ANTICORRUZIONE - ecmperugia.it · MODULO 1 L’ANTICORRUZIONE, PERCHÈ Unità Didattica 1 - Il...

© 2016 Giovanni Ascione – tutti i diritti riservati – concessa per uso didattico all’Azienda Ospedaliera di Perugia

Gianni Ascione

ANTICORRUZIONE principi, obiettivi, strumenti

DISPENSA SMART

Perugia, marzo 2016

personaggi animati Warner Bros

Sommario

Introduzione ...................................................................................................................................................... 1

MODULO 1 L’ANTICORRUZIONE, PERCHÈ ......................................................................................................... 3

Unità Didattica 1 - Il quadro delle regole e dove si va a parare .................................................................... 3

In pillole ..................................................................................................................................................... 3

Unità Didattica 2 - obiettivi e direttrici della legge anticorruzione ............................................................... 4

In pillole ..................................................................................................................................................... 4

Gli obiettivi ................................................................................................................................................ 4

Le direttrici fondamentali .......................................................................................................................... 5

Si parte dalla definizione di corruzione ..................................................................................................... 5

Unità Didattica 3 - organizzazione del sistema anticorruzione – strumenti e soggetti ................................. 5

In pillole ..................................................................................................................................................... 5

L’organizzazione del sistema anticorruzione ............................................................................................. 5

I soggetti della strategia di prevenzione.................................................................................................... 8

MODULO 2 - LA GESTIONE DEL RISCHIO DI CORRUZIONE ................................................................................ 9

Unità Didattica 1 - cosa è e come funziona ................................................................................................... 9

In pillole ..................................................................................................................................................... 9

Unità didattica 2 - l’analisi del contesto ...................................................................................................... 10

Unità Didattica 3 - La valutazione del rischio .............................................................................................. 11

Unità Didattica 4 - Il trattamento del rischio ............................................................................................... 12

Il monitoraggio del piano triennale ......................................................................................................... 13

Modulo 3: L’ANTICORRUZIONE IN SANITÀ ...................................................................................................... 14

Unità Didattica 1 - indicazioni sul processo di gestione del rischio corruzione .......................................... 14

In pillole ................................................................................................................................................... 14

1 - Concetto di rischio in ambito sanitario e relazioni con il rischio di corruzione .................................. 14

Unità Didattica 2 - aree di rischio: eventi corruttivi e misure ..................................................................... 14

In pillole ................................................................................................................................................... 14

Aree di rischio generali: ........................................................................................................................... 15

Aree di rischio specifiche ......................................................................................................................... 17

Modulo 4: LE PRINCIPALI MISURE DI PREVENZIONE ....................................................................................... 19

Unità Didattica 1 - Il Wistleblowing ............................................................................................................. 19

In pillole ................................................................................................................................................... 19

Unità Didattica 2 - La rotazione ................................................................................................................... 21

In pillole ................................................................................................................................................... 21

unità didattica 3 - La Formazione ................................................................................................................ 22

In pillole ................................................................................................................................................... 22

Unità Didattica 4 - Il conflitto di interesse ................................................................................................... 24

in pillole ................................................................................................................................................... 24

Unità Didattica 5 - Cumulo di incarichi d’ufficio e/o di attività ed incarichi extraistituzionali .................... 25

In pillole ................................................................................................................................................... 25

Unità Didattica 6 - Pantouflage – revolving doors....................................................................................... 26

In pillole ................................................................................................................................................... 26

Modulo 5 – anticorruzione e reati penali ........................................................................................................ 28

Unità Didattica 1 - i reati contro la pubblica amministrazione ................................................................... 28

In pillole ................................................................................................................................................... 28

Il peculato. ............................................................................................................................................... 28

La concussione. ........................................................................................................................................ 29

Corruzione ............................................................................................................................................... 30

Abuso, rifiuto e omissione d’atti d’ufficio ............................................................................................... 31

Documenti e suggerimenti bibliografici e sitografici ....................................................................................... 33

© 2016 Giovanni Ascione – tutti i diritti riservati – concessa per uso didattico all’Azienda Ospedaliera di Perugia 1

Introduzione

Perché un corso sui temi della corruzione

erché è un corso obbligatorio per legge ma … c’è di più. La corruzione non ha bisogno di presentazioni,

è il cancro con metastasi che erode storicamente e sistematicamente il tessuto socio economico e

produttivo del nostro paese.

Un fenomeno che, nella sua accezione più ampia, comprende ogni disfunzione della pubblica

amministrazione in cui ci siano tornaconti privati. È un fenomeno di costume, figlio di una mentalità che va

ben oltre la corruzione in senso stretto, per allargarsi al sistema delle clientele, dei nepotismi, delle baronie,

dei favoritismi.

L’antidoto proposto, nel 2012 è - come succede spesso di fronte a criticità di rilievo nazionale - una legge e

una larga produzione di regole attuative, con l’idea di impiantare, dentro la pubblica amministrazione, un

sistema di rilevazione, gestione e monitoraggio del rischio corruttivo; ma anche di diffondere la cultura

della legalità e dell’integrità, attraverso la leva della formazione su questi temi.

Una sfida forte, di tipo organizzativo e culturale, quindi, per la pubblica amministrazione ma che, in una

prima fase, sembra sia stata diffusamente letta come una ennesima complicazione burocratica, stando alle

parole del Dr. Cantone, presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

In proposito, vi invito a dedicare pochi minuti ad ascoltarlo, per la sua capacità di rendere, con parole

semplici, l’idea di cosa si sta parlando: https://www.youtube.com/watch?v=fkRJELem_ks - Raffaele Cantone

- Appalti pubblici e corruzione, pubblicato il 18 lug 2014: Appalti pubblici e corruzione. Dalla legittimità

formale alla legalità sostanziale, Roma, Camera dei deputati, Sala della Regina, Lunedì 14 luglio 2014

Nelle intenzioni del legislatore, le norme anticorruzione viaggiano in sinergia con le regole sul

comportamento (codici di comportamento nazionale e dell’amministrazione) e sulla trasparenza (decreto legislativo 33 del 2013), di cui abbiamo parlato nei FAD su codice di comportamento e disciplina e

sull’amministrazione digitale e che, certo, avrete svolto appassionatamente (sic!).

Da parte mia, il consueto sforzo di provare a sintetizzare, a grandi linee e con meno giuridichese possibile, i

fondamenti del sistema anticorruzione e che, come altri macrosistemi impiantati dalle leggi nella pubblica

amministrazione (privacy, sicurezza, amministrazione digitale, trasparenza, ecc.) ci vede coinvolti anche

operativamente, oltre che culturalmente. La solita segnaletica (vedi sotto) accompagnerà i concetti

rilevanti, critici, gli esempi e i link.

Grazie, non me ne vogliate troppo per quello che vi aspetta e … buon corso!

P

https://www.youtube.com/watch?v=fkRJELem_ks


Due parole sull'autore del corso

Gianni Ascione. Impiegato e formatore presso il Centro di formazione dell'Azienda Ospedaliera di Perugia.

E' laureato in legge e perfezionato in Scienze dell'Amministrazione ed in Direzione Gestionale delle

Strutture Sanitarie. Ha insegnato istituzioni di diritto pubblico e diritto del lavoro nelle lauree sanitarie

triennali e master post universitari, Università degli Studi di Perugia. Ha svolto docenza in Azienda in

materie amministrative, privacy, codice di comportamento, disciplina, anticorruzione e ha pubblicato

capitoli sul diritto nella manualistica universitaria.

Legenda dei simboli usati nel corso

attenzione,

concetto

critico!

Concetto

very

important!

Leggi

esempio o

vedi link


MODULO 1 L’ANTICORRUZIONE, PERCHÈ

Unità Didattica 1 - Il quadro delle regole e dove si va a parare

In pillole

Di fronte al dilagare dei fenomeni di corruzione e alla loro risonanza mediatica, nasce nel 2012 la così detta

“legge Severino”, n. 190. Con essa si impianta un vero e proprio sistema anticorruzione, da

sviluppare nella pubblica amministrazione.

Questo sistema indica valori, strumenti, metodi e misure, orientate anzitutto a prevenire il rischio di

corruzione nelle pubbliche amministrazioni e poggia su strumenti di pianificazione che sono il Piano

Nazionale Anticorruzione (PNA) e i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (PTPC), che ne

attuano strategie, azioni e misure di prevenzione

Le riforme e lo spirito dei tempi

e riforme della pubblica amministrazione nel corso del tempo, si sono sviluppate intorno a parole

chiave, legate ai temi sensibili del momento. Per esempio,

Periodo storico Parole chiave

Anni novanta semplificazione, delegificazione, deregolazione, procedimento, diritto d’accesso, privatizzazione pubblico impiego, aziendalizzazione

Anni 2000 primo decennio digitalizzazione, performance, comportamento e disciplina, trasparenza

Anni 2000 secondo decennio anticorruzione, trasparenza, comportamento

Ed eccoci alla corruzione, fenomeno antico ed endemico nella nostra società. In questo momento storico,

ha particolare enfasi e rilevo mediatico, in quanto tema sensibile nell’opinione pubblica e sui conti pubblici

(Secondo stime del Servizio Anticorruzione e Trasparenza del Dipartimento della Funzione Pubblica, i costi

della corruzione ammonterebbero a circa 60 miliardi l’anno, pari al 4% del PIL).

Il quadro generale delle regole di riferimento

La risposta dello Stato, prima sostanzialmente affidata al codice penale, è stata la costruzione di un

complesso impianto di regole, un vero e proprio sistema anticorruzione che poggia sulla

Legge 6 novembre 2012, n. 190, nota come “legge Severino” Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e

dell’illegalità nella pubblica amministrazione.

Si tratta di una legge – delega, intorno alla quale si è sviluppata ed è in sviluppo una copiosa produzione di

regole attuative, interpretative e linee guida, di diversa natura e provenienza (Parlamento, Funzione

Pubblica, Conferenza Stato Regioni, Autorità Nazionale Anticorruzione, ecc.), che potrete consultare nella

dispensa mattone.

L


In pratica, e prima di addentrarci nei dettagli, vediamo dove si va a parare

1. Vengono messi a fuoco i valori su cui poggia tutto il sistema: legalità, integrità, trasparenza,

comportamento, attraverso una specifica produzione di regole (norme in materia di

incandidabilità, incompatibilità e conflitto di interesse, decreto legislativo sulla trasparenza, codice

di comportamento dei dipendenti pubblici, ecc.)

2. Viene allargata la definizione di corruzione, ricomprendendovi ogni fenomeno di mala

amministrazione causato dal fine privato nella gestione della cosa pubblica

3. Viene prodotto un modello di gestione dei rischi di corruzione, da impiantare in ogni pubblica

amministrazione, basato fondamentalmente sulla prevenzione dei rischi stessi, con l’idea di

rimuovere o ridurre le situazioni a rischio.

Il modello si basa su specifici PIANI ANTICORRUZIONE:

Un PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE, che indica la strategia di prevenzione a livello nazionale;

ed inoltre, le azioni e misure di prevenzione ed il modello di gestione del rischio di corruzione – ivi

compreso un sistema di feedback di dati, attività e impatto del sistema - da mettere in campo e

impiantare a cura di ciascuna pubblica amministrazione

PIANI TRIENNALI DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, a cura di ciascuna amministrazione, in cui

si attuano gli indirizzi e le azioni indicati del Piano Nazionale e si individuano aree di rischio e misure

di prevenzione specifiche, proprie del contesto di riferimento

Unità Didattica 2 - obiettivi e direttrici della legge anticorruzione

In pillole

La legge Severino si propone di prevenire e reprimere la corruzione, attraverso tre direttrici

fondamentali: 1) Organizzazione di un sistema anticorruzione centrale e locale; 2) Nuove regole di

trasparenza e comportamento in chiave anticorruzione; 3) Nuove ipotesi di reato contro la pubblica

amministrazione e inasprimento di pene

Il tutto, partendo da una definizione larga di corruzione, che comprende non solo i reati contro la

pubblica amministrazione ma ogni situazione in cui ci sia un abuso di potere per trarne vantaggi personali..

Si racchiudono in… in due articoli e … 85 commi:

Gli obiettivi

La legge 190 “anticorruzione” si propone

La prevenzione e repressione della corruzione attraverso un approccio multidisciplinare, in cui le

sanzioni sono solo una parte degli strumenti di lotta alla corruzione e all’illegalità nell’azione

amministrativa

La trasparenza e il controllo proveniente dai cittadini

L’adeguamento dell’ordinamento giuridico italiano agli standard internazionali


Le direttrici fondamentali

1) Organizzazione di un sistema anticorruzione centrale e locale

2) Nuove regole di trasparenza e comportamento in chiave anticorruzione

3) Nuove ipotesi di reato contro la pubblica amministrazione e inasprimento di pene

Si parte dalla definizione di corruzione

La Funzione Pubblica, come abbiamo detto, ne da una definizione ampia e non tecnica:

consiste in varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso del potere affidato a un soggetto, al fine di ottenere vantaggi privati

La definizione della Funzione Pubblica va oltre il reato di corruzione di cui al Codice Penale (artt. 318, 319 e

319-ter) e comprende:

tutti i delitti contro la pubblica amministrazione, previsti dal Codice Penale (concussione, corruzione,

abuso d’ufficio, ecc., di cui parleremo più avanti)

ogni malfunzionamento della pubblica amministrazione, causato dell’uso a fini privati delle funzioni

attribuite

Unità Didattica 3 - organizzazione del sistema anticorruzione – strumenti e soggetti

In pillole

L’organizzazione del sistema anticorruzione è su due livelli: Nazionale e Decentrato, a livello, cioè,

di ciascuna amministrazione (per esempio, regioni, comuni, province, aziende sanitarie, oltre che ministeri

e quant’altro). Ciascuno dei due livelli esprime un proprio Piano anticorruzione, come abbiamo visto.

Il Piano Nazionale assicura l’attuazione coordinata delle strategie nazionali ed internazionali di

prevenzione della corruzione, con gli obiettivi di ridurre le occasioni di corruzione, aumentare la capacità di

scoprire casi di corruzione, creare un contesto sfavorevole alla corruzione, attraverso strumenti e misure di

prevenzione.

I Piani decentrati, triennali, sulla base delle indicazioni dei piani nazionali, fanno l’analisi dei rischi di

corruzione presenti nell’amministrazione ed indicano strumenti e misure per la loro prevenzione.

Intorno al sistema anticorruzione gravitano diversi soggetti tra i quali sono centrali, a livello nazionale,

l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e, a livello decentrato, i Responsabili per la

prevenzione della corruzione (RPC).

L’organizzazione del sistema anticorruzione

È organizzato su due livelli

1) Nazionale

2) Decentrato


Ciascuno dei due livelli vede coinvolti diversi soggetti e si avvale di propri strumenti operativi ma

l’organizzazione e il modello di gestione del rischio di corruzione gravitano, come detto, intorno ai PIANI

ANTICORRUZIONE:

1) Il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE (P.N.A.), a cura dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

assicura l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale ed internazionale.

Viene aggiornato periodicamente, per mettere a punto e modificare strategie e strumenti, in funzione dei

feedback ottenuti dalla loro applicazione; è, quindi, uno strumento in progress.

Attualmente sono in vigore:

Il Piano Nazionale approvato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) con delibera n. 72 dell’11

settembre 2013

L’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale, approvato con determinazione ANAC n. 12 del 28 ottobre 2015

Come è fatto il Piano Nazionale

Il piano attuale è diviso in tre sezioni

1. obiettivi strategici e azioni previste, da implementare a livello nazionale nell’arco di vigenza del piano

(attualmente, 2013 – 2016)

2. strategia di prevenzione a livello decentrato, con l’indicazione delle misure di prevenzione che le

amministrazioni pubbliche devono applicare

3. comunicazioni dei dati e delle informazioni all’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), per il

monitoraggio e lo sviluppo delle future strategie

Ha, inoltre, sei allegati, in cui si dettagliano le partite fondamentali del piano (li trovi nei materiali didattici

del corso).

Quali sono gli obiettivi e gli strumenti indicati nel Piano

Il Piano Nazionale indica tre macro obiettivi:

1. ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione;

2. aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione;

3. creare un contesto sfavorevole alla corruzione.

Strumenti per perseguire gli obiettivi

Il Piano Nazionale elenca i seguenti, principali strumenti

adozione dei Piani Triennali per la Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.)

adempimenti di trasparenza

codice di comportamento dell’amministrazione

rotazione del personale

obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse

disciplina specifica in materia di svolgimento di incarichi d’ufficio - attività ed incarichi extra-istituzionali

disciplina specifica in materia di conferimento di incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o

incarichi precedenti (pantouflage – revolvingdoors)


incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali

disciplina specifica in materia di formazione di commissioni, assegnazioni agli uffici, conferimento di

incarichi dirigenziali in caso di condanna penale per delitti contro la pubblica amministrazione

disciplina specifica in materia di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro (pantouflage –

revolving doors)

disciplina specifica in materia di tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito (c.d.

whistleblower)

formazione in materia di etica, integrità ed altre tematiche attinenti alla prevenzione della corruzione.

2) PIANO TRIENNALE PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE (P.T.P.C.), a cura di ciascuna

amministrazione

Va adottato entro il 31 gennaio di ciascun anno, prendendo a riferimento il triennio successivo, a

scorrimento (per esempio, quello adottato entro il 31 gennaio 2016 vale per il triennio 2016 – 2018).

Va inoltre pubblicizzato sul sito internet ed intranet dell’amministrazione e segnalato con email a ciascun

dipendente o collaboratore.

Sulla base delle indicazioni del Piano Nazionale, il Piano Triennale

effettua l’analisi e la valutazione dei rischi di corruzione in essa presenti (“rischi specifici”) e

indica quindi gli interventi organizzativi (strumenti, misure) per prevenirli.

I piani triennali devono, inoltre,

Coordinarsi con gli altri strumenti di programmazione dell’amministrazione, il Piano della Performance

(P.P.) e il Piano Triennale per la Trasparenza e l’Integrità (P.T.T.I.)

Indicare obiettivi, indicatori, misure, responsabili, tempistica e risorse

Contenere i seguenti ambiti o macrosettori:

o Soggetti e relativi compiti e responsabilità (responsabile della prevenzione, dirigenti, dipendenti

che operano nelle aree di rischio …..);

o Aree Di Rischio: aree di attività in cui è presente il rischio di corruzione; derivano della valutazione

del rischio, tenendo conto anche delle aree di rischio obbligatorie, previste dalla legge (art. 1,

comma 16, l. n. 190 del 2012);

o Misure di prevenzione obbligatorie, previste dalla legge 190 del 2012, da altre leggi e dal P.N.A., e

MISURE di prevenzione facoltative, previste dall’amministrazione con riferimento alla propria,

specifica attività e al proprio contesto di riferimento;

o Tempi e modalità di valutazione e controllo dell’efficacia del P.T.P.C. adottato e gli interventi di

implementazione e miglioramento del suo contenuto;

o Trasparenza, ossia coordinamento degli obblighi in materia di trasparenza con le aree di rischio, in

modo da capitalizzare gli adempimenti posti in essere dall’amministrazione;

o Performance, ossia COORDINAMENTO degli adempimenti, compiti e responsabilità inseriti nel

P.T.P.C. col c.d. ciclo delle performances, in cui devono essere inseriti.


I soggetti della strategia di prevenzione

A livello nazionale, L’Autorità Nazionale Anticorruzione e altri soggetti (Prefetto, Dipartimento

per La Funzione Pubblica, Comitato interministeriale istituito dalla legge anticorruzione,

Conferenza unificata Stato – Regioni, Scuola Nazionale di Amministrazione, pubbliche

amministrazioni)

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è il soggetto centrale, che:

Predispone il Piano Nazionale Anticorruzione

Vigila e controlla, anche con poteri ispettivi

o l'effettiva applicazione e l'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni

o Il rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa

coordina l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità

elaborate a livello nazionale e internazionale

definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla

corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi

promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti

con gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali;

definisce modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli

obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi

informatizzata;

definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla

corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo

ai dirigenti pubblici, anche esterni.

A livello decentrato, di pubblica amministrazione, ruolo chiave è quello del Responsabile

della prevenzione della corruzione.

Sono inoltre coinvolti a vario titolo, nel sistema di gestione del rischio corruttivo, gli Organi di

indirizzo politico delle amministrazioni ed enti pubblici, I dirigenti e i dipendenti tutti, Gli Organismi

Interni di Valutazione (O.I.V.), Gli eventuali referenti per la prevenzione, i collaboratori a qualsiasi titolo

dell’amministrazione (incaricati con rapporto libero professionale, coordinati e continuativi, consulenti

a vario titolo, ecc.)

il Responsabile della prevenzione della corruzione

Chi è

Un dirigente di ruolo di prima fascia in servizio presso l’ente interessato; nel nostro sistema, un dirigente

apicale, nominato a cura dell’organo di indirizzo politico (nel comune, il sindaco, nelle aziende sanitarie, il

Direttore Generale)

Che fa: propone il Piano triennale di Prevenzione della Corruzione e ne monitora l’attuazione e

l’applicazione delle misure di prevenzione in esso stabilite.

Che responsabilità ha: Ha almeno tre forme di responsabilità:

Personale: Se viene commesso un reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato

Dirigenziale: previa contestazione, non sarà possibile rinnovare lo stesso incarico dirigenziale (art.

21 d.lgs. 165/2001)

Disciplinare: per il danno erariale e all'immagine della pubblica amministrazione; la sanzione

disciplinare non può essere inferiore alla sospensione dal servizio senza retribuzione da 1 a 6 mesi


MODULO 2 - LA GESTIONE DEL RISCHIO DI CORRUZIONE

Unità Didattica 1 - cosa è e come funziona

In pillole

Il rischio di corruzione va gestito con le tecniche proprie del sistema di Risk management, che è

impiantato nell’amministrazione attraverso il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (PTPC).

Esso prevede 3 macrofasi e relative sottofasi:

1) analisi del contesto di riferimento, esterno ed interno all’amministrazione, attraverso la

mappatura dei processi dell’amministrazione e l’individuazione delle aree di rischio ad essi correlate;

2) valutazione dei rischi di corruzione, con l’identificazione degli eventi rischiosi che si possono

verificare, la loro graduazione in termini di consistenza del rischio (alto, medio, basso);

3) trattamento del rischio di corruzione, con l’individuazione di misure generali ed obbligatorie

(perché previste per legge) e specifiche, cioè relative al contesto di riferimento. Tra le misure più

rilevanti, la rotazione dei dipendenti, la trasparenza e il controllo, la tutela delle segnalazioni

di cattiva amministrazione.

Cosa è la gestione del rischio di corruzione

Lo spiega il Piano Nazionale Anticorruzione in tre proposizioni:

1. È l’insieme delle attività coordinate per guidare e tenere sotto controllo l’amministrazione con riferimento al rischio di corruzione.

2. Questo insieme di attività, prosegue il Piano, è strumento da utilizzare per ridurre le probabilità che il rischio si verifichi

3. Il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.) di ciascuna amministrazione, è il mezzo per attuare la gestione del rischio

Come funziona

Con il Piano Nazione Anticorruzione e il relativo aggiornamento 2015, l’Autorità Nazionale

Anticorruzione (A.N.A.C.) fornisce alle Amministrazioni, indicazioni sul processo di gestione del rischio di

corruzione e sul relativo miglioramento.

L’ottica è quella tipica del risk management (norma UNI ISO 31000 2010), che implica 3 MACROFASI e

relative sottofasi:

3. TRATTAMENTO DEL RISCHIO

identificazione delle misure programmazione delle misure

2. VALUTAZIONE DEL RISCHIO

identificazione del rischio analisi del rischio ponderazione del rischio

1. ANALISI DEL CONTESTO

contesto esterno contesto interno


Unità didattica 2 - l’analisi del contesto

1. ANALISI DEL CONTESTO

È la fase in cui si comprende come il rischio di corruzione si possa verificare all’interno dell’amministrazione, in relazione al tipo di organizzazione e di ambiente in cui opera.

Si divide in a) analisi del contesto esterno, che esamina le relazioni, pressioni e influenze esterne alle quali

una struttura è sottoposta; e b) Analisi del contesto interno, che esamina l’organizzazione e la gestione

operativa dell’amministrazione, per rilevare le condizioni gestionali e organizzative sensibili al rischio di

corruzione.

L’analisi si avvale della mappatura dei processi, per identificare le così dette aree di rischio, cioè esposte, per loro natura o particolarità, al rischio di corruzione.

La mappatura dei processi è un modo razionale per individuare e rappresentare le attività dell’ente, per poter poi identificare, valutare e trattare i rischi di corruzione

In pratica,

Si definisce un elenco dei processi propri dell’amministrazione

Si descrive e rappresenta ciascun processo, con diverso livello di dettaglio; in particolare:

o Si individuano le responsabilità e le strutture organizzative che intervengono

o Si individuano altri elementi, quali l’origine del processo (input), il risultato atteso (output), la

sequenza di attività, le fasi, i tempi, i vincoli, le risorse, le interrelazioni tra i processi.

Fatta la mappa dei processi, si individuano le aree di rischio associate ai processi e se ne definisce il

livello di rischio (alto, medio, basso). Vedi la mappatura dell’Azienda nei materiali didattici.

Accenniamo subito alle AREE DI RISCHIO, che vengono distinte in GENERALI e SPECIFICHE

Le Aree di rischio GENERALI e obbligatorie, sono individuate dalla legge e dall’Autorità Nazionale, sono

trasversali alle pubbliche amministrazioni e consistono nei seguenti procedimenti ed attività:

procedimenti di:

autorizzazione o concessione;

scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi,

concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonchè attribuzione di

vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;

concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera

attività di

gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;

controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni;

incarichi e nomine;

affari legali e contenzioso.


Le Aree di rischio SPECIFICHE sono quelle che emergono dall’analisi delle attività proprie di ciascuna

amministrazione (delle regioni, piuttosto che dei comuni o, come vedremo, del sistema sanitario).

Concorrono alla loro individuazione.

Unità Didattica 3 - La valutazione del rischio

2. VALUTAZIONE DEL RISCHIO

È la fase in cui il rischio è identificato, analizzato e confrontato con gli altri rischi, per mettere in fila le priorità di intervento e le misure correttive/preventive (trattamento del rischio).

Vediamo brevemente le principali sottofasi:

a. identificazione degli eventi rischiosi

b. analisi del rischio

c. ponderazione del rischio

a. identificazione degli eventi rischiosi.

Consiste nell’individuare gli eventi di natura corruttiva che possono verificarsi in relazione ai diversi

processi.

b. analisi del rischio

Consiste nell’esaminare gli eventi rischiosi identificati, individuando il livello di esposizione a rischio di

attività e processi.

In pratica, l’analisi serve per comprendere le cause del verificarsi di eventi corruttivi e,

conseguentemente, individuare le migliori modalità per prevenirli (creando i presupposti per

l’individuazione delle misure di prevenzione più idonee)

L’aggiornamento al Piano Nazionale Anticorruzione riporta, per esempio, un interessante elenco di

cause:

mancanza di controlli: in fase di analisi andrà verificato se presso l’amministrazione siano già

stati predisposti – ma soprattutto efficacemente attuati – strumenti di controllo relativi agli

eventi rischiosi;

mancanza di trasparenza;

eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento;

esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un

unico soggetto;

scarsa responsabilizzazione interna;

inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;

inadeguata diffusione della cultura della legalità;

mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.

c. Ponderazione del rischio

Consiste nel pesare il rischio, in base ai risultati dell’analisi; serve per stabilire le priorità di trattamento

dei rischi, attraverso il loro confronto


In pratica, per ciascuno dei processi individuati ed elencati, si valuta e classifica il rischio di corruzione

come basso, medio, alto; la valutazione viene fatta sulla base di criteri indicati nell’allegato 5 al Piano

Nazionale (Tabella di valutazione dei rischio). Confronta, a titolo di esempio, la valutazione fatta

dall’Azienda Ospedaliera di Perugia, scaricabile on line, tra i materiali didattici.

Unità Didattica 4 - Il trattamento del rischio

3. TRATTAMENTO DEL RISCHIO

Consiste nell’individuare le misure per prevenire i rischi, in base alle priorità emerse nelle sottofasi precedenti.

3.1. Identificazione delle misure

Le misure devono essere concrete, sostenibili, per poterle controllare e monitorare adeguatamente. Si

distinguono, secondo il Piano Nazionale Anticorruzione e come abbiamo accennato, in

Misure obbligatorie, la cui applicazione discende da legge o altre regolamentazioni

Misure specifiche, che possono essere inserite nei Piani Triennali a discrezione dell’ente

Ecco i tipi principali di misure (che possono essere generali o specifiche) individuati dall’Autorità

Nazionale:

misure di controllo;

misure di trasparenza;

misure di definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;

misure di regolamentazione;

misure di semplificazione dell’organizzazione/riduzione dei livelli/riduzione del numero degli uffici;

misure di semplificazione di processi/procedimenti;

misure di formazione;

misure di sensibilizzazione e partecipazione;

misure di rotazione;

misure di segnalazione e protezione;

misure di disciplina del conflitto di interessi;

misure di regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari” (lobbies)

Secondo l’Autorità Nazionale, le misure devono essere efficaci nella neutralizzazione delle cause del

rischio, economicamente ed organizzativamente sostenibili, adatte alle caratteristiche

dell’organizzazione.


1.2. Programmazione delle misure

Programmare le misure significa definirne:

tempistica, con l’indicazione delle fasi per l’attuazione, cioè l’indicazione dei vari passaggi con cui

l’amministrazione intende adottare la misura.

responsabili, cioè gli uffici destinati all’attuazione della misura, in un’ottica di responsabilizzazione

di tutta la struttura organizzativa; diversi uffici possono essere responsabili di una o più fasi di

adozione delle misure;

indicatori di monitoraggio e i valori attesi.

Il monitoraggio del piano triennale

È una macrofase trasversale, insieme al riesame. Riguarda, in particolare,

- il monitoraggio del Piano Triennale, che riguarda tutte le fasi di gestione del rischio; il piano deve

indicare fasi, modalità, periodicità e relative responsabilità

- il monitoraggio sull’attuazione delle misure di prevenzione, effettuato dal Responsabile

Anticorruzione attraverso appositi indicatori di monitoraggio; nelle organizzazioni complesse

l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) suggerisce almeno una verifica infrannuale, in modo

da mettere in campo i correttivi necessari, a fronte di criticità rilevate

I risultati del monitoraggio previste nei Piani precedenti, devono essere riportati nel Piano Triennale

Anticorruzione vigente.


Modulo 3: L’ANTICORRUZIONE IN SANITÀ

L’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione riporta un approfondimento sulla sanità, redatto

nel contesto di un tavolo tecnico fra ANAC, Ministero della salute ed Agenas. Il documento è integralmente

consultabile e scaricabile nella sezione materiali didattici.

Vediamo i passaggi essenziali.

Unità Didattica 1 - indicazioni sul processo di gestione del rischio corruzione

In pillole

L’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale riporta uno specifico approfondimento sulla sanità, partendo

dalla constatazione che il rischio in sanità si ricollega anche al rischio di corruzione, quando deriva da

comportamenti abusivi, di cattiva amministrazione (caso emblematico di alterazione delle liste di

attesa).

1 - Concetto di rischio in ambito sanitario e relazioni con il rischio di corruzione

Il concetto di “rischio” in ambito sanitario, nell’accezione tecnica del termine, è prevalentemente correlato

agli effetti prodotti da errori che si manifestano nel processo clinico assistenziale.

Il rischio in ambito sanitario può essere un effetto del rischio di corruzione, ogni

qualvolta il rischio in ambito sanitario derivi da comportamenti di

“maladministration” in senso ampio.

L’AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE (A.N.A.C.) propone come esempi

- Il differimento “volontario” dei tempi di erogazione di prestazioni a più elevato indice

di priorità, provocato dall’alterazione delle liste di attesa, con conseguenti ripercussioni sullo

stato di salute del paziente

- le alterazioni allo stato di salute conseguenti alla contraffazione di farmaci

- la mancata efficacia di una terapia a causa della somministrazione di farmaci scaduti privi di efficacia

terapeutica.

Unità Didattica 2 - aree di rischio: eventi corruttivi e misure

In pillole

L’aggiornamento al Piano Nazionale indica, anche per esemplificazione, aree di rischio generali ed

aree specifiche. Le aree generali riguardano contratti di appalto e forniture, incarichi e nomine,

gestione entrate e spese, patrimonio, controlli, verifiche, ispezioni. Quelle specifiche riguardano libera

professione intramoenia e liste di attesa, rapporti contrattuali con privati accreditati, farmaceutica e

presidi, ricerca sperimentazioni e sponsorizzazioni, attività conseguenti al decesso di pazienti in ospedale.

L’Autorità individua possibili eventi rischiosi e suggerisce le relative misure di prevenzione. Per esempio,

quanto al rischio di comportamenti opportunistici in sede di libera professione intramoenia, si indicano

quali misure la negoziazione dei livelli di attività in libera professione, l’informatizzazione delle liste di

attesa, la prenotazione a CUP delle prestazioni in libera professione, verifiche e controlli più stringenti.


Aree di rischio generali:

Il documento individua le seguenti aree generali:

a) contratti pubblici;

b) incarichi e nomine;

c) gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;

d) controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni.

a) contratti pubblici in sanità

L’AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE (A.N.A.C.) indica alcuni fattori e variabili del sistema, che

possono predisporre al rischio di corruzione, proponendo metodi per il loro governo:

Fattori e variabili del sistema

a) varietà e complessità dei beni e servizi acquistati in ambito sanitario in relazione anche alla dinamica

introduzione di nuove tecnologie. Questa evenienza, ad esempio, durante la fase di esecuzione di un

contratto, costituisce una variante “indotta” dal sistema;

b) varietà e specificità degli attori coinvolti nell’intero processo di approvvigionamento (clinici, direzione

sanitaria, provveditori, ingegneri clinici, epidemiologi, informatici, farmacisti, personale infermieristico,

etc.);

c) condizione di potenziale intrinseca “prossimità” di interessi generata dal fatto che i soggetti proponenti

l’acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali acquistati, con conseguenti benefici diretti e/o

indiretti nei confronti dello stesso utilizzatore.

Ad esempio, i clinici che propongono l’acquisto di materiale di consumo (come ad esempio

protesi, farmaci), sono anche i soggetti che impiegano tali beni nella pratica clinica e possono

quindi orientare la quantità e tipologia di materiale richiesto.

Non c’è migliore esempio dei fatti di cronaca:

http://www.lanazione.it/lucca/inchiesta-corruzione-ospedali-1.926055

http://www.novaradio.info/corruzione-in-forniture-ospedaliere-15-medici-indagati/

http://www.ilmattino.it/napoli/cronaca/sanit_agrave_appalti_inchiesta_corruzione-1132576.html

In questo contesto è utile quindi introdurre misure di prevenzione e di sicurezza che documentino le

motivazioni ovvero le ragioni tecniche sottese alla richiesta di acquisto di quel particolare prodotto, con

assunzione delle relative responsabilità.

Come vanno governati i fattori di rischio

- Affrontare il tema dei contratti nei Piani Triennali, con riguardo all’intero ciclo degli approvvigionamenti

- Rafforzare i livelli di trasparenza

- documentare con particolare attenzione tutte le fasi del ciclo degli approvvigionamenti dalla

definizione delle necessità (qualificazione del fabbisogno), alla programmazione dell’acquisto, alla

definizione delle modalità di reperimento di beni e servizi, sino alla gestione dell’esecuzione del

contratto.

http://www.lanazione.it/lucca/inchiesta-corruzione-ospedali-1.926055

http://www.novaradio.info/corruzione-in-forniture-ospedaliere-15-medici-indagati/

http://www.ilmattino.it/napoli/cronaca/sanit_agrave_appalti_inchiesta_corruzione-1132576.html


b) . Incarichi e nomine

Stiamo parlando di aree di rischio generali in sanità, che sono:





Parliamo ora di incarichi e nomine. Il riferimento è agli incarichi dirigenziali di livello intermedio, con

particolare riguardo a quelli di struttura complessa, e di incarichi a professionisti esterni.

http://www.ilquotidianoweb.it/news/cronache/723932/Sanita--sulle-nomine--

allarmanti.html?refresh_ce

Incarichi dirigenziali di struttura complessa

I principali rischi, individuati dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), riguardano, per esempio,

frammentazione di unità operative per aumentare artificiosamente il numero delle posizioni da

ricoprire misure proposte: verificare se la frammentazione risponde ad un effettivo fabbisogno ed è

sostenibile economicamente nel medio-lungo periodo;

mancata messa a bando della posizione dirigenziale per dare incarichi ad interim o utilizzando lo

strumento del facente funzione misure proposte: contingentare la durata degli incarichi e i tempi di

avvio delle procedure concorsuali

Definizione e costituzione della commissione giudicatrice e possibilità di accordi per l’attribuzione di

incarichi misure proposte: pubblicare i criteri di selezione e rotazione dei membri della commissione

giudicatrice, definendo un tempo minimo per poter partecipare ad una nuova commissione

eccessiva discrezionalità della commissione, con l’attribuzione di punteggi incongruenti che favoriscano

specifici candidati misure proposte: fare linee guida per la definizione dei criteri di valutazione e

pubblicare criteri di valutazione e quant’altro.

c) Gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio






e) I principali rischi, individuati dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), riguardano, per

esempio, ritardare pagamenti e compensi, sovrafatturare per prestazioni non svolte, pagare senza

rispettare l’ordine di arrivo delle fatture, acquistare o affittare favorendo evidentemente la

controparte, cedere in uso a terzi il patrimonio immobiliare. misure proposte: tracciabilità e

trasparenza dei flussi finanziari, delle informazioni sugli immobili e delle procedure seguite, selezioni tra

gli aspiranti all’uso con motivazione della scelta

http://www.ilquotidianoweb.it/news/cronache/723932/Sanita--sulle-nomine--allarmanti.html?refresh_ce

http://www.ilquotidianoweb.it/news/cronache/723932/Sanita--sulle-nomine--allarmanti.html?refresh_ce


d) Vigilanza, controlli, ispezioni, sanzioni


f) contratti pubblici;

g) incarichi e nomine;

h) gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;

i) controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni.

I principali rischi, individuati dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), riguardano, per esempio,

Inadeguata standardizzazione e codificazione delle procedure relative, con rischio di discrezionalità,

parzialità, a indebito vantaggio dei destinatari dei controlli. misure proposte: perfezionare gli strumenti

di controllo e di verifica, come l’utilizzo di modelli standard di verbali con check list, far ruotare il personale

ispettivo, introdurre nei codici di comportamento di disposizioni dedicate al personale ispettivo stesso.

Aree di rischio specifiche

Il documento identifica, a titolo esemplificativo, le seguenti aree:

a) Attività libero professionale e liste di attesa;

b) Rapporti contrattuali con privati accreditati (ne parliamo nella dispensa mattone);

c) Farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni;

d) Attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero.

a) Attività libero professionale e liste di attesa

L’attività libero professionale, dice l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), essendo connessa col

sistema di gestione delle liste di attesa, con la trasparenza delle procedure di gestione delle prenotazioni e

di identificazione dei livelli di priorità delle prestazioni, può rappresentare un’area di rischio di

comportamenti opportunistici che possono favorire posizioni di privilegio e/o di profitti indebiti, a

svantaggio dei cittadini. misure proposte: tra le misure più rilevanti, la negoziazione dei volumi di attività

in ALPI in relazione agli obiettivi istituzionali, l’ informatizzazione delle liste di attesa e l’obbligo di

prenotazione di tutte le prestazioni attraverso il CUP, la gestione informatica dell’ALPI e la verifica periodica

del rispetto dei volumi di attività concordati, controlli e verifiche periodiche

In generale, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) raccomanda di rafforzare la trasparenza

dell’attività svolta in regime di libera professione in tutte le sue fasi; fermi restando, naturalmente, gli

obblighi di trasparenza previsti dall’art. 41, co. 3 del d.lgs. 33/2013, che include anche le prestazioni

professionali svolte in regime intramurario.

c) Farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni.

Stiamo parlando di aree di rischio specifiche, e precisamente:

a) attività libero professionale e liste di attesa;

b) rapporti contrattuali con privati accreditati;

c) farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni;

d) attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero.

e) Quanto ai farmaci e al loro approvvigionamento in generale, l’Autorità Nazionale Anticorruzione

(A.N.A.C.) rimanda all’analisi e alle misure indicate per il ciclo di approvvigionamento di altri beni

sanitari.


f) Questa area di rischio si presta a possibili abusi nell’impiego dei farmaci in ambito ospedaliero e

nella prescrizione in ambito extra ospedaliero; a comportamenti prescrittivi dei medici tesi a

favorire la diffusione di un dato farmaco e/o di frodare il SSN; a omissioni e irregolarità nella

vigilanza e controllo sulle prescrizioni. misure proposte: gestione informatizzata del magazzino

farmaci per controllarne la movimentazione, informatizzazione del ciclo di terapia fino alla

somministrazione, con completa tracciabilità del prodotto e puntuale associazione farmaco-

paziente; reportistica tesa a rilevare anomalie prescrittive, standardizzazione delle procedure di

controllo, rotazione dei controllori, da sottoporre a precise regole di comportamento.

d) Attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero

Stiamo parlando di aree di rischio specifiche, e precisamente:

a) attività libero professionale e liste di attesa;

b) rapporti contrattuali con privati accreditati;

c) farmaceutica, dispositivi e altre tecnologie: ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni;

d) attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero.

In Italia la maggior parte dei decessi avviene in ambito ospedaliero e la gestione delle strutture mortuarie è

affidata o alle struttura interne ospedaliere o, per la maggior parte dei casi, esternalizzata. Sul sistema di

gestione di tale servizio non esistono specifiche linee guida.

Il tema è notoriamente caldo e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) ne raccomanda l’inserimento

nei Piani Triennali Anticorruzione.

I possibili eventi rischiosi sono risaputi: comunicazione in anticipo di un decesso ad una determinata

impresa di onoranze funebri in cambio di una quota sugli utili; segnalazione ai parenti, da parte degli

addetti alle camere mortuarie e/o dei reparti, di una specifica impresa di onoranze funebri, sempre in

cambio di una quota sugli utili; richiesta e/o accettazione impropria di regali, compensi o altre utilità in

relazione all'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti previsti (es. per la vestizione della salma da

parte di un operatore sanitario). misure proposte: rafforzamento dei controlli interni, rotazione del

personale addetto, regolamentazione rigorosa dei comportamenti degli addetti, controlli e monitoraggi

sugli appalti esterni.


Modulo 4: LE PRINCIPALI MISURE DI PREVENZIONE

Accenneremo ai principali strumenti e misure per la prevenzione e il contrasto della corruzione, indicati

nella legge Severino, nelle norme attuative e nella pianificazione nazionale. Parleremo in particolare di:

regole per il wistleblowing

rotazione

formazione

misure sul conflitto di interesse

misure sul cumulo di incarichi istituzionali ed extraistituzionali

misure sul fenomeno del pantouflage - revolging doors

Unità Didattica 1 - Il Wistleblowing

In pillole

È strumento di prevenzione della corruzione e consiste nella segnalazione di un illecito (per

esempio, sprechi, nepotismo, irregolarità in gare, concorsi e assunzioni, fino ai reati quali corruzione,

concussione, peculato, abuso, ritardo, omissione) da parte di un dipendente, che riceve una tutela

speciale e rinforzata che non lo esponga a ritorsioni. In particolare, il dipendente ha diritto all’anonimato

e non può essere licenziato, sanzionato o sottoposto a misure discriminatorie. Ci sono però eccezioni che,

nei fatti, possono depotenziare la tutela.

http://www.whistleblowing.it/

http://www.ilfattoquotidiano.it/2015/07/14/whistleblowing-95-segnalazioni-allosservatorio-di-

transparency/1874717/

http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=29b21dce0a77804236

1b6166fa296f8c

http://espresso.repubblica.it/attualita/2016/01/25/news/luci-e-ombre-della-legge-italiana-sul-

whistleblowing-1.247656

di cosa si tratta.

Letteralmente, il wistleblowing è il “soffiare nel fischietto” proprio del lavoratore che,

rilevando un illecito, decide di segnalarlo.

È un istituto largamente utilizzato all’estero (Gran Bretagna e USA in testa), per segnalare disfunzioni ed

illeciti.

http://www.whistleblowing.it/

http://www.ilfattoquotidiano.it/2015/07/14/whistleblowing-95-segnalazioni-allosservatorio-di-transparency/1874717/

http://www.ilfattoquotidiano.it/2015/07/14/whistleblowing-95-segnalazioni-allosservatorio-di-transparency/1874717/

http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=29b21dce0a778042361b6166fa296f8c

http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=29b21dce0a778042361b6166fa296f8c

http://espresso.repubblica.it/attualita/2016/01/25/news/luci-e-ombre-della-legge-italiana-sul-whistleblowing-1.247656

http://espresso.repubblica.it/attualita/2016/01/25/news/luci-e-ombre-della-legge-italiana-sul-whistleblowing-1.247656


In Italia è stato introdotto dalla legge anticorruzione (190 del 2013, articolo 1 comma 51, modificata e

integrata dalla legge 114 del 2014), solo per il pubblico impiego. La disciplina è, tuttavia, in corso di

modifica, per estendere le tutele anche all’impiego privato.

Il pubblico dipendente può segnalare al proprio ente, all’autorità giudiziaria o alla Corte dei Conti, condotte

illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, beneficiando di una tutela speciale

e rinforzata che non lo esponga a ritorsioni.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha pubblicato nel 2015 apposite “linee guida in materia di

tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. wistleblower)”, alle quali farò riferimento nel

prosieguo.

In cosa consiste la tutela

Il dipendente non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria,

diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o

indirettamente alla denuncia

Il suo nome non può essere rivelato nei procedimenti disciplinari, salvo specifiche eccezioni

il Dipartimento della funzione pubblica deve controllare gli eventuali procedimenti disciplinari

discriminatori

la segnalazione è sottratta al diritto di accesso di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241

E le segnalazioni anonime? Non hanno la stessa tutela, che vale solo per le segnalazioni non anonime.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) , dal proprio canto, prende in considerazione le segnalazioni

anonime se ben circostanziate.

Come la mettiamo con l’obbligo di denuncia?

Per l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) la segnalazione wistleblowing non sostituisce l’obbligo di

denuncia all’Autorità giudiziaria, quando nel ricorrono i presupposti.

Cosa si può segnalare

situazioni di cui il soggetto sia venuto direttamente a conoscenza; vale a dire, quanto si è appreso in virtù

dell’ufficio rivestito e/o in occasione e/o a causa dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in

modo casuale.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) riporta, come esempi, i casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti, ripetuto mancato rispetto dei tempi dei procedimenti, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.

La segnalazione deve essere in più possibile circostanziata; a tale riguardo, non è necessaria la certezza

quanto piuttosto l’alta probabilità dell’effettivo avvenimento dei fatti e dell’autore segnalati.

Le voci di corridoio o i meri sospetti, quindi, non sono meritevoli di tutela.

Condizioni e limiti per la tutela

In generale, la tutela non si applica se la segnalazione riporta informazioni false rese con dolo o colpa.


La non applicazione, ad avviso dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.), dovrebbe discendere da un

accertamento della responsabilità in sede penale (per calunnia o diffamazione) o civile (per responsabilità

extracontrattuale), a seguito di una sentenza di primo grado, sfavorevole al segnalante

In particolare, nel procedimento disciplinare, non si applica se

la contestazione che ha dato origine all’addebito disciplinare si fonda unicamente sulla denuncia del

dipendente e non su altri elementi e riscontri oggettivi acquisiti dall’amministrazione

la rivelazione del nominativo a colui che è sottoposto a procedimento disciplinare è assolutamente

indispensabile per la sua difesa

Qual è la procedura per le segnalazioni

La procedura va disciplinata in sede di Piano Triennale Anticorruzione, definendo ruoli e fasi.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) indica il seguente flusso.

1. Invio della segnalazione al Responsabile della prevenzione della corruzione dell’amministrazione

che, per ruolo istituzionale, ha il polso della situazione; oppure, ad altri soggetti deputati a ricevere

e gestire le segnalazioni insieme al responsabile anticorruzione, che non operano nelle aree di

rischio individuate nel Piano triennale e che siano in posizione di terzietà rispetto al caso in esame.

2. Valutazione preliminare di non manifesta infondatezza del fatto segnalato

3. Inoltro della segnalazione ai soggetti competenti all’adozione dei conseguenti provvedimenti:

a. Soggetti interni all’amministrazione (va omesso ogni riferimento all’identità del

segnalante):

i. Dirigente della struttura, per l’istruttoria

ii. Ufficio per i procedimenti disciplinari, per l’eventuale responsabilità disciplinare

b. Soggetti esterni (va evidenziata la provenienza della segnalazione da soggetto sottoposto a

tutela legale rafforzata della riservatezza):

i. Magistratura ordinaria e contabile, ANAC, per i profili di rispettiva completenza

ii. Dipartimento Funzione Pubblica

4. Adozione dei provvedimenti di competenza da parte dei soggetti interni, informandone il

Responsabile anticorruzione

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) invita ad utilizzare procedure informatiche sicure di gestione

delle segnalazioni

Unità Didattica 2 - La rotazione

(punto B.5 dell’Allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione)

In pillole

La rotazione è l’alternanza di personale addetto alle aree a più alto rischio di corruzione. La misura

serve a prevenire radicamento di potere e relazioni particolari tra amministrazione e utenti. A riguardo,

vanno definite regole di rotazione che ne indichino criteri, modi e tempi.

Stiamo parlando dei principali strumenti e misure per il contrasto della corruzione:


rotazione

formazione





Che cosa è

L’alternanza di personale addetto alle aree a più alto rischio di corruzione

Perché

riduce il rischio che possano crearsi relazioni particolari tra amministrazioni ed utenti, con il conseguente

consolidarsi di situazioni di privilegio e l’aspettativa a risposte illegali improntate a collusione.

Come

identificare preventivamente gli uffici e servizi che svolgono attività nelle aree a più elevato rischio di

corruzione;

adottare criteri generali di rotazione nel rispetto della legge e del buon andamento

dell’amministrazione

definire tempi di rotazione; in particolare, per i dirigenti addetti ad aree a più alto rischio di corruzione,

la durata dell’incarico deve coincidere col limite minimo legale e, preferibilmente, non deve superare i

5 anni, senza possibilità di reincarico per lo stesso posto

mutare, ove necessario, il profilo professionale di inquadramento del dipendente, nell’ambito delle

mansioni equivalenti dell’area o qualifica di appartenenza;

Revocare gli incarichi conferiti a dirigenti e non, in caso di notizia formale di avvio di procedimento

penale a loro carico e in caso di avvio di procedimento disciplinare per fatti di natura corruttiva, ferma

restando la possibilità di adottare la sospensione del rapporto.

Applicare la rotazione anche se comporta un temporaneo rallentamento dell’attività ordinaria, dovuto

al tempo necessario per acquisire la diversa professionalità

attuare la mobilità, specialmente se temporanea, come misura di rotazione tra le figure professionali

specifiche e gli enti di più ridotte dimensioni;

applicare la misura al personale non dirigenziale e, in particolare, ai responsabili di procedimento, nel

caso di impossibilità di applicare la misura della rotazione per il personale dirigenziale per motivati

fattori organizzativi

unità didattica 3 - La Formazione

(punto B.13 dell’Allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione; punto 3.1.12 del Piano Nazionale)

In pillole La formazione è strumento fondamentale per diffondere la cultura della legalità

ed integrità e dare le conoscenze, competenze ed abilità per un corretto esercizio della discrezionalità e

delle funzioni; è anche occasione di benchmark, garantendo la diffusione delle buone pratiche. Consente

anche di condividere gli strumenti di prevenzione. È obbligo delle amministrazioni programmare corsi di

livello generale, per tutti i dipendenti e specifico, per il responsabile della prevenzione della corruzione e i

dipendenti più strettamente coinvolti nel sistema di gestione del rischio di corruzione.



rotazione


formazione




cosa è

è l’attività di implementazione di conoscenze, competenze, abilità nei confronti dei

soggetti formati

perché

Nel Piano Nazionale si dice che la formazione riveste un’importanza cruciale nell’ambito della prevenzione

della corruzione, perché favorisce:

il corretto esercizio della discrezionalità e ad assumere le decisioni “con cognizione di causa”, riducendo

il rischio di inconsapevoli azioni illecite;

la condivisione degli strumenti di prevenzione (politiche, programmi, misure) e di una base omogenea

minima di conoscenza, per poter programmare la rotazione del personale, dando al dipendente le

competenze specifiche da esercitare dopo la rotazione;

il confronto tra esperienze diverse, garantendo la diffusione di “buone pratiche amministrative” a

prova di impugnazione e con sensibile riduzione del rischio di corruzione;

la diffusione, con particolare riguardo all’attività amministrativa, degli orientamenti giurisprudenziali su

vari aspetti spesso poco conosciuti e la conseguente adozioni di prassi conformi alla corretta

interpretazione delle norme

la diffusione di valori etici, mediante l’insegnamento di principi di comportamento eticamente e

giuridicamente adeguati.

Come

Le amministrazioni devono programmare percorsi adeguati di formazione, su due livelli:

Livello generale, rivolto a tutti i dipendenti, con un doppio approccio.

Contenutistico, per aggiornare le competenze specifiche

Valoriale, per aggiornare sui temi dell’etica e della legalità (quali, i contenuti dei codici di

comportamento e disciplinare)

Livello specifico, rivolto a

Responsabile della prevenzione

Referenti e componenti degli organismi di controllo

Dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio

e riguardante tematiche settoriali e politiche, programmi e strumenti di prevenzione della corruzione, in

relazione al ruolo concretamente svolto, tra cui tecniche di risk management per il Responsabile della

prevenzione

Il Responsabile della prevenzione individua i fabbisogni in raccordo con i dirigenti responsabili delle risorse

umane. Le iniziative di formazione devono tener conto dell’importante contributo di docenti interni e di

personale esperto prossimo al pensionamento.


Unità Didattica 4 - Il conflitto di interesse (articolo 1, comma 41 legge 190/2012 - punto B.6

dell’Allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione)

in pillole

il conflitto di interesse è la situazioni in cui un dipendente partecipa ad attività e decisioni che coinvolgono

interessi propri o di altri, con cui ha legami di vario tipo (parentela, amicizia, inimicizia, debito/credito,

rappresentanza, ecc.). A fronte di ciò il dipendente deve astenersi dal partecipare all’attività o decisione

e segnalare la situazione al dirigente. Se non lo fa, è soggetto a responsabilità disciplinare.



rotazione

formazione




Cosa è

È una situazione che si verifica quando

la partecipazione del dipendente a decisioni o ad attività può coinvolgere interessi propri o

altrui (di parenti e conviventi, di persone frequentate abitualmente, di soggetti od organizzazioni con cui

abbia cause pendenti o grave inimicizia, rapporti di debito/credito, o nei cui confronti abbia rapporti di

tutela, curatela, procura o abbia cariche in organizzazioni, enti e società - articolo 6 del codice di

comportamento).

Perché

Per prevenire situazioni in cui il particolare coinvolgimento del dipendente possa orientare la decisione da

prendere o le cose da fare, in modo non conforme all’interesse perseguito con l’esercizio della funzione e/o

all’interesse di cui sono portatori i destinatari del provvedimento, altri interessati e controinteressati; e

comunque, in modo la ledere il principio di imparzialità dell’azione amministrativa.

Come

Con due semplici obblighi per il dipendente:

astenersi dal partecipare alla decisione o all’attività

segnalare al dirigente la situazione, anche potenziale, di conflitto

il dirigente, valutate le circostanze, decide se sollevare o mantenere il dipendente nell’incarico

Se il conflitto riguarda il dirigente, deciderà il responsabile per la prevenzione della corruzione

Quali sanzioni

La violazione della normativa si realizza con il compimento dell’atto illegittimo e comporta responsabilità

disciplinare


Unità Didattica 5 - Cumulo di incarichi d’ufficio e/o di attività ed incarichi

extraistituzionali (punto B.7 dell’Allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione)

In pillole

Il cumulo di incarichi si verifica quando un dipendente concentra più incarichi sulla propria persona e/o

svolge anche incarichi affidatigli da privati; ciò implica una pericolo di eccesso di concentrazione di potere.

Le misure consistono nel regolamentare gli incarichi non consentiti e nell’obbligo di chiedere

l’autorizzazione ad incarichi non istituzionali. Gli incarichi non conformi sono nulli e comportano

responsabilità disciplinare e per danno erariale.



rotazione

formazione




Cosa è

È il cumulo di incarichi conferiti dall’amministrazione, in capo allo stesso dirigente o

funzionario; è anche il conferimento e lo svolgimento di incarichi non istituzionali, da parte

di privati o enti pubblici economici

Perché

Il cumulo di incarichi istituzionali può comportare il rischio di eccessiva concentrazione di potere su una

sola persona e, quindi, che la relativa attività possa essere indirizzata a fini privati o impropri.

Inoltre, lo svolgimento di incarichi non istituzionali può realizzare situazioni di conflitto di interesse e

potenziale corruzione (vedi caso emblematico di Mastrapasqua)

http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/01/26/caso-mastrapasqua-adusbef-un-collezionista-di-

poltrone-e-di-nostre-denunce/858302/

http://www.repubblica.it/argomenti/caso_Mastrapasqua

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-10-21/truffa-ssn-domiciliari-roma-l-ex-presidente-inps-

antonio-mastrapasqua-101707.shtml?uuid=ACRtNTKB

Come

Obbligo delle amministrazioni pubbliche, di regolamentare gli incarichi non consentiti ai dipendenti,

adottando criteri generali per disciplinare il conferimento degli incarichi e l’autorizzazione degli

incarichi extra istituzionali

Obbligo del dipendente di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento di incarichi non istituzionali e di

comunicare formalmente all’amministrazione anche lo svolgimento di incarichi gratuiti ove spenda la

http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/01/26/caso-mastrapasqua-adusbef-un-collezionista-di-poltrone-e-di-nostre-denunce/858302/

http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/01/26/caso-mastrapasqua-adusbef-un-collezionista-di-poltrone-e-di-nostre-denunce/858302/

http://www.repubblica.it/argomenti/caso_Mastrapasqua

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-10-21/truffa-ssn-domiciliari-roma-l-ex-presidente-inps-antonio-mastrapasqua-101707.shtml?uuid=ACRtNTKB

http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-10-21/truffa-ssn-domiciliari-roma-l-ex-presidente-inps-antonio-mastrapasqua-101707.shtml?uuid=ACRtNTKB


medesima professionalità che caratterizza la sua attività in amministrazione; ciò perché

l’amministrazione valuti il potenziale conflitto di interessi.

Resta ferma l’eccezione di legge, per la quale non devono essere autorizzati e comunicati gli incarichi

indicati nelle lettere da a) ad fbis) del comma 6, articolo 53 del Decreto legislativo n. 165/2001 (Testo Unico

pubblico impiego)

Quali sanzioni

Nullità dell’incarico e responsabilità disciplinare del dipendente e, nel caso di incarico retribuito

conferito da pubblica amministrazione, del responsabile del procedimento

Versamento del compenso al bilancio dell’amministrazione di appartenenza, a cura di chi lo eroga o, in

mancanza, del dipendente interessato

Responsabilità per danno erariale a carico del dipendente (Corte dei Conti) che non versa il compenso.

Nel caso di compensi da privati o enti pubblici economici, è la Guardia di finanza ad accertare la

violazione ed irrogare le sanzioni

Unità Didattica 6 - Pantouflage – revolving doors ((articolo x, comma xx decreto legislativo

39/2013 - punti B.8 e B10 dell’Allegato 1 al Piano Nazionale Anticorruzione)

In pillole

Il pantouflage è il passaggio di funzionari pubblici a ditte private, anche dopo la pensione o la cessazione

del rapporto di lavoro per altra causa; e ciò può avvenire a titolo di scambio di favori o di vantaggi illeciti. Le

misure di contrasto sono le norme che prevedono i casi di non conferibilità di incarichi in relazione a

pregresse attività svolte presso enti privati, finanziati dalla pubblica amministrazione o presso organi di

indirizzo politico o in relazione a pregresse condanne. Prevedono inoltre il divieto di lavorare, per tre anni

dopo la cessazione del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione, presso privati, destinatari delle

attività svolta dal dipendente nei tre anni precedenti. Anche qui è prevista la nullità dei contratti di lavoro e

inibizioni a contrarre con la pubblica amministrazione, per i privati



rotazione

formazione




Cosa è

Il pantouflage, in francese, è il passaggio di alti funzionari statali a ditte private; in inglese,

le revolving doors sono le porte girevoli; il termine è usato in chiave metaforica, sempre

per indicare il pantouflage. Si suole ricomprendere nel pantouflage anche la pratica di

ricollocazione di politici trombati.

Esempi di pantouflage


http://www.ilfattoquotidiano.it/2012/06/28/prima-dirigente-dellagenzia-del-farmaco-poi-

lobbista-revolving-door-in-europa/272201/

http://www.riparteilfuturo.it/blog/articoli/revolving-doors-politico-silurato-cantone/

Perché

Le disposizioni del piano operano in due direzioni:

a) Conferimento di incarichi dirigenziali, in caso di particolari attività o incarichi precedenti che possono

agevolare la successiva acquisizione dei predetti incarichi.

Lo scopo delle disposizioni è prevenire i rischi di accordi corruttivi per conseguire vantaggi in maniera

illecita o illeciti scambi di favori; in caso di condanna penale anche non definitiva, evitare l’affidamento

di responsabilità dirigenziali in aree a rischio di corruzione.

b) Svolgimento di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro

Lo scopo delle disposizioni è di contenere il rischio di corruzione connesso al fatto che il dipendente

possa sfruttare a proprio vantaggio la posizione e il potere che ha nell’amministrazione, per ottenere un

vantaggioso ingaggio presso il privato con cui entra o è entrato in contatto.

Come

a) Conferimento di incarichi in caso di attività precedenti

Le norme stabiliscono i casi di inconferibilità di incarichi in relazione

all’attività in precedenza svolta presso enti di diritto privato, finanziati e regolati dalle pubbliche

amministrazioni

al fatto di essere stati componenti di organi di indirizzo politico

a condanne per delitti contro la pubblica amministrazione

Stabiliscono, inoltre, Incompatibilità specifiche per i titolari di incarichi dirigenziali e assimilati

b) svolgimento di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro

Le norme stabiliscono il divieto di svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di

pubblico impiego, attività presso i privati, destinatari dell’attività svolta dal dipendente nei tre anni

precedenti la cessazione del rapporto medesimo

Quali sanzioni

Le norme prevedono

a) sanzioni sull’atto:

nullità dei contratti di lavoro conclusi e degli incarichi conferiti in violazione del divieto;

b) sanzioni sui soggetti:

divieto, per i privati che hanno violato le norme, di contrattare con la pubblica amministrazione di

provenienza dell’ex dipendente per i successivi tre anni e illegittimità degli affidamenti

eventualmente già effettuati

obbligo per gli ex dipendenti, di restituire eventuali compensi percepiti in esecuzione

dell’affidamento illegittimo;

http://www.ilfattoquotidiano.it/2012/06/28/prima-dirigente-dellagenzia-del-farmaco-poi-lobbista-revolving-door-in-europa/272201/

http://www.ilfattoquotidiano.it/2012/06/28/prima-dirigente-dellagenzia-del-farmaco-poi-lobbista-revolving-door-in-europa/272201/

http://www.riparteilfuturo.it/blog/articoli/revolving-doors-politico-silurato-cantone/


Modulo 5 – anticorruzione e reati penali

Unità Didattica 1 - i reati contro la pubblica amministrazione

In pillole

L’impianto normativo del sistema anticorruzione ha previsto, anche recentemente, modifiche alle norme

penali relative ai reati contro la pubblica amministrazione, prevedendo anche nuove ipotesi di reato ed

inasprimenti significativi delle pene. Come si ricordava all’inizio, nell’ampia accezione di corruzione

entrano non solo i reati corruttivi in senso stretto ma anche i reati che prevedono la condotta illecita e

abusiva del pubblico funzionario

bbiamo visto come nell’ampia definizione di corruzione, si ricomprendano anche i più tipici reati

contro la pubblica amministrazione, anche quelli non specificamente di stampo corruttivo, come il

peculato, la concussione, l’abuso d’ufficio e il rifiuto d’atti d’ufficio.

Va ricordato, inoltre, che la legge Severino (190 del 2012) prima e la legge 69 del 2015 poi, hanno

introdotto modifiche ai reati corruttivi, prevedendo nuve figure di reato ed elevando, in taluni casi, le pene.

Vediamo quindi, brevemente, i reati in questione.

Il peculato.

La parola peculato deriva dal latino peculatus, termine legato alla parola pecunia(m) ovvero denaro che, a

sua volta, deriva da pecus (bestiame, pecora). Stando all'etimologia del termine, dunque, il reato di

peculato veniva identificato in origine con il furto o la sottrazione di bestiame. Fu la Lex Iulia, promulgata da

Giulio Cesare, a trasformare il peculato nell'appropriazione illecita di denaro pubblico, fissandone per i

secoli a venire le caratteristiche e le pene. (Fonte: Il reato di peculato: definizione, origini, giurisprudenza -

www.StudioCataldi.it)

Le ipotesi di legge riguardano il peculato ordinario (art. 314, I comma), il peculato d’uso (art. 314 II comma,

meno grave del primo) e il peculato mediante profitto dell’errore altrui

Art. 314 Peculato

Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il

possesso o comunque la disponibilità di danaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con

la reclusione da quattro (1) a dieci anni.

Si applica la pena della reclusione da sei mesi a tre anni quando il colpevole ha agito al solo scopo di fare

uso momentaneo della cosa, e questa, dopo l'uso momentaneo, è stata immediatamente restituita.

(1) Comma così modificato dall’art. 1, comma 75, lett. c), L. 6 novembre 2012, n. 190 e, successivamente,

dall’art. 1, comma 1, lett. d), L. 27 maggio 2015, n. 69.

Art. 316 Peculato mediante profitto dell'errore altrui

Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, il quale, nell'esercizio delle funzioni o del servizio,

giovandosi dell'errore altrui, riceve o ritiene indebitamente, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, è

punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.

A

http://www.studiocataldi.it/guide_legali/pillole/il-reato-di-peculato.asp#ixzz41dhPjTxt


Un paio di massime interessanti sul peculato

Cassazione penale sentenza n. 1248/2013. La condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato

di pubblico servizio che utilizzi il telefono d'ufficio per fini personali al di fuori dei casi di

urgenza o di specifiche e legittime autorizzazioni, integra il reato di peculato d'uso solo se

produce un danno apprezzabile al patrimonio della Pubblica Amministrazione o di terzi, ovvero una lesione

concreta alla funzionalità dell'ufficio, mentre deve ritenersi penalmente irrilevante se non presenta

conseguenze economicamente e funzionalmente significative.

Cassazione penale sentenza n. 41093/2013. Integra il delitto di peculato e non quello di truffa aggravata la

condotta del responsabile del servizio di economato di un ente pubblico (nella specie, un comune) che

predisponga e sottoscriva mandati di pagamento intestati a se stesso con causali prive di qualsiasi riscontro

per poi riscuoterli personalmente presso la banca che svolgeva il servizio di tesoreria.

Fonte: Il reato di peculato: definizione, origini, giurisprudenza (www.StudioCataldi.it)

La concussione.

È reato riformato dalle leggi sopra menzionate, con sostanziosi aumenti di pena. Elemento caratteristico e

differenziante rispetto alla corruzione è il costringimento nei confronti del terzo, che manca nella

corruzione; tant’è che il codice penale punisce anche il corruttore (art. 321, pene per il corruttore e art.

322, istigazione alla corruzione). Altra notazione riguarda lo spacchettamento del reato nelle due figure

della concussione per costrizione, che riguarda solo i pubblici ufficiali, e della concussione per induzione,

che riguarda anche gli incaricati di pubblico servizio.

Si è posto il problema della differenza tra i due tipi di concussione. Con la sentenza numero 12228 del 24

ottobre 2013, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione si sono pronunciate in merito, associando al

costringimento la minaccia e all’induzione l’assenza di minaccia; che, nel caso dell’induzione, pur essendo

in grado di incidere sulla volontà dell’indotto, non ne compromette la libertà di decidere secondo legge,

resistendo all’induzione. (Fonte: Il reato di concussione - www.StudioCataldi.it)

Vediamo i reati:

Art. 317 Concussione (per costrizione)

Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere

indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da otto a quattordici anni

(prima da sei a dodici anni).

Art. 317-bis Pene accessorie

La condanna per il reato di cui agli articoli 314 e 317, 319 e 319 ter importa l'interdizione perpetua dai

pubblici uffici. Nondimeno, se per circostanze attenuanti viene inflitta la reclusione per un tempo inferiore

a tre anni, la condanna importa l'interdizione temporanea.

Art. 319-quater - Induzione indebita a dare o promettere utilità (concussione per induzione)

Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che,

abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a

un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei a dieci anni (prima da tre a otto anni).

Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a

tre anni.

http://www.studiocataldi.it/guide_legali/pillole/il-reato-di-peculato.asp#ixzz41diYGscN

http://www.studiocataldi.it/articoli/18238-il-reato-di-concussione.asp#ixzz41dqnV11W


Corruzione

E veniamo alla corruzione propria. Qui, come dicevamo, a differenza della concussione, c’è un

concordamento libero e paritario tra il funzionario pubblico e il terzo, su una posizione di sostanziale parità;

tant’è che, come si diceva, sono stabilite anche pene per il corruttore e per l’istigazione alla corruzione.

Art. 318 Corruzione per l'esercizio della funzione

Il pubblico ufficiale che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o

per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni.

Art. 319 Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio

Il pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio,

ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo,

denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da quattro a otto anni

Art. 320 - Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio

Le disposizioni degli articoli 318 e 319 si applicano anche all'incaricato di un pubblico servizio

Art. 321.

Pene per il corruttore.

Le pene stabilite nel primo comma dell'articolo 318, nell'articolo 319, nell'articolo 319-bis, nell'art. 319-ter,

e nell'articolo 320 in relazione alle suddette ipotesi degli articoli 318 e 319, si applicano anche a chi dà o

promette al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio il denaro od altra utilità.

Art. 322.

Istigazione alla corruzione.

Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di

un pubblico servizio, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, soggiace, qualora l'offerta o la

promessa non sia accettata, alla pena stabilita nel primo comma dell'articolo 318, ridotta di un terzo.

Se l'offerta o la promessa è fatta per indurre un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio ad

omettere o a ritardare un atto del suo ufficio, ovvero a fare un atto contrario ai suoi doveri, il colpevole

soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata, alla pena stabilita nell'articolo 319, ridotta di un

terzo.

La pena di cui al primo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che

sollecita una promessa o dazione di denaro o altra utilità per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri.

La pena di cui al secondo comma si applica al pubblico ufficiale o all'incaricato di un pubblico servizio che sollecita una promessa o dazione di denaro od altra utilità da parte di un privato per le finalità indicate dall'articolo 319.

E siamo ai reati di abuso, rifiuto e omissione d’atti d’ufficio.

Quanto all’abuso, esso presuppone un esercizio del potere, da parte del pubblico funzionario, per scopi

diversi da quelli imposti dalla natura della funzione, procurando a se o ad altri un vantaggio patrimoniale

illegale o arrecando ad altri un danno altrettanto contrario alle regole. La legge Severino ha aumentato il

range della pena (prima, sei mesi – tre anni)


Abuso, rifiuto e omissione d’atti d’ufficio

Questo gruppo di reati connota tipicamente la così detta maladministration, avendo a riferimento le

condotte in cui il funzionario pubblico illecitamente abusa della propria funzione o dei propri poteri per

trarne vantaggio o fare danno, oppure rifiuta, omette o ritarda un atto proprio del suo ufficio.

Art. 323 - Abuso di ufficio

Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio

che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero

omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi

prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri

un danno ingiusto è punito con la reclusione da uno a quattro anni.

La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità.

Per saperne di più: http://www.studiocataldi.it/guide_legali/pillole/abuso-d-ufficio.asp

Art. 326 - Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio

Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, violando i doveri inerenti alle

funzioni o al servizio, o comunque abusando della sua qualità, rivela notizie d'ufficio, le quali debbano

rimanere segrete, o ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da sei mesi a tre

anni.

Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a un anno.

Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che, per procurare a sé o ad altri un

indebito profitto patrimoniale, si avvale illegittimamente di notizie d'ufficio, le quali debbano rimanere

segrete, è punito con la reclusione da due a cinque anni. Se il fatto è commesso al fine di procurare a sé o

ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare ad altri un danno ingiusto, si applica la pena

della reclusione fino a due anni.

Quanto al rifiuto e omissione di atti d’ufficio, siamo di fronte a due casi distinti:

a) il mancato compimento di un “atto qualificato” che doveva essere compiuto senza ritardo (comma 1);

qualificato dal dovere di compierlo per esigenze specifiche, anche di igiene e sanità .

b) il mancato compimento di un atto non qualificato da specifiche esigenze ma accompagnato dalla

mancata spiegazione del non compimento o ritardo, entro 30 giorni dalla richiesta di chi vi aveva

interesse.

Art. 328 - Rifiuto di atti d'ufficio. Omissione

Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio

che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere

compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni.

Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che entro

trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per

esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a euro 1.032.

Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della

richiesta stessa.

Per saperne di più: http://www.overlex.com/leggiarticolo.asp?id=2114

http://www.studiocataldi.it/guide_legali/pillole/abuso-d-ufficio.asp

http://www.overlex.com/leggiarticolo.asp?id=2114


Ecco dei link ad interessante casistica che riguarda lo specifico sanitario.

http://quotidianoinfermieri.blogspot.it/2013/09/INFERMIERI-SENTENZE.html

http://www.ailf.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=511:responsabilita-

penale-del-sanitario-nellomissione-e-rifiuto-di-atti-dufficio&catid=25:materiale-interessante-dall-

associazione&Itemid=37

Ecco, abbiamo finito … lo so, la vita è complicata …

Homer Simpson, personaggio creato e disegnato dall'autore di fumetti Matt Groening

http://quotidianoinfermieri.blogspot.it/2013/09/INFERMIERI-SENTENZE.html

http://www.ailf.eu/index.php?option=com_content&view=article&id=511:responsabilita-penale-del-sanitario-nellomissione-e-rifiuto-di-atti-dufficio&catid=25:materiale-interessante-dall-associazione&Itemid=37




Documenti e suggerimenti bibliografici e sitografici

Documenti

Azienda Ospedaliera di Perugia – Delibera del Direttore Generale n. 147 del 26/01/2016 “Adozione del

Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione 2016 – 2018 e del Programma Triennale per la

Trasparenza e l’integrità 2016 – 2018”

Azienda Ospedaliera di Perugia – Delibera del Direttore Generale n. 257 del 25/02/2014 “Adozione del

codice di comportamento dell’Azienda Ospedaliera di Perugia”

Autorità Nazionale Anticorruzione - Delibera n. 72 del 11 settembre 2013 “Approvazione del Piano

Nazionale Anticorruzione”

Autorità Nazionale Anticorruzione - Determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015 “Aggiornamento 2015 al

Piano Nazionale Anticorruzione”

Circolare del Dipartimento della funzione pubblica n.1/2013 in ordine alla legge n.190/2012 “Disposizioni

per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”

Intesa 24 luglio 2013, tra Governo, Regioni e Enti locali “attuazione dell’articolo 1, commi 60 e 61, della

legge 6 novembre 2012, n. 190”

Linee di indirizzo del Comitato interministeriale (d.p.c.m. 16 gennaio 2013) per la predisposizione, da parte

del Dipartimento della funzione pubblica, del PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE di cui alla legge 6

novembre 2012, n. 190

Suggerimenti bibliografici e sitografici

Olivieri L. “Anticorruzione negli enti locali”, Maggioli Editore, 2013

Del Monte D. (a cura di) “Strumenti anticorruzione per il settore sanitario”, Transparency International

Italia, 2014 - https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2014/09/AC_Toolkit.pdf

Segato L., Pinna A., Ceron M., Del Monte D, Sardella F. “Corruzione e sprechi in sanità”, Transparency

International Italia, 2013 - https://www.transparency.it/wp-

content/uploads/2013/11/21x21_SprechiSanit%C3%A0_ITA.pdf

Giordano M., Giua M., Stella F., Corradini D. “L'anticorruzione. Normativa, strumenti operativi e socialità”

Filodiritto editore, 2015

Autorità Nazionale anticorruzione – sito istituzionale http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/

Transparency International Italia - sito ufficiale - https://www.transparency.it/alac/

https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2014/09/AC_Toolkit.pdf

https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2013/11/21x21_SprechiSanit%C3%A0_ITA.pdf

https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2013/11/21x21_SprechiSanit%C3%A0_ITA.pdf

http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/

https://www.transparency.it/alac/

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