto).Liquidazione = con cui si determinal’ammontare certo da pagare e vieneindividuato il soggetto creditore.Ordinazione = al Tesoriere è trasmessol’ordine di pagare (mandato di pagamento,ordini di accreditamento).Pagamento = passaggio materiale dellesomme.

Il bilancio può essere in pareggio, in avanzoo in disavanzo.È in pareggio quando le entrate ordinarie(sono quelle che lo Stato ha regolarmenteogni anno) sono uguali alle spese; è inavanzo (surplus) quando le entrate ordinariesono maggiori delle spese; è in disavanzo(deficit) quando le spese sono maggiori delleentrate ordinarie.Pertanto il disavanzo del bilancio è datodalla differenza tra le uscite e le entrateordinarie.

Il debito pubblico è quel debito che loStato contrae verso i singolisottoscrittori per far fronte a spesestraordinarie e temporanei deficit dicassa.Lo stato ottiene così dei capitali cheutilizza per far fronte alle proprieesigenze finanziarie, in cambio delpagamento di un interesse periodico edel rimborso del capitale allascadenza.

LE TEORIE DEL BILANCIOIl bilancio rappresenta le dimensionidell’intervento pubblico nell’economia equindi è influenzato dalle teorie economicheche prevalgono in un dato periodo storico. Perquesto nel corso del tempo si sono sviluppatediverse teorie, che sono:- teoria del bilancio in pareggio: basata sulprincipio della finanza neutrale, secondo laquale lo Stato deve ridurre al minimo il suointervento e svolgere solo le attivitàistituzionali, non convenienti per i privati.

Il bilancio deve essere in pareggio dato che idisavanzi alterano l’equilibrio del sistema incui le entrate correnti devono essere uguali allespese correnti;- teoria del doppio bilancio: secondo la quale ilpareggio di bilancio deve realizzarsi fra entratee spese correnti, mentre il bilancio in contocapitale può essere in deficit in quantocomprende spese per investimenti pluriennaliche generano effetti positivi in più anni;

-teoria del bilancio ciclico: secondo la quale ibilanci devono compensare l’andamento delciclo economico e quindi nelle fasi didepressione il bilancio deve essere in deficit inquanto deve finanziare gli investimenti per laripresa e nelle fasi espansive deve realizzareavanzi;-teoria del bilancio funzionale: il bilancio,oltre ad essere un documento contabile, deveessere usato come strumento per realizzare gliobiettivi di politica economica (sviluppo edequa distribuzione del reddito).

La manovra delle entrate e delle spesepubbliche per raggiungere gli obbiettivi dipolitica economica si chiama politica fiscale opolitica di bilancio;-teoria neo-liberalista: sostiene la riduzionedell’intervento dello Stato nell’economia inquanto provoca un’incontrollata crescita deldebito pubblico con conseguente inflazione edisoccupazione.

Il processo di bilancio: le fasi e gli strumenti

10 Aprile: Documento di economia e finanza(DEF)20 Settembre: Nota di aggiornamento aldocumento di economia e finanza15 Ottobre: Disegno di legge di Stabilità eDisegno di legge di approvazione del Bilancio31 Gennaio: Disegni di legge collegati al DEF.

Il processo di bilancio: Documento di economia e finanza (DEF)

Il documento di economia e finanza espone,almeno per il triennio successivo, gli obiettivi dipolitica economica e il quadro delle previsionieconomiche e di finanza pubblica. IlDEFcostituisce la base di partenza del processo dibilancio, perché in esso sono definite legrandezze che, una volta approvate dalparlamento, costituiranno i limiti quantitativiall’interno dei quali il Governo è tenuto apresentare il bilancio a legislazione vigente e lalegge di stabilità.

Il processo di bilancio: Nota diaggiornamento al Documento dieconomia e finanzaLa nota di aggiornamento al DEF:• aggiorna le previsioni economiche e difinanza pubblica in relazione allamaggiore stabilità e affidabilità delleinformazioni disponibili sull'andamentodel quadro macroeconomico e di finanzapubblica rispetto a quelle utilizzate per ilDEF;

•aggiorna gli obiettivi programmatici, inconsiderazione delle eventualiraccomandazioni approvate dal Consigliodell'Unione Europea;•definisce gli obiettivi di saldo netto dafinanziare per il bilancio dello Stato e disaldo di cassa del settore statale.

Il processo di bilancio: Manovra di finanzapubblica – Disegno di legge di stabilitàSiccome che l’art. 81 3° co. dellaCostituzione recita “con legge diapprovazione del bilancio non si possonostabilire nuovi tributi e nuove spese”, ènecessaria una legge ad hoc per realizzare lamanovra di finanza pubblica da affiancare alBilancio dello Stato.Questo strumento è la legge Finanziaria oggidenominata Legge di stabilità.

La Legge di stabilità permette dunque lemodifiche alla normativa vigente necessarie alperseguimento degli obiettivi dellaprogrammazione economica e di politicafiscale.In particolare la legge di stabilità definisce:-il livello massimo del ricorso al mercatofinanziario e il saldo netto da finanziare intermini di competenza;-le variazioni delle aliquote, delle detrazioni edegli scaglioni, le altre misure che incidonosulla determinazione della prestazione, affen-

ti a imposte dirette e indirette, tasse, canoni,tariffe e contributi;-l'’importo complessivo massimo destinato, inciascuno degli anni compresi nel bilanciopluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblicoimpiego;-le norme che comportano aumenti di spesa o diriduzione di spesa;-le norme eventualmente necessarie a garantirel’attuazione del Patto di Stabilità interno.

Il processo di bilancio: Manovra di finanzapubblica – Disegno di legge di bilancioIl disegno di legge del bilancio annuale diprevisione è redatto intermini di competenza edi cassa.Esso è formato sulla base dei criteri e deiparametri indicati nel DEF.Il bilancio annuale di previsione si componedi:•uno stato di previsione dell’entrata;

•stati di previsione delle spese (uno per ogniministero “con portafoglio”);•un quadro generale riassuntivo riferito altriennio.Il Ministro dell’Economia e delle Finanzepresenta il bilancio come disegno di legge alParlamento entro il 30 settembre di ogni annoe da questo deve essere approvato entro il 31dicembre, altrimenti scatta l’esercizioprovvisorio.

Bilancio di assestamentoNel corso dell’esercizio possono verificarsivariazioni rispetto alle previsione del bilancio,nelle entrate e nelle spese.In caso di maggiori entrate, nessun problema.Le maggiori spese, invece, devono essereespressamente finanziate: in primo luogoattingendo afondi di riserva .Se ciò non basta occorre ridurre altre voci dispesa (o aumentare le entrate), apportandovariazioni al bilancio; queste sono raccolte nelBilancio assestato contenente le previsionifinali , presentato a giugno.

Il processo di bilancio: i disegni di legge collegati

Allo scopo di assicurare un maggiore ordine ecoerenza all’interno del processo decisionale eprevenire l’uso della decretazione d’urgenza lalegge 196/2009 ha rivisto le norme relative aidisegni di legge collegati alla manovra di finanzapubblica. Questi ultimi, devono essere presentatientro il mese di gennaio e concorrono alraggiungimento degli obiettivi di finanzapubblica in quanto hanno il potere di modificarele leggi vigenti e possono pertanto rivelarsinecessari in considerazione del restringimentodel contenuto della legge di stabilità.

Il rendiconto generale dello StatoDopo il termine dell’anno finanziario (31dicembre) il Ministero dell’economia e delleFinanze entro il mese di giugno elabora ilrendiconto generale dell’esercizio finanziariotrascorso.Il rendiconto generale si compone di dueparti:-il conto del bilancio ( o conto consuntivo orendiconto finanziario) in cui si dimostrano irisultati della gestione finanziaria in relazionealle previsioni di bilancio.

Esso comprende le entrate e le spese dicompetenza dell’anno; la gestione dei residuiattivi e passivi degli esercizi anteriori; lesomme versate in tesoreria e quelle pagateper ciascun capitolo del bilancio; il conto deiresidui attivi e passivi che si tramandanoall’esercizio successivo.-il conto generale del patrimonio (orendiconto patrimoniale) in cui si dimostranole variazioni avvenute nel patrimonio delloStato e la situazione patrimoniale finale.

Il conto generale del patrimonio indica: leattività e le passività finanziarie epatrimoniali con le variazioni derivantidalla gestione del bilancio e quelleverificatesi per qualsiasi altra causa; ladimostrazione dei vari punti diconcordanza tra la contabilità del bilancio equella patrimoniale.

Il controllo della Corte dei Conti sul Bilancio dello Stato

Per assicurare l’osservanza dei principicostituzionali e delle norme di legge, la Cortedei Conti effettua un controllo sul bilanciodello Stato nell’interesse generaledell’ordinamento giuridico.La Corte dei Conti esercita un controllopreventivo e un controllo successivo.

Controllo preventivo.I ministeri danno esecuzione al bilancioemettendo dei decreti. Ad esempio ilMinistero delle Infrastrutture e dei Trasportinel capitolo costruzione di strade ha adisposizione una somma di 100 milioni. Ilministero dà esecuzione al bilancio edemette un primo decreto in cui impegnacioè delibera di spendere 10 milioni percostruire una strada. Il ministero deveinviare tale decreto alla Corte dei Conti.

La Corte controlla che tale decreto siaconforme alle leggi e ai regolamenti e inparticolare alla legge di approvazione delbilancio.Controlla soprattutto che la spesa nonecceda lo stanziamento.La Corte se riconosce il decreto legittimovi appone il visto e lo registra. In tal modoil decreto diviene esecutivo.Altrimenti la Corte rinvia il decreto alMinistero con una nota in cui motiva ilrifiuto di registralo.

Controllo successivoLa Corte esercita anche un controllosuccessivo sul Rendiconto generale delloStato, con un atto che prende il nome diparificazione del Rendiconto e unaRelazione al Parlamento.La corte verifica che il rendiconto siaconforme al bilancio preventivo edelibera sulla regolarità del rendicontostesso.