Capitolo 11 - Casa Editrice - Edizioni Simone · Capitolo XI: la giustizia amministrativa 217 Parte...

Capitolo 11 La giustizia amministrativa

Sezione PrimaPrincipi generali sulla tutela giurisdizionale

1. NozioNigeNerAli

L’espressione giustizia amministrativa indica quel complesso di mezzi concessi dall’ordina-mento giuridico ai singoli per tutelare le posizionigiuridichesoggettive di cui risultino titolari nei confronti della P.A.

Il sistema di giustizia amministrativa permette la coesistenza di tre principi fondamentali del nostro ordinamento:

1) il principio della azionabilità in giudizio di tutte le lesioni di diritti soggettivi ed interessi legittimi (art. 24, comma 1, Cost.) anche se derivanti da atti e comportamenti della P.A. (art. 113, comma 1, Cost.);

2) il principio dell’autonomiadelpoteregiudiziario(art. 101 Cost.: «I giudici sono soggetti soltanto alla legge»);3) il principio dilegalitàdell’azioneamministrativa la cui conformità alla legge viene accertata dall’autorità giudiziaria.

2. ilsistemAdellAtUtelAgiUrisdizioNAleiNitAliA

Attualmente la giustizia amministrativa in Italia è organizzata secondo il sistema della doppiagiurisdizione, nel seguente modo:

— l’Autoritàgiudiziariaordinariaècompetenteadecideredelleviolazionididirittisog-gettivi, con il potere di disapplicare l’atto amministrativo che risulti illegittimo, e di dichiararne la illegittimità;

— l’AutoritàgiudiziariaAmministrativaècompetenteagiudicaredelleviolazionidegliinteressilegittimi (salvo alcuni casi eccezionali in cui giudica anche per violazioni di diritti: cd. casi di giurisdizione esclusiva) e ad annullare gli atti amministrativi illegittimi (cd. giu-risdizione di legittimità), nonché, in alcuni casi tassativi, anche a sostituirli con altri atti o a riformarli in parte (sostituendo in tal caso la P.A.: cd. giurisdizione di merito);

— i conflittidigiurisdizione tra A.G.O. e A.G.A. sono attribuiti alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Oltre alla tutela giurisdizionale (ordinaria e amministrativa) i portatori di interessi hanno anche a disposizione dei mezzi di tutela amministrativa: i ricorsiamministrativi.

3. imezziditUtelAdelprivAtoelANormAtivAdiriferimeNto

Si è detto che il privato che si reputi leso dall’attività posta in essere dall’amministrazione, per poter difendere i propri interessi, può ricorrere sia alla tutela amministrativa, che non necessita dell’intervento di alcun giudice per essere realizzata, che alla tutela giurisdizionale (innanzi al giudice ordinario – G.O. - ovvero al giudice amministrativo – G.A.).

Dal punto di vista della tutelaamministrativa, la normativa di riferimento è, ancora oggi, il d.p.r.24-11-1971,n.1199, con il quale il legislatore ha dettato una disciplina organica dei ricorsiamministrativi(ricorso gerarchico, ricorso in opposizione e ricorso al Presidente della Repubblica).

Sul versante della tutela giurisdizionale esperibile innanzi al G.A., invece, l’evoluzione nor-mativa è stata più articolata e, attualmente, il testo normativo di riferimento per la disciplina del processo innanzi al giudice amministrativo è dato dal Codicedelprocessoamministrativo, approvato con il d.lgs.2-7-2010,n.104.

Libro II: dirittoamministrativo216

Il Codice ha riorganizzato il sistema giurisdizionale amministrativo nel senso di razionalizzare ed omogeneizzare la disciplina precedente, contenuta in numerosi testi normativi, aggiornandola secondo i principi giurisprudenziali affermatisi nel tempo, nell’ottica di avvicinare il processo amministrativo a quello civile.

Il Codice del processo amministrativo è entrato in vigore il 16settembre2010.

Le criticità di alcune disposizioni codicistiche e la presenza di alcune incongruenze all’inter-no del testo sono state all’origine di una recente revisione legislativa del Codice, operata con il d.lgs.15-11-2011,n.195, che ha:— compiuto un coordinamento testuale e un miglioramento della precisione lessicale; — chiarito i rapporti tra il Codice del processo amministrativo ed il codice di procedura civile;— coordinato il testo vigente con sopravvenienze normative e chiarito quelle singole questioni

processuali che fin dalle prime applicazioni pratiche del Codice erano emerse con evidenza.

Sezione SecondaLa tutela in sede amministrativa

1. priNCipigeNerAli

La tutela in sede amministrativa è attuata dalla stessaamministrazione, attraverso un pro-cedimento amministrativo, che viene instaurato a seguito di un ricorso dell’interessato.

Pertanto, non vi è alcun intervento giurisdizionale, né del giudice ordinario, né del giudice amministrativo.

Lafunzionedella tutela in sede amministrativa è quella di ricercare, se possibile, una soluzione alle controversie insorte nell’ambito dell’ordine amministrativo stesso e che coinvolgono interessi dell’amministrazione evitando il ricorso a mezzi giurisdizionali.

2. ilriCorsoAmmiNistrAtivo

Il ricorso amministrativo può definirsi come l’istanza (o reclamo) diretta ad ottenere l’an-nullamento, la riforma o la revoca di un atto amministrativo, rivolta, dal soggetto che vi abbia interesse, ad una autorità amministrativa nelle forme e con l’osservanza dei termini fissati dalla legge, affinché questa risolva «ex autoritate sua» la controversia che tale atto ha generato, nell’am-bito dello stesso ordinamento amministrativo.

I ricorsi amministrativi previsti nel nostro ordinamento sono:

a) il ricorsogerarchico;b) il ricorsoinopposizione;c) il ricorsostraordinario alpresidentedellarepubblica.

Principi comuni alle dette figure, sono:

a) l’obbligo di indicare nel provvedimento amministrativo l’autoritàacuisipuòricorrereediltermineentroilqualeilricorsodeveessereproposto;

b) l’obbligo dell’autorità cui è presentato il ricorso diesaminarloedeciderlo.

3. glielemeNtiesseNziAlideiriCorsiAmmiNistrAtivi

1) isoggetti: possono presentare ricorso le persone fisiche, le persone giuridiche (pubbliche o private) e le associazioni non riconosciute.

2) l’interesse: il ricorso amministrativo non può essere proposto se non da chi, ritenendosi danneggiato dall’atto della P.A., abbia interesse all’annullamento (revoca o riforma) di esso.

Quanto ai requisiti, l’interesse deve essere: diretto,personale, attuale.3) l’oggetto può essere un atto amministrativo in senso soggettivo ed oggettivo (ricorsi impu-

gnatori), oppure un comportamento della P.A. o un rapporto insorto tra la P.A. e un terzo o tra soggetti estranei all’amministrazione (ricorsi non impugnatori). Nel primo caso deve trattarsi di un atto emanato da un’autorità amministrativa nell’esercizio di una funzione amministrativa.

Capitolo XI: lagiustiziaamministrativa 217

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4) iterminiperilricorso. Il ricorso deve essere presentato all’autorità competente nel termine perentorio fissato dalla legge (artt. 2 e 9 D.P.R. 1199/1971). Tale termine è di 30 giorni per il ricorso gerarchico o in opposizione e di 120 giorni per il ricorso al Presidente della Repubblica.

5) laformadelricorso. Il ricorso deve essere redatto periscrittosucartadabollouso ammini-strativo, salvo i casi in cui la legge esplicitamente lo escluda (es. in materia di rapporti di lavoro).

6) glielementidelricorso. Il ricorso deve contenere:

a) l’indicazionedell’autoritàcuièdiretto;b) gli estremidelprovvedimentoimpugnato;c) i motividelricorso;d) la sottoscrizionedelricorrente.

4. ilriCorsogerArChiCo

A) Nozione

Può definirsi come quel rimedio di carattere generale consistente nella impugnativa di un atto nondefinitivo proposta dal soggetto interessato davanti all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato il provvedimento impugnato.

Con riferimento al rapportodi gerarchia, che intercorre fra l’organo che ha emanato il provvedimento e quello al quale si ricorre, si distingue:

— ilricorsogerarchicoproprio. La gerarchia che viene in considerazione come presupposto di tale ricorso è la gerarchia esterna, che deve essere intesa come «il rapporto intercorrente fra organi individuali di grado diverso appartenenti allo stesso ramo dell’amministrazione per effetto del quale l’organo inferiore è subordinato al superiore»;

— ilricorsogerarchicoimproprio. È un rimedio di carattere eccezionaleprevisto in alcuni casi in cui non esiste alcun rapporto di gerarchia.

In particolare, il ricorso gerarchico improprio è un ricorso ordinario proposto ad:

— organi individuali avverso deliberazioni di organi collegiali e viceversa;— organi collegiali avverso deliberazioni di altri organi collegiali;— organi statali avverso provvedimenti di altro ente pubblico;— orani statali avverso provvedimenti di organi di vertice.

B)lamancatadecisionedelricorso:ilcd.silenzio-rigetto

La P.A. ha l’obbligo giuridico di decidere sul ricorso gerarchico che le viene presentato.Tuttavia il legislatore ha prospettato anche l’eventualità che la P.A. non sia in grado di adem-

piere a tale obbligo per mancanza di personale, di tempo o per altri motivi.L’art. 6 del D.P.R. 1199/1971 ha stabilito che decorsi novantagiornidalla presentazione del

ricorso senza che la P.A. abbia comunicato all’interessato la decisione dello stesso, il ricorso si in-tende respintoa tutti gli effetti e l’interessato può proporre ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo competente o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, direttamente avverso l’atto impugnato in sede gerarchica.

5. ilriCorsoiNopposizioNe

È un ricorsoamministrativoatipico, rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto, anziché a quella superiore gerarchicamente.

Non è un rimedio di carattere generale ma è eccezionale, utilizzabile solo nei casitassativi in cui la legge lo ammette, e per i motivi da essa previsti.

Può essere proposto sia per motivi di legittimità che di merito, e sia a tutela di interessilegittimi che di dirittisoggettivi.Il termine per la sua proposizione è quello generale di 30 giorni dalla notifica o emanazione dell’atto impugnato, ma la

legge può prevedere, nei singoli casi, termini diversi.


6. ilriCorsostrAordiNArioAlpresideNtedellArepUBBliCA

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce un rimedio di carattere ge-nerale contro i provvedimenti definitivi. Esso è denominato straordinario non già nel senso di ricorso eccezionale, ma nel senso che può proporsi solo quando non è esperibile il ricorso gerarchico.

Come il ricorso gerarchico, il ricorso straordinario può essere proposto per la tutela sia di interessilegittimi che di dirittisoggettivi; inoltre, ai sensi dell’art. 7, comma 8, del Codice del processo amministrativo, tale ricorso è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

Il ricorso straordinario:

a) può avere ad oggetto soltanto attidefinitivi; da ciò consegue che prima di proporre il ricorso straordinario deve essere esperito il ricorso gerarchico se l’atto non è, per natura o per legge, definitivo;

b) è proponibilesolopermotividilegittimità (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge) e non anche per motivi di merito;

c) è alternativoalricorsogiurisdizionaleamministrativo, nel senso che chi ha proposto ricorso al T.A.R. non può più proporre il ricorso straordinario e viceversa chi ha scelto la via del ricorso straordinario non può più impugnare davanti al giudice amministrativo né l’atto né la decisione sul ricorso. La regola dell’alternatività ha la funzione di evitare che sullo stesso atto amministrativo intervengano due pronunce, una giustiziale e amministrativa ed una giurisdizionale, diverse e che il Consiglio di Stato si pronunci, pertanto, due volte sullo stesso atto attraverso il parere obbligatorio in sede di ricorso straordinario e come giudice di appello in sede di ricorso giurisdizionale. Il criterio dell’alternatività comporta che deve essere consentita la scelta fra le due forme di tutela non solo al ricorrente, ma anche al controinteressato, che non può subire passivamente una scelta altrui (VIRGA): a tale finalità risponde la trasposizionedelricorsostraordinarioinsedegiurisdizionale, che è un istituto previsto a tutela dei controinteressati intimati, ai quali sia stato, cioè, notificato il ricorso.

Costoro, pur dopo l’impugnazione dell’atto con ricorso straordinario, possono ancora scegliere, e, quindi, o aderire alla via scelta dal primo ricorrente, oppure chiedere, con opposizione (notificata al ricorrente e all’autorità che ha emanato l’atto impugnato), proposta entro 60 gg. dalla notifica del ricorso straordinario, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale (art. 10 D.P.R. 1199/1971);

d) deve essere notificato, a pena d’inammissibilità, ai controinteressati a cura delricorrente e su quest’ultimo incombe l’onere della loro identificazione;

e) l’art. 3 della L. 205/2000 ha esteso anche al ricorso straordinario il rimedio cautelare della sospensione del provvedimento impugnato laddove esso provochi danni gravi ed irreparabili.

Il procedimento per il ricorso straordinario al p.d.r.

Il ricorso deve essere presentato entro 120 gg. dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o dalla piena conoscenza di esso.Il contraddittorio deve essere instaurato dallo stesso ricorrente.L’istruttoria del ricorso è compiuta dal Ministero competente, e cioè dal Ministero che sovraintende alla materia alla quale è da ricondurre l’atto impugnato.Istruito il ricorso, il Ministero lo trasmette al Consiglio di Stato per il relativo parere, che è obbli-gatorio.Ai sensi dell’art. 14 D.P.R. 1199/1971, come modificato dall’art.69l.69/2009, il ricorso straordinario è deciso con decretodelpresidentedellarepubblica, su proposta del Ministro competente, conformealparere,obbligatorioevincolante,delConsigliodistato.Il decreto decisorio del Presidente della Repubblica, pur ponendosi su di un piano alternativo rispetto alla tutela giurisdizionale, ha pur sempre naturaamministrativa. La decisione sul ricorso straordinario, pur non avendo attitudine ad acquisire efficacia formale e sostanziale di cosa giudicata, ha comunque caratte-recogente e, pertanto, determina in capo all’autorità amministrativa l’obbligo di eseguirla, vincolandola quanto ai contenuti, limiti e ad ogni conseguente statuizione.

Avverso il decreto presidenziale che decide il ricorso, ove la decisione riguardi una questione di competenza del G.A., sono ammessi due mezzi di impugnazione:

a) revocazione:contro il decreto è ammesso ricorso per revocazione allo stesso Presidente della Repub-blica nei casi previsti dall’art. 395 del c.p.c.;

b) impugnazione innanzi al giudice amministrativo: l’impugnabilità della decisione del ricorso straordi-nario è, però, circoscritta ai soli vizi di forma e del procedimento, essendo impedita la valutazione di contestazioni che comportino un qualsivoglia riesame del giudizio formulato dal Consiglio di Stato in sede consultiva.


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Sezione TerzaLa tutela giurisdizionale ordinaria

1. ilg.o.el’AmBitodellAgiUrisdizioNeordiNAriA

Il sistema della giurisdizioneordinaria è costituito dal complesso delle Corti e dei Tribunali ordinari, che hanno il compito di amministrare la giustizia civile (sui dirittisoggettivi) e penale e sono circondati da particolari garanzie d’indipendenza.

La disciplina fondamentale in materia di giurisdizione del G.O. nei confronti della P.A. resta ancora oggi quella contenuta nell’art. 2 della L. 20-3-1865, n. 2248 — allegato E (cd. legge di abolizione del contenzioso amministrativo – L.A.C.), per il quale «sono devolute alla giurisdizione ordinaria tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la Pubblica Amministrazione, e ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa».

Rientrano, quindi, nella competenza del G.O.:

a) «le cause per contravvenzioni»: sono, cioè, di competenza del G.O. tutte le violazioni della legge penale. Questo principio è stato, successivamente, confermato e rafforzato dalla Costituzione Repubblicana;

b) «tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico» (causa petendi). Sono di competenza del G.O., infatti, tutte le controversie relative all’esistenza ed alla lesione di undirittosoggettivo. Fanno eccezione le materie attribuite alla competenza esclusiva del T.A.R.;

c) «comunque vi possa essere interessata la P.A.». E cioè sia essa parte attrice nel senso che promuove il giudizio, che con-venuta in quanto è chiamata in giudizio;

d) «ancorché siano stati emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa». Pertanto, la giurisdizione del G.O. non è preclusa dal fatto che la P.A. abbia emanato un atto d’autorità: ciò trova conferma negli artt. 4 e 5 della legge abolitrice del contenzioso, che disciplinano i poteri del G.O. in presenza di un atto amministrativo, e nell’art. 113 Cost., che espressamente prevede la cognizione del G.O. per gli atti amministrativi lesivi di diritti.

2. ilimitidellApotestàdelgiUdiCeordiNArioNeiCoNfroNtidellAp.A.

Se il legislatore ha voluto attribuire al G.O. la giurisdizione in materia di diritti soggettivi anche nei confronti della P.A., ha, però, previsto deilimitiai suoi normali poteri, in ossequio al fondamentale principio della separazione dei poteri.

Quando parte in causa sia una P.A., i poteri del G.O. incontrano i seguenti limiti, espressamente previsti dagli artt. 4 e 5 della L.A.C.:

a) il G.O. deve limitarsi a conoscere gli effetti dell’atto in relazione all’oggetto dedotto in giudizio; non può, cioè, conoscere dell’atto amministrativo — in sé e per sé — con effetti erga omnes, ma solo in funzione della pronunzia sul rapporto dedotto in giudizio;

b) può estendere il suo sindacato soltanto alla legittimità dell’atto amministrativo; non potrà, perciò, indagare sulla opportunità e sulla convenienza dell’atto né potrà sindacare l’esercizio del potere discrezionale da parte della P.A.;

c) non può incidere sull’atto amministrativo: non può né annullarlo o revocarlo né modifi-carlo;

d) quando ha accertato che effettivamente il diritto del privato è stato leso dall’atto illegittimo, dichiara tale illegittimità senza, però, che sul punto si formi il giudicato (in termini tecnici si parla di accertamento incidentale) e disapplica l’atto; giudica cioè prescindendo dall’atto (come se l’atto non fosse mai stato emanato);

e) non può in nessun caso imporre alla P.A. comportamenti positivi, ma può solo condannarla al risarcimento dei danni cagionati al privato.

3. leAzioNiAmmissiBiliNeiCoNfroNtidellAp.A.

Tenuto conto dei limiti suddetti, si deduce che nontutteleazioni esperibili nelle controversie tra privati possono esser proposte contro la P.A.


Esaminando le diverse categorie di azioni elaborate nel diritto processuale abbiamo le:

a) azionidichiarative. Sono quelle dirette al mero accertamento di uno stato di fatto o di una situazione di diritto ed hanno lo scopo di eliminare incertezze e dissensi fra le parti, procurando una prova pubblica ed inconfutabile dello stato di fatto giuridicamente rilevante. Tali azioni sonosempreammesse nei confronti della P.A.;

b) azionicostitutive. Tendono ad ottenere dal giudice una sentenza (costitutiva, appunto) che, accertati determinati ele-menti, costituisca, modifichi o estingua un determinato rapporto giuridico. La dottrina e la giurisprudenza ritengono ammissibili le azioni costitutive quando non incidono sui poteri pubblici della P.A.;

c) azionidicondanna. Sono quelle a seguito delle quali il giudice, accertato l’obbligo di una delle parti o un suo compor-tamento antigiuridico produttivo di responsabilità, ordina alla medesima una prestazione diretta a ristabilire l’equilibrio giuridico violato. La prestazione ordinata alla parte soccombente può consistere nel pagamento di una somma di danaro a titolo di risarcimento ovvero in un determinato comportamento (facere, non facere, dare) che costituisca concreta sod-disfazione del diritto violato;

d) azionipossessorie. Si tratta di azioni inammissibili allorquando la P.A. sia entrata in possesso di un bene in base ad un provvedimento imperativo (es. decreto d’espropriazione). In questo caso, infatti, si inciderebbe sull’atto ammini-strativo contro il disposto dell’art. 4 L.A.C. L’orientamento prevalente in giurisprudenza ritiene, tuttavia, che le azioni possessorie possano essere esperite quando, pur essendo ravvisabile in capo all’amministrazione procedente il potere di provvedere, ne risultino in concreto travalicati i limiti per il mancato rispetto di quei requisiti formali, presupposti e condizioni richiesti dalla legge per l’adozione dell’atto: ad esempio nel caso di mancanza di forma richiesta ad substan-tiam, superamento dei termini di decadenza o invasione della sfera territoriale di competenza altrui. Si delinea così la figura della carenzadipotereinconcreto.

Le azioni possessorie sono ammissibili se la P.A. agisca come privato, oppure se l’impossessamento sia avvenuto senza che sia stato emanato un provvedimento al quale il comportamento materiale della P.A. si ricolleghi.

4. eseCUzioNedelleseNteNzedell’A.g.o.

A) sentenzedichiarativeL’interessato può rivolgersi alla stessa P.A. soccombente perché questa si uniformi al giudicato; se questa non si uniforma

alla sentenza l’interessato può adire il G.A. col giudizio di ottemperanza.

B)sentenzedicondannaRiguardo la possibilità di portare ad esecuzione giudizialmente le sentenze di condanna ottenute nei confronti della

P.A., occorre ricordare che l’esecuzioneforzata, ove ammissibile, può esercitarsi sia nella forma dell’espropriazione (art. 2910 c.c.) sia nelle forme specifiche regolate dagli artt. 2930-2931-2932-2933 c.c.

5. lAgiUrisdizioNedelg.o.iNtemAdipUBBliCoimpiego

Il T.U. pubblico impiego (D.Lgs. 165/2001), nel quale è confluita la normativa di cui al precedente D.Lgs. 29/1993, attribuisce al giudice ordinario, nella persona del Giudice del lavoro, il contenzioso relativo al rapporto di lavoro tra P.A. e dipendenti pubblici, in precedenza riservato alla giurisdizione esclusiva del G.A.

Al G.O. sono devolute dal 30giugno1998, ex art. 63 D.Lgs. 165/2001, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro, incluse quelle relative all’assunzione, alle indennità di fine rapporto, al conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e alla responsabilità dirigenziale. Sono devolute al G.O. anche le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni e quelle promosse da organizzazioni sindacali, dall’ARAN e dalle pubbliche amministrazioni relative alle procedure di contrattazione collettiva.

Restano devolute al G.A., invece, le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nonché le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, indicato dall’art. 2, commi 4 e 5, D.Lgs. 165/2001, in sede di giurisdizione esclusiva.

Quanto alla cessazione del rapporto, è soppressa la giurisdizione del G.A. per il trattamentodifinerapporto, che transita in capo al G.O.

Sezione QuartaLa tutela giurisdizionale amministrativa

1. ilg.A.elAgiUrisdizioNeAmmiNistrAtivA

La giurisdizione amministrativa è esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di Stato secondo le norme del Codice del processo amministrativo (art.4 c.p.a.). A questi organi bisogna aggiungere il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana,


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al quale, ai sensi dell’art. 6 del Codice del processo amministrativo, si propone appello avverso le pronunce del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia.

Tutti i suddetti organi vengono definiti come giudici amministrativi generali. Bisogna però considerare che la giurisdizione amministrativa è attribuita anche ai giudici amministrativi speciali, i quali hanno una competenza speciale, stabilita tassativa-mente dalla legge: la Corte dei conti, i Tribunali delle acque pubbliche, le Commissioni tributarie e i Commissari per gli usi civici.

In particolare, i Tribunali Amministrativi Regionali sono stati istituiti con la L. 1034/1971, in attuazione dell’art. 125 Cost., come organi locali di giustizia amministrativa su base regionale; essi sono venti, uno per ogni Regione, con sede nel capoluogo regionale, oltre le sezioni staccate istituite presso alcune Regioni.

I T.A.R. esercitano:

A) una giurisdizionegeneraledilegittimità: ai sensi dell’art.7,comma4, del Codicedelpro-cessoamministrativo, il G.A. in sede di giurisdizione di legittimità conosce delle controversie relative ad atti,provvedimentioomissionidellepubblicheamministrazioni,compresequellerelativealrisarcimentodeldanno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma.

Anche se in sede di giurisdizione di legittimità il G.A. conosce di interessi legittimi, non mancano dei casi in cui può conoscere anche di diritti soggettivi. Specificamente, l’art.8delCodicedelprocesso, prevede che il G.A., oltre ai casi di giurisdizione esclusiva, può conoscere - incidentalmente e senza efficaciadigiudicato- di questionipregiudizialioincidentalirelativea dirittisoggettiviquando la soluzione delle stesse è presupposto necessario per la decisione della questione principale, relativa ad un interesse. Restano in ogni caso affidate alla cognizione del G.O., ai sensi dell’art. 8, comma 2, del Codice, le questioniconcernentilostato elacapacità dellepersonefisiche, esclusa la capacità di stare in giudizio, e le questionirelativealla falsità di atti e documenti(c.d.incidente di falso);

B) una giurisdizionedimerito nelle materie tassativamente determinate dal legislatore: l’art.7, comma6, del Codicedefinisce la giurisdizionedimerito del G.A., affermando che quando il giudice amministrativo esercita la giurisdizione con cognizione estesa al merito puòsosti-tuirsiall’amministrazione. Ciò in quanto è tenuto ad esaminare l’atto impugnato, oltre che dal punto di vista della sua legittimità, anche sotto il profilo dell’opportunità e della conve-nienza. Nei casi di giurisdizione di merito, ai sensi dell’art.34delCodice, il G.A. «adottaunnuovoatto,ovveromodificaoriformaquelloimpugnato».

Quanto alle ipotesi in cui il giudice esercita la giurisdizione di merito, queste sono «indicatedallaleggeedall’articolo134». Ai sensi della disposizione codicistica, rientrano in tale giurisdizione le controversie aventi ad oggetto: a) l’attuazionedellepronuncegiurisdizionaliesecutiveodelgiudicato(giudiziodiottemperanza); b) gli attieleoperazioniinmateriaelettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa; c) le sanzionipecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative indipendenti; d) le contestazionisuiconfinideglientiterritoriali; e) il diniegodirilasciodinullaostacinematografico, di cui all’art. 8 della L. 161/1962;

C) una giurisdizioneesclusiva, anch’essa nelle materie tassativamente determinate dal legi-slatore: è caratterizzata, ai sensi dell’art.7,comma5,delCodicedelprocessodalla circo-stanza per cui al giudice amministrativo è attribuita, pure ai fini risarcitori, la cognizione, in via principale, sia dei dirittisoggettivi che degli interessilegittimi. Data l’ampiezza della cognizione del giudice, si suole affermare che la giurisdizione esclusiva configuri un’ipotesi non di sola giurisdizione su atti, ma anche di giurisdizione su rapporti.

Quanto alle materie nelle quali il G.A. esercita la giurisdizione esclusiva, queste sono elencate nell’art.133delCodicedelprocessoamministrativo(a titolo di esempio, si ricordano: l’azione di risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; in materia di accesso ai documenti amministrativi; in materia di urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e di espropriazione per pubblica utilità, nonché di servizi pubblici). L’importanza fondamentale della disposizione in com-mento ai fini dell’esatta individuazione della giurisdizione del G.A. è confermata dal fatto che il legislatore è intervenuto in più occasioni sull’art. 133 c.p.a., correggendo le ipotesi contemplate e introducendone di nuove. In particolare, tali modifiche sono state apportate con il D.L. 34/2011, conv. in l.26-5-2011,n.75, il d.lgs.31-3-2011,n.58 e, da ultimo, con il d.lgs.195/2011. A tali ipotesi, poi, devono aggiungersi le ulterioriprevisionidilegge, così come stabilito dallo stesso legislatore, al comma 1 della disposizione de qua: a titolo di esempio, si ricordano le controversie in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari dei servizi pubblici, ai sensi del D.Lgs. 198/2009.


Il Consiglio di Stato, invece, è organodiultimogradodellagiurisdizioneammini-strativa, ai sensi dell’art. 6 del Codice del processo amministrativo. Esso è un organocomplesso con funzioni consultive generali in materia giuridico-amministrativa e funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado (rispetto ai T.A.R.) e, per determinate materie, esclusive.

Quanto alla struttura del Consiglio di Stato, questo si articola in sei sezioni, con funzioni consultive o giurisdizionali, oltre ad una sezione consultiva,istituitacon la L.127/1997,per l’esame degli schemi di atti normativi per i quali il Consiglio di Stato è tenuto a dare o è richiesto del parere (v. amplius retro Cap. 3, Sezione II, par. 4).

L’oggetto della tutela giurisdizionale amministrativa

Il Codicedelprocessoamministrativo, all’art.7, individua specificamente le tipologiedicontroversie che possono essere conosciute dal G.A.In via generale, si tratta di controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernentil’eserciziooilmancatoeserciziodelpotereamministrativo ed aventi ad oggetto provvedimenti,atti,accordiocomportamentiriconducibilianchemediatamenteall’esercizioditalepotere.Ulteriore requisito richiesto dal legislatore perché si possa chiedere tutela al giudice amministrativo è che iprovvedimenti, gliatti, gliaccordi o icomportamenti in relazione ai quali è sorta una contestazione, siano stati postiinesseredaunapubblicaamministrazione ovvero da soggetti ad essa equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.Pertanto, sono impugnabili in sede giurisdizionale amministrativa soltanto quegli atti che, in senso oggettivo, siano esplicazionedipubblicapotestà, ed, in senso soggettivo, promaninodaunaautoritàamministrativa e siano lesividiinteressilegittimidelprivato.In quest’ottica il legislatore ha, poi, espressamente precisato, riprendendo quanto già in precedenza sancito nel Testo Unico delle leggi sul Consiglio di Stato (art. 31 R.D. 1054/1924), che non sono impugnabili gli atti o i provvedimenti emanati dal Governo nell’eserciziodelpoterepolitico, esplicitando, così, la principale differenza fra atti amministrativi ed atti politici.

2. tipologiedigiUdizioiNNANziAlg.A.

Con riferimento al contenuto e all’oggetto delle pronunce del G.A., si distinguono varie tipologie di giudizio che possono aver luogo innanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa. In particolare, si riconoscono:

— ungiudizio dicognizione: è volto a stabilire la fondatezzadellapretesavantata dal sog-getto leso dalla P.A., per stabilire quale sia la volontà dell’ordinamento riguardo l’attività dell’amministrazione. Il processo amministrativo di cognizione si presenta prevalentemente, nella giurisdizione di legittimità, come giudizio d’impugnazione di un atto amministrativo finalizzato alla sua eliminazione dal mondo giuridico. Con il Codice del processo, il legislatore ha individuato le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo;

— ungiudiziocautelare: ha una funzioneaccessoriaestrumentalerispetto al processo di cognizione, in quanto è teso all’adozione di misure preventive volte a preservare le utilità che saranno fornite da una eventuale sentenza favorevole di cognizione da eventi che possono manifestarsi durante il corso del processo. In tale ipotesi processuale, il G.A. conosce dell’atto impugnato limitatamente agli effetti dannosi che dallo stesso possono scaturire per il ricor-rente;

— ungiudiziodiesecuzione: ha la funzione di assicurare, anche coattivamente, l’attuazioneconcretadellapronunciadicognizione. Al pari di quello cautelare, tale tipologia di giudizio, definito giudizio di ottemperanza, è fortemente tipizzato dal legislatore agli artt. 112 e ss. del Codice del processo amministrativo.


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3. leAzioNidiCogNizioNeesperiBiliiNNANziAll’AUtoritàgiUrisdizioNAleAmmiNistrAtivA

A) profiligenerali

Quanto alle azioni esperibili innanzi al G.A., si evidenzia che con l’approvazione del Codice del processo amministrativo è stata introdotta nell’ordinamento una disciplinaorganica delle stesse che, in modo più o meno completo, ricalca il sistemadelletradizionaliazionidicognizione (costitutive, di accertamento e di condanna).

Prima della recente riforma legislativa, il quadro delle azioni amministrative che il privato poteva attivare innanzi al giudice amministrativo era, infatti, alquanto articolato ed il processo amministrativo era, per lo più, incentrato sulla richiesta di annullamento del provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo.

In particolare, le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo sono:

— l’azionediannullamento, disciplinata dall’art. 29 del Codice;— l’azionedicondanna, disciplinata dall’art. 30 del Codice;— l’azioneavversoilsilenziodellap.A. e declaratoriadinullità disciplinate dall’art. 31 del

Codice, ed altre azioni di accertamento.

B)l’azionediannullamento

Questa costituisce, da sempre, l’espressione più tipica del processo amministrativo, in quanto è tesa a realizzare la cd. tutela di tipo demolitorio, ossia la demolizione dell’atto impugnato. L’art.29 delCodice, quindi, non fa che riproporre quanto già noto: l’azionediannullamentoperviolazionedilegge,incompetenzaedeccessodipoteresi propone nel termine di decadenza di60giorni.

C) l’azionedicondanna

L’azione di condanna, disciplinata dall’art.30 delCodicedelprocessoamministrativo, ha una portata generale applicabile quando risulti necessaria, dopo l’annullamento, una tutela in forma specifica del ricorrente mediante la modificazione della realtà materiale (condanna ad un facere) ovvero sia rimasta inadempiuta un’obbligazione di pagamento o debba comunque provvedersi mediante l’adozione di ogni altra misura idonea a tutelare la posizione giuridica soggettiva del ricorrente.

Ed infatti, ai sensi dell’art.34,comma1,delCodice, il giudice amministrativo, con la sentenza con cui definisce nel merito il giudizio, può:

— ordinare all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;— condannare al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno;— condannare all’adozione di misure idonee a tutelare la posizione giuridica dedotta in giudizio: ipotesi di cd. condanna

atipica.

l’azionedicondannapuòesserepropostasiacontestualmenteadun’altraazionecheinviaautonoma, nei soli casi, però, di giurisdizione esclusiva e nei casi individuati dallo stesso art. 30 del Codice.

Il medesimo art. 30 del Codice disciplina specificamente, nell’ambito dell’azione di condan-na, anche l’azionerisarcitoriaesperibilecontrolap.A. per dannidaillegittimoeserciziodell’azioneamministrativa (quindi, a tutela di interessi legittimi) nonché, nei casi di giurisdizione esclusiva, per danni da lesione di diritti soggettivi.

Quest’ultima è esperibile, nel termine di decadenza di 120giorni, per riparare un dannoingiusto derivante dall’illegittimoeserciziodell’attivitàamministrativao dal mancatoeser-ciziodiquellaobbligatoria.

Nel caso di giurisdizione esclusiva, il G.A. risarcisce anche il danno da lesione di diritti soggettivi. Con l’ulteriore precisa-zione che ogni domanda di risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi l’azione è dal legislatore affidata in via esclusiva al giudice amministrativo.


Completa la disciplina dell’azione risarcitoria la previsione per cui è possibile chiedere al giudice amministrativo il risarcimentodeldannoinformaspecifica, qualora ricorrano i pre-supposti di cui all’art.2058c.c., ossia quando tale forma di reintegrazione risulti in tutto o in parte possibile e non sia eccessivamente onerosa per il debitore.

Peculiare ipotesi di risarcimento del danno è quella contemplata nel comma4dell’art.30 cit. Si tratta della responsa-bilità della P.A. collegata allainosservanza,dolosaocolposa,deiterminidiconclusionedelprocedimentoammini-strativo, di cui all’art. 2 della L. 241/1990: in tale ipotesi sussiste comunque la possibilità di esperire l’azione risarcitoria di cui all’art. 2bis della L. 241/1990, ma il termine decadenziale di 120 giorni per la sua proposizione non inizia a decorrere fino a quando perdura l’inadempimento (a contrario, cioè decorre dal momento in cui l’amministrazione pone in essere l’attività amministrativa); in ogni caso, il detto termine decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

d)l’azioneavversoilsilenzioeladeclaratoriadinullità

Essa è disciplinata dall’art.31 del Codice del processo, come novellato dal D.Lgs. 195/2011, ai sensi del quale, decorsi i termini di conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamentodell’obbligodell’amministrazionediprovvedere. Tale azione può essere proposta fino a che dura l’inadempimento e, comunque, nonoltreunannodallascadenzadelterminediconclusione.

Altra interessante ipotesi contemplata dall’art. 31 è quella di accertamentoe relativa decla-ratoriadinullitàprevistedallalegge. Questa azione va proposta nel termine di decadenza di 180giorni e la nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice.

e)lealtreipotesidipronuncediaccertamento

Oltre alle fattispecie di cui all’art. 31, l’art.34delCodice prevede altre due ipotesi in cui il giudice conclude un giudizio sottoposto alla sua cognizione con una pronuncia di accertamento. Precisamente:

— allorquando, nel corso del giudizio, si verifichi una situazione tale per cui l’eventualeannulla-mentodelprovvedimentoimpugnatononsiapiùutileperilsoggettoricorrente(comma3): in tal caso l’illegittimità dell’operato della P.A. può comunque essere fatta valere in sede risarcitoria, per ristorare il privato del danno subito in considerazione della stessa, ed il giudice anziché emettere una pronuncia di annullamento, accerta l’illegittimità dell’atto, «se sussiste l’interesse ai fini risarcitori»;

— allorquando, nel corso del giudizio, l’annullamentodelprovvedimentodivienesuperfluo, in quanto il ricorrente ha, successivamente all’instaurazione del processo, vista pienamentesoddisfatta lapropriapretesa, il giudice accerta nel merito l’avvenuta soddisfazione e, conseguentemente, emette una sentenza con cui dichiara cessata la materia del contendere (comma 5).

Sezione QuintaIl giudizio dinanzi al G.A.: dall’instaurazione del giudizio

all’esecuzione della decisione. I riti speciali

1. ilproCessoAmmiNistrAtivo

A) definizioneedevoluzione

Il processo amministrativo, finalizzato alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive di cui il privato è titolare nei confronti della P.A., è un processoadistanzadiparte, essendo rimessa all’iniziativa del soggetto interessato sia l’inizio del giudizio che la sua prosecuzione.

Il processo amministrativo, che si inserisce nell’ambito dei mezzi di giustizia amministrativa, ha, nel tempo, subito un’evoluzione mirata a imprimere una maggioreceleritàalgiudizio ed a realizzare una pienezzadellatuteladelcittadinoneiconfrontidellapubblicaammini-strazione.


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In passato, i testi di riferimento per la disciplina del processo amministrativo erano rappresentati, principalmente, dalla L. 1034/1971 e dal R.D.1054/1924. Su tali norme è intervenuto, in più occasioni, il legislatore. Le dette direttive hanno, infatti, orientato l’attività riformatrice del legislatore, che si è realizzata, in un primo momento, con la l.205/2000 e poi con il d.l.112/2008,conv.in l.133/2008; successivamente, occorre citare la l.69/2009, che, come detto, ha delegato il Governo a procedere al riassetto della disciplina del processo dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali e al Consiglio di Stato; delega attuata attraverso il d.lgs.2luglio2010,n.104,recante ilCodicedelprocessoamministrativo, corretto con il d.lgs.15novembre2011,n.195.

B)principigenerali

Il processo amministrativo è regolato dai seguenti principi generali, indicati espressamente nel Libro I del Codice:

— innanzitutto, viene sancito che la giurisdizione amministrativa assicura una tutelapienaedeffettiva secondo i principidellaCostituzioneedeldirittoeuropeo(art. 1 del Codice);

— è previsto che il processo amministrativo attua i principi della paritàdelleparti,delcon-traddittorioedelgiustoprocesso, ex art. 111, comma 1, Cost. Inoltre, il giudice e le parti cooperano per la realizzazione della ragionevoleduratadelprocesso (art. 2);

— importante anche il richiamo al doveredimotivazioneedisinteticitàdegliatti(art. 3): è stabilito, difatti, che ogni provvedimento del giudice deve essere motivato e che il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica.

Alla stregua di quanto detto, appare evidente che il processo amministrativo si presenta come processodiparti, caratterizzato dal principio della domanda e dal dovere di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Occorre precisare, inoltre, che, in virtù del rinvio (esterno) operato dall’art. 39 del Codice, per quanto non disciplinato dallo stesso si applicano le disposizionidelcodicediproceduracivile, in quanto compatibili o espressione di principi generali.

C) lepartidelgiudizio

La parte è il soggetto cheproponel’azione in nome proprio, nonché il soggetto controilqualel’azioneèproposta.

Pertanto, sono parti:

— il ricorrente (parte necessaria): colui che, avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un atto amministrativo, propone ricorso;

— il resistente (parte necessaria): il soggetto interessato a che il provvedimento sia conservato, e chiede perciò al G.A. il rigetto del ricorso presentando all’uopo deduzioni e documenti. Di solito è la P.A.;

— il controinteressato (parte necessaria): colui che ha un interesse uguale e contrario rispetto a quello del ricorrente e posizione analoga a quella del resistente e che, se risulta espressamente dall’atto impugnato o è facilmente individuabile, deve essere coinvolto nel giudizio per assicurare il rispetto del principio del contraddittorio;

— il proponenteunricorsoincidentale: è uno dei soggetti al quale è stato notificato il ricorso principale, che impugna il medesimo provvedimento per motivi propri ed eventualmente propone una diversa domanda;

— l’interveniente (parte eventuale): il nuovo Codice del processo amministrativo prevede non solo il tradizionale intervento nel giudizio ad iniziativa di parte, che può essere ad adiuvandum o ad opponendum, ma introduce anche quello per ordine del giudice; quest’ultimo si ha qualora il giudice ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.

2. losvolgimeNtodelgiUdizio

A) lafaseintroduttiva:ilricorso

L’attointroduttivo del giudizio davanti al T.A.R. è il ricorso, e cioè l’istanza rivolta al giudice dall’interessato al fine di ottenere l’annullamento, sulla base dei motivi proposti, del provvedimento impugnato ovvero, ove consentito, l’accertamento dell’esistenza di un diritto vantato dal ricorrente ed illegittimamente negato o pregiudicato dall’amministrazione. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 e 30 del Codice è possibile chiedere al giudce la condanna della P.A. al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente.

Solo in ipotesi di controversia rientrante nella giurisdizione di merito è possibile chiedere al G.A. di sostituirsi all’amministrazione.


Il ricorso viene portato a conoscenza degli interessati mediante la notificazione dello stesso.

In particolare, ai sensi dell’art. 41 del Codice:

— qualora sia proposta azionediannullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso;

— qualora sia proposta azionedicondanna, anche in via autonoma, il ricorso è notificato altresì agli eventuali benefi-ciari dell’atto illegittimo, ai sensi dell’art. 102 c.p.c. (litisconsorzio necessario); in mancanza di tale notificazione a tutti i controinteressati è il giudice che ordina l’integrazione nei confronti degli altri.

L’art.45del Codiceprevede che il ricorso e gli altri atti processuali soggetti a preventiva noti-ficazione devono essere depositati nella segreteria del giudice nel termineperentorioditrentagiorni, decorrente dal momento in cui l’ultima notificazione dell’atto stesso si è perfezionata anche per il destinatario.

B)lacostituzionedellepartiingiudizio

Una volta depositato il ricorso, il giudizio è instaurato (e pertanto il giudice è investito della causa) e si procede fino alla decisione, salvo che intervengano cause di interruzione o estinzione del processo.

Il contraddittorio è integralmentecostituito quando l’atto introduttivo è notificato all’am-ministrazione resistente e, ove esistenti, ai controinteressati (art. 27 del Codice).

Le parti intimate, nel termine di 60 giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notificazione del ricorso, possonocostituirsiingiudizio, presentarememorie, fareistanze, indicareimezzidiprova di cui intendono valersi nonché produrredocumenti.

C) lafasecautelaredelgiudizio

La fase cautelare rappresenta un momento – eventuale – suscettibile di riguardare tutti i pro-cessi: civili, penali ed amministrativi.

Lo scopo principale della stessa, in generale, è quello di evitarecheildecorsodeltempo,necessarioperchésiarriviadunadecisionenelmeritodellaquestionecontroversa,pre-giudichilacompletasoddisfazionedellapretesafattavalereingiudizio.

Infatti, vista la durata, spesso lunga, dei processi, può accadere che, durante il tempo occorrente per il completamento del processo, vengano a mutare le condizioni patrimoniali o di fatto di una delle parti, con il pericolo che l’altra, a processo ultimato, possa non conseguire il soddisfacimento della sua pretesa.

Sia nel processo civile che in quello amministrativo i presupposti per il ricorso alla misura cautelare sono il:

a) periculum in mora, ossia il rischio che, nelle more del giudizio, dall’esecuzione dell’atto impugnato derivino danni gravi ed irreparabili per il ricorrente;

b) fumus boni juris, e cioè un giudizio positivo, di carattere sommario, in merito alla fondatezza del ricorso.

Il Codicedelprocessoamministrativo ha innovato profondamente la materia e, pur con-fermando i tradizionali presupposti delle misure cautelari, ha proceduto ad una suddivisione tra le tipologie delle misure medesime, articolate a seconda del grado di urgenza in:

— misurecautelaricollegiali, nel caso il ricorrente alleghi di subire un pregiudiziograveedirreparabile durante il tempo necessario per giungere alla decisione del ricorso;

— misurecautelarimonocratiche, ossia richieste ed eventualmente concesse dal Presidente del T.A.R. dinanzi a cui pende il relativo ricorso, inipotesidiestremagravitàedurgenza tali da non consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio;

— misurecautelarianterioriallacausa, previste incasodieccezionalegravitàedurgenza, tale da non consentire neppure la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure provvisorie con decreto presidenziale.


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d)lafaseistruttoria

Uno dei momenti essenziali attraverso cui si articola lo svolgimento del giudizio è quello dell’attivitàistruttoria, diretta alla acquisizione dei mezzi di prova, forniti dalle parti o richiesti dal giudice, sulla base dei quali fondare la decisione finale del processo.

Occorre precisare, sul punto, che il processo amministrativo, per sua natura, appare essere essenzialmente di tipo documentale, poiché la fase di cui trattasi è collegata in modo prevalente all’analisi degli atti e dei provvedimenti amministrativi; tuttavia, l’attività istruttoria rappresenta uno dei principali profili innovati dal Codice del processo amministrativo.

Tra gli aspetti più nuovi introdotti dal legislatore del Codice occorre citare:

— una analiticadisciplinadell’acquisizionedeimezzidiprova: il Codice, infatti, premesso l’onere della prova a carico delle parti, prevede che il giudice possa chiedere alle stesse chiari-menti e documenti anche d’ufficio, ordinare a terzi di esibire in giudizio documenti o quanto altro ritenga necessario nonché disporre l’ispezione, ai sensi del c.p.c.;

— l’ammissioneingeneraledellaprovatestimonialedapartedelgiudice,su istanza di parte e in forma scritta;

— una puntuale disciplina della verificazione e della consulenzatecnicad’ufficio(cfr. a riguardo gli artt. 19, 66 e 67 del Codice). Si tratta di strumenti di ausilio al giudice al fine di effettuare indagini e di fornire chiarimenti utili alla risoluzione della controversia;

— una specifica previsione dei termini e delle modalitàdisvolgimento dell’istruttoria: essi sono determinati dal Presidente e sono applicabili, ove compatibili, le norme del c.p.c.

e)ladiscussioneeladecisionedelricorso

Espletata la fase cautelare del giudizio, laddove richiesta dal ricorrente, e salvo il verificarsi di cd. vicende «anomale» del procedimento (tra cui, a titolo esemplificativo, si ricordano la sospensione, l’interruzione o l’estinzione del processo) nonché posta in essere la fase istruttoria necessaria, vienefissatal’udienzaperladiscussionedelmeritodellacausa, ai sensi dell’art.71delCodice.

Le parti possono produrre (art. 73 c.p.a., novellato):

— documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza;— memorie fino a trenta giorni liberi.

Esse possono, poi, presentarerepliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi.

In udienza le parti possonodiscuteresinteticamente la causa. Se ritiene di porre a fonda-mento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale.

Terminata la discussione, il collegiodecidelacausa.

Le udienzesonopubbliche a pena di nullità, salva la trattazioneincameradiconsiglio di alcuni giudizi particolari, e salvo ulteriori ipotesi fissate dal legislatore, che sono (art. 87 del Codice):

a) i giudizi cautelari e quelli relativi all’esecuzione delle misure cautelari collegiali;b) il giudizio in materia di silenzio;c) il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi;d) i giudizi di ottemperanza;e) i giudizi in opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio.

Con il D.Lgs. 195/2011, il legislatore, modificando l’art. 87 c.p.a., ha introdotto altre ipotesi in cui è possibile derogare al principio generale di pubblicità delle udienze che si svolgono innanzi al G.A. Oltre ai menzionati giudizi che si svolgono in camera di consiglio per volontà del legislatore, la nuova formulazione del comma 1 della disposizione de qua rimette al Presidente del collegio il potere di disporre che le udienze si svolgano aportechiuse, se ricorrono ragionidisicurezzadellostato,diordinepubblicoodibuoncostume.

La sentenza deve essere redatta nonoltre il45°giornodaquellodelladecisionedella causa. Essa, che non può più essere modificata dopo la sua sottoscrizione, è immediatamente resa pubblica mediante deposito nella segreteria del giudice che l’ha pronunciata.


3. leproNUNCegiUrisdizioNAli

Il giudice può pronunciarsi in vari modi:

— con sentenza, laddove definisce in tutto o in parte il giudizio;— con ordinanza, se dispone misure cautelari o interlocutorie ovvero se decide sulla competenza;— con decreto nei casi previsti dalla legge.

In particolare, occorre distinguere:

a) le pronuncedimerito. Tra queste, posto di spicco è rivestito dalla sentenza. Ai sensi dell’art. 34 del Codice, se accoglie il ricorso, nei limiti della domanda, il giudice:

— annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;— ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;— condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, all’adozione delle misure

idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c.;

— nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;— dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina

di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza;

b) le pronuncedirito. Queste si hanno quando il giudice, anche d’ufficio, dichiara:

— l’irricevibilità del ricorso, in caso di tardività della notificazione o del deposito;— l’inammissibilità dello stesso, qualora l’interesse sia carente ovvero sussistano altre ragioni ostative ad una pronuncia

di merito;— l’improcedibilità del ricorso, quando nel corso del giudizio sopravvenga un difetto di interesse delle parti alla de-

cisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, o ancora sopravvengano altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito.

Inoltre, vi sono le pronunceinterlocutorie (art. 36), così definite perchè, attraverso di esse, il giudice non definisce il giudizio nemmeno in parte.

Viene, invece, pronunciata sentenzanondefinitiva quando il giudice decide solo su alcune delle questioni, anche se adotta provvedimenti istruttori per l’ulteriore trattazione della causa.

Il G.A., infine, può adottare una sentenzainformasemplificata quando «definisce il merito all’esito della udienza camerale fissata per l’esame della domanda di sospensione» (R. GALLI), ai sensi dell’art. 60 c.p.a., ovvero quando «ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso», ex art. 74 c.p.a. Peculiarità è che il G.A., individuato il punto risolutivo della controversia, «lo può definire con un’argomentazione scarna, purché comprensibile, o con un richiamo ad un precedente» (C.E. GALLO).

Una peculiare ipotesi di condanna: la sanzione per lite temeraria

Il giudice amministrativo quando emette una decisione provvede anche sulle spese di giudizio, ai sensi del codice di procedura civile. In caso di lite temeraria, poi, il G.A. condanna, anche d’ufficio, la parte al pagamento di una somma di denaro, determinata “in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio”.Quest’ultima previsione, di cui all’art.26,comma2,c.p.a., è stata inasprita rispetto alla formulazione precedente dal correttivo al Codice, il D.Lgs. 195/2011, nella evidente prospettiva di voler scoraggiare ogni ipotesi di abusodelprocesso. Ed infatti, mentre l’enunciato precedente riconosceva tale potestà e rimetteva al giudice anche il potere di determinare “equitativamente” la somma di denaro che era dovuta all’altra parte processuale, l’attuale disciplina prevede una vera e propria sanzione, sottratta al potere discrezionale del G.A. che può solo deciderne l’ammontare entro un range di valori, minimo e massimo, predeterminato dal legislatore. Quanto alle peculiarità della disciplina, è stabilito che il presupposto per l’applicazione della sanzione è che il soccombenteabbiaagitooresistitotemerariamenteingiudizio, cioè consapevole della in-fondatezza della propria azione o della propria resistenza: tale locuzione rimanda inevitabilmente alla previsione dell’art. 96 c.p.c., ove la temerarietà è posta in correlazione con la mala fede o la colpa grave del soccombente. In secondo luogo, si osserva che la somma di denaro da corrispondere non è assegnata all’altra parte processuale, come stabilito nella precedente formulazione della norma, ma, ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni di attuazione del Codice, è versata al bilancio dello Stato. Quanto alla somma dovuta si può comprendere la portata della disposizione solo considerando gli attuali importi del contributounificato, che consiste in una somma di denaro che deve essere pagata per poter


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accedere alla tutela giurisdizionale. Ai sensi dell’art. 13, comma 6bis, D.P.R. 115/2002, come modificato dal D.L. 98/2011, conv. in L. 111/2011: per i giudizi dinanzi al T.A.R. e al Consiglio di Stato è dovuto un contributo generale di €600, da versare all’atto del deposito del “ricorso” giurisdizionale amministrativo (detto importo vale anche per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica); per i giudizi in materia di silenzio ed accesso, di ottemperanza al giudicato, nonché per quelli in materia di cittadinanza, residenza, soggiorno e ingresso nel territorio dello Stato, e quelli in materia di pubblico impiego (salvo le eccezioni per i limiti di reddito) l’importo dovuto è di €300; per i ricorsi cui si applica il rito abbreviato comune a determinate materie previsto dall’art. 119 c.p.a nonché da altre disposizioni che richiamino il citato rito, l’importo dovuto è pari ad €1.500; per i ricorsi di cui all’art. 119, comma 1, lettere a) e b), c.p.a. (vale a dire, i provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture ed i provvedimenti delle Autorità indipendenti, con esclusione di quelli relativi ai rapporti di servizio con i propri dipendenti) l’importo dovuto è di €4.000.

4. ilgiUdiziodiottemperANzA

A) profiligenerali

L’art.112 delCodice stabilisce che i provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti (spontaneamente) dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti del giudizio.

Non sempre, però, accade che il soggetto obbligato all’attuazione di una decisione adempia spontaneamente a quanto dovuto: in quest’ottica, il legislatore ha previsto il cd. giudiziodiot-temperanza, ossia la possibilità di adire l’autorità giurisdizionale amministrativa con un ricorso direttoadottenerel’esecuzione,dapartedellap.A.,dellesentenze nonspontaneamenteeseguite.

Esso costituisce l’ipotesipiùimportantedigiurisdizionedimeritodelgiudiceammini-strativo (v. art. 134 del Codice).

L’art.112,comma2,delCodicedelprocesso individua le decisioni per le quali è possibile chiedere l’esecuzione in sede giurisdizionale, così circoscrivendo l’ambito di applicazione del giudizio in questione.

In particolare, secondo il legislatore, il giudizio di ottemperanza è finalizzato all’attuazione:

a) delle sentenzedelgiudiceamministrativopassate ingiudicato;b) delle sentenzeesecutiveedeglialtriprovvedimentiesecutivi delgiudiceamministrativo;c) delle sentenzepassateingiudicatoedeglialtriprovvedimentiadesseequiparatidelgiudiceordinario, al fine di

ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato;

d) dellesentenzepassateingiudicatoedeglialtriprovvedimentiadesseequiparatiperiqualinonsiaprevistoilrimediodell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di confor-marsi alla decisione;

e) dei lodiarbitraliesecutividivenutiinoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica am-ministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.

I presuppostiessenziali dell’azione di ottemperanza sono, quindi:

a) ungiudicatoounapronunciaesecutivaovveroun lodoarbitraleesecutivodivenutiinoppugnabili. In particolare, per l’esecuzione delle sentenze del giudice ordinario, o del giudice speciale e dei lodi arbitrali esecutivi è necessario che una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato sia stata parte del giudizio;

b) lanecessitàdiunprovvedimentodellap.A.successivoallapronuncia: allorché per l’ese-cuzione del provvedimento giurisdizionale non occorre alcun atto della P.A., il ricorso stesso non ha ragione di essere (cd. sentenze autoesecutive);

c) l’inottemperanzadellap.A.successivaalladecisionenoneseguita: non è dunque ammis-sibile il giudizio di ottemperanza ove l’esecuzione sia già avvenuta.


Le domande esperibili nel giudizio di ottemperanza

L’art. 112 del Codice novellato dal D.Lgs. 195/2011, contiene alcune disposizioni finalizzate a delineare il giudizio di ottemperanza.Innanzitutto la norma contiene importanti previsioni in ordine alla controversa questione della proponi-bilità dell’azionedirisarcimentodeldannonelgiudiziodiottemperanza. Con il correttivo al Codice, infatti, il legislatore, incidendo sui commi 3 e 4 della norma, ha chiarito che può essere proposta, anche in unico grado, dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di condanna al pagamentodisommeatitolodirivalutazioneeinteressimaturatidopoilpassaggioingiudicatodellasentenza, nonchè azionedirisarcimentodeidanniconnessiall’impossibilitàocomunqueallamancataesecuzioneinformaspecifica,totaleoparziale,delgiudicatooallasuaviolazioneoelusione (comma 3). Tale previsione è pienamente rispondente alla natura del giudizio de quo in quanto si tratta di ipotesi comunque inerenti alla fase dell’esecuzione della decisione. Parallelamente alla riformulazione del citato comma 3, con il D.Lgs. 195/2011, il legislatore ha abrogato il comma 4 della stessa disposizione, che prevedeva la possibilità di proporre, per la prima volta in sede di ottemperanza, la connessa domanda di risarcimento del danno derivante dall’illegittimità del provvedimento impugnato, ex art. 30, comma 5, dello stesso Codice, nel termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. La ratio della soppressione di tale previsione è rinvenibile nel fatto che essa creava dubbi in ordine al rispetto del principio del doppio grado di giudizio e per la necessità di una cognizione piena sull’an della pretesa risarcitoria che non poteva essere garantita nel giudizio di ottemperanza.Un’altra importante e nuova ipotesi di applicazione del giudizio di ottemperanza è quella prevista dall’ultimo comma dell’art. 112 del Codice, laddove si prevede che il ricorso per l’ottemperanza «può essere proposto anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità» con le quali si deve procedere all’esecuzione di una delle pronunce di cui si è detto (cd. ottemperanza di chiarimento).Nel silenzio del legislatore, si presume che soggetto legittimato a proporre autonoma azione di chiarimento debba essere la pubblica amministrazione tenuta ad adempiere (nell’ipotesi in cui il ricorrente risulti in tutto o in parte vittorioso nel giudizio di cognizione), ovvero un controinteressato, al fine di vedere circo-scritto l’ambito di esplicazione della sua attività.

B)ilcommissarioad acta

Il giudizio di ottemperanza, in quanto ipotesi di giurisdizione di merito, comporta che il giudice amministrativo ha il potere di sostituirsiall’amministrazione nell’esercizio della sua attività: ciò significa che il giudice può modificare o revocare un atto in contrasto con il giudicato, ovvero determinare il contenuto del provvedimento necessario per dare esecuzione alla decisione da attuare o, ancora, sostituirsi all’amministrazione nell’adozione dell’atto stesso.

Già da tempo, però, nella prassi accade che il giudice amministrativo anziché emettere egli stesso il provvedimento, ordini alla P.A. l’ottemperanza, assegnandole un termine per provvedere e contestualmente nominiuncommissarioad acta, il quale, scaduto il detto termine senza che l’amministrazione abbia provveduto, si surroga ad essa ed adotta il provvedimento.

Tale pratica è, oggi, positivizzata dall’art.21delCodice, il quale stabilisce che, in tutte le ipotesi in cui il giudice amministrativo deve sostituirsi all’amministrazione, può agire direttamente ovvero nominare, come «proprioausiliario», un commissario ad acta.

C) procedimento

Il procedimento del giudizio di ottemperanza è disciplinato dall’art.114delCodice, novellato dal d.lgs.195/2011.

L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministra-zione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta; essa si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza. Unitamente al ricorso è depositato in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l’ottempe-ranza, con l’eventuale prova del suo passaggio in giudicato (si osserva che la copia autentica del provvedimento del giudice di cui si chiede l’ottemperanza deve essere prodotta solo al momento del deposito del ricorso e non deve, quindi, essere notificata unitamente allo stesso).

Il giudice decide con sentenza in forma semplificata.


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In caso di accoglimento del ricorso:

a) ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’am-ministrazione;

b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato;c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, de-

termina le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano;

d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta;e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su

richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo.

In caso di ottemperanza di chiarimenti, il giudice fornisce questi ultimi in ordine alle modalità dell’ottemperanza anche su richiesta del commissario.

Se è chiesta l’esecuzione di un’ordinanza il giudice provvede con ordinanza. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’ottemperanza, nonchè, tra le parti nei cui

confronti si è formato il giudicato, di quelle inerenti agli atti del commissario ad acta.Infine, il legislatore, con il D.Lgs. 195/2011, ha elaborato un sistema di tutela degli interessati,

distinguendo a seconda che questi siano le sole partitracuisièformatoilgiudicato oppure i terzi.

In particolare, la norma stabilisce che:

— le stesse parti possono proporre, avverso gli atti del commissario ad acta, reclamo al giudice dell’ottemperanza.

Il reclamo si propone dinanzi al giudice dell’ottemperanza (e, dunque, se tale giudice è quello di appello anche direttamente al Consiglio di Stato in unico grado) nel termine di sessanta giorni, entro il quale il reclamo va notificato e depositato. Lo stesso, infatti, apre una nuova fase del giudizio esecutivo e pertanto, in ossequio al principio del contraddittorio, deve essere notificato ai controinteressati;

— i terzi estranei al giudicato possono impugnare con il rito ordinario, esperendo azionediannullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a. sia gli atti del commissario ad acta che quelli emanati dal giudice dell’ottemperanza.

La diversa disciplina prevista trova una sua giustificazione nel fatto che la decisione, oggetto di ottemperanza, nei con-fronti dei terzi rispetto al giudicato neque iuvat neque nocet, sicché, per loro, la stessa sentenza non può che degradare a mero fattogiuridico, sempre rilevante, ma mai vincolante. Dalla loro estraneità al giudizio che ha prodotto la decisione deriva la possibilità di ricorrere avverso gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza o dal commissario ad acta al G.A. con l’azione di annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

5. l’impUgNAtivAdelleseNteNzedelg.A.

I mezzi di impugnazione delle sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali sono: l’appel-lo; la revocazione; l’opposizionediterzoe il ricorsoperCassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

A) l’appello

In base all’art.100del Codice del processo amministrativo, contro le sentenze dei T.A.R. è ammesso appelloalConsigliodistato, ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana per gli appelli proposti contro le sentenze del T.A.R. Sicilia.

In appello non possono essere proposte nuovedomande e nuoveeccezioni non rilevabili d’ufficio; non viene, invece, considerata nuova domanda ed è, pertanto, proponibile in secondo grado la richiesta di interessi ed accessori maturati dopo la sentenza impugnata nonché il risarci-mento dei danni subiti dopo la sentenza stessa (art. 104).


Allo stesso modo, l’art. 104 citato prevede che nonsonoammessinuovimezzidiprova népossonoessereprodottinuovidocumenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili per la decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli in primo grado per causa ad essa non imputabile.

Per quanto concerne, infine, il procedimento del giudizio di appello, occorre richiamare l’art. 38 del Codice, secondo cui il processo amministrativo si svolge secondo le disposizioni del Libro II (dedicato al processo amministrativo di primo grado) che, se non espressamente derogate, si applicano anchealleimpugnazionie ai riti speciali; per quanto, poi, non disciplinato dal Codice, si applicano le norme del codice di procedura civile, ove compatibili o espressione di principi generali (art. 39 del Codice).

B)larevocazione

Le sentenze dei T.A.R. e del Consiglio di Stato sono impugnabiliperrevocazione, nei casi e nei modi previsti dagli artt. 395 e 396 del codice di procedura civile (art. 106 del Codice).

Ai sensi dell’art.395c.p.c. citato, il ricorso per revocazione è ammesso:

1. se la sentenza è l’effetto del dolo di una delle parti a danno dell’altra;2. se si è giudicato in base a prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza oppure che la parte soccom-

bente ignorava essere state riconosciute e dichiarate tali prima della sentenza;3. se dopo la sentenza sono stati trovati uno o più documenti decisivi che la parte non aveva potuto produrre in giudizio

per causa di forza maggiore o per fatto dell’avversario;4. se la sentenza è l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Ricorre tale errore quando la

decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non co-stituì un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare. Ad avviso del C.d.S., Ad. Plen., dec. 3/1997 anche l’omissione di pronuncia su domande o eccezioni delle parti può costituire errore di fatto revocatorio;

5. se la sentenza è contraria ad altra precedente avente fra le parti autorità di cosa giudicata, purchè non abbia pronunciato sulla relativa eccezione;

6. se la sentenza è effetto del dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.

L’art.396c.p.c., invece, dispone che le sentenze per le quali è scaduto il termine per l’appello possono essere impugnate per revocazione nei casi dei nn. 1, 2, 3 e 6 dell’art. 395 c.p.c., purchè la scoperta del dolo o della falsità o il recupero dei docu-menti o la pronuncia della sentenza di cui al n. 6 siano avvenuti dopo la scadenza del termine suddetto. Se tali fatti avvengono durante il corso del termine per l’appello, il termine stesso è prorogato dal giorno dell’avvenimento in modo da raggiungere i 30 giorni da esso.

La revocazione è proponibile con ricorso dinanzi allo stessogiudicechehapronunciatolasentenzaimpugnata; contro la sentenza del T.A.R., comunque, la revocazione èammessaseimotivinonpossonoesserededotticonl’appello.

C) l’opposizionediterzo

Prima dell’intervento riformatore del Codice, nell’ordinamento processual-pubblicistico il rimedio dell’opposizionediterzo avverso le sentenze dei giudici amministrativi era stato am-messo solo in via giurisprudenziale, grazie alla spinta innovatrice posta in essere dalla Cortecostituzionale(dec. n. 177 del 17-5-1995).

L’art.108delCodice, come mod. dal d.lgs.195/2011 del processo detta, oggi, una disci-plina positiva di tale mezzo di impugnazione, esperibile contro le sentenze del T.A.R. ovvero del Consiglio di Stato, pronunciate fra altri soggetti, quando dalle stesse siano pregiudicati i diritti o gli interessi legittimi di un terzo.

In particolare, la norma precisa che oggetto di impugnazione possano essere sia le sentenzegiàpassateingiudicato che le sentenzeesecutivemanonancorapassateingiudicato, in piena simmetria rispetto a quanto stabilito dall’art.404c.p.c. (…ancorché passata in giudicato).

d)ilricorsoinCassazione

Il ricorso in Cassazione è previsto dall’art.111,comma8,dellaCostituzione, ai sensi del quale: «Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione».


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Detta disposizione è ripresa dall’art. 110 del Codice del processo amministrativo, che ammette il ricorso de quo contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

In particolare, sono motivi attinenti alla giurisdizione:

— il difetto assoluto di giurisdizione, ossia quando la questione è demandata ad un altro potere dello Stato;— il difetto di giurisdizione del G.A. rispetto al G.O. per essere la questione demandata alla esclusiva cognizione di quest’ultimo;— il difetto di giurisdizione del T.A.R. o del Consiglio di Stato rispetto ad altri giudici amministrativi (ad es., Corte dei conti);— il difetto di giurisdizione ove il G.A. abbia esplicato un sindacato di merito su questione in cui esso aveva competenza

solo di legittimità;— il difetto di giurisdizione per irregolare composizione del collegio giudicante.

La disciplina del ricorso per Cassazione è quella dettata dal codice di procedura civile, in virtù del rinvio operato dal Codice medesimo.

Norma specifica è costituita dall’art. 111 del Codice, così come sostituito dall’art. 1, comma 1, lett. bb), D.Lgs. 195/2011. Detto articolo, innanzitutto, dispone in merito alla sospensione, da parte del Consiglio di Stato, degli effettidellasentenzaimpugnata in caso di eccezionale gravità ed urgenza. Elemento di novità rispetto alla formulazione ante correttivo è costituita dalla subordinazione della istanza di sospensione alla previa notifica della stessa alle altre parti. Ciò all’evidente fine di realizzare immediatamente un pieno contraddittorio tra le parti stesse.

L’articolo in esame, inoltre, stabilisce che lo stesso giudice di secondo grado può disporre le misurecautelariritenuteopportune. Sul punto, la novella di cui al D.Lgs. 195/2011 ha speci-ficato che al procedimento si applicano le disposizioni di cui agli artt. 55, commi 2, 5, 6 e 7 e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5 (in materia di misure cautelari rispettivamente collegiali e monocratiche) del codice del processo amministrativo, fugando, in tal modo, qualsiasi possibi-le dubbio sul rito applicabile: l’art. 111, infatti, disciplina un incidente sorto nel contesto di un ricorso per Cassazione con la consequenziale applicazione del codice di rito civile.

6. iritispeCiAli

Con la locuzione «ritispeciali» si intende fare riferimento a «forme processuali particolari, coordinate in un rito unitariamente considerato, che il legislatore ha approntato con riferi-mento alla particolaritàditalunecontroversie che necessitano di una disciplina processuale in parte differente per poter garantire una tutela adeguata alla situazione di fatto nella quale intervengono» (GALLO).

Con l’approvazione del Codicedelprocessoamministrativo, si è proceduto, ad una completa riorganizzazione della materia dei riti speciali nonché alla eliminazione di quelli ritenuti superflui.

Genericamente, può dirsi che le regole comuni un po’ a tutti i riti speciali sono riconducibili a duebinariprincipali:

a) la nettariduzionedeiterminiprocessualirispettoaquelliordinari;b) la creazionediunparticolareritoprocessuale«speciale», finalizzato a favorire la rapidadefinizionenelmerito

delle relative controversie.

Secondo la classificazione contenuta nel Codice, può dirsi che, attualmente, sono stati con-fermati i seguenti riti speciali:

— in materia di accessoaidocumentiamministrativi, su quale v. retro Cap. 5, Sez. Terza, par. 6, lett. D);

— in materia di tutelacontrol’inerziadellap.A. (ricorso avverso il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione).

Come si è detto, ai sensi dell’art. 31 del Codice, chiunqueneabbiainteresse, decorsi infruttuosamente i termini di conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge senza l’adozione di un provvedimento espresso, può ricorrere al giudice amministrativo affinché accertil’obbligodell’amministrazionediprovvedere.

Tale azione è esperibile fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, nonoltreunanno dalla scadenza del termine finale del procedimento ed il giudice può (direttamente) pronunciare sulla fondatezza della pretesa dell’interessato fatta valere in giudizio, ma solo qualora in relazione alla stessa non sia necessario l’esercizio di alcuna attività discrezionale da parte dell’amministrazione.


Dal punto di vista processualistico, il ricorso avverso il silenzio è proposto, anchesenzapreviadiffida, mediante attonotificatoall’amministrazioneeadalmenouncontrointeressato nel detto termine di cui al precedente art. 31.

La discussione del ricorso avviene in cameradiconsiglio, e non in pubblica udienza, ai sensi dell’art. 117, comma 2, il giudizio si conclude con una sentenzainformasemplificata.

In caso di accoglimento, totale o parziale, del ricorso, con la decisione con cui definisce il giudizio, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a 30 giorni; nella stessa sentenza, il giudice, ove occorra, può anche nominare un commissario ad acta;

— il ritoper decretoingiuntivo;— il ritoabbreviatocomune a determinate materie elencate nell’art.119delCodice;— in tema di procedurediaffidamentodilavoripubblici,servizieforniture;— in materia di operazionielettorali relativamente alle elezioni di regioni,province,Comuni

emembrispettantiall’italianelparlamentoeuropeo.

Di nuova introduzione è, poi, il rito avverso gli atti del procedimentoelettoralepreparatorio, limitatamente alle elezioni regionali, provinciali e comunali.

Il rito comune a determinate materie e le peculiarità in materia di appalti

Il Codice del processo amministrativo, agli artt. 119 e ss., detta la disciplina processuale di alcune partico-lari materie, specificamente individuate dal legislatore (ad esempio, i provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti; i provvedimenti di scioglimento di enti locali e quelli connessi concernenti la formazione e il funzionamento degli organi), che per la loro delicatezza necessitano di un rito che si discosti da quello ordinario, disciplinato nel Libro II del Codice. Peculiarità di tale rito sono la riduzionedei terminiprocessualiordinari, che sono dimezzati, e la circostanza che il rito da seguire innanzi all’autorità giurisdizionale è accelerato, cd. giudizioabbreviato, nel senso che è improntato a concludere il processo, con una pronuncia anche nel merito, entro termini brevi.Per quanto riguarda specificamente gli appaltipubblici, nel testo del Codice del processo, la materia è trattata negli artt.119e120, anche se le disposizioni della prima norma, relative a tutti i riti abbreviati, trovanoapplicazione solo in via residuale, ossia in relazione a quegli aspetti processuali non disciplinati dallo stesso art. 120.Quanto alle specificità di tale rito, il legislatore ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del G.A. la cognizione delle relative controversie, e, innovando rispetto alla precedente legislazione, ha stabilito che il ricorso, principale o incidentale,deve essere notificato entro30giorni (non più 60 giorni) decorrenti, per il ricorso principale e i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione degli atti lesivi (es. l’aggiudicazione definitiva), ex art. 79 del Codice dei contratti pubblici per il ricorso inci-dentale il termine decorre dalla ricevuta notificazione del ricorso principale ai sensi dell’art. 42 c.p.a. Inoltre, si devono ricordare: la possibilità che il giudizio venga definito immediatamenteall’udienzacautelare,ai sensi dell’art. 60 del Codice, consentenzainformasemplificata; la previsione che, laddove il giudizio non sia immediatamente definito in sede cautelare, in mancanza di una indicazio-ne da parte dello stesso giudice ai sensi dell’art. 119, comma 3, del Codice, l’udienza di merito venga «fissataimmediatamented’ufficioconassolutapriorità»; l’estensione della giurisdizione del G.A., in caso di annullamento dell’aggiudicazione definitiva, alla pronunciadiinefficaciadelcontrattoedallesanzionialternative applicabili.

Sezione SestaLe giurisdizioni amministrative speciali

1. lAgiUrisdizioNedellACortedeiCoNti

A) CaratteridellagiurisdizionedellaCortedeiconti

Tale giurisdizione è qualificata come:

a) esclusiva: in quanto nelle materie ad essa devolute conosce di tutte le questioni, relative sia a diritti soggettivi che a interessi legittimi. La sua giurisdizione esclude in tali materie qualunque altro giudice, anzi la Corte, per costante giurisprudenza, conosce di tutte le questioni sollevate in via pregiudiziale o incidentale, esclusi l’incidente di falso (di competenza dei giudici civili) e le questioni di legittimità costituzionale (di competenza della Corte costituzionale);


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b) piena: la Corte, infatti, conosce delle controversie sotto il duplice aspetto dell’accertamento dei fatti e dell’applicazione del diritto. La giurisdizione è assimilata a quella dei tribunali ordi-nari, anche sotto il profilo dei limiti imposti al potere del collegio; infatti anche la Corte può accertare l’illegittimità degli atti amministrativi e quindi negare loro l’applicazione, ma non può annullare o sostituire tali atti;

c) sindacatoria: in quanto la Corte, non è vincolata né dalle precedenti statuizioni dell’ammini-strazione, né dalle domande delle parti o del P.M., né dai motivi addotti.

B)AmbitodellagiurisdizionedellaCortedeicontiLa Corte dei conti giudica nelle seguenti materie:

1. responsabilitàdegliimpiegatidellostato. Salvo alcune eccezioni, tali giudizi non possono essere iniziati se non dalla P.A., rappresentata dal procuratore generale della stessa Corte. Essi sono diretti alla tutela degli interessi patri-moniali dello Stato ed hanno carattere preventivo. La P.A., anziché far valere il suo diritto attraverso atti amministrativi esecutori, lo esercita mediante un procedimento giurisdizionale, che esamineremo distinguendo, però, due tipi di giudizio:

a) giudizidiresponsabilitàcontabile: in tale responsabilità possono incorrere tutti coloro che, a qualunque titolo («di fatto», ossia senza autorizzazione, o «di diritto» perché investiti di tali compiti) hanno il maneggio del pubblico denaro, nonché tutti i magazzinieri e consegnatari di valori, merci, appartenenti alla P.A. (cd. agenti contabili).

Tale responsabilità si verifica per qualunque irregolarità connessa nella riscossione o nei pagamenti o nella conservazione del denaro o dei valori della P.A.; essa costituisce una sottospecie della responsabilità civile, ma se ne distingue in quanto la prima sorge per il solo fatto della irregolarità della gestione e non richiede la prova del danno, che è sempre presunto, per cui grava sull’agente l’onere di provare che dalla irregolarità della gestione non è derivato danno alla P.A.

b) giudizidiresponsabilitàamministrativa: tale responsabilità non è connessa necessariamente col maneggio di denaro e valori della P.A., ma trova luogo ogni volta che i funzionari, impiegati, agenti civili e militari (compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli dipendenti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo) nell’esercizio delle loro funzioni, per azione o omissione imputabile anche solo a colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione, dalla quale dipendono […]» (art. 52 T.U. C.d.c.). Il danno può essere causato, oltre che direttamente allo Stato, anche a terzi verso i quali lo Stato debba rispondere; anche l’azione di rivalsa dello Stato verso il funzionario o l’agente è di competenza della Corte.

Presupposti per tale giudizio, dunque, sono per VIRGA: qualità di pubblico funzionario o di impiegato statale, danno all’erario, colpa e nesso di causalità fra evento e danno.

In ordine ai giudizi di responsabilità di cui sopra (lett. a e b) la normativa di riforma (art. 1 L. 20/1994 come da ultimo modificato dal d.l.78/2009,conv.inl.102/2009, come corretto dal d.l.103/2009,conv.inl.141/2009) prevede che:

a) la responsabilità è personale, e limitata ai soli casi di dolo e colpagrave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dalla emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo;

b) fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità;

c) nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la re-sponsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione;

d) il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso o, in caso di suo accertamento, dalla scoperta dello stesso;

e) la Corte giudica sulla responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza;

f) se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso. I soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento e abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente (art. 1, commi 1ter e 1quater, L. 20/1994);

g) l’azione di responsabilità per danno erariale non si esercita nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura minima del costo dei servizi (art. 3, comma 2ter, D.L. 543/1996, conv. in L. 639/1996);

2) responsabilitàdegliamministratoriedipendentidelleregioniedeglialtrientipubblici. La materia è ora disciplinata dall’art. 33 D.Lgs. 76/2000 che ne circoscrive l’imputabilità ai soli casi e negli stessi limiti

di cui alla L. 20/1994. Oltre che nei confronti dei dipendenti statali e regionali, la giurisdizione della Corte dei conti si estende anche ai dipendenti degli altri enti pubblici. Per quanto riguarda gli enti parastatali, l’art. 8 della L. 70/1975 (legge sul parastato) dispone che in materia di responsabilità dei dipendenti per i danni arrecati all’amministrazione o ai terzi, si applicano le disposizioni stabilite per gli impiegati civili dello Stato. Da questa disposizione si deduce l’estensione a tale responsabilità della giurisdizione della Corte.


Per gli altri enti pubblici, è stata la stessa Corte ad affermare la propria giurisdizione, ponendo a fondamento di tale soluzione l’art. 103 Cost., secondo il quale essa ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica.

Va, infine, ricordato che la Corte dei conti esercita la giurisdizione contabile nei confronti degli amministratori e del personale degli enti locali;

3) giudiziadistanzadiprivati.4) giudiziinmateriadipensioni. La competenza della Corte sussiste qualora si impugni un provvedimento amministrativo definitivo, avente ad oggetto il

diritto alla pensione degli impiegati, il cui trattamento di quiescenza sia a carico totale o parziale dello Stato.

2. igiUdizidAvANtiAlleAltregiUrisdizioNispeCiAliAmmiNistrAtive

A) ilcontenziosotributario

Rientrano nel contenzioso tributario quelle controversietracontribuenteedamministrazio-neaventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio.

La disciplina di tale tipologia di contenzioso è rinvenibile nei d.lgs.nn.545e546del31-12-1992, concernenti, rispettivamente, l’ordinamento degli organi di giurisdizione tributaria e il processo tributario. Si consideri, però, che il sistema della giustizia tributaria è stato oggetto di numerose novità introdotte, nei citati tesi normativi, con il d.l.6-7-2011,n.98,conv.inl.15-7-2011,n.111; successivamente, con il d.l.13-8-2011,n.138,conv.inl.14-9-2011,n.148, è stato realizzato un intervento di aggiustamento e di coordinamento delle precedenti disposizioni, con particolare riguardo al contributo unificato e alla comunicazione della PEC e del numero di fax del difensore.

La giurisdizione tributaria è esercitata in primo grado dalle Commissionitributarieprovin-ciali, con sede nel capoluogo di ogni Provincia, ed in secondo grado dalle Commissionitributarieregionali, con sede in ogni capoluogo di Regione.

Al processo tributario, ex art. 2 D.Lgs. 546/1992, si applicano le disposizioni del codice di pro-cedura civile, salve specifiche previsioni contenute nel decreto stesso o eventuali incompatibilità delle norme codicistiche con la medesima disciplina di settore.

I mezzi per impugnare le sentenze delle Commissioni tributarie sono:

— l’appello: si propone innanzi alla Commissione regionale avverso le sentenze della Commissione provinciale;

— il ricorso per Cassazione: è esperibile avverso le sentenze della Commissione per i motivi di cui ai numeri da 1 a 5 dell’art. 360, comma 1, del c.p.c.;

— la revocazione: è ammessa ai sensi dell’art. 395 del c.p.c. contro le sentenze delle Commis-sioni tributarie che involgono accertamenti di fatto e che sul punto non sono ulteriormente impugnabili o non sono state impugnate. Le sentenze per le quali è scaduto il termine per l’appello possono essere impugnate per i motivi di cui ai nn. 1, 2, 3 e 6 dell’ art. 395 del c.p.c. purché la scoperta del dolo o della falsità dichiarata o il recupero del documento o il passaggio in giudicato della sentenza di cui al n. 6 siano posteriori alla scadenza del termine suddetto.

Tra le principali novità introdotte dal legislatore del 2011 si segnalano:

— la composizione delle Commissioni tributarie, con la previsione di rigide norme di incompatibilità volte a garantire l’imparzialità e la terzietà del corpo giudicante;

— l’introduzione del contributo unificato, che ha sostituito la vecchia imposta di bollo, con un importo che varia dai 30 ai 1.500 euro a seconda del valore della controversia;

— la possibilità di definire le liti fiscali di piccolo importo, ossia di valore non superiore a 20.000 euro, pendenti alla data del 1-5-2011, in cui è parte l’Agenzia delle entrate;

— il reclamo obbligatorio per le controversie di valore non superiore a 20.000 euro, relative ad atti emessi dall’Agenzia delle entrate, quale condizione di ammissibilità del ricorso. Il reclamo può contenere una proposta motivata di mediazione e la sua disciplina è dettata dal nuovo art. 17bis D.Lgs. 546/1992.


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B)tribunalidelleacquepubblicheAi Tribunali delle acque pubbliche sono attribuite tutte le controversie concernenti il demanio idrico.Per il procedimento innanzi ai Tribunali regionali delle acque si applicano le norme del codice di procedura civile.

Contro le loro decisioni è ammesso ricorso al Tribunale Superiore come giudice di appello entro trenta giorni dalla sentenza.Anche per l’appello si applicano le norme del codice di procedura civile.Oltre alla competenza di giudice di appello, il Tribunale Superiore delle acque ha, in qualità di giurisdizione amministra-

tiva, una triplice competenza: generale di legittimità, speciale di merito, e una competenza in materia di revoca e decadenza dei diritti esclusivi di pesca.

La L. 26-2-2004, n. 45 ha riorganizzato il Tribunale delle acque con particolare riferimento alla composizione del Tri-bunale regionale.

C) iCommissaripergliusicivici

Il Commissario per gli usi civici è un giudice ordinario con competenza specializzata in ma-teria di accertamento e tutela dei demani civici e dei diritti d’uso civico delle comunità locali.

Nell’ordinamento anteriore al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, il Commissario svolgeva sia funzioni giurisdizionali che amministrative.

Con il trasferimento delle funzioni alle Regioni, sono venuti meno i compiti amministrativi del Commissario, ma non quelli giurisdizionali.

Sono competenti a decidere le controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di godimento spettanti alla collettività su beni demaniali e privati, che possono sorgere nel corso delle procedure di accertamento e valutazione degli usi civici.

Questionario n. 1 Diritto costituzionale

1) Il termine «fonte del diritto» indica:

❏❏ A) siaifattiinsensoampiochecreanolenormegiuridiche,siagliattiodocumentiincuilenormesonocontenute;

❏❏ B) ilcodicecivileeilcodicepenale;❏❏ C) tuttiipubblicipoteri;❏❏ D) itestiunici.

2) La norma giuridica consiste in:

❏❏ A) ogniprecettocontenutonellaCostituzionedellaRepubblicaitaliana;❏❏ B) ogniregoladicondottariguardantel’operatodelsingoloneiconfrontideiconsociati;❏❏ C) ogniimperativochetraelasuavincolativitàdall’appartenenzaall’ordinamentogiu-

ridico;❏❏ D) ognicomandoimpostodallegislatoreinmancanzadiuncorrispondenteprecetto

religiosoomorale.

3) Per «ordinamento giuridico» si intende:

❏❏ A) l’insiemedellenormeimposteadungrupposocialedall’autoritàsovrana;❏❏ B) l’insiemedelleleggicostituzionalidiunoStato;❏❏ C) l’ordinamentodeipoteridelloStato;❏❏ D) l’ordinamentogerarchicodellamagistratura.

4) L’analogia consiste nel ricorso:

❏❏ A) adunanormachedisciplinaunafattispeciesimileoaiprincipigeneralidell’ordi-namentogiuridico;

❏❏ B) aprincipimetagiuridici;❏❏ C) alleregoleconsuetudinarievigenti;❏❏ D) allesentenzedellaCortecostituzionale.

5) La consuetudine è:

❏❏ A) unatipicafontedeldirittoscritto;❏❏ B) unatipicafontedeldirittononscrittoderivantedallavolontàdiunorganodotato

dipotestànormativa;❏❏ C) unaregolachevieneaformarsiaseguitodelcostanteripetersidiundatocompor-

tamentonell’ambitodiunadeterminatacollettività;❏❏ D) unaregolainterpretativa.

6) Al vertice della gerarchia delle fonti del diritto si colloca:

❏❏ A) lalegislazioneordinaria;❏❏ B) laCostituzione;❏❏ C) iregolamenti;❏❏ D) ilcodicecivile.

Questionarion.1:Diritto costituzionale644

7) Che natura hanno le norme dell’Unione Europea?

❏❏ A) sonofontiprimariedell’ordinamentogiuridicoitaliano;❏❏ B) sonoattiesecutivi;❏❏ C) sonopareri;❏❏ D) sonosanzioniinternazionali.

8) La Costituzione repubblicana è:

❏❏ A) lunga,rigidainsensodebole,votata,scritta;❏❏ B) breve,rigidainsensoforte,votata,scritta;❏❏ C) lunga,rigidainsensoforte,votata,scritta;❏❏ D) breve,rigidainsensodebole,concessa,scritta.

9) La nostra Costituzione disciplina le libertà individuali e i diritti umani?

❏❏ A) no,nonnefamenzione;❏❏ B) netrattasolonelpreambolo;❏❏ C) netrattanellaprimaparte;❏❏ D) nefamenzionesolonelledisposizionifinalietransitorie.

10) Che cosa s’intende per Costituzione programmatica?

❏❏ A) unaCostituzionemodificabileconleggiordinarie;❏❏ B) unaCostituzionesuscettibiledilegittimareprogrammiedindirizzidiversi;❏❏ C) unaCostituzioneingradodidefinirealcuniindirizzifondamentalinell’ambitoeco-

nomico-socialedelpaese;❏❏ D) unaCostituzionecheprevedeladelegadeipoteriadununicoorgano.

11) Cosa si intende per Stato-apparato?

❏❏ A) l’insiemedegliorganicostituzionali;❏❏ B) lapubblicaamministrazione;❏❏ C) lacomunitàstatale;❏❏ D) pubblicaamministrazioneedordinegiudiziarioinsieme.

12) Per forma di governo si intende:

❏❏ A) ilrapportodifiduciaintercorrentetraParlamentoeGoverno;❏❏ B) ilrapportotraicittadiniegliorganipolitici;❏❏ C) ilrapportotragliorganicostituzionalidelloStato;❏❏ D) laproceduradiformazionedelGoverno.

13) Cos’è la riserva di legge?

❏❏ A) l’atto«conforzadilegge»emanatodalGovernopermotivid’urgenza;❏❏ B) ladelegalegislativaconferitadalParlamentoalGoverno;❏❏ C) èunprincipioinbasealqualelaCostituzioneaffidaallasolaleggeladisciplinadi

determinatematerie;❏❏ D) l’attolegislativoemanatodalledueCameresenzanessuninterventodelGoverno.

14) Dal punto di vista della forma di governo, l’Italia è:

❏❏ A) unaRepubblicapresidenziale;❏❏ B) unaRepubblicaparlamentare;❏❏ C) unaRepubblicasemipresidenziale;❏❏ D) unaRepubblicafederale.

Questionarion.1:Diritto costituzionale 645

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15) Cosa si intende per elettorato attivo?

❏❏ A) lapartedelcorpoelettoralechesirecaeffettivamentealleurne;❏❏ B) isoggettichiamatiadesprimereilpropriovoto;❏❏ C) lacapacitàdiesserevotati;❏❏ D) lacapacitàdiesercitareildirittodivoto.

16) L’elettorato passivo è:

❏❏ A) l’insiemedituttiglielettori;❏❏ B) l’insiemedeicittadinichesolo temporaneamentepossonoesercitare ildirittodi

voto;❏❏ C) lacapacitàdiricoprirecaricheelettive;❏❏ D) lacapacitàdiesercitareildirittodivoto.

17) Il diritto di voto da parte del cittadino:

❏❏ A) costituisceundiritto-dovereliberamenteesercitabiledaicittadini;❏❏ B) nonèundiritto,masoloundovereamministrativamentesanzionato;❏❏ C) èstatomodificatoconL.44/2002;❏❏ D) èundoveresolonelcasodelleelezionipolitiche.

18) La legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1:

❏❏ A) introduceunanuovaripartizionenellacircoscrizioneEstero;❏❏ B) prevedelanoncandidabilitàdeimembridelCSM;❏❏ C) introduce,nellaCostituzione,lapariopportunitàinmateriadielettoratopassivo;❏❏ D) abbassaa18annil’etàperl’elettoratopassivodelSenato.

19) I cittadini residenti all’estero possono esercitare il diritto di voto?

❏❏ A) solosedimostranodiessereinpossessodellacittadinanzaitalianadaalmenodie-cianni;

❏❏ B) no,perchéildirittodivotoèesercitabilesolodacolorocherisiedonoinItalia;❏❏ C) solopreviogiuramentodifedeltàallaRepubblicaitaliana;❏❏ D) sì,attraversol’istituzionedellacircoscrizione«Estero».

20) Nel sistema elettorale proporzionale, l’assegnazione dei seggi a ciascun partito avviene:

❏❏ A) inbaseallasuaforzapoliticaealladistribuzioneeffettivadeglielettorisututtoilterritorionazionale;

❏❏ B) inbaseallamaggioranzaassolutadeivotivalidamenteespressi;❏❏ C) secondouncriteriocasuale;❏❏ D) inbaseallamaggioranzarelativadeivotivalidamenteespressi.

21) Nell’attuale sistema elettorale, cosa prevede il premio di maggioranza?

❏❏ A) laconcessioneaipartitipresentatisialleelezionidellarappresentanzaparlamentare;❏❏ B) chel’elettorenonpossaaccedereaiseggielettoralisenonèinpossessodellatesse-

raelettorale;❏❏ C) l’assegnazionedeiseggialpartitocheottieneunnumerodivotisuperioreaquello

ottenutodaaltri;❏❏ D) l’assegnazioneallacoalizionevincentedi340seggiallaCamera,qualoranonliab-

biagiàottenuti.

Questionarion.1:Diritto costituzionale646

22) Che si intende per sistema del voto di «lista bloccata»?

❏❏ A) chenonpossonoessereinseritinellelisteelettoralicandidaticoncarichipendenti;❏❏ B) cheicomponentidituttelelistevengonosceltinell’ordinedipreferenzanellecd.

«elezioniprimarie»;❏❏ C) chevengonoinseritiprioritariamentenellelistetuttiiparlamentariuscenti;❏❏ D) chelesolesegreteriedeipartitidecidonoinomideicandidatieilloroordinepre-

ferenziale.

23) Quali fra questi tipi di legge possono essere sottoposte a referendum abrogativo?

❏❏ A) leggidibilancio;❏❏ B) leggitributarie;❏❏ C) leggisull’ordinepubblico;❏❏ D) leggicostituzionali.

24) Camera e Senato, nell’ordinamento italiano, sono su di un piano di assoluta parità?

❏❏ A) sì,sempre;❏❏ B) sì,mailSenatohalaprecedenzanell’esamedelleleggi;❏❏ C) sì,mailSenatodeve,comunque,pronunciarsiperprimo;❏❏ D) no.

25) Il potere di iniziativa legislativa statale spetta:

❏❏ A) alGoverno,aiparlamentari,alCNEL,alcorpoelettoraleedaiConsigliregionali;❏❏ B) alGoverno;❏❏ C) alGovernoedaiparlamentari;❏❏ D) alGoverno,aiparlamentariedalCNEL.

26) Con l’espressione «riserva di legge costituzionale» si intende:

❏❏ A) lanecessitàdidisciplinareunamateriaconleggeordinariarinforzata;❏❏ B) lanecessitàcheunamateriasiaregolataconleggecostituzionale;❏❏ C) lanecessitàchelamateriatroviunasuaregolamentazionetraquellegiàdisciplina-

tedallaCostituzione;❏❏ D) l’insiemedellemateriegiàregolatedallaCostituzione.

27) Il periodo in cui rimane in carica il Parlamento è detto:

❏❏ A) duratalegale;❏❏ B) permanenzaincarica;❏❏ C) sessione;❏❏ D) legislatura.

28) I membri del Parlamento, per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni, possono essere sottoposti a procedimento penale?

❏❏ A) sì,senzaalcunalimitazione;❏❏ B) solodopol’autorizzazionedellaCameracuiappartengono;❏❏ C) no,mai;❏❏ D) soloseilfattoconfiguraundelitto(enonunacontravvenzione).

29) Quale tra i seguenti è un istituto di democrazia diretta?

❏❏ A) ildirittodiiniziativalegislativapopolare;❏❏ B) l’elezionedellaCameradeideputati;

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Risposte commentate

1) Rispostaesatta:A

Fontideldirittosonotutti gli atti o fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche.Caratteristicafondamen-taledegliordinamentigiuridicimodernièlapluralitàdellefonti.

Quindi,lefontideldirittoitalianosidistinguonoin:

— fontidiproduzione,fontisullaproduzioneefontidicognizione;— fontiattoefontifatto;— inrelazionealgrado,siparladifontidigradocostituzionale,fontidigradoprimarioefontidigradosecondario;— fontiregionalielocali;— fontisovranazionalicomequelleinternazionaliecomunitarie.

2) Rispostaesatta:C

Lanormagiuridicaèuncomando generale e astrattorivoltoaiconsociatiaffinchéquestiinforminolapropriacon-dotta,positivaonegativa,allaprescrizionenormativa,ilcd.precetto,sottolaminacciadiunaconseguenzasfavore-vole(sanzione)cheèirrogatadall’autoritàcompetente.Lagiuridicitàdellanormaderivanontantodalsuocontenutosostanziale,quantodalfattodifar parte edicostitu-ire essastessa,insiemeadaltrenorme,l’ordinamento giuridico.L’imperativo,asecondadeicasi,vincoleràilsingolodifronteallapubblicaautoritào,viceversa,loStatoafavoredelsingolo.

3) Rispostaesatta:A

L’ordinamento giuridico è,infatti,ilcomplesso unitario di regole (lenorme giuridiche)imposte e garantite da una autorità sovrana, che disciplinano la convivenza dei membri di un gruppo sociale organizzato.L’ordinamentogiuridicostataleèilpiùimportantedegliordinamentigiuridici,manonèl’unico.Aldisopradiessoc’èl’ordinamentointernazionalee,pergliStatimembridellaComunitàeuropea,c’èunordinamentocomunitario.All’internodell’ordinamentostataleèpossibileindividuareulterioriordinamentigiuridicichefannocapoallaRegio-needaglialtrientiterritorialiminori,iqualiperòintantopossonoesistereinquantotrovinounesplicitoriconosci-mentodapartedelloStatosovrano.

4) Rispostaesatta:A

Nelcasoincuil’interpretenontrovilanormadaapplicare,inbaseall’art. 12 disp. prel.dovràricavarla,attraversounprocedimentologicodefinitointerpretazione analogica,odalledisposizionichedisciplinanocasisimiliemate-rieanaloghe(analogia legis)omedianteilricorsoaiprincipigeneralidell’ordinamentogiuridico(analogia iuris).L’in-terpretazioneanalogicanonèconsentitainmateriapenaleoquandositrattadinormeeccezionali.

5) Rispostaesatta:C

Laconsuetudinecostituiscetipica fonte del diritto non scritto e si sostanzia nel costante ripetersi di un dato comportamento con la convinzione della sua obbligatorietà.

Essaconsta,dunque,didueelementi:

a) elementooggettivo(diuturnitas),valeadireilripetersidiuncomportamentocostanteeduniformedapartediunaggregatosocialeperunperiododeterminato;

b) elementosoggettivo(opinio juris ac necessitatis),ovverolaconvinzionechel’osservanzadelcomportamentocor-rispondaall’osservanzadeldiritto.Senedistinguonotretipi:laconsuetudinesecundum legem (richiamatadalleleggiscritte),praeter legem (cheregolamaterienondisciplinatedafontiscritte)ed,infine,contra legem(abroga-tivadinormedilegge).Quest’ultimaèinammissibile.

6) Rispostaesatta:B

AlverticedellagerarchiadellefontideldirittosicollocalaCostituzione, cherappresentalaleggefondamentaledel-loStatononmodificabilesenonattraversounprocedimentoqualificatocd.direvisione costituzionale (art.138Cost.).

RispostecommentatealQuestionarion.1658

7) Rispostaesatta:A

L’Italia,unodegliStatimembridell’Unioneeuropea,prevedefralesuefonti primarie anchegliatti normativi dell’UE.Lenormedell’Unioneeuropeahannocaratterevincolanteehannolacapacitàdiabrogareemodificarelenormena-zionali,sostituendosiadesse.LaCortediGiustiziadell’Unioneeuropeahaelaboratouncomplessodiprincipicosti-tuzionalicomuniatuttigliStatimembriacuidevonoispirarsilenormeUEaffinchénonrisultinocontrarieallesin-goleCostituzioni.

8) Rispostaesatta:C

LaCostituzionerepubblicanaè(alcontrariodelloStatutoAlbertinocheeraconsideratounaCostituzioneflessibile)rigida,nelsensochepuòesseremodificatasoloconunprocedimentolegislativocd.aggravato,chepresupponeunanotevoleponderazionedapartedelleCamereedelcorpoelettorale.Laconformitàadessadelleleggiordinarieè,inol-tre,giudicatadaunappositoorgano,laCortecostituzionale(rigida in senso forte).Èinoltrevotata (essendoadottatavolontariamenteeliberamentedalpopolo),lunga (contemplandooltrelenormesull’organizzazionestataleancheiprincipifondamentalidelloStatoedidirittideicittadini),scritta (essendoconsa-cratainundocumentoformale).

9) Rispostaesatta:C

LaCostituzioneitalianavigentededicaungrannumerodidisposizioniallelibertàindividualieaidirittiumani(artt. 1-54 Cost.).L’esperienzadelladittaturafascistasuggerì,infatti,aicostituentididisciplinaretutti i principi di convivenza civileinmodorigorosoepreciso,perrenderequantomenodifficileunlorosovvertimentototale.

10) Rispostaesatta:C

LanostraCostituzioneèprogrammatica,nelsensochenonsoltantomiraasancireregolepreciseperl’organizzazio-neel’azionedeipubblicipoteri,maancheadefinire alcuni indirizzi di fondo, al cui conseguimento deve essere ispi-rata l’attività dei pubblici poteri,echeconcernono l’assetto economico-sociale delPaese.Insostanza,nellematerieinerentil’economiael’organizzazionesociale,laCostituzioneitalianahadettatounveroeproprioprogramma,chedeveessererealizzatoattraversounaseriedisceltedilegislazione,digoverno,didestinazio-nedellerisorse.

11) Rispostaesatta:A

Coniltermine«Stato apparato»ladottrinapiùdiffusasiriferiscealcomplessodegliorgani costituzionalicheco-stituisconoilpoteresupremodelloStato,definitoancheStato-Governo.


IlconcettodiformadiGovernoriguardalerelazioni che si instaurano tra i diversi organi dello Stato:è,dunque,ildiversomodoincuisiarticolaesiripartisceilpoterepoliticotraivariorganidiverticedelloStatoedinparticola-retraParlamento,GovernoeCapodelloStato.


SihariservadileggequandolaCostituzione affida in via esclusiva alla legge la disciplina di determinate mate-rie.Sidistinguelariserva di legge relativadallariserva di legge assoluta;quest’ultimaimplical’obbligodellegislato-redidisciplinareinmododiretto,conlegge,tuttalamateriaoggettodellariserva,mentrelariserva relativaprevedel’eventualepossibilitàdidisciplinareconleggesoltantoicaratterigeneralidellamateria,lasciandoallefonti seconda-rielaregolamentazionedegliaspettipiùspecifici(MORTATI).

14) Rispostaesatta:B

L’ItaliaèunaRepubblica democratica parlamentare.SihalaRepubblicaparlamentarequandoilGovernoformulaunindirizzo politico chesiimpegnaaseguireedellacuiattuazioneèresponsabilesolodinanzialParlamento, ilquale—asuavolta—può,inognimomento,revocarlo,to-gliendoglilacd.fiducia.Caratteristichefondamentalidella«Repubblica parlamentare»sono:ilruolo predominante as-segnatoalParlamento cheesercitaun’influenzadecisivanellavitapoliticadelpaese,lapluralità deipartitipoliticielaneutralitàdelCapodelloStatoalqualesonoattribuitipoteridirappresentanza,stimolo,controlloetc.

RispostecommentatealQuestionarion.1 659

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15) Rispostaesatta:D

Conl’espressione«elettoratoattivo»sifariferimentoallacapacità di votare,cioèdiesprimerelapropriavolontàpolitica.Talecapacitàpresupponelacittadinanzaitalianaelamaggioreetà,epuòessereesclusaolimitatasoloperincapaci-tàcivile,pereffettodisentenzapenaleirrevocabileoneicasidiindegnitàmoraleindicatidallalegge.


L’elettoratopassivoconsistenellacapacità di ricoprire cariche elettive.Possono,tuttavia,sussisteresituazioni,pre-vistedallalegge,cheimpedisconolacandidaturapercui,qualoralacandidaturasiastatacomunquepresentataedilcandidatovengaeletto,l’elezioneèinvalidaeinefficace.Siparla,intalcaso,diineleggibilità.


Malgradolaformulaoscurasancitadall’art.48,comma2,Cost.(che definisce il voto«dovere civico»)citroviamodifronteadundiritto,che,puressendoinviolabiledapartedelloStato,puòessereliberamente esercitato da parte dei cittadini.Questiultimi,inaltritermini,nonpossonoessereinalcunmodoobbligatiavotare.Pertanto,èesclusochepossanoverificarsiconseguenzegiuridichenegative a carico degli astenutiiquali,nonre-candosialleurne,manifestanounalibertàdiopinione—costituzionalmentegarantitaepienamentelegittima—chesiesplicaanchenelnonesprimereilloro«credo»politico.


Illungoiterdelprincipiodipariopportunitàinmateriadielettoratopassivohatrovatocompletaattuazionenellaleg-ge costituzionale n. 1 del 30 maggio 2003 cheintroduceunnuovoperiodoalcomma1dell’art.51Cost.Riprenden-doquantoaffermatonellaprimapartedelcomma,(«Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uf-fici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge»),ilperiodoaggiun-torecita:«A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini».


Con l’istituzione della circoscrizione «Estero»medianteL.459/2001(recantenormeperl’eserciziodeldirittodivotodeicittadiniitalianiresidentiall’estero),i cittadini residenti all’Estero hanno acquisito la capacità di vota-re.LacircoscrizioneEsteroèsuddivisainquattroripartizioni,valeadire:a)Europa,compresiiterritoriasiaticidel-laFederazionerussaedellaTurchia;b)Americameridionale;c)Americasettentrionaleecentrale;d)Africa,Asia,Oce-aniaeAntartide.Essaesprime,aprescinderedalnumerodeglielettoridiappartenenza,solo12Deputatie6Senato-ri.Èevidente,dunque,cheperconcedereancheaicittadiniall’esteroildirittodivoto,ilprincipiodelvoto«eguale»èvenutoacadere.


Lalegge 21 dicembre 2005, n. 270,hamodificatoinmanierasignificativailsistemaelettoralenazionale.Larifor-maprevedel’abbandonodelsistemamaggioritarioadottatonel1993edunritornoalpassato,conlareintroduzionedelsistemaproporzionale,seppurconcorrettivivoltiaconservarelastabilitàgarantitainquestiannidalmaggiorita-rio.Ilsistemaproporzionale,cheassicuraaciascunpartitounnumerodiseggirapportatoallasuaforza politica e alla distribuzione effettiva degli elettori su tutto il territorio nazionale,consenteunaadeguata rappresentanzaan-chedelleforze politiche minoritarieche,invece,isistemimaggioritaritendonoapenalizzare.


Ilsistema di elezione alla Camera dei deputati,comemodificatodallaL.270/2005,prevedeche,qualoralacoalizio-neolasingolalistachehaottenutoilmaggiornumerodivotivalidinonriescaaconseguirecomeminimo340 seggi,l’Ufficiocentralenazionaleprovvedeadassegnarglieli,dividendoiltotaledellecifreelettoralinazionalidituttelelistechecompongonolacoalizione,odellasingolalistaper340,edottenendocosìilquoziente elettorale di maggioranza.Inaltreparole,siprocedeall’applicazionedelcd.premio di maggioranzavoltosostanzialmenteagarantirelaforma-zionediunamaggioranzaparlamentareparialmenoal55%deltotaledeiseggi.


Siparla,conl’adozionedellalista bloccata,diunagravecadutadellademocraticitàdelnostrosistemaelettorale,inquantoglielettorinonpossonopiùesprimereliberamenteleloropreferenzeneiconfrontideicandidatidaeleggere,mahannosololapossibilitàdiscegliereilpartitocheha,attraversoungiocodiprecedenze,ilmonopoliodellesceltedeicandidati.

RispostecommentatealQuestionarion.1660


L’art.75,2°comma,Cost.ritieneinammissibileilreferendum perl’abrogazionedelleleggitributarie,dibilancio,diamnistia-indultoediratificadeitrattatiinternazionali.Perquantoriguardaleleggicostituzionali,l’inammissibilitàdelreferendumabrogativo,nelsilenziodellaCostituzione,èricavabiledallaloronaturaedallaparticolareprocedu-rarichiestaperlaloroapprovazione,modificazione,abrogazione.Sonopossibili,invece,referendum abrogativi in materia di ordine pubblico.


Ilbicameralismoitalianoèdetto«perfetto»perchéledueCamereesercitanoglistessipoteri.Ciòsiricavadalcom-binatodispostodegliartt.70(«La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere»)e94Cost.(«Il Go-verno deve avere la fiducia delle due Camere»).Inaltripaesi,invece,ilbicameralismoèimperfetto, nelsensocheun’as-sembleahapoteridiversidall’altra.


Ititolaridelpoterediiniziativalegislativa,previstidall’art.71Cost.,sono:il Governo, i parlamentari, il CNEL, il corpo elettorale, i Consigli regionali ed i Consigli comunali.Inparticolareperquest’ultimiilpoterediiniziativaèlimitatoallepropostedileggeperilmutamentodellecircoscrizioniprovincialiel’istituzionedinuoveProvince.

26) Rispostaesatta:B

Lariservadileggecostituzionalesihaquandola materia è affidata a leggi costituzionali(adesempiogliartt.71,116,132,137comma1).Intalcasolariservaèsempreassoluta.


L’arcoditempoentroilqualeleCameresvolgonolaloroattivitàèdenominatolegislatura:corrispondealperiododidurataeffettivadelmandatoparlamentare(5anni)perciascunaCamera,salvoloscioglimentoanticipato(art.88Cost.)oprorogaincasodiguerra(art.60Cost.)esiarticolainpiùsedute.Conilterminesessione,invece,siintendeilperiodocontinuativodilavorodelleCamerecompresotraunaconvocazioneel’aggiornamentodeilavori(cioèlasospensionetemporaneadiessiconrinvioadaltradata).


Aisensidell’art.68,1°comma,Cost.,imembridelParlamentonon possono essere perseguiti per le opinioni espres-se e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni:sitrattadellacd.insindacabilitàlaqualecostituisce,sottoilpro-filopenale,unacausa di non punibilità.L’insindacabilitànonvaconfusaconlacd.immunità penale:iparlamentarinonpossonoesserearrestatioperquisi-tisenzal’autorizzazionedellaCameracuiappartengono(art.68,2°comma,Cost.).Inpassato,ilparlamentarenonpotevanemmenoesseresottopostoadindaginipreliminarioesserearrestatoinpre-senzadiunasentenzairrevocabiledicondanna:conlamodificadell’art.68operatadallaL.cost.29-10-1993,n.3,taliprerogativesonostatesoppresse.


Istitutodidemocraziadirettaèildiritto di iniziativa legislativa popolare:ilpopolopuòesercitaredirettamentel’ini-ziativalegislativaproponendoalParlamento,amezzodi50.000elettori,unprogettodileggeredattoperarticoli(art.71,comma2Cost.).IlParlamentoètenutoaprendereinconsiderazionetaleprogetto.


Aisensidell’art.87,5°comma,Cost.,ilPresidente della Repubblica «promulga le leggi ed emana i decreti aventi va-lore di legge ed i regolamenti».CiònonsignificacheilCapodelloStatosiacontitolaredellafunzionelegislativa,chespettainviaesclusivaalParla-mentoesoloeccezionalmentepuòessereesercitatadalGoverno.IlPresidente della Repubblica intervienequandolaleggeègiàperfetta,cioèhagiàcompletatoilsuoiterformativo:lapromulgazioneelapubblicazioneattengonoallafase integrativa dell’efficaciadellaleggealfinedirenderequest’ul-timaobbligatorianeiconfrontideisuoidestinatari.L’art.74Cost.prevedecheilPresidentepossarinviarelaleggealleCamere(conmessaggiomotivato)chiedendounanuovadeliberazione,maseleCamerelariapprovano,essadevesenz’altroesserepromulgata.

Capitolo 11 - Casa Editrice - Edizioni Simone · Capitolo XI: la giustizia amministrativa 217 Parte...

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